Baggrunden for klagen

1. Den foreliggende sag vedrører en påstået undladelse fra Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (i det følgende benævnt »OLAF«) af at give fuld aktindsigt i de dokumenter, som klageren havde anmodet om aktindsigt i i henhold til forordning 1049/2001 [1].

2. Klageren er en interessent i en virksomhed, der har handelsrettigheder til flere sorter hård hvede. Den 22. august 2009 indgav han en begæring til OLAF om aktindsigt i dokumenter vedrørende to OLAF-undersøgelser, nemlig OF/2006/0822 [2] og OF/2006/0104.

3. Ved skrivelse af 25. september 2009 anmodede OLAF klageren om at præcisere sin anmodning, som efter OLAF's opfattelse manglede tilstrækkelige oplysninger og som formuleret ville vedrøre et uforholdsmæssigt stort antal dokumenter.

4. Ved e-mails af 28. september og 21. oktober 2009 gentog klageren sin anmodning om aktindsigt i OLAF's sagsakter OF/2006/0822 og OF/2006/0104. Han sendte imidlertid disse meddelelser til en personlig postkasse tilhørende en af OLAF's ansatte, som i mellemtiden havde forladt OLAF. Ved e-mail af 22. oktober 2009 underrettede denne person klageren herom og oplyste, at hans e-mails ville blive videresendt til OLAF. Det ser dog ikke ud til, at dette er sket.

5. Den 11. november 2009 indgav klageren en klage til Ombudsmanden og hævdede, at OLAF undlod at besvare hans e-mails af 28. september og 21. oktober 2009. Klagen blev registreret under sagsnummer 2821/2009/IP.

6. Den 11. december 2009 meddelte Ombudsmandens tjenestegrene klageren, at Ombudsmanden havde pålagt dem at kontakte OLAF for at undersøge muligheden for at finde en hurtig løsning på hans klage 2821/2009/IP. Ombudsmandens tjenestegrene videresendte klagerens e-mails af 28. september og 21. oktober 2009 til OLAF samme dag.

7. Eftersom OLAF i sit brev til klageren af 25. september 2009 anmodede ham om at præcisere sin begæring om aktindsigt i henhold til artikel 6, stk. 2 og 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, fortolkede OLAF klagerens e-mails af 28. september og 21. oktober 2009 som en oprindelig begæring i henhold til artikel 7 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

8. Den 21. december 2009 sendte OLAF et foreløbigt svar til klageren og forklarede ham, at det ikke havde modtaget hans anmodning af 28. september 2009, og at hans anmodning af 21. oktober 2009 var kommet frem med nogen forsinkelse. Klageren sendte endnu en e-mail til OLAF den 23. december 2009 og kritiserede OLAF's behandling af hans anmodning. Han gentog også sin anmodning om aktindsigt og insisterede på, at denne aktindsigt skulle gives uden yderligere forsinkelse.

9. Ved skrivelse af 3. februar 2010 undskyldte OLAF over for klageren for kommunikationsproblemerne og gav ham delvis aktindsigt i et dokument af 25. juni 2007 vedrørende vurderingen af de oprindelige oplysninger i forbindelse med OLAF’s undersøgelse OF/2006/0822 og i et tilsvarende dokument vedrørende OLAF’s undersøgelse OF/2006/0104.

10. Ved e-mails af 5. februar 2010 genfremsatte klageren sin begæring over for OLAF i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og gentog sin anmodning om fuld aktindsigt i dokumenterne vedrørende sag OF/2006/0822. Klagerens anmodning vedrørte derfor fremover kun OLAF's undersøgelse OF/2006/0822.

11. Eftersom OLAF havde besvaret klagerens e-mails af 28. september og 21. oktober 2009 den 3. februar 2010, afsluttede Ombudsmanden sin undersøgelse af klage 2821/2009/IP den 2. marts 2010.

12. Den 9. marts 2010 sendte OLAF et foreløbigt svar til klageren og meddelte ham, at det var nødvendigt at forlænge fristen for besvarelse af hans genfremsatte begæring med 15 arbejdsdage.

13. Den 9. juni 2010 traf OLAF afgørelse om klagerens genfremsatte begæring. I sin afgørelse henviste OLAF først til de gældende retlige bestemmelser [3] og EU-domstolenes retspraksis, som ifølge OLAF bekræftede, at det ikke var forpligtet til at give aktindsigt i de dokumenter, der var genstand for en undersøgelse [4]. Den påpegede også, at det følger af retspraksis, at formålet med forordning 1049/2001 er at sikre offentligheden aktindsigt i dokumenter [5]. Ethvert dokument, der videregives til en person, kan derfor også videregives til den brede offentlighed.

14. OLAF meddelte derefter klageren, at det havde identificeret i alt 37 dokumenter, som klageren allerede var i besiddelse af, fordi disse dokumenter udgjorde korrespondance mellem ham og OLAF. OLAF identificerede 22 yderligere dokumenter, der var omfattet af hans anmodning. Disse dokumenter var enten OLAF's interne dokumenter eller dets korrespondance med tredjeparter. OLAF forklarede, at det allerede havde givet klageren delvis aktindsigt i et af sine interne dokumenter som nævnt ovenfor. Den tilføjede, at der var et yderligere dokument, som vedrørte en erklæring fra klageren, og som derfor kunne udleveres til ham personligt. Offentliggørelsen af dette dokument udgjorde imidlertid ikke en udbredelse som omhandlet i forordning nr. 1049/2001. OLAF forklarede dernæst, at for så vidt angår de 22 andre dokumenter, der var omfattet af hans begæring, kunne OLAF give ham fuld aktindsigt i fem dokumenter og delvis aktindsigt i otte dokumenter. Med hensyn til de resterende dele af de otte dokumenter samt de resterende ni dokumenter gav OLAF afslag på aktindsigt i dem på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra b)[6], artikel 4, stk. 2, første led [7], og artikel 4, stk. 3, andet afsnit [8], i forordning (EF) nr. 1049/2001.

15. I sin skrivelse af 9. juni 2010 vurderede OLAF også muligheden for at give delvis aktindsigt i de resterende ni dokumenter. Efter OLAF's opfattelse var det imidlertid ikke muligt at give delvis aktindsigt, eftersom de oplysninger, de indeholdt, fuldt ud var omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning 1049/2001. Den vurderede derefter, om der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, men konkluderede, at der ikke var en sådan interesse, der krævede, at den ændrede holdning. I den foreliggende sag var offentlighedens interesse snarere at beskytte OLAF's beslutningsprocesser, uafhængigheden af eventuelle fremtidige undersøgelser samt fysiske eller juridiske personers privatliv og forretningsmæssige interesser i forbindelse med OLAF's undersøgelser.

16. Den 28. juni 2010 indgav klageren denne klage til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsens genstand

17. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand:

Påstand

OLAF har ikke givet en gyldig og tilstrækkelig begrundelse for at afslå at give fuld aktindsigt i alle dokumenterne vedrørende OLAF’s undersøgelse OF/2006/0822.

Krav

OLAF bør tage sin holdning op til fornyet overvejelse og give fuld aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Undersøgelsen

18. Den 5. juli 2011 anmodede Ombudsmanden OLAF om at afgive en udtalelse om klagerens påstand og krav. Den 26. august 2011 fremsendte OLAF sin udtalelse, som blev fremsendt til klageren med henblik på bemærkninger senest den 31. oktober 2011. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til udtalelsen.

19. Den 26. juli 2011 foretog Ombudsmandens tjenestegrene en inspektion af OLAF's sagsakter vedrørende en undersøgelse på eget initiativ indledt af Ombudsmanden. Ved den lejlighed udleverede OLAF også kopier af alle dokumenter vedrørende sin undersøgelse OF/2006/0822 til Ombudsmandens tjenestegrene.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at OLAF ikke har fremlagt gyldige og tilstrækkelige grunde til at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter og tilhørende krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

20. I sin klage til Ombudsmanden gjorde klageren i det væsentlige gældende, at betingelserne for at påberåbe sig de undtagelser, som OLAF havde påberåbt sig, ikke var opfyldt i den foreliggende sag. Han mente derfor, at OLAF's afgørelse manglede gyldige grunde. Klageren kritiserede navnlig OLAF's synspunkt om, at videregivelse af dokumenterne ville undergrave dets beslutningsproces, fordi OLAF i den foreliggende sag afsluttede undersøgelsen som en ikke-sag uden at træffe yderligere foranstaltninger i sagen.

21. I sin udtalelse påpegede OLAF, at det i henhold til den lovgivning, der gælder for dets undersøgelser, er retligt forpligtet til at behandle de oplysninger, det indhenter, som fortrolige og underlagt tavshedspligt. Den fandt, at klagerens anmodning ikke var klar, men påpegede, at den gav ham den størst mulige støtte ved at identificere de relevante dokumenter. OLAF's afgørelse var baseret på en grundig analyse, der tog hensyn til alle særlige aspekter af dets aktiviteter i vurderingsfasen af en sag. Hvad angår OLAF’s afslag på at udlevere visse af dokumenterne var OLAF af den opfattelse, at begrundelsen for dets holdning var korrekt og fuldt ud begrundet. Der blev også taget behørigt hensyn til arten og detaljeringsgraden af oplysningerne i dokumenterne, og svarene angav den gældende undtagelse og begrundelsen for at påberåbe sig den nævnte undtagelse. Påberåbelsen af undtagelserne var udelukkende baseret på en konkret undersøgelse af dokumenterne.

22. Med hensyn til klagerens argument om, at OLAF ikke burde have anvendt undtagelsen vedrørende udtalelser til internt brug (artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning 1049/2001), påpegede OLAF, at det ikke kan afsløre sine interne overvejelser, selv når en undersøgelse afsluttes som en ikke-sag. Offentliggørelse af de særlige skridt, der er taget i vurderingsfasen, og af den måde, hvorpå oplysningerne indsamles, kan være skadelig for OLAF's fremtidige vurderinger og undersøgelser. Til støtte for dette synspunkt henviste OLAF også til Rettens retspraksis [9], ifølge hvilken artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning 1049/2001 fortsat finder anvendelse, selv efter at afgørelsen er truffet, da risikoen for selvcensur fortsat består i fremtiden.

23. OLAF undskyldte forsinkelserne i behandlingen af klagerens anmodninger.

24. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til udtalelsen.

Ombudsmandens vurdering

25. Ombudsmanden minder om, at OLAF til støtte for sin holdning påberåbte sig tre af de undtagelser, der er fastsat i forordning 1049/2001, nemlig beskyttelse af privatlivets fred og den enkeltes integritet (artikel 4, stk. 1, litra b)), beskyttelse af forretningsmæssige interesser (artikel 4, stk. 2, første led) og beskyttelse af beslutningsprocessen (artikel 4, stk. 3, andet afsnit). OLAF fokuserede imidlertid hovedsagelig på undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit.

26. I den forbindelse er det nyttigt at minde om, at OLAF i sin afgørelse om klagerens genfremsatte begæring anførte, at det har brug for et vist "råderum til at tænke med henblik på at beskytte beslutningsprocessen". Den hævdede også, at "en eventuel udbredelse af de pågældende dokumenter ville være til alvorlig skade for OLAF's beslutningsproces og ville føre til en alvorlig underminering af fremtidige undersøgelsers uafhængighed". I sin udtalelse om klagen gentog OLAF sit synspunkt om, at det har brug for et vist "råderum til at tænke og ikke kunne afsløre sine interne overvejelser selv i en sag, hvor oplysninger i sidste ende blev klassificeret som en ikke-sag". Den tilføjede, at den måde, hvorpå oplysninger indsamles, kan være "skadelig for fremtidige vurderinger og undersøgelser" og påberåbte sig også Rettens retspraksis (se fodnote 9 ovenfor).

27. I henhold til artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning 1049/2001 "afslås aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet".

28. Ombudsmanden minder om, at EU-domstolenes retspraksis har præciseret de betingelser, der skal være opfyldt, for at en institution kan påberåbe sig denne eller andre af de undtagelser, der er fastsat i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001:

"Det skal i denne forbindelse bemærkes, at den undersøgelse, der kræves med henblik på behandlingen af en begæring om aktindsigt, skal være af specifik karakter. På den ene side er den omstændighed alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, ikke tilstrækkelig til at begrunde anvendelsen af denne undtagelse. En sådan anvendelse kan i princippet kun begrundes, hvis institutionen forinden har vurderet, om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse. På den anden side skal risikoen for skade på en beskyttet interesse, for at den kan påberåbes, være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (jf. Rettens dom af 11.3.2009, sag T-166/05, Borax Europe mod Kommissionen, ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 88 og den deri nævnte retspraksis).

29. Den dom, som OLAF selv henviste til i sin udtalelse, gør det klart, at institutionen skal foretage sin relevante analyse i) "dokument for dokument "og ii) " på en individuel og specifik måde"[11].

30. Både i sin afgørelse om klagerens genfremsatte begæring og i sin udtalelse har OLAF imidlertid begrænset sig til generelt at påberåbe sig, hvad det opfattede som behovet for at beskytte sit »tænkerum«, uden at vurdere, om en indrømmelse af aktindsigt i de pågældende dokumenter eller dele af dokumenter konkret og faktisk ville være til skade for den interesse, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001.

31. Det følger heraf, at OLAF's vurdering af klagerens begæringer om aktindsigt tydeligvis ikke opfylder den standard, der er fastsat i den retspraksis, som OLAF henviste til.

32. I sager som den foreliggende vil Ombudsmanden normalt overveje at fremsætte et forslag til en mindelig løsning eller et udkast til henstilling til den pågældende institution. I den foreliggende sag bemærker Ombudsmanden imidlertid, at klageren hverken fremsatte bemærkninger i den foreliggende sag eller i den parallelle sag 2038/2010/(IP)EIS, som han selv havde anlagt, selv om han fik flere muligheder for at gøre det. Desuden er der gået lang tid siden klagerens genfremsatte begæring, og det er ikke klart, om han stadig er interesseret i at få aktindsigt i de dokumenter, han havde anmodet om. I lyset heraf konkluderer Ombudsmanden, at der ikke er grundlag for yderligere undersøgelser af den foreliggende sag.

33. Samtidig bemærker Ombudsmanden, at klageren har mulighed for at indgive en ny begæring om aktindsigt til OLAF, hvis han stadig er interesseret i de pågældende dokumenter.

B. Konklusion

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

Der er ikke grundlag for yderligere undersøgelser af klagen.

OLAF og klageren vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 4. september 2013

[1] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30.5.2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 145, s. 43).

[2] Undersøgelsen vedrørte påståede uregelmæssigheder med hensyn til hård hvede i Italien.

[3] OLAF har i denne forbindelse henvist til artikel 339 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, artikel 8, stk. 1 og 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/1999 af 25. maj 1999 om undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF) (EFT 1999, L 136, s. 1), og artikel 17 i EU’s personalevedtægt.

[4] Sag T-48/05, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 1585, præmis 255-258 og den deri nævnte retspraksis.

[5] Forenede sager T-110/03, T-150/03 og T-405/03, Sison, Sml. 2005 II, s. 1429, præmis 50-55.

[6] Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for [...] privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger".

[7] Artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af [...] en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, herunder intellektuelle ejendomsrettigheder".

[8] Artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der indeholder meningstilkendegivelser til internt brug som led i drøftelser og indledende konsultationer inden for den pågældende institution, selv efter at der er truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet".

[9] Sag T-403/05, My TravelGroup plc mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 2027, præmis 98.

[10] Sag T-250/08, Batchelor mod Kommissionen, Sml. 2011 II, s. 2551, præmis 78.

[11] Jf. fodnote 9 ovenfor.