Baggrunden for klagen

1. Den foreliggende sag vedrører spørgsmålet om ansvarlighed i tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med missioner, der gennemføres inden for rammerne af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (»FSFP«).

2. I de seneste år har Rådet i FSFP-regi oprettet en række militære og civile missioner i tredjelande såsom EU's politimission i de palæstinensiske områder ("EUPOL COPPS"), EU's politimission i Bosnien-Hercegovina ("EUPM/BiH"), EU's politimission i Afghanistan ("EUPOL AFGHANISTAN"), EU's retsstatsmission i Kosovo ("EULEX") og EU's militæroperation i Bosnien-Hercegovina ("EUFOR Althea").

3. Et fælles træk ved de civile missioner synes at være, at missionschefen udøver operativ kontrol og daglig ledelse. Missionschefen, der indgår en ansættelseskontrakt med Europa-Kommissionen ("Kommissionen"), overvåges af Kommissionen. Civile FSFP-missioner beskæftiger personale udstationeret af medlemsstaterne og/eller EU-institutionerne samt internationalt og lokalt personale. Hvad angår sidstnævnte kategori af missionspersonale er deres ansættelsesvilkår samt deres rettigheder og forpligtelser fastsat i kontrakter mellem missionschefen og de ansatte. Missionschefen indgår desuden ansættelseskontrakter med medarbejdere, der er udstationeret af medlemsstaterne og/eller EU-institutionerne. Desuden er missionschefen også ansvarlig for den disciplinære kontrol med personalet.

4. For så vidt angår militære missioner udnævner Rådet i) øverstbefalende for operationen, som udøver militær kontrol på strategisk niveau og er ansvarlige for forvaltningen af budgettet, samt ii) øverstbefalende for EU-styrken, som er ansvarlige for den daglige drift af missionen.

5. FSFP-missionernes daglige operationer kan give anledning til tilfælde af fejl eller forsømmelser i personalespørgsmål og også i forbindelse med andre spørgsmål. Ombudsmanden har faktisk tidligere modtaget en række klager vedrørende FSFP-missionernes aktiviteter [1].

6. Den institutionelle struktur, der kort er opsummeret ovenfor, har imidlertid givet anledning til usikkerhed om, hvilken institution eller hvilket organ der vil være kompetent til at afhjælpe eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser. Desuden er et yderligere spørgsmål, i hvilket omfang FSFP-missionerne selv kan drages til ansvar for eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Undersøgelsens genstand

7. I lyset af disse usikkerhedsmomenter besluttede Ombudsmanden at indlede en undersøgelse på eget initiativ af spørgsmålet om ansvarlighed i tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missionernes aktiviteter.

Undersøgelsen

8. Den 17. december 2010 anmodede Ombudsmanden Kommissionen og Rådet for Den Europæiske Union om en udtalelse.

9. Den 11. april 2011 meddelte Rådet for Den Europæiske Union Ombudsmanden, at eftersom hans skrivelse vedrørte spørgsmål vedrørende FSFP, havde det fremsendt skrivelsen til Catherine Ashton i hendes egenskab af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik ("den højtstående repræsentant"), således at hun kunne give de relevante svar.

10. Den 4. maj 2011 afgav den højtstående repræsentant en udtalelse til Ombudsmanden som svar på Ombudsmandens skrivelse til Rådet for Den Europæiske Union.

11. Den 8. juni 2011 afgav Catherine Ashton i sin egenskab af næstformand for Kommissionen en udtalelse til Ombudsmanden på Kommissionens vegne.

12. Den 7. november 2011 sendte Ombudsmanden en skrivelse til den højtstående repræsentant og næstformand for Kommissionen med anmodning om en yderligere udtalelse. Den 29. november 2011 sendte Ombudsmanden samme skrivelse til Kommissionen.

13. Den 29. februar 2012 sendte Kommissionens generalsekretær endnu en udtalelse på Kommissionens vegne.

14. Samme dag sendte Tjenesten for EU's Optræden Udadtil ("EU-Udenrigstjenesten") endnu en udtalelse på vegne af den højtstående repræsentant, som bistås af EU-Udenrigstjenesten i dennes hverv.

15. Den 12. december 2012 meddelte Ombudsmanden parterne, at han i overensstemmelse med sin praksis vedrørende systemiske undersøgelser på eget initiativ havde til hensigt på sit websted at offentliggøre en kopi af al den korrespondance, der hidtil var blevet udvekslet, samt al fremtidig korrespondance i forbindelse med denne undersøgelse.

16. Rådet, den 3. januar 2013, EU-Udenrigstjenesten på vegne af den højtstående repræsentant, den 11. januar 2013, og Kommissionen, den 13. januar 2013, gav udtryk for deres modstand mod offentliggørelsen af korrespondancen i næsten identiske vendinger. Institutionerne gjorde navnlig gældende, at offentliggørelsen af korrespondancen, eftersom undersøgelsen på eget initiativ endnu ikke var afsluttet, ville gribe ind i deres ret til at forsvare deres holdning uden påvirkning udefra.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

17. Indledningsvis minder Ombudsmanden om, at han som anført ovenfor tidligere har haft mulighed for at undersøge påstande om tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med CFDP-missionernes aktiviteter ved en række lejligheder, herunder navnlig følgende sager.

18. Klage 955/97/IJH mod Kommissionen vedrørte udbetaling af godtgørelser til en observatør på en valgobservationsmission i Palæstina. Kommissionen frasagde sig oprindeligt ansvaret på dette område bl.a. med den begrundelse, at det ikke vedrørte en EU-aktivitet, der blev gennemført under Kommissionens ansvar, men en fælles aktion vedtaget af Rådet inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). I sidste ende accepterede Kommissionen imidlertid, tilskyndet af Rådet, et forslag til en mindelig løsning i denne specifikke sag og indvilligede i at betale de beløb, som klageren krævede.

19. I sin afgørelse om klage 3008/2005/OV over Kommissionen analyserede Ombudsmanden påstande om fejl eller forsømmelser i forbindelse med en ændring af ansættelsesvilkårene for personale ansat ved EU's politimission i Den Tidligere Jugoslaviske Republik Makedonien ("EUPOL Proxima"). I den foreliggende sag har Kommissionen bl.a. gjort gældende, at missionschefen fortsat var den ordregivende myndighed, og at Kommissionen ikke kunne gøres ansvarlig for fejl eller forsømmelser i denne henseende. Ombudsmanden fremsatte to kritiske bemærkninger rettet mod Kommissionen for ikke i tide at have underrettet klagerne om ændringen af deres ansættelsesvilkår. I den forbindelse tog Ombudsmanden hensyn til, at Kommissionen indgår en kontrakt med missionschefen, og at missionschefen efterfølgende indgår kontrakter med internationalt personale, hvilket er i overensstemmelse med bestemmelserne i Kommissionens meddelelse om særlige regler for særlige rådgivere [2].

20. Klage 3328/2008/ELB mod Kommissionen vedrørte en tvist om indplaceringen af en ansat, der var rekrutteret til overvågningsmissionen i Georgien ("EUMM Georgia"). Selv om missionschefen oprindeligt tilbød klageren en stilling med en bestemt lønklasse, anbefalede Kommissionen efterfølgende en lavere lønklasse, som missionschefen endelig vedtog. I sin afgørelse fremsatte Ombudsmanden en kritisk bemærkning, hvori han konkluderede, at Kommissionen begik et tilfælde af fejl eller forsømmelser ved at anlægge en alt for formalistisk tilgang i sin gennemgang af klagerens erhvervserfaring.

21. I afgørelsen om klage 3177/2008/(JDG)OV over Kommissionen analyserede Ombudsmanden den førtidige opsigelse af kontrakten for en medarbejder, der var rekrutteret til EU's observatørmission i det tidligere Jugoslavien ("EUMM i det tidligere Jugoslavien"). I januar 2008, da klageren skrev til Rådet for at kræve erstatning for den angiveligt uretmæssige førtidige opsigelse af hans kontrakt, blev han underrettet om, at missionen var ophørt med at eksistere i december 2007. Desuden fandt Rådet, at forholdet mellem klageren og missionschefen henhørte under Kommissionens kompetence, som Rådet overførte skrivelsen til. Kommissionen var af den opfattelse, at missionschefen indgik kontrakter »på egne vegne« og fortsat var økonomisk ansvarlig for disse kontrakter. Kommissionen foreslog således, at klageren kunne henvende sig til den tidligere missionschef. Sidstnævnte var i mellemtiden blevet ambassadør for en medlemsstat i et andet land. Da den tidligere missionschef ikke svarede, henvendte klageren sig til Ombudsmanden.

22. I denne sag fandt Ombudsmanden, at den omstændighed, at Kommissionen overvågede missionschefen, ikke betød, at den skulle foretage en minutiøs gennemgang af hver eneste foranstaltning, som denne person havde truffet på grundlag af sin kontrakt med Kommissionen. Det betød heller ikke, at Kommissionen nødvendigvis var ansvarlig for eventuelle krav, som en ansat måtte udlede af sin kontrakt med missionschefen. Ombudsmanden mente imidlertid, at Kommissionens tilsynsrolle betød, at den burde undersøge alle klager, som den modtog vedrørende den måde, hvorpå missionschefen havde udført sine opgaver i henhold til den kontrakt, som denne havde indgået med den [3].

23. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at der var to omstændigheder, som var særligt relevante i den foreliggende sag. For det første reagerede den tidligere missionschef, som efterfølgende var blevet udnævnt til ambassadør for en medlemsstat i et tredjeland, efter missionens afslutning ikke på de skrivelser, som klageren og dennes advokat havde sendt. For det andet, og hvad der er endnu vigtigere, gjorde klageren gældende, at den tidligere missionschefs afskedigelse af ham skyldtes, at han havde underrettet Kommissionen og OLAF om finansielle uregelmæssigheder, som efter hans opfattelse fandt sted under missionen. Efter Ombudsmandens opfattelse var dette en meget alvorlig sag.[4]

24. I løbet af Ombudsmandens undersøgelse foreslog Kommissionen, at klageren skulle kontakte EU-Udenrigstjenesten. Ombudsmanden var af den opfattelse, at Kommissionen således syntes at unddrage sig sit ansvar i sagen. På baggrund af ovenstående afsluttede Ombudsmanden sin undersøgelse med en kritisk bemærkning om, at Kommissionen ikke havde behandlet sagen korrekt [5].

25. I sin undersøgelse på eget initiativ OI/1/2010/(BEH)MMN, som vedrørte EUPOL COPPS' ansættelse af personale, henvendte Ombudsmanden sig direkte til missionen som sådan. Selv om EUPOL COPPS udtrykte tvivl om, hvorvidt denne undersøgelse kunne antages til realitetsbehandling, afgav den som et tegn på god vilje og gennemsigtighed en udtalelse om sagens realitet. Ombudsmanden konkluderede i sin afgørelse, at EUPOL COPPS havde begået et tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med den pågældende ansættelsesprocedure ved ikke at opfylde de betingelser, der var fastsat i stillingsopslaget.

26. I sin afgørelse om klage 1519/2011/AN over Rådet behandlede Ombudsmanden sagen om en klager, der tidligere arbejdede som civilt personale for EU's militærmission i Bosnien-Hercegovina ("EUFOR Althea"), og som havde modtaget en meddelelse om opsigelse af sin ansættelseskontrakt, mens han var på sygeorlov. I sit svar på Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning anførte Rådet, at det ikke havde kompetence til at behandle sagen, og foreslog, at forslaget rettes til missionens øverstbefalende for operationen. Den øverstbefalende for operationen accepterede Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning.

27. Endelig undersøgte Ombudsmanden i sin afgørelse om klage 532/2011/(FOR)CK over EU-Udenrigstjenesten påstande om forskelsbehandling på grund af alder af en ansat ved EULEX, hvis kontrakt blev opsagt, da han fyldte 65 år. I sit svar vedlagde EU-Udenrigstjenesten udtalelsen fra missionschefen, som gjorde gældende, at EULEX havde en ensartet pensionspolitik ved det fyldte 65. år. Ombudsmanden konkluderede i sin afgørelse, at EU-Udenrigstjenesten havde begået et tilfælde af fejl eller forsømmelser, bl.a. ved ikke at begrunde forskelsbehandlingen på grund af alder.

28. Det fremgår af ovenstående analyse af Ombudsmandens beslutningspraksis på dette område forud for denne undersøgelse på eget initiativ, at situationen var præget af betydelig usikkerhed om, hvilken EU-institution eller hvilket EU-organ der ville være kompetent til at afhjælpe eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i denne type situationer (dvs. Rådet, Kommissionen eller den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten). Det viste sig nemlig, at ingen af EU-institutionerne eller -organerne ofte anså sig for at være ansvarlige for sådanne spørgsmål. Desuden var det lige så uklart, i hvilket omfang FSFP-missionerne selv kunne drages til ansvar for eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser. I sidstnævnte henseende gav EU-institutionerne og missionerne selv udtryk for divergerende synspunkter i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelser.

A. Spørgsmålet om FSFP-missionernes ansvarlighed

Argumenter forelagt Ombudsmanden

29. I sit svar påpegede Rådet, at det havde henvist sagen til den højtstående repræsentant, eftersom det ikke havde kompetence til at behandle spørgsmål om ansvarlighed i tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missionernes aktiviteter.

30. I sit svar på Ombudsmandens skrivelse til Rådet anførte den højtstående repræsentant, at hun forstod, at Ombudsmandens undersøgelse kun vedrørte civile missioner.

31. For så vidt angår undersøgelsens indhold henviste den højtstående repræsentant til artikel 41, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (kapitel 2, »Særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«), hvori det hedder:

"De aktionsudgifter, som gennemførelsen af dette kapitel medfører, afholdes ligeledes over Unionens budget, bortset fra udgifter til operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet, og tilfælde, hvor Rådet med enstemmighed træffer anden afgørelse."

32. Den højtstående repræsentant tilføjede, at alle civile FSFP-missioner indtil da var blevet finansieret over EU-budgettet. Desuden fastsatte artikel 317 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF") følgende:

"Kommissionen gennemfører budgettet på eget ansvar og inden for rammerne af bevillingerne i samarbejde med medlemsstaterne i overensstemmelse med bestemmelserne i de forordninger, der er udstedt i medfør af artikel 322, i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning [...]."

33. Endvidere henviste den højtstående repræsentant til finansforordningens artikel 54, stk. 2, litra d), hvori det fastsættes, at Kommissionen kan delegere budgetgennemførelsesopgaver til "personer, der har fået overdraget gennemførelsen af specifikke aktioner i henhold til afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, og som er identificeret i den relevante basisretsakt, jf. artikel 49 i denne forordning"[6].

34. Den højtstående repræsentant anførte endvidere, at missionschefen er under tilsyn af Kommissionen i sin egenskab af særlig rådgiver for Kommissionen, herunder i forbindelse med ansættelseskontrakter med internationalt og lokalt personale. I den forbindelse henviste hun til Kommissionens meddelelse om særlige regler for Kommissionens særlige rådgivere, der har til opgave at gennemføre operationelle FUSP-aktioner. Den højtstående repræsentant anførte, at selv om der indgås ansættelseskontrakter med internationalt eller lokalt personale mellem missionschefen og personalet, er sådanne kontrakter baseret på modeller udarbejdet af Kommissionen og følger de relevante bestemmelser i de særlige regler for særlige rådgivere (f.eks. for så vidt angår tvister).

35. Hun tilføjede, at det var hendes opfattelse, at Kommissionen fuldt ud anerkendte sit tilsynsansvar over for missionscheferne.

36. Endelig gjorde den højtstående repræsentant gældende, at FSFP-missionerne ikke selv kunne drages til ansvar for eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser af flere grunde. For det første er civile FSFP-missioner en operationel aktion fra EU's side, der er oprettet af Rådet. For det andet falder FSFP-missioner ikke ind under begrebet "organer, kontorer eller agenturer", hvis retsakter kan prøves af Domstolen. For det tredje har FSFP-missioner ikke status som juridisk person. For det fjerde kan FSFP-missioner ikke være part i retssager ved nogen domstol.

37. I den udtalelse, der blev sendt på Kommissionens vegne, bemærkede Kommissionen, at EU på grund af den temmelig unikke struktur, de usikre forhold i felten, behovet for hurtig deployering og den begrænsede varighed af sådanne operationer overlader det til missionschefen at rekruttere og ansætte det personale, der er nødvendigt for at nå de fastsatte mål. Størstedelen af personalet i sådanne missioner består af udstationerede tjenestemænd fra EU-institutionerne og fra medlemsstaterne (f.eks. politifolk), som fortsat har ansættelsesforhold med den relevante EU-institution eller nationale myndighed snarere end med missionschefen.

38. Missionschefen indgår kun ansættelseskontrakter på egne vegne med lokalt og internationalt personale (som normalt udfører administrative funktioner eller støttefunktioner) i overensstemmelse med den gældende udgave af de særlige regler for særlige rådgivere [7]. For så vidt angår internationalt personale er ansættelseskontrakten underlagt den lovgivning, der finder anvendelse i den ansattes hjemland.

39. På baggrund af det ovenstående konkluderede Kommissionen, at den ikke kan anses for at være arbejdsgiver for FSFP-missionens personale.

40. Desuden understregede Kommissionen, at dens tilsynsrolle med hensyn til missionschefen er begrænset til forvaltningen af det budget, som Kommissionen har betroet vedkommende.

41. I den forbindelse henviste Kommissionen til Rådets afgørelse om oprettelse af EUPOL COPPS, hvori det hedder, at "[f]orvaltnings-og kontrolstrukturen for missionen bør ikke berøre missionschefens kontraktmæssige ansvar over for Europa-Kommissionen for så vidt angår gennemførelsen af missionens budget."[8] Ifølge Kommissionen indeholder hver rådsafgørelse om oprettelse af en FSFP-mission en lignende bestemmelse.

42. Kommissionen gjorde gældende, at missionschefen udøver sine operationelle funktioner uden at være underlagt Kommissionens myndighed. Kommissionen har således ingen beføjelse til at sikre, at missionschefen ændrer sin afgørelse vedrørende enhver operationel aktivitet for at imødekomme Kommissionens betænkeligheder. Kommissionen kunne derfor ikke drages til ansvar for udøvelsen af de ansvarsområder, der er tildelt Rådet for Den Europæiske Union, den højtstående repræsentant eller den øverstbefalende for den civile operation [9].

43. I den yderligere udtalelse, som EU-Udenrigstjenesten sendte på vegne af den højtstående repræsentant, blev det bemærket, at medlemsstaterne har ansvar i finansielle spørgsmål vedrørende militære missioner, mens Kommissionen har ansvar i finansielle spørgsmål vedrørende civile missioner. I udtalelsen bemærkede den højtstående repræsentant endvidere, at bortset fra finansielle spørgsmål påhviler forvaltningen af missionerne de myndigheder, der er ansvarlige for gennemførelsen af missionerne, dvs. de øverstbefalende for operationen, de øverstbefalende for styrken og de pågældende missionschefer. Desuden er gennemførelsen af missioner i sidste ende Rådets ansvar, da det er Rådet, der opretter hver mission inden for rammerne af den FUSP, som det definerer og gennemfører (artikel 24, stk. 2, TEU).

44. Ifølge den højtstående repræsentants udtalelse er det den højtstående repræsentants opgave at forberede, planlægge og føre tilsyn med den korrekte gennemførelse af missionerne. Den højtstående repræsentant kan imidlertid ikke holdes juridisk ansvarlig for tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med gennemførelsen af disse missioner, da førstnævnte i modsætning til EU-delegationerne ikke henhører under den højtstående repræsentant som omhandlet i Rådets afgørelse om oprettelse af EU-Udenrigstjenesten [10]. Det er derfor, at påstande om fejl eller forsømmelser i forbindelse med en civil eller militær mission behandles af henholdsvis missionschefen eller den øverstbefalende for operationen.

45. Ifølge udtalelsen er cheferne for de civile missioner ansvarlige for forvaltningen af budgettet i henhold til en kontrakt, der er indgået med Kommissionen. I sidste ende er det Kommissionen, der har ansvaret for forvaltningen af budgettet. I den forbindelse handler de relevante tjenestegrene i Kommissionen under den højtstående repræsentants myndighed i hendes egenskab af næstformand i Kommissionen. Påstande om økonomisk fejl eller forsømmelser behandles derfor enten af missionschefen eller af Kommissionen selv.

46. For så vidt angår militære operationer er de øverstbefalende for operationen ansvarlige for forvaltningen af budgettet i deres egenskab af anvisningsberettigede for budgetterne for det særlige Athenaudvalg.[11] I sidste ende henhører forvaltningen af budgettet under det særlige Athenaudvalgs ansvarsområde. Påstande om økonomisk fejl eller forsømmelser behandles derfor enten af den øverstbefalende for operationen eller af Athenas særlige udvalg.

47. Som led i den højtstående repræsentants politiske ansvar for gennemførelsen af Rådets afgørelser om disse missioner vil hun imidlertid i planlægnings- og gennemførelsesfasen sikre, at alle betingelser for missionschefernes og de øverstbefalende for operationens vellykkede administration er til stede. I den forbindelse kan den højtstående repræsentant fremsætte forslag til Rådet, Kommissionen eller medlemsstaterne, når disse betingelser mangler eller skal forbedres.

48. Desuden understregede den højtstående repræsentant, at hun ville være særlig opmærksom på tilfælde af fejl eller forsømmelser, som Ombudsmanden havde påpeget, som et middel til at forbedre administrationen af missionerne og gennemførelsen af Rådets afgørelser om oprettelse af missionerne under den højtstående repræsentants ansvar.

49. Afslutningsvis anførte den højtstående repræsentant, at bortset fra de klager vedrørende gennemførelsen af budgettet for civile missioner, der fremsendes til Kommissionen, henhører det under den højtstående repræsentants kompetence at få kendskab til de individuelle klager, der er indgivet til Ombudsmanden, at anmode de relevante tjenestegrene i institutionerne om at behandle dem og at give Ombudsmanden de relevante svar.

50. Endelig understregede den højtstående repræsentant, selv om hun erkendte, at den nuværende retlige situation måske ikke er tilfredsstillende, at hun var fast besluttet på at arbejde tæt sammen med Kommissionen inden for de eksisterende retlige rammer for at sikre, at Ombudsmandens undersøgelser håndteres korrekt.

Ombudsmandens vurdering

51. Som udgangspunkt bemærker Ombudsmanden med beklagelse, at de svar, han har modtaget fra Rådet, Kommissionen og den højtstående repræsentant (direkte eller gennem EU-Udenrigstjenesten) i løbet af denne undersøgelse, ikke har været tilstrækkelige til at fjerne ovennævnte usikkerhed med hensyn til spørgsmålet om ansvarlighed.

52. Hovedlinjerne i de modtagne svar kan sammenfattes som følger.

53. Rådet foreslog, at det ikke havde kompetence til at behandle spørgsmål om ansvarlighed, der involverer tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missionernes aktiviteter, og at det var op til den højtstående repræsentant at behandle sådanne spørgsmål.

54. Kommissionen understregede på sin side, at dens tilsynsrolle er begrænset til budgetgennemførelse og forsvarlig økonomisk forvaltning af civile missioner. Den fandt således, at den ikke kunne drages til ansvar for udøvelsen af ansvar uden for dette begrænsede område.

55. Den højtstående repræsentant gjorde gældende, at FSFP-missionerne selv ikke kunne drages til ansvar af flere grunde, herunder bl.a. den omstændighed, at de ikke har status som juridisk person. Selv om hun i første omgang gjorde gældende, at Kommissionen havde tilsynsansvar over for en missionschef, gjorde hun efterfølgende gældende, at Kommissionens tilsynsrolle er begrænset til spørgsmål vedrørende gennemførelsen af budgettet for civile missioner. For så vidt angår den højtstående repræsentant selv fremførte hun, at hun ikke kan holdes juridisk ansvarlig for tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med gennemførelsen af disse missioner, da de i modsætning til en EU-delegation ikke er under hendes myndighed. Efter hendes opfattelse blev denne konklusion ikke påvirket af den omstændighed, at det er den højtstående repræsentants opgave at forberede, planlægge og føre tilsyn med den korrekte gennemførelse af sådanne missioner. Den højtstående repræsentant anerkendte imidlertid, at det er op til hende at få kendskab til de individuelle klager, der er indgivet til Ombudsmanden, at anmode de relevante tjenestegrene i institutionerne om at behandle dem og give Ombudsmanden de relevante svar.

56. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at den nuværende situation med hensyn til spørgsmålet om, hvilken af EU's institutioner eller organer der bør drages til ansvar for tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missioner oprettet af EU, er yderst utilfredsstillende. Med undtagelse af tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med gennemførelsen af budgettet for civile missioner, for hvilke Kommissionen anerkender sin tilsynsrolle, er den uundgåelige konklusion af ovennævnte svar, at der ikke er nogen institution eller noget organ, der har erklæret sig ansvarlig for tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missioner, som oprettes, forvaltes og finansieres af EU.

57. I denne forbindelse finder Ombudsmanden det hensigtsmæssigt at fremsætte følgende bemærkninger.

58. Rådets, Kommissionens og den højtstående repræsentants/EU-Udenrigstjenestens holdning kan ikke uden videre forenes med det princip, der er fastlagt i retspraksis, om, at EU bygger på retsstatsprincippet, hvor ingen af institutionerne og organerne kan undgå at kontrollere, om deres retsakter er i overensstemmelse med det grundlæggende forfatningsmæssige charter, traktaten [12].

59. Det skal endvidere bemærkes, at retten til god forvaltning er en grundlæggende rettighed [13]. Det er derfor nødvendigt at sikre, at denne ret også beskyttes i forbindelse med FSFP-missioners aktiviteter.

60. I den forbindelse minder Ombudsmanden om, at det klart fremgår af artikel 24 i TEUF, at den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik ("FUSP") gennemføres af den højtstående repræsentant og af medlemsstaterne i overensstemmelse med traktaterne. I henhold til artikel 42 i TEUF er FSFP en vigtig komponent og en integreret del af FUSP. Til dato omfatter FSFP mere end 20 civile og militære missioner og operationer på tre kontinenter.

61. Både civile og militære FSFP-missioner oprettes ved en retsakt vedtaget af Rådet (en afgørelse eller en fælles aktion) inden for rammerne af FUSP, som er fastlagt af Det Europæiske Råd og Rådet (artikel 26 i TEU). Rådet fastlægger kommandovejen for militære og civile FSFP-missioner. Desuden udøver Rådet den politiske kontrol med og den strategiske ledelse af missionerne [14].

62. Den højtstående repræsentant sikrer gennemførelsen af de afgørelser, der vedtages af Det Europæiske Råd og Rådet (artikel 27, stk. 1, i TEU), herunder dem, der vedrører FSFP-missioner. Under udøvelsen af sit mandat bistås den højtstående repræsentant af EU-Udenrigstjenesten (artikel 27, stk. 3, i TEU).

63. Missionschefen, hvis der er tale om civile missioner, og den øverstbefalende for operationen, hvis der er tale om militære missioner, udnævnes af Rådet og forbliver under dettes endelige myndighed.[15] Missionschefen og den øverstbefalende for operationen udøver kommandoen over og kontrollen med missionen på operationelt plan.[16] Desuden forvalter missionschefen for civile missioner og den øverstbefalende for operationen i militære missioner hver især missionens budget. I den forbindelse finansieres civile missioner over EU-budgettet, mens militære missioner finansieres af de deltagende medlemsstater.[17] Kommissionen fører tilsyn med missionschefen for så vidt angår budgetgennemførelsen i forbindelse med civile missioner.[18] For så vidt angår militære missioner forvalter Athena, en mekanisme oprettet af Rådet, finansieringen af de fælles udgifter til missionerne på vegne af de deltagende medlemsstater [19].

64. Det er desuden vigtigt at bemærke, at missionschefen i en civil mission indgår en kontrakt med Kommissionen [20] og udnævnes til særlig rådgiver for Kommissionen, der har til opgave at gennemføre FUSP-aktioner [21]. Missionschefen har beføjelse til at indgå kontrakter med internationalt personale og lokalt personale [22]. Desuden kan de deltagende medlemsstater og EU-institutionerne udstationere personale til missionen [23]. Under udstationeringen er det kun missionschefen, der er ansvarlig for ledelsen af den ansatte, med undtagelse af den pågældende medlemsstat eller EU-institution [24].

65. I lyset af ovenstående kan det ikke nægtes, at EU har et afgørende engagement i oprettelsen og driften af både civile og militære FSFP-missioner.

66. Derfor kan forslaget om, at ingen EU-institution bør holdes ansvarlig for tilfælde af fejl eller forsømmelser (bortset fra fejl eller forsømmelser i forbindelse med budgetgennemførelsen i civile FSFP-missioner), ikke accepteres.

67. I denne forbindelse finder Ombudsmanden det nyttigt at henvise til en kendelse afsagt af Rettens præsident i forbindelse med sager om foreløbige forholdsregler vedrørende EU's politimission i Bosnien-Hercegovina ("EUPM/BiH"). I den foreliggende sag har sagsøgeren, der er udstationeret af en medlemsstat, anlagt sag med påstand om annullation af en afgørelse truffet af missionschefen vedrørende et personalespørgsmål. Rettens præsident har i sin kendelse fastslået følgende:[25]

"24. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det er Rådet, der har oprettet EUPM, og at selv om chefen for EUPM er ansvarlig for EUPM og giver instrukser til hele EUPM’s personale (artikel 6, stk. 1 og 3, i afgørelse 2009/906/FUSP), bevarer Rådet ansvaret for EUPM’s indsats i flere henseender (artikel 9, stk. 2 og 4, artikel 10, stk. 1 og 2, og artikel 13, stk. 1 og 3, i afgørelse 2009/906/FUSP). For så vidt angår Kommissionen spiller den en budgetmæssig og finansiel rolle i forvaltningen af EUPM (artikel 6, stk. 4, og artikel 12, stk. 3, i afgørelse 2009/906/FUSP). I det foreliggende tilfælde har sagsøgeren i øvrigt hævdet, uden at blive modsagt af Rådet eller Kommissionen, at chefen for EUPM var blevet ansat af Kommissionen.

25. Under disse omstændigheder kan det ikke ved første øjekast udelukkes, at afgørelsen af 7. april 2010 og afgørelsen af 30. april 2010, der formelt blev truffet af chefen for EUPM, kan tilregnes Rådet eller Kommissionen, for så vidt som chefen for EUPM handlede lovligt på vegne af en af disse institutioner. Det skal i denne forbindelse sikres, at disse institutioner ikke unddrager sig Unionens retsinstansers kontrol med rent administrative afgørelser, der træffes i forbindelse med personaleforvaltningen inden for EUPM, og som klart kan adskilles fra de »politiske« foranstaltninger, der træffes inden for rammerne af FUSP. Når en sådan afgørelse er bebyrdende for adressaten og væsentligt ændrer dennes retsstilling, kan det ikke accepteres i en retsunion, at en sådan afgørelse unddrages enhver domstolskontrol (jf. analogt Rettens dom af 11.7.2008, sag T‑411/06, Sogelma mod AER, Sml. II, s. ‑2771, præmis 36)."[26]

68. I lyset af ovenstående betragtninger finder Ombudsmanden det beklageligt, at Rådet, Kommissionen og den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten hidtil ikke har opnået klarhed om fordelingen af ansvaret for eventuelle tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missioners aktiviteter, med undtagelse af spørgsmål vedrørende de budgetmæssige aspekter af civile missioner, som Kommissionen udtrykkeligt har påtaget sig ansvaret for.

69. Samtidig bemærker Ombudsmanden imidlertid, at den højtstående repræsentant gennem EU-Udenrigstjenesten har meddelt ham, at hun vil få kendskab til de individuelle klager, der indgives til Ombudsmanden, anmode de relevante tjenestegrene i EU-institutionerne om at behandle dem og give Ombudsmanden de relevante svar (se punkt 49 ovenfor). Ombudsmanden glæder sig meget over dette forslag, som er både pragmatisk og nyttigt. Han bemærker, at den højtstående repræsentant faktisk synes at være i en meget god position til at sikre, at denne ordning vil fungere i betragtning af hendes institutionelle forbindelser med både Rådet og Kommissionen.

70. Da der på nuværende tidspunkt ikke synes at være nogen grund til at betvivle, at ovennævnte ordninger vil sikre effektiviteten af den grundlæggende ret til at klage til Ombudsmanden, der er fastsat i artikel 43 i chartret om grundlæggende rettigheder, er det ikke nødvendigt at forlænge denne undersøgelse. Når dette er sagt, er det på ingen måde åbenbart, at de nævnte ordninger vil være tilstrækkelige til at sikre den grundlæggende ret til god forvaltning, der er nævnt i punkt 59 ovenfor, og som er indeholdt i chartrets artikel 41. Hvis det skulle vise sig, at de nævnte ordninger ikke fungerer tilfredsstillende med hensyn til begge rettigheder, ville Ombudsmanden føle sig forpligtet til at tage principspørgsmålet op igen.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse på eget initiativ af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusion:

På grundlag af resultaterne af sin undersøgelse på eget initiativ af den foreliggende sag henvender Ombudsmanden sig med hensyn til fremtidige klager og undersøgelser vedrørende EU-missioners aktiviteter i) til Kommissionen for så vidt angår spørgsmål vedrørende budgetgennemførelsen i forbindelse med civile missioner og ii) til den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten for så vidt angår alle andre påstande om fejl eller forsømmelser i forbindelse med FSFP-missioner.

Ombudsmanden mener, at ovennævnte ordninger bør være tilstrækkelige til at sikre effektiviteten af den grundlæggende ret til at klage til Ombudsmanden, der er fastsat i artikel 43 i chartret om grundlæggende rettigheder. Der er derfor ikke grundlag for yderligere undersøgelser i den foreliggende sag. Det er imidlertid på ingen måde indlysende, at disse ordninger er tilstrækkelige til at sikre den grundlæggende ret til god forvaltning, der er indeholdt i chartrets artikel 41. Hvis det skulle vise sig, at de nævnte ordninger ikke fungerer tilfredsstillende med hensyn til begge rettigheder, ville Ombudsmanden føle sig forpligtet til at tage principspørgsmålet op igen.

Rådet for Den Europæiske Union, Kommissionen og den højtstående repræsentant/EU-Udenrigstjenesten vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 30. august 2013

---

[1] Se f.eks. Ombudsmandens afgørelser om klage 955/97/IJH mod Europa-Kommissionen, klage 3008/2005/OV mod Europa-Kommissionen, klage 3328/2008/ELB mod Europa-Kommissionen, klage 3177/2008/(JDG)OV mod Europa-Kommissionen, OI/2010/(BEH)MMN på eget initiativ vedrørende EUPOL COPPS, klage 1519/2011/AN mod Rådet for Den Europæiske Union og klage 532/2011/(FOR)CK mod Tjenesten for EU's Optræden Udadtil.

[2] Kommissionens meddelelse C(2007) 1746 af 21. december 2007 ("Særlige regler for særlige rådgivere").

[3] Ombudsmandens afgørelse om klage 3177/2008/(JDG)OV over Kommissionen, punkt 31.

[4] Ibidem, præmis 34-37.

[5] Ibidem, præmis 69 ff.

[6] Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 af 25. juni 2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget EFT 2002 L 248, s. 1. Det bemærkes, at forordning nr. 1605/2002 siden er blevet ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25.10.2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget (EUT 2012, L 298, s. 1). Den relevante tilsvarende bestemmelse er nu artikel 58, stk. 1, litra c), nr. viii).

[7] Meddelelse fra Kommissionen om særlige regler for særlige rådgivere, der har til opgave at gennemføre operationelle FUSP-aktioner, og kontraktansat internationalt personale (K(2009) 9502 af 30. november 2009).

[8] Jf. f.eks. fjerde betragtning til Rådets afgørelse 2010/784/FUSP af 17.12.2010 om Den Europæiske Unions politimission i de palæstinensiske områder (EUPOL COPPS) (EUT 2010, L 335, s. 60). Endvidere bestemmer artikel 6, stk. 4, i denne afgørelse: "Missionschefen er ansvarlig for gennemførelsen af missionens budget. Med henblik herpå undertegner missionschefen en kontrakt med Kommissionen". Endvidere hedder det i artikel 13, stk. 4, at "missionschefen/politichefen rapporterer fuldt ud til Kommissionen og er under dennes tilsyn om de aktiviteter, der udføres inden for rammerne af hans kontrakt."

[9] I den forbindelse henviste Kommissionen til artikel 9 i Rådets afgørelse om oprettelse af EUPOL COPPS:

"Kommandokæde

1. EUPOL COPPS skal som krisestyringsoperation have en fælles kommandovej.

2. PSC udøver med referat til Rådet og HR den politiske kontrol med og den strategiske ledelse af EUPOL COPPS.

3. Den øverstbefalende for den civile operation er under politisk kontrol og strategisk ledelse af PSC og under HR's overordnede myndighed den øverstbefalende for EUPOL COPPS på strategisk niveau og giver som sådan instrukser til missionschefen og yder vedkommende rådgivning og teknisk støtte.

4. Den øverstbefalende for den civile operation aflægger rapport til Rådet gennem HR.

5. Missionschefen har kommando over og kontrol med EUPOL COPPS i indsatsområdet og er direkte ansvarlig over for den øverstbefalende for den civile operation."

[10] Rådets afgørelse af 26. juli 2010 om, hvordan Tjenesten for EU's Optræden Udadtil skal tilrettelægges og fungere EUT 2010, L 201, s. 30.

[11] Det særlige Athenaudvalg består af en repræsentant for hver deltagende medlemsstat og har det roterende formandskab for Rådet for Den Europæiske Union som formand. Kommissionen deltager i møderne uden at deltage i afstemningerne. Jf. artikel 6 i Rådets afgørelse 2004/197/FUSP af 23.2.2004 om oprettelse af en mekanisme til administration af finansieringen af de fælles udgifter til EU-operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet (EUT 2004, L 63, s. 68).

[12] Se sag 294/83, Les Verts mod Parlamentet, Sml. 1986, s. 1339, præmis 23. Se også forenede sager C-402/05 P og C-415/05 P, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, Sml. 2008 I, s. 6351, præmis 281.

[13] Artikel 41 i chartret om grundlæggende rettigheder.

[14] Jf. f.eks. artikel 6 i Rådets fælles aktion 2004/570/FUSP af 12.7.2004 om Den Europæiske Unions militæroperation i Bosnien-Hercegovina (EUT 2004, L 252, s. 10) og artikel 9 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP af 1.12.2011 om Den Europæiske Unions politimission i Bosnien-Hercegovina.

[15] Jf. f.eks. artikel 6 i Rådets fælles aktion 2004/570/FUSP og artikel 6 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP.

[16] Jf. f.eks. artikel 8 i Rådets fælles aktion 2004/570/FUSP og artikel 6 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP.

[17] Artikel 41 i TEU.

[18] Jf. f.eks. artikel 12 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP.

[19] Jf. Rådets afgørelse 2011/871/FUSP af 19.12.2011 om oprettelse af en mekanisme til administration af finansieringen af de fælles udgifter til EU-operationer, der har indvirkning på militær- eller forsvarsområdet (Athena), EUT L 343, s. 35.

[20] Jf. f.eks. artikel 6 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP.

[21] Se Kommissionens meddelelse om særlige regler for særlige rådgivere.

[22] Jf. f.eks. artikel 7 i Rådets afgørelse 2011/781/FUSP. Mere generelt henvises til Kommissionens meddelelse om særlige regler for særlige rådgivere.

[23] Ibid.

[24] Ibid.

[25] Kendelse afsagt af Rettens præsident den 22. juli 2010 i sag T-271/10 R, H mod Rådet og Kommissionen, endnu ikke offentliggjort i sin helhed i Samling af Afgørelser, præmis 18-21.

[26] Kendelse afsagt af Rettens præsident den 22. juli 2010 i sag T-271/10 R, H mod Rådet og Kommissionen, endnu ikke offentliggjort i sin helhed i Samling af Afgørelser, præmis 24-25. I sag T-411/06, Sogelma mod Det Europæiske Genopbygningsagentur, Sml. 2008 II, s. 2771, som vedrørte et annullationssøgsmål til prøvelse af et agenturs beslutning om at annullere en udbudsprocedure, fastslog Retten endvidere følgende:

"37. Det generelle princip, der kan udledes af denne dom, er, at enhver retsakt fra et fællesskabsorgan, der skal have retsvirkning over for tredjemand, skal kunne prøves ved en domstol. Les Verts-dommen, præmis 24, henviser ganske vist kun til fællesskabsinstitutionerne, og AER er ikke en af de institutioner, der er opregnet i artikel 7 EF. Situationen for fællesskabsorganer, der har beføjelse til at træffe foranstaltninger med henblik på at afføde retsvirkninger over for tredjemand, er imidlertid identisk med den situation, der førte til Les Verts-dommen: det kan ikke accepteres i et retssamfund, at sådanne handlinger unddrager sig domstolsprøvelse [...]

40. Beslutninger, som Kommissionen ville have truffet, kan ikke ophøre med at være retsakter, der kan anfægtes, alene fordi Kommissionen har delegeret beføjelser til AER, da der ellers ville være et juridisk tomrum."