Baggrunden for klagen

1. Klageren i denne sag hævdede, at der var tale om forskelsbehandling på grund af alder, da hans anmodning om at fortsætte med at arbejde for EULEX-Kosovo-missionen (i det følgende benævnt "missionen"), efter at han var fyldt 65 år, blev afvist.

2. I 2007 ansatte missionen klageren, en britisk statsborger, til at arbejde som General Supplies and Services Officer på en tidsbegrænset kontrakt. Da hans kontrakt blev fornyet i oktober 2010, blev klageren tilbudt en kontrakt, der udløb den 30. april 2011, som var den måned, hvor han fyldte 65 år. Ved brev af 8. november 2010 blev han underrettet om, at grunden til, at han blev tilbudt denne kortvarige kontrakt, var, at han ville blive 65 år i april 2011 [1].

3. Den 15. november 2010 ansøgte klageren missionschefen om en etårig forlængelse af hans kontrakt (fra den 30. april 2011 til den 30. april 2012). Klageren bemærkede bl.a., at hans præstationer fortsat var af højeste standard, at han altid havde modtaget personlige evalueringsrapporter med den højeste graduering, og at han var fysisk i stand til at arbejde. Han anførte endvidere, at tvungen pensionering på grund af alder var ved at blive afskaffet i Det Forenede Kongerige, hans oprindelsesland. Han sluttede af med at understrege sit ønske om at fortsætte med at arbejde for missionen.

4. Den 20. december 2010 fik klageren uformelt at vide, at hans anmodning om forlængelse var blevet afvist. Ved flere lejligheder kontaktede han missionens administrative tjenestegrene og anmodede om et formelt skriftligt svar samt oplysninger om, hvorvidt det var muligt for ham at klage over afslaget på hans anmodning. Den 20. januar 2011 blev klageren indbudt til et møde med chefen for menneskelige ressourcer. Sidstnævnte sendte klageren en skrivelse, hvori han blev underrettet om missionschefens afgørelse om ikke at imødekomme hans anmodning om forlængelse med den begrundelse, at forlængelser ud over det fyldte 65. år kun indrømmes under meget ekstraordinære omstændigheder og kun kan begrundes i operationelle behov. Ifølge skrivelsen var afgørelsen endelig og kunne ikke anfægtes.

5. Da han var utilfreds med svaret og den samlede behandling af hans anmodning, skrev klageren til missionschefen den 24. januar 2011. Han bemærkede, at der ikke var nogen dokumenterede oplysninger til rådighed for de ansatte vedrørende en obligatorisk pensionsalder. Han anmodede om at få udleveret de regler, der lå til grund for afgørelsen om at bringe hans ansættelse til ophør, da han fyldte 65 år. Han anmodede ligeledes om, at afgørelsen om afslag på hans anmodning om forlængelse blev underskrevet af missionschefen, eftersom ansættelseskontrakten blev underskrevet mellem ham og missionschefen.

6. Da han ikke modtog noget svar, sendte klageren nye breve den 15. og 21. februar 2011, hvori han gentog sine påstande om forskelsbehandling på grund af alder og uretfærdig behandling.

7. Den 23. marts 2011 modtog klageren en skrivelse af 8. marts 2011, hvori missionschefen besvarede hans tidligere korrespondance. Ifølge brevet er missionens internationale kontraktansatte omfattet af den "normale pensionsalder i bidragydende stater". I denne forbindelse bemærkede missionschefen, at eftersom den gennemsnitlige pensionsalder i bidragydende stater ikke overstiger 65 år, kan en international kontraktansat kun undtagelsesvis, og hvis missionschefen finder det afgørende i missionens interesse, fortsætte med at arbejde, efter at vedkommende er fyldt 65 år. Han anførte endvidere, at den seneste reviderede operationsplan (OPLAN) fastsætter, at "en international kontraktansat pensioneres automatisk den sidste dag i den måned, hvor han/hun fylder 65 år". Ifølge skrivelsen var ovennævnte bestemmelse en formel godkendelse af missionens politik på området. Missionschefen konkluderede, at der helt bortset fra, at klageren var fyldt 65 år, ikke var nogen lovbestemmelse, der gav ham ret til at få sin kontrakt forlænget ud over den aftalte varighed.

8. I mellemtiden havde klageren allerede den 22. februar 2011 henvendt sig til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsens genstand

9. Klageren fremsatte følgende påstande og påstande:

Påstande:

(1) EULEX-Kosovo-missionen diskriminerede klageren på grund af alder.

(2) EULEX Kosovo-missionen reagerede for sent på anmodninger om forlængelse af kontrakten og besvarede ikke de skrivelser, der anfægtede beslutningen om ikke at forlænge kontrakten.

Påstande:

(1) EULEX Kosovo-missionen bør forlænge sin ansættelseskontrakt med et år.

(2) EULEX Kosovo-missionen bør besvare hans skrivelse af 24. januar 2011 og hans skrivelse af 15. februar 2011.

10. I løbet af undersøgelsen hævdede klageren, at missionen af rimelighedshensyn burde forlænge hans kontrakt under Ombudsmandens undersøgelse. Ombudsmandens tjenestegrene kontaktede klageren for at forklare ham grænserne for Ombudsmandens beføjelser. De meddelte ham navnlig, at Ombudsmandens undersøgelser ikke har opsættende virkning på de afgørelser, der træffes af EU's institutioner, organer eller agenturer.

Undersøgelsen

11. I betragtning af at Tjenesten for EU's Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten) gennemfører EU's fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik under den højtstående repræsentants myndighed, og uden at dette berører resultatet af hans igangværende undersøgelse på eget initiativ OI/12/2010/(BEH)MMN, anmodede Ombudsmanden den 16. marts 2011 EU-Udenrigstjenesten om at afgive udtalelse om denne klage. Den 4. juli 2011 afgav EU-Udenrigstjenesten udtalelse. Ombudsmanden modtog klagerens bemærkninger hertil den 25. juli 2011. Den 28. juni 2012 fremsatte Ombudsmanden et forslag til en mindelig løsning for EU-Udenrigstjenesten, som fremsendte sit svar den 31. oktober 2012. EU-Udenrigstjenesten vedlagde også missionschefens udtalelse. Svaret blev videresendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Ombudsmanden modtog klagerens bemærkninger den 19. november 2012.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstået forskelsbehandling på grund af alder og dermed forbundne krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

12. Klageren anførte, at da beslutningen om ikke at forlænge hans kontrakt blev truffet, var der ingen regler om en obligatorisk pensionsalder for kontraktansatte. Han tilføjede, at "dobbeltstandarder"eksisterede i missionen, da missionen ikke har fastsat nogen aldersgrænse for udstationeret personale. Det er udstationeringslandet, der fastsætter den alder, indtil hvilken dets personale kan fortsætte med at arbejde. Faktisk var der nogle udstationerede eksperter, der var ældre end 65 år. Han erklærede, at hans præstation forblev af højeste standard, og hans helbred var fremragende. Han tilføjede, at han altid havde modtaget personlige evalueringsrapporter med den højeste graduering. Han anså beslutningen om at opsige hans kontrakt for at være diskriminerende på grund af alder.

13. I sin udtalelse bemærkede EU-Udenrigstjenesten, at eftersom klageren var internationalt ansat, var pensionsalderen i hans oprindelsesland ikke relevant for missionschefens afgørelse vedrørende udløbet af hans kontrakt. Det anførte, at ansættelsesvilkårene for internationalt kontraktansat personale i EULEX-Kosovo-missionen er reguleret af Kommissionens meddelelse om særlige regler for særlige rådgivere, der har til opgave at gennemføre operative FUSP-aktioner, og kontraktansat internationalt personale (»meddelelsen«)[2]. Selv om meddelelsen ikke indeholder nogen specifik bestemmelse om den normale pensionsalder, blev der i sommeren 2010 vedtaget en pensionspolitik på 65 år som reaktion på et nyt operationelt behov og efter omfattende høringer. Ifølge EU-Udenrigstjenesten afspejler en sådan pensionspolitik almindelig praksis blandt medlemsstaterne. Denne pensionspolitik blev indskrevet i ændringerne af missionens OPLAN, der blev udstedt den 1. marts 2011 [3]. Pensionspolitikken var imidlertid tilgængelig efter anmodning, inden den blev optaget i OPLAN.

14. I overensstemmelse med ovennævnte politik blev klageren tilbudt en kontrakt, der udløb den 30. april 2011, dvs. i den måned, hvor han fyldte 65 år. Da han gjorde tjeneste i en stilling, der ikke var underlagt meget usædvanlige omstændigheder eller operationelle behov, var det ikke muligt at forlænge hans ansættelse ud over det fyldte 65. år. Undtagelser fra fortsat at arbejde efter det fyldte 67. år er endnu mere begrænsede og er kun tilgængelige under ekstraordinære omstændigheder for at give siddende dommere og anklagere mulighed for at afslutte deres behandling af igangværende sager.

15. Under alle omstændigheder har EU-Udenrigstjenesten tilføjet, at kontrakter, der er underskrevet af ansatte i missionen, er tidsbegrænsede og som sådan ikke indebærer nogen forventning om forlængelse ud over deres normale udløbsdato. EU-Udenrigstjenesten konkluderede, at missionens politik vedrørende pensionsalder og gennemførelsen heraf i klagerens tilfælde afspejler et ønske om at sikre en forudsigelig, hurtig og gennemsigtig behandling af sådanne sager.

16. EU-Udenrigstjenesten tilføjede, at missionens politik vedrørende pensionsalder "indfører en sondring baseret på operationelle behov, der står i et rimeligt forhold til de mål, som medlemsstaterne har fastsat for EULEX Kosovo, og de specifikke krav til en krisestyringsmission, der er deployeret i et indsatsområde som Kosovo".

17. I sine bemærkninger gentog klageren, at der indtil for nylig ikke var offentliggjort dokumentation, som omfattede en regel om fastsættelse af en pensionsalder. Han fremlagde en kopi af det OPLAN, der var i kraft på det tidspunkt, hvor han indgav sin anmodning om forlængelse. Der står ikke noget om pensionsalderen i den. Han anførte endvidere, at den reviderede udgave, som EU-Udenrigstjenesten citerede fra, først trådte i kraft den 1. marts 2011 og ikke var tilgængelig for missionens medlemmer før offentliggørelsen i slutningen af marts 2011. Klageren bemærkede endvidere, at selv om det er korrekt, at en kontraktansat ikke har nogen langsigtede ansættelsesgarantier, skal en arbejdsgiver stadig have en gyldig grund til ikke at forlænge en kontrakt. Da hans præstationer altid blev rapporteret som værende af de højeste standarder, var den eneste grund til opsigelsen af hans kontrakt hans alder.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

18. Ombudsmanden understregede, at en ansættelsesmyndighed har vide skønsbeføjelser med hensyn til fornyelse af kontrakter om midlertidigt ansatte, der er indgået for en bestemt periode [4]. Der er således ingen forpligtelse til at forlænge tidsbegrænsede kontrakter ud over deres normale udløbsdato. Denne skønsmargen bør dog ikke udøves på en måde, der udgør en åbenbar fejl eller magtmisbrug, eller som krænker de grundlæggende rettigheder, herunder den grundlæggende ret til ikke at blive forskelsbehandlet på grund af alder, der er sikret ved artikel 21, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [5].

19. I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at tjenesterejsen kun undtagelsesvis forlænger ansættelseskontrakter ud over det fyldte 65. år. Dette er en generel regel, der gælder for alle medarbejdere. Med hensyn til klagerens specifikke sag blev det ikke bestridt, at den eneste grund til, at klageren blev tilbudt en kontrakt indtil den 30. april 2011, var, at han skulle være fyldt 65 år i april 2011. Disse ubestridte faktiske omstændigheder udgør en forskelsbehandling på grund af alder.

20. Ombudsmanden bemærkede, at i henhold til fast retspraksis udgør forskelsbehandling på grund af alder forskelsbehandling, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige [6]. Ombudsmanden påpegede, at EU-Domstolen har undersøgt en række sager vedrørende national lovgivning om fastsættelse af en pensionsalder. Efter at have fastslået, at der forelå en ulige behandling på grund af alder, undersøgte Domstolen de begrundelser, som medlemsstaterne havde fremført med henblik på at afgøre, i) om den konstaterede ulige behandling var objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt formål, og ii) om den ulige behandling var forholdsmæssig og nødvendig for at nå dette legitime formål. Domstolen accepterede bl.a. begrundelser som f.eks. behovet for at planlægge personaleudvikling, give unge mulighed for at få adgang til arbejdsmarkedet og forvalte arbejdsmarkedet [7].

21. Ombudsmanden bemærkede imidlertid, at EU-Udenrigstjenesten i den foreliggende sag ikke havde fremsat noget specifikt mål for sin obligatoriske pensionsalderspolitik. Den anførte vagt, at politikken er baseret på "operationelle behov, der står i et rimeligt forhold til de mål, der forfølges med missionen" og til "dens specifikke behov" . Den gav ingen forklaring på, hvilke behov og krav der kunne være tale om. Ombudsmanden fandt EU-Udenrigstjenestens begrundelse meget utilfredsstillende. Den blotte henvisning til missionens operationelle behov og specifikke krav var ikke tilstrækkelig til at give klageren (eller Ombudsmanden) mulighed for at forstå, i) om disse behov og krav udgjorde et legitimt mål, og ii) hvorfor hans alder var en hindring for opfyldelsen af dette legitime mål.

22. De afgivne forklaringer var heller ikke tilstrækkelige til, at klageren (eller Ombudsmanden) kunne forstå, om den obligatoriske pensionsalder var et passende og nødvendigt middel til at nå dette legitime mål. I denne forbindelse blev det bemærket, at en ulige behandling på grund af alder kun kan anses for at udgøre et passende og nødvendigt middel til at nå et legitimt mål, hvis der ikke findes andre mindre indgribende, men effektive midler til at nå dette mål. Hvis det legitime mål f.eks. vedrører behovet for at sikre, at de ansatte er fysisk i stand til at udføre opgaver i et vanskeligt arbejdsmiljø, skal det undersøges, om en streng lægeundersøgelse ville være et mindre byrdefuldt middel til at nå dette legitime mål.

23. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at EU-Udenrigstjenesten i sin udtalelse sondrede mellem kontraktansatte og EU's "tjenestemænd" eller "øvrige ansatte" . Efter EU-Udenrigstjenestens opfattelse har kontraktansatte ikke en "karriere" inden for institutionerne. Ombudsmanden bemærkede først, at denne erklæring fra EU-Udenrigstjenesten blot var en bemærkning, som ikke i sig selv indeholdt nogen grund til ikke at forlænge en kontrakt efter det fyldte 65. år. Det forhold, at kontraktansatte ikke forfølger en "karriere" inden for en institution, indebærer imidlertid, at det kan være endnu vanskeligere at begrunde, hvorfor en obligatorisk aldersbegrænsningspolitik kan finde anvendelse på dem. Det er faktisk muligt, at de grunde, der normalt påberåbes som begrundelse for obligatoriske pensionsordninger for tjenestemænd, ikke ville være hensigtsmæssige i tilfælde af midlertidigt kontraktansatte.

24. Ud over behovet for at begrunde, hvorfor missionen anvender en aldersbegrænsningspolitik, bemærkede Ombudsmanden også, at der på det tidspunkt, hvor kontrakten mellem klagen og missionschefen blev forlænget i oktober 2010, ikke var nogen regler om en obligatorisk pensionsalder. Hverken den ansættelseskontrakt, som klageren havde underskrevet, eller den meddelelse, som denne kontrakt henviste til, indeholdt nogen specifik bestemmelse om, at kontrakten ikke kunne forlænges ud over det fyldte 65. år.

25. EU-Udenrigstjenesten henviste i sin udtalelse til vedtagelsen af en obligatorisk pensionspolitik i sommeren 2010. Den har imidlertid ikke fremlagt en kopi af nogen formel afgørelse, som missionen har truffet vedrørende en sådan politik, eller af nogen meddelelse til personalet, der informerer den om den nye politik. Faktisk var det først den 1. marts 2011, at en ny politik blev indskrevet i missionens OPLAN. Det var således først fra denne dato, at politikken var tilgængelig for de ansatte.

26. Ombudsmanden mente, at vigtige afgørelser såsom en obligatorisk pensionsalder, som har alvorlige konsekvenser for personalet og deres karriere i en institution, et organ eller et agentur, skal meddeles personalet ved vedtagelsen og til enhver tid bør være tilgængelige og tilgængelige. Ifølge EU-Udenrigstjenesten var politikken tilgængelig "efter anmodning" forud for indskrivningen i OPLAN. Ombudsmanden var af den opfattelse, at en sådan tilgang ikke opfylder forpligtelsen til at informere de ansatte om vigtige afgørelser, der berører dem. Under alle omstændigheder nærede Ombudsmanden også alvorlig tvivl om, hvorvidt oplysningerne faktisk var tilgængelige efter anmodning på det relevante tidspunkt. I den foreliggende sag anmodede klageren udtrykkeligt og gentagne gange om en kopi af denne politik, men han fik ingen oplysninger.

27. Endelig var EU-Udenrigstjenestens argument om, at en sådan obligatorisk pensionspolitik afspejler en fælles praksis blandt medlemsstaterne, ikke tilstrækkeligt til at afhjælpe manglen på oplysninger til rådighed for personalet.

28. Ombudsmanden konkluderede, at missionen, da den nægtede at forlænge klagerens kontrakt ud over det fyldte 65. år, ikke gav en tilstrækkelig begrundelse for forskelsbehandlingen på grund af alder. Den gav heller ikke tilstrækkelige og dokumenterede oplysninger om sine regler for obligatorisk pensionering. Ombudsmanden mente, at disse fejl kunne udgøre tilfælde af fejl eller forsømmelser. I henhold til artikel 3, stk. 5, i ombudsmandens statut skal ombudsmanden så vidt muligt sammen med den berørte institution søge at finde en løsning, der kan bringe tilfældene af fejl eller forsømmelser til ophør og tilfredsstille klageren. Han fremsatte derfor følgende forslag til en mindelig løsning for EU-Udenrigstjenesten:

"Under hensyntagen til Ombudsmandens konklusioner kunne EU-Udenrigstjenesten overveje at give klageren en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om ikke at forlænge hans kontrakt efter det fyldte 65. år.

EU-Udenrigstjenesten bør også anerkende de fejl, der opstod i klagerens sag, og undskylde. Anerkendelse af fejl og undskyldninger, hvor det er relevant, bringer EU's offentlige tjeneste tilbage på linje med den servicekultur, som borgerne forventer, at den bliver styret af. En undskyldning er et meget effektivt redskab til at genoprette tilliden til en ansvarlig forvaltning og tilfredsstille en skadet borger.

Endelig bør EU-Udenrigstjenesten også undersøge muligheden for at tilbyde klageren en ex-gratia-betaling i erkendelse af den stress og de gener, han har været udsat for."

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

29. EU-Udenrigstjenesten vedlagde udtalelsen fra missionschefen sammen med sit svar. Som det blev forklaret, henhører forvaltningen af personalet under missionschefens ansvar som en del af hans overordnede administrative og logistiske ansvar. I begyndelsen udtrykte EU-Udenrigstjenesten sin taknemmelighed over for klageren for hans særlige tjenester. Med hensyn til årsagerne til sin beslutning om ikke at forlænge klagerens kontrakt gentog den, at der var indført en ensartet politik for pensionering ved 65-årsalderen, og at forlængelser kun accepteres under meget ekstraordinære omstændigheder, hvor operationelle behov berettiger en sådan forlængelse. Den tilføjede, at denne politik afspejler både en fælles politik blandt EU's medlemsstater og EU-institutionernes nuværende praksis. Det bemærkede, at pensionspolitikken også havde til formål at indføre en ensartet og sammenhængende retlig og administrativ ramme for at sikre en harmoniseret tilgang for EU-aktører på tværs af alle sektorer og områder.

30. EU-Udenrigstjenesten bemærkede endvidere, at selv om missionens OPLAN, der var gældende på tidspunktet for afgørelsen, ikke indeholdt nogen henvisning til aldersbegrænsninger for ansatte, er den obligatoriske pensionsalderspolitik nu reguleret i bilag D til OPLAN. Da dette dokument er knyttet som bilag til ansættelseskontrakter, er alle internationale kontraktansatte derfor behørigt informeret om politikken, som ifølge EU-Udenrigstjenesten kan "fjerne Ombudsmandens mulighed for at påberåbe sig fejl eller forsømmelser i denne henseende".

31. Med hensyn til Ombudsmandens forslag om at anerkende de fejl, der opstod i klagerens sag, og undskylde, anerkendte EU-Udenrigstjenesten, at den obligatoriske pensionsalder ikke var en del af hans ansættelseskontrakt på det tidspunkt, hvor klagerens kontrakt blev forlænget for sidste gang. Den bemærkede, at dette forhold sammen med en opfattelse af, at der ikke var tilstrækkelig kommunikation mellem missionen og klageren, kunne have givet klageren det indtryk, at han blev forskelsbehandlet på grund af sin alder. Det gentog imidlertid, at der ikke havde været nogen forskelsbehandling, og det beklagede misforståelsen med hensyn til missionens pensionsalderspolitik.

32. Hvad endelig angår muligheden for en ex-gratia-betaling anførte EU-Udenrigstjenesten, at klageren fra tilbuddet om forlængelse af sin kontrakt burde have vidst, at dette tilbud var begrænset til den måned, hvor han ville blive 65 år. Den tilføjede, at dens nuværende svar og de klageforanstaltninger, den henviste til, kunne tjene det formål at genoprette klagerens tro.

33. Klageren gav udtryk for sin utilfredshed med EU-Udenrigstjenestens reaktion på Ombudsmandens forslag. Han mente ikke, at svaret indeholdt nye argumenter eller forklaringer. Han påpegede også, at bilag D til OPLAN ikke var i kraft på det tidspunkt, hvor han anmodede om en forlængelse. Han tilføjede, at han ikke kunne betragte brevet til Ombudsmanden som en undskyldning over for ham. Han ville have forventet at blive behandlet med høflighed og modtage et personligt brev fra missionschefen med henblik på at genoprette sin tillid til systemet.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

34. I sit forslag til mindelig løsning opfordrede Ombudsmanden EU-Udenrigstjenesten til i) at give klageren en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om ikke at forlænge hans kontrakt, ii) at anerkende de fejl, der opstod i klagerens sag, og undskylde og iii) at undersøge muligheden for at tilbyde en ex-gratia-betaling. Af de grunde, der er forklaret i de følgende punkter, mener Ombudsmanden, at EU-Udenrigstjenesten ikke indgik i en konstruktiv dialog med ham og forspildte en mulighed for at rette op på de tilfælde af fejl eller forsømmelser, der blev konstateret i hans forslag til en mindelig løsning.

35. For det første anmodede Ombudsmanden i sit forslag til en mindelig løsning EU-Udenrigstjenesten om at begrunde sin beslutning om ikke at forlænge klagerens kontrakt i lyset af Ombudsmandens analyse. Ombudsmanden understregede faktisk i sin analyse, at EU-Udenrigstjenesten for at begrunde en forskelsbehandling på grund af alder skulle påvise, i) at den konstaterede forskelsbehandling var objektivt og rimeligt begrundet i et legitimt mål, og ii) at forskelsbehandlingen var forholdsmæssig og nødvendig for at nå dette legitime mål. Med henblik på at bistå EU-Udenrigstjenesten henviste Ombudsmanden til Domstolens relevante retspraksis og gav eksempler på begrundelser, som Domstolen har fundet gyldige.

36. Det ser imidlertid ud til, at EU-Udenrigstjenesten overså Ombudsmandens analyse, eftersom den i sit svar blot gentog argumenter, som den allerede havde fremført i sin oprindelige udtalelse, såsom eksistensen af en fælles praksis i medlemsstaterne og EU-institutionerne vedrørende pensionsalderen. Ombudsmanden bemærker med beklagelse, at han allerede havde forklaret, hvorfor disse argumenter ikke var tilstrækkelige til at begrunde en forskelsbehandling på grund af alder (punkt 21-23 ovenfor). Han mener derfor, at EU-Udenrigstjenesten i modsætning til hans forslag ikke gav klageren en tilstrækkelig forklaring.

37. For det andet fandt Ombudsmanden i sit forslag, at EU-Udenrigstjenesten begik fejl i behandlingen af klagerens sag. Ombudsmanden var navnlig af den opfattelse, at EU-Udenrigstjenesten ikke havde fremlagt tilstrækkelige og dokumenterede oplysninger om sine obligatoriske pensionsregler. Selv om EU-Udenrigstjenesten i sit svar på hans forslag anerkendte, at de regler, der var gældende på det tidspunkt, hvor den traf afgørelse i klagerens sag, ikke indeholdt nogen bestemmelse om en obligatorisk pensionsalder, indrømmede den ikke, at fraværet af en sådan bestemmelse faktisk udgjorde en fejl. Desuden beklagede EU-Udenrigstjenesten misforståelsen med hensyn til missionens pensionsalderspolitik uden dog at påtage sig ansvaret for at skabe den nævnte misforståelse.

38. Ombudsmanden har allerede haft lejlighed til at forklare, at en offentlig myndigheds undskyldning består af tre elementer: a) den bør anerkende, at der foreligger en fejl, b) den offentlige myndighed, der gør det, bør undskylde for fejlen og eventuelle ulemper eller skader, som den måtte have forårsaget, og c) den bør om muligt forklare, hvilke skridt den offentlige myndighed tager for at rette fejlen og undgå, at lignende fejl opstår igen [8]. I det foreliggende tilfælde anerkendte EU-Udenrigstjenesten ikke, at der forelå en fejl, og gav en fuldstændig og effektiv undskyldning herfor.

39. Efter Ombudsmandens opfattelse skal en undskyldning for at være fuldstændig og effektiv omfatte en udtrykkelig accept eller indrømmelse af ansvar eller skyld for de handlinger eller den passivitet, der forårsagede skaden. For modtageren viser en fuld undskyldning respekt, imødekommer hans/hendes behov for en forklaring og giver ham/hende mulighed for at tilgive og "gå videre". Tværtimod kan en undskyldning, der ikke omfatter en sådan accept eller indrømmelse, gøre mere skade end gavn [9]. Som en forfatter engang sagde: "[t] rue anger er aldrig bare en beklagelse over konsekvens; Det er en beklagelse over motivet [10].

40. I den foreliggende sag mener Ombudsmanden ikke, at EU-Udenrigstjenestens beklagelse er en passende og effektiv undskyldning over for klageren. Det, som EU-Udenrigstjenesten betegnede som en misforståelse, var faktisk en mangel på klare og dokumenterede oplysninger om de eksisterende regler. Dens undskyldning var udtryk for beklagelse over den indvirkning, som denne "misforståelse" havde på klageren, og ikke over eksistensen af "misforståelsen" og endnu vigtigere over, hvad der forårsagede den. Efter Ombudsmandens opfattelse burde EU-Udenrigstjenesten have givet udtryk for sin anger over, at den ikke havde fastlagt og givet klageren tilstrækkelige og dokumenterede oplysninger om sine regler om obligatorisk pensionering.

41. EU-Udenrigstjenestens modvilje mod at anerkende de fejl, der er begået i den foreliggende sag, bevidnes yderligere af dens udtalelser vedrørende de foranstaltninger, den har truffet for at undgå, at lignende situationer opstår i fremtiden. Ombudsmanden bemærker, at EU-Udenrigstjenesten var meget omhyggelig med at vælge sine ord. Faktisk erklærede den, at dens nye politik om på forhånd at informere sine ansatte om den obligatoriske pensionsalder vil "fjerne muligheden for, at Ombudsmanden nævner fejl eller forsømmelser i denne henseende" og "muligheden for fejl eller forsømmelser, der er omhandlet i Ombudsmandens undersøgelse". Det fremgår klart af disse erklæringer, at EU-Udenrigstjenesten ikke anerkender, at den har begået fejl eller forsømmelser i denne henseende.

42. Endelig afviste EU-Udenrigstjenesten Ombudsmandens forslag om at tilbyde klageren en ex-gratia-betaling. Den fandt, at de yderligere forklaringer, den gav i forbindelse med Ombudsmandens undersøgelse, og de foranstaltninger, den traf med henblik på at informere sine ansatte om sin pensionspolitik, kunne give klageren klageadgang. Ombudsmanden gentager indledningsvis, at tildelingen af en ex-gratia-betaling tjener det vigtige formål at anerkende, at institutionen faktisk har begået en fejl. Udbetalingen af kompensation ex gratia viser uden at skabe præcedens, at institutionen tager sig af klageren og samtidig giver et positivt svar på en specifik klage. Dette er ikke kun gavnligt for den enkelte, men også for institutionen, for så vidt som det forbedrer sidstnævntes forhold til borgerne [11].

43. Ombudsmanden bemærker med beklagelse, at EU-Udenrigstjenesten udelukkede muligheden for at foretage en ex-gratia-betaling til klageren. I lyset af hans tidligere betragtninger (præmis 35-41 ovenfor) kan han ikke acceptere, at de forklaringer, som EU-Udenrigstjenesten har givet i sit svar på hans forslag til en mindelig løsning, og de foranstaltninger, som EU-Udenrigstjenesten har truffet med henblik på at informere sine ansatte om sin pensionspolitik, udgør en passende afhjælpning af den stress og de gener, som klageren har lidt under.

44. Det fremgår klart af ovenstående analyse, at EU-Udenrigstjenesten ikke accepterede Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning og ikke fjernede de tilfælde af fejl eller forsømmelser, som han konstaterede i denne forbindelse. Hvis et forslag til en mindelig løsning afvises, kan Ombudsmanden rette et udkast til henstilling til den pågældende institution. Han mener imidlertid, at der i dette tilfælde ikke ville være noget nyttigt formål ved blot at gentage hans forslag til en mindelig løsning i form af et udkast til henstilling. I stedet vil han komme med to tilsvarende kritiske bemærkninger.

B. Påståede forsinkelser i behandlingen af klagerens anmodning om forlængelse og dermed forbundne krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

45. Klageren bemærkede, at kontrolbesøget ikke gav ham et fyldestgørende svar på hans anmodning om forlængelse og på hans gentagne anmodninger om oplysninger vedrørende den obligatoriske pensionsalder. Han oplyste, at der ikke var truffet rettidige foranstaltninger i hans sag. Han mente, at dette skyldtes missionens antagelse om, at han enten ville droppe sagen eller ville finde det næsten umuligt at forfølge sagen, når han forlod missionen.

46. EU-Udenrigstjenesten kommenterede ikke dette aspekt af klagen.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

47. Ombudsmanden bemærkede, at han ikke var bekendt med nogen specifikke regler, der ville have krævet, at missionen skulle træffe afgørelse om klagerens anmodning om en forlængelse inden for en bestemt frist. Han påpegede imidlertid, at forpligtelsen til at overholde en rimelig frist i forbindelse med administrative procedurer ifølge Domstolens praksis udgør et generelt princip i EU-retten og er en del af retten til god forvaltning, der er nedfældet i artikel 41, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder [12].

48. Klageren anmodede om en forlængelse af sin kontrakt den 15. november 2010. Han modtog først et officielt svar mere end to måneder senere, den 20. januar 2011. De samme forsinkelser opstod i forbindelse med hans anmodning om præciseringer. Klageren skrev oprindeligt til missionschefen den 24. januar og derefter igen den 15. og 21. februar 2011 for at modtage et svar to måneder senere, den 23. marts 2011. Ombudsmanden mente, at klageren befandt sig i en særlig sårbar situation, da hans udtræden af missionen nærmede sig, og han var derfor bekymret over at modtage et svar inden hans forestående udtræden af tjenesten.

49. I betragtning af at hverken missionen i sine skrivelser til klageren eller EU-Udenrigstjenesten i sin udtalelse begrundede de forsinkelser, der opstod, konkluderede Ombudsmanden foreløbigt, at forsinkelserne i EU-Udenrigstjenestens behandling af klagerens anmodning om forlængelse udgjorde tilfælde af fejl eller forsømmelser. I sit forslag til en mindelig løsning, der er gengivet i præmis 28 ovenfor, opfordrede han EU-Udenrigstjenesten til i) at anerkende de fejl, der opstod i klagerens sag, og undskylde og ii) undersøge muligheden for at tilbyde klageren en ex-gratia-betaling.

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

50. I sit svar på Ombudsmandens forslag kommenterede EU-Udenrigstjenesten ikke dette aspekt af klagen.

51. Klageren fremsatte ingen bemærkninger i denne henseende.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

52. Ombudsmanden beklager, at EU-Udenrigstjenesten ikke benyttede sig af muligheden for at fremsætte sine synspunkter om spørgsmålet og gav Ombudsmanden mulighed for yderligere at overveje dette aspekt af klagen. I lyset af at EU-Udenrigstjenesten ikke har erkendt nogen mangler i sin behandling af klagerens anmodning (jf. præmis 35-43 ovenfor), fastholder Ombudsmanden desuden sit synspunkt om, at forsinkelserne i EU-Udenrigstjenestens behandling af klagerens anmodning om en forlængelse udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Den anden kritiske bemærkning, der fremsættes nedenfor, omfatter også disse undersøgelsesresultater.

C. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkninger:

Ved ikke at give en tilstrækkelig begrundelse for sin beslutning om ikke at forlænge klagerens kontrakt efter det fyldte 65. år begik EU-Udenrigstjenesten et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

EU-Udenrigstjenesten anerkendte ikke de fejl, der opstod i forbindelse med behandlingen af klagerens sag. Den gav heller ikke klageren en fuldstændig og effektiv undskyldning. En sådan adfærd er i strid med principperne om god forvaltningsskik.

Klageren og EU-Udenrigstjenesten vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 2. maj 2013

[1] I missionschefens skrivelse af 8. november 2010 hedder det: "De har med succes tjent Den Europæiske Unions retsstatsmission i Kosovos interesser siden Deres start den 15. juni 2008. Vores personalejournaler viser, at du når pensionsalderen på 65 år den 19. april 2011. Din tjenesterejse udløber således den 30. april 2011".

[2] Meddelelse fra Kommissionen om særlige regler for særlige rådgivere, der har til opgave at gennemføre operationelle FUSP-aktioner, og kontraktansat internationalt personale (C(2009) 9502) af 30. november 2009.

[3] Punkt 1.6 i bilag S til OPLAN har følgende ordlyd: "En international kontraktansat pensioneres automatisk den sidste dag i den måned, hvor han fylder 65 år. En international kontraktansat kan dog undtagelsesvis på egen anmodning, og kun hvis missionschefen finder det afgørende i missionens interesse, fortsætte med at arbejde, indtil han/hun fylder 67 år, i hvilket tilfælde han/hun normalt pensioneres automatisk den sidste dag i den måned, hvor han/hun fylder 67 år. Under ekstraordinære omstændigheder kan missionschefen indrømme Justice Components kontraktansatte personale (dommere og anklagere) undtagelser ved at forlænge dem ud over det fyldte 67. år, så de kan afslutte de sager, som de har arbejdet med. For så vidt angår udstationerede medarbejdere bør den udvalgte medarbejder i princippet være under den normale pensionsalder, der gælder i den relevante bidragydende stat eller EU-institution."

[4] Jf. med de fornødne ændringer Rettens dom af 30.9.2003, sag T-7/01, Pyres mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 37, og II, s. 239, præmis 50, og sag F-38/06, Irène Bianchi mod Det Europæiske Erhvervsuddannelsesinstitut (ETF), Sml. Pers. I-A-1, s. 183, og II-A-1, s. 1009, præmis 92-93.

[5] Artikel 21, stk. 1, har følgende ordlyd: "Enhver forskelsbehandling på grund af køn, race, farve, etnisk eller social oprindelse, genetiske anlæg, sprog, religion eller tro, politiske eller andre anskuelser, tilhørsforhold til et nationalt mindretal, formueforhold, fødsel, handicap, alder eller seksuel orientering er forbudt."Det skal bemærkes, at EU-Domstolen har anerkendt, at der findes et forbud mod forskelsbehandling på grund af alder, der skal betragtes som et generelt princip i EU-retten (jf. bl.a. sag C-555/07, Kücükdeveci, Sml. 2010 I, s. 365, præmis 21).

[6] Forenede sager C-297/10 og C-298/10, Sabine Hennigs mod Eisenbahn-Bundesamt og Land Berlin mod Alexander Mai, dom af 8. september 2011, endnu ikke offentliggjort i Sml., præmis 61, og sag C-144/04, Werner Mangold mod Rüdiger Helm, Sml. 2005 I, s. 9981, præmis 58.

[7] sag C-411/05, Palacios de la Villa, Sml. 2007 I, s. 8531, præmis 53, 65 og 66, dom af 18. november 2010, forenede sager C-250/09 og C-268/09, Georgiev, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45, 46 og 68, Dom af 12. oktober 2010, sag C-45/09, Rosenbladt, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 44 ff. og dom af 12.1.2010, sag C-341/08, Petersen, endnu ikke trykt i Samling af Afgørelser, præmis 45 ff.

[8] Den Europæiske Ombudsmands afgørelse, der afslutter hans undersøgelse af klage 2967/2008/FOR over Europa-Kommissionen, punkt 28, findes på: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/home.faces

[9] Se også synspunkter og praksis fra ombudsmanden for New South Wales, den første jurisdiktion i common law-verdenen, der lovgiver for at beskytte en "fuld" undskyldning fra enhver person.

http://www.ombo.nsw.gov.au/__data/assets/pdf_file/0018/6246/SP_PowerSorry_JudicialCommissionNSW-16Feb11.pdf

Mignon McLaughlin, The Neurotic Notebook, 1960.

[11] Den Europæiske Ombudsmands afgørelse, der afslutter hans undersøgelse af klage 2904/2005/(TN)FOR mod Europa-Kommissionen, punkt 64, findes på: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/home.faces

[12] Sag T-394/03, Angeletti mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A-2-95 og II-A-2-441, præmis 61.