Baggrunden for klagen

1. Den foreliggende sag vedrører Kommissionens afslag på at give klageren aktindsigt i en åbningsskrivelse, der blev sendt til Italien i forbindelse med behandlingen af en overtrædelsesklage.

2. Klageren er en italiensk statsborger, som i 2009 indgav en klage til Kommissionen vedrørende Italiens påståede manglende korrekte gennemførelse af direktiv 83/391 om arbejdstagernes sikkerhed [1].

3. Den 13. oktober 2011 meddelte Kommissionen klageren, at den havde indledt en undersøgelse, og at den den 30. september 2011 havde sendt en åbningsskrivelse til de italienske myndigheder. Kommissionen identificerede også kort de punkter, der var indeholdt i åbningsskrivelsen.

4. Den 15. oktober 2011 indgav klageren en anmodning om aktindsigt i den åbningsskrivelse, der var sendt til de italienske myndigheder. Kommissionen afviste denne anmodning på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led (beskyttelse af formålet med undersøgelser) i forordning (EF) nr. 1049/2001 [2].

5. Den 21. november 2011 genfremsatte klageren sin begæring, som blev afvist af Kommissionen den 9. januar 2012. I sin afgørelse bekræftede Kommissionen anvendelsen af undtagelsen vedrørende aktindsigt i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 som fortolket i Domstolens retspraksis. Kommissionen udelukkede også muligheden for at give delvis aktindsigt og var af den opfattelse, at klageren ikke havde påvist en mere tungtvejende offentlig interesse, der kunne begrunde udbredelsen af åbningsskrivelsen på trods af behovet for at beskytte den igangværende undersøgelse.

6. Den 9. januar 2012 henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

Undersøgelsens genstand

7. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand.

Påstand:

Kommissionen nægtede ulovligt klageren aktindsigt i det ønskede dokument.

Til støtte for argumenterne:

i) Undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 og den retspraksis, som Kommissionen henviste til i sit svar til klageren, finder ikke anvendelse i den foreliggende sag, fordi:

a) begæringen om aktindsigt vedrørte kun den tekniske vurdering af de relevante italienske reglers forenelighed med EU-lovgivningen om arbejdstagernes sikkerhed og ikke yderligere korrespondance vedrørende de igangværende drøftelser mellem Kommissionen og de italienske myndigheder. Undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 henviser til det samlede indhold af igangværende inspektioner og forhandlinger og ikke til den tekniske vurdering af den nationale lovgivnings forenelighed med EU-retten. Adgangen til en sådan teknisk vurdering kan derfor ikke som sådan påvirke formålet med inspektioner eller resultatet af de igangværende forhandlinger mellem Italien og Kommissionen.

b) klageren ikke har en direkte personlig interesse i klagen, men kun handler i offentlighedens interesse vedrørende arbejdstagernes sikkerhed.

c) dommene i sagerne T-191/99 og C-139/07 finder ikke anvendelse på den foreliggende sag af de grunde, der er anført i litra a) og b).

ii) Undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 og den retspraksis, som Kommissionen henviste til i sit svar til klageren, finder ikke anvendelse, eftersom beskyttelsen af retten til sikre og sunde arbejdsvilkår er en offentlig interesse, og denne ret er nedfældet i EU's charter om grundlæggende rettigheder (artikel 31) og de nationale forfatninger (f.eks. artikel 41 i den italienske forfatning).

iii) Undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 og den retspraksis, som Kommissionen henviste til i sit svar til klageren, finder ikke anvendelse, eftersom indholdet af åbningsskrivelsen mod Italien blev offentliggjort i en onlineartikel den 16. december 2011.

Påstand:

Kommissionen bør give aktindsigt i dokumentet.

Undersøgelsen

8. Den 17. februar 2012 anmodede Ombudsmanden klageren om præciseringer vedrørende hans klage, som han fremsendte den 9. marts 2012. Den 10. juli 2012 videresendte Ombudsmanden klagen til Kommissionens formand med en opfordring til at afgive en udtalelse om ovennævnte påstand og påstand.

9. Kommissionen afgav udtalelse om klagen den 16. november 2012. Ombudsmanden fremsendte udtalelsen til klageren med henblik på eventuelle bemærkninger, som han fremsendte den 9. december 2012.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at Kommissionen ulovligt afslog at give aktindsigt i det ønskede dokument

Argumenter forelagt Ombudsmanden

10. I sin klage til Ombudsmanden gjorde klageren i det væsentlige gældende, at betingelserne for at påberåbe sig den undtagelse, som Kommissionen havde påberåbt sig, ikke var opfyldt i den foreliggende sag.

11. I sin udtalelse bekræftede Kommissionen på ny, at dens beslutning om at give afslag på aktindsigt var berettiget på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, som præciseret i EU-domstolenes domme i sag T-191/99 [3] og C-139/07 [4].

12. Hvad nærmere bestemt angår klagerens første støtteargument mindede Kommissionen om formålene med åbningsskrivelser i forbindelse med traktatbrudsprocedurer og betydningen af at sikre en atmosfære af gensidig tillid og reelt samarbejde mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat på nuværende tidspunkt for at sætte dem i stand til at indlede drøftelser med henblik på at nå frem til en hurtig løsning på tvisten. Ifølge Kommissionen kan en udbredelse af dokumenter som det, der er omhandlet i den foreliggende sag, skade denne atmosfære og dermed bringe resultatet af igangværende undersøgelser i fare.

13. Kommissionen fandt, at dette faktisk var risikoen i den foreliggende sag, og at en delvis fremlæggelse heller ikke kunne overvejes, da den ønskede skrivelse indeholdt en detaljeret faktuel og juridisk analyse af de punkter, hvor Kommissionen og de italienske myndigheder var uenige, og som det var umuligt at adskille. Kommissionen påpegede, at den tekniske vurdering af de relevante italienske reglers forenelighed med EU-retten udgør en integrerende del af åbningsskrivelsen og bør anses for at være resultatet af de gennemførte undersøgelser.

14. Kommissionen mindede om, at traktatbrudsprocedurer udelukkende involverer Kommissionen og den pågældende medlemsstat, og at klageren ikke er part i disse procedurer, men kun en informationskilde. Kommissionen understregede også, at klageren havde anerkendt, at han havde en personlig interesse i udbredelsen af den åbningsskrivelse, der var sendt til de italienske myndigheder. En sådan personlig interesse var imidlertid ikke relevant ved vurderingen af en begæring om aktindsigt på grundlag af forordning 1049/2001. Kun en mere tungtvejende offentlig interesse kunne have begrundet udbredelsen i den foreliggende sag. Ifølge Kommissionen var det imidlertid ikke godtgjort, at der forelå en sådan interesse.

15. Endelig gentog Kommissionen sit synspunkt om, at EU-domstolenes konklusioner i sag T-191/99 og C-139/07 fandt anvendelse i den foreliggende sag på trods af klagerens argumenter om det modsatte.

16. Med hensyn til klagerens andet støtteargument understregede Kommissionen, at den grundlæggende ret til sikre og sunde arbejdsvilkår ville være bedre beskyttet, hvis traktatbrudsproceduren blev bragt til ophør hurtigt og effektivt, og dette mål krævede, at kontakterne mellem medlemsstaten og Kommissionen forblev fortrolige. Kommissionen mindede også om, at målet om at bringe en overtrædelse af EU-retten til ophør i sig selv var en offentlig interesse, som krævede, at åbningsskrivelsen blev behandlet fortroligt.

17. Med hensyn til klagerens tredje støtteargument anførte Kommissionen, at indholdet af åbningsskrivelsen, som var blevet offentliggjort i et onlinetidsskrift den 16. december 2011, og som klageren havde henvist til, ikke vedrørte klagerens overtrædelsesklage, men en helt anden sag inden for miljøbeskyttelse. Kommissionen tilføjede, at den under alle omstændigheder er bundet af tavshedspligten, selv om den pågældende medlemsstat har udvist en adfærd, der kan bryde atmosfæren af gensidig tillid, og har videregivet de relevante dokumenter. Kommissionen understregede imidlertid, at dette tydeligvis ikke var tilfældet i den foreliggende sag.

18. I sine bemærkninger gentog klageren grundene til, at han fandt, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 og den retspraksis, som Kommissionen har citeret, ikke finder anvendelse i den foreliggende sag. Han påpegede navnlig, at den relevante undtagelse henviser til det samlede indhold af igangværende inspektioner og forhandlinger og ikke til den blotte tekniske vurdering af den nationale lovgivnings forenelighed med EU-retten. Han påpegede endvidere, at begæringen om aktindsigt både i sag T-191/99 og i sag C-139/07 var blevet indgivet af personer, der var parter i den pågældende sag, mens han i den foreliggende sag handlede i offentlighedens interesse uden at være personligt involveret.

19. Klageren bemærkede også, at Kommissionen i sin udtalelse forklarede, at den ikke anvendte undtagelserne i forordning 1049/2001 automatisk, men vurderede deres anvendelighed i overensstemmelse med berettigelsen af klagerens anmodning. Ifølge klageren viste dette, at Kommissionen ikke anvendte EU-retten korrekt, men i stedet foretog subjektive og vilkårlige vurderinger.

20. Mere specifikt fandt klageren, at Kommissionen ikke forklarede, hvordan og hvorfor udbredelsen af det ønskede dokument kunne påvirke atmosfæren af gensidig tillid mellem medlemsstaten og Kommissionen. Efter hans opfattelse var Kommissionens konstatering på dette punkt derfor kun subjektiv.

21. Klageren hævdede også, at Kommissionen ikke havde givet fornuftige grunde til at forklare, hvorfor fortroligheden af kontakterne mellem medlemsstaterne og Kommissionen var nødvendig for hurtigt at bringe traktatbrudsproceduren til ophør og dermed bedre opnå beskyttelse af den grundlæggende ret til sikre og sunde arbejdsvilkår.

22. Endelig understregede klageren, at det onlinetidsskrift, han citerede, i modsætning til Kommissionens opfattelse faktisk havde offentliggjort indholdet af åbningsskrivelsen i den traktatbrudsprocedure, som hans klage havde givet anledning til. Da oplysningerne i skrivelsen allerede var offentligt tilgængelige, havde Kommissionen således ingen grund til at afvise den ønskede fremlæggelse af oplysninger.

Ombudsmandens vurdering

23. I henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

24. Ombudsmanden minder om, at undtagelserne fra den generelle ret til aktindsigt i henhold til EU-domstolenes faste retspraksis skal fortolkes og anvendes strengt [5]. Den blotte omstændighed, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af denne undtagelse. For lovligt at kunne påberåbe sig en undtagelse er den pågældende institution derfor forpligtet til at vurdere, i) om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse, og ii) om der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Denne vurdering skal fremgå af begrundelsen for beslutningen [6].

25. Ombudsmanden minder imidlertid også om, at Domstolen har tilladt en række undtagelser fra institutionernes forpligtelse til specifikt og individuelt at undersøge de dokumenter, der er begæret aktindsigt i. Domstolen har navnlig fastslået, at den pågældende institution i princippet kan basere sine afgørelser på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da betragtninger af en generelt lignende art må antages at finde anvendelse på begæringer om aktindsigt i dokumenter af samme art, og forudsat at institutionen i hvert enkelt tilfælde godtgør, at de generelle betragtninger, der normalt gælder for en bestemt type dokument, faktisk finder anvendelse på et bestemt dokument, som den er blevet anmodet om at udlevere [7].

26. Ombudsmanden bemærker endvidere, at Domstolen hidtil udtrykkeligt har anerkendt muligheden for at påberåbe sig sådanne generelle formodninger i en række sager, nemlig i tilfælde af procedurer for kontrol af statsstøtte [8] fusionskontrolprocedurer [9] og verserende sager ved EU's retsinstanser [10]. Ombudsmanden understreger, at Retten endvidere har fundet, at en lignende generel formodning kan påberåbes i tilfælde af dokumenter vedrørende traktatbrudsprocedurer [11]. I den forbindelse har Retten bekræftet, at det retsprincip, som Retten identificerede i sin dom i sag T-191/99, og som Kommissionen citerede i sin udtalelse, fortsat er gyldigt på trods af de nyskabelser i den retlige ordning for aktindsigt, der blev indført ved forordning 1049/2001.

27. For at forklare, hvorfor han ikke desto mindre skulle gives aktindsigt i det relevante dokument, gjorde klageren gældende, at i) genstanden for hans begæring om aktindsigt, dvs. den tekniske vurdering af den nationale lovgivnings forenelighed med EU-retten, og ii) karakteren af hans interesse i udbredelse adskilte den foreliggende sag fra de fortilfælde, som Kommissionen henviste til.

28. Med hensyn til genstanden for klagerens anmodning kan Ombudsmanden kun være enig med Kommissionen, når den hævder, at den tekniske vurdering af de relevante nationale reglers forenelighed med EU-retten udgør en integrerende del af åbningsskrivelsen. Det er faktisk selve formålet med en sådan skrivelse at underrette den pågældende medlemsstat om de spørgsmål, der efter Kommissionens opfattelse skal behandles, og om årsagerne til denne holdning.

29. Med hensyn til karakteren af klagerens interesser og navnlig det forhold, at klageren hævder kun at handle i offentlighedens interesse, minder Ombudsmanden om, at i den retlige ordning for aktindsigt i dokumenter, der er fastsat ved forordning (EF) nr. 1049/2001, er grundene til, at der indgives en begæring om aktindsigt, irrelevante. Sagsøgeren er således på den ene side ikke forpligtet til at angive sin interesse i udbredelse. På den anden side påvirkes behandlingen og resultatet af en anmodning om aktindsigt ikke af arten eller typen af den interesse, der ligger til grund for ansøgeren.

30. Dette betyder naturligvis ikke, at forordning 1049/2001 ikke tager hensyn til den interesse, som offentligheden kan have i udbredelsen af et givet dokument. Eksistensen af en generel formodning mod udbredelse i henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 er nemlig ikke til hinder for at give aktindsigt, når det kan godtgøres, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen. I denne forbindelse påberåbte klageren sig offentlighedens interesse i sikre og sunde arbejdsvilkår.

31. Ombudsmanden anerkender, at sikre og sunde arbejdsvilkår ikke kun er af afgørende offentlig interesse, men også er genstand for en grundlæggende rettighed i henhold til artikel 31 i EU's charter om grundlæggende rettigheder. Han mener imidlertid ikke, at den blotte påberåbelse af denne grundlæggende rettighed er tilstrækkelig til at godtgøre, at der faktisk var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.

32. Ombudsmanden bemærker også i denne forbindelse, at Kommissionen har anerkendt betydningen af sikre og sunde arbejdsvilkår, og den har understreget, at sådanne forhold bedre kunne opnås, hvis traktatbrudsproceduren mod Italien blev bragt til ophør hurtigt og effektivt. Ifølge Kommissionen kræver dette mål, at kontakterne mellem medlemsstaten og Kommissionen forbliver fortrolige. Kommissionen mindede også om, at målet om at bringe en overtrædelse af EU-retten til ophør i sig selv er en offentlig interesse, som kræver, at åbningsskrivelsen behandles fortroligt.

33. I sine bemærkninger hævdede klageren også, at Kommissionen ikke havde givet en solid begrundelse for, hvorfor fortroligheden af kontakterne med medlemsstaterne var nødvendig for hurtigt at bringe traktatbrudsproceduren til ophør.

34. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at Kommissionen fastholdt, at udbredelsen af dokumenter vedrørende en traktatbrudsprocedure kunne bryde atmosfæren af gensidig tillid mellem Kommissionen og medlemsstaten og dermed bringe chancerne for at nå frem til en hurtig løsning i fare. Ombudsmanden bemærker også, at denne holdning støttes af Domstolens retspraksis. Selv om det kan forekomme rimeligt at antage, at åbenhed i traktatbrudsprocedurer i det mindste i nogle tilfælde kan fremme medlemsstatens overholdelse af reglerne bedre end hemmeligholdelse, er Domstolens praksis klart og tydeligt det modsatte. Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionen har ret til at fastholde sit afslag på at give aktindsigt i åbningsskrivelser med den begrundelse, at Domstolens retspraksis har bekræftet dens synspunkt om, at chancerne for at finde et kompromis ville blive negativt påvirket, hvis indholdet af udvekslingerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne blev gjort tilgængelige for offentligheden, mens forhandlingerne pågår.

35. Med sit tredje argument gjorde klageren gældende, at den undtagelse, som Kommissionen havde påberåbt sig for at afslå udbredelsen af åbningsskrivelsen, ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, eftersom indholdet af skrivelsen allerede var blevet offentliggjort på internettet.

36. Ombudsmanden er i denne forbindelse ikke overbevist af det argument, som Kommissionen har fremført i sin udtalelse, hvorefter den fortsat var forpligtet til at afslå at udlevere et dokument som det i den foreliggende sag omhandlede, selv om den medlemsstat, som den pågældende skrivelse var rettet til, havde besluttet at gøre det tilgængeligt for offentligheden. Ombudsmanden bemærker imidlertid også, at Kommissionen understregede, at denne situation ikke var opstået i den foreliggende sag.

37. Ombudsmanden mener ikke, at det er nødvendigt for ham at undersøge, om den tekst, der er tilgængelig på det websted, som klageren nævner, rent faktisk svarer til den åbningsskrivelse, der blev sendt til Italien inden for rammerne af den traktatbrudsprocedure, som klagerens klage gav anledning til. I betragtning af, at Kommissionen udtrykkeligt har erklæret, at det dokument, som klageren ønsker aktindsigt i, ikke blev offentliggjort af de italienske myndigheder, er den nødvendige konklusion, at det ville være blevet offentliggjort af en tredjepart (hvis den tekst, der var tilgængelig på nævnte websted, rent faktisk var dette brev). Ombudsmanden minder imidlertid om, at han allerede har anerkendt, at tredjemands offentliggørelse af et fortroligt dokument ikke som sådan er en tilstrækkelig grund til at begrunde en EU-institutions udbredelse heraf [12]. Navnlig hvis en institution var forpligtet til at give aktindsigt i et fortroligt dokument alene med den begrundelse, at det var ulovligt videregivet af en tredjepart, ville denne institution være tvunget til efterfølgende at godkende den ulovlige udbredelse. Dette vil tilskynde tredjeparter til at offentliggøre fortrolige dokumenter uden tilladelse. Ombudsmanden finder derfor Kommissionens konklusion om, at den forblev bundet af tavshedspligten på trods af den påståede offentliggørelse af skrivelsen, rimelig.

38. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at klagerens påstand ikke kan tages til følge, og at hans dermed forbundne påstand derfor heller ikke kan tages til følge.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Ombudsmanden finder ikke, at der foreligger fejl eller forsømmelser i den foreliggende sag

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 27. september 2013

[1] Rådets direktiv 89/391/EØF af 12.6.1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1).

[2] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[3] Sag T-191/99, Petrie m.fl. mod Kommissionen, Sml. 2001 II, s. 3677.

[4] Sag C-139/07, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, Sml. 2010 I, s. 5885.

[5] Se sag C-266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. 1233, præmis 63.

[6] Se forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 49.

[7] Se de forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, der er citeret ovenfor, præmis 50.

[8] Se sag C-139/07, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, Sml. 2010 I, s. 5885.

[9] Se dom af *** i sag C-404/10 P, Kommissionen mod Editions Odile Jacob, og dom af *** i sag C-477/10 P, Kommissionen mod Agrofert Holding.

[10] Se sag C-523/07 P, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Sml. 2010 I, s. 8533.

[11] Sag T-29/08, Liga para Protecçao de Natureza (LPN) mod Kommissionen, Sml. 2011 II, s. 6021. Dommen er i øjeblikket under appel. Den 5. september 2013 fremsatte generaladvokat Wathelet sit forslag til afgørelse i appelsagen og foreslog at stadfæste Rettens dom og forkaste appellen.

[12] Se Den Europæiske Ombudsmands afgørelse af 19. december 2012 i sag 2161/2011/ER.