Strasbourg, den 23. januar 2004

Kære Anne-Marie H.

Den 5. februar 2003 indgav De en klage til Den Europæiske Ombudsmand vedrørende gennemførelsen og håndhævelsen af Europa-Parlamentets interne regler om rygning i dets lokaler i Luxembourg.

Den 20. februar 2003 videresendte jeg klagen til formanden for Europa-Parlamentet. Parlamentet afgav udtalelse den 2. maj 2003. Jeg fremsendte den til Dem sammen med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 23. juni 2003.

Den 30. september 2003 skrev jeg til Parlamentets formand med en anmodning om yderligere undersøgelser. Parlamentet afgav tillægsudtalelse den 13. november 2003. Jeg fremsendte den til Dem sammen med en opfordring til at fremsætte yderligere bemærkninger, som De fremsendte den 26. december 2003.

Den 1. december 2003 modtog jeg en e-mail fra Jan-Paul Brouwer, assistent for et medlem af Europa-Parlamentet, hvori han vedlagde en kopi af et andragende med 450 underskrifter, som han havde forelagt kvæstoren for arbejdsmiljøspørgsmål. Jeg besluttede at tilføje denne e-mail til sagen vedrørende Deres klage og underrettede Parlamentets formand herom ved skrivelse af 15. december 2003.

Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.

Komplekset

Ifølge klageren er de relevante faktiske omstændigheder følgende:

Klageren, der arbejder for Europa-Parlamentet i Luxembourg, klager over rygning i Parlamentets bygninger i Luxembourg. Ifølge klageren undlader administrationen otte år efter, at Parlamentet vedtog interne regler om rygning i sine bygninger (generalsekretærens afgørelse af 12. juli 1994), stadig at gennemføre og håndhæve reglerne i alle sine bygninger, navnlig KAD- og Schuman-bygningerne.

Klageren har skrevet flere breve til administrationen om sagen siden februar 1996. Der blev dog truffet meget få foranstaltninger. Klageren giver en detaljeret beskrivelse af situationen i de forskellige bygninger i Luxembourg. Hun argumenterer for, at der bør installeres flere "rygeforbudsskilte".

Den 5. februar 2003 indgav klageren denne klage til Ombudsmanden med påstand om, at Parlamentets administration ikke gennemfører og håndhæver de interne regler om rygning i alle sine bygninger, navnlig KAD- og Schuman-bygningerne i Luxembourg.

Forespørgslen

Europa-Parlamentets udtalelse

I sin udtalelse anførte Parlamentet for det første, at rygning i Parlamentets bygninger i øjeblikket er reguleret af en afgørelse truffet af generalsekretæren den 12. juli 1994, som indeholder to hovedprincipper, nemlig 1) at rygning er strengt forbudt nogle steder, såsom transitområder (indgange, haller, toiletter, trapper og elevatorer), kontorer, der deles af flere personer, og mødelokaler, og 2) at områder kan reserveres specifikt til rygere på visse betingelser. Dette betyder, at den grundlæggende regel er, at rygning er forbudt på stedet som helhed, mens det er tilladt som en undtagelse i visse begrænsede områder.

I henhold til denne regel blev der i overensstemmelse med artikel 3 i ovennævnte afgørelse anbragt mange rygeforbudsskilte i røgfri områder, og der blev etableret røgudsugningssystemer i områder, der var forbeholdt rygere. Disse tekniske foranstaltninger blev efterfulgt af administrative foranstaltninger, herunder et stort antal meddelelser om disse regler til både personale og medlemmer. Reglerne er også blevet tilpasset for at imødekomme nye behov.

Klagerens påstand om, at administrationen og dens tjenestegrene har indtaget en passiv holdning til gennemførelsen af reglerne, er derfor unøjagtig. Klagen vedrører kun Parlamentets bygninger i Luxembourg. Den opgave, der er pålagt administrationen, nærmere bestemt GD VI, er ikke så enkel, som det kunne se ud til, fordi den også indebærer installation af ventilationssystemer, hvilket teknisk set er yderst vanskeligt. Parlamentet fremsatte også følgende detaljerede bemærkninger vedrørende de forskellige bygninger.

1. Med hensyn til ADG-Bygningen bemærkede Parlamentet, at det ikke i sig selv vil sikre en bedre overholdelse af reglerne, hvis der opsættes flere "rygeforbudsskilte". Alle Parlamentets bygninger er allerede udstyret med sådanne skilte, som viser, at administrationen har taget alle de nødvendige skridt. Antallet af skilte ved indgangen til bygningen kan øges, eventuelt endda ved klart at advare folk, der kommer ind i lokalerne, om, at rygning er forbudt i hele bygningen. Sådanne skilte kan fremstilles på alle EU-sprog.

2. Med hensyn til KAD-Bygningen anførte Parlamentet, at for indgangs- og transitområderne i stueetagen kan ovennævnte bemærkninger om anbringelse af skilte også fremsættes her. Med hensyn til tilstedeværelsen af askebægre i disse områder bemærkede Parlamentet, at det, som klageren beskriver som askebægre, faktisk er papirspande, der indeholder beholdere til at smide små affaldsgenstande ud. Tilstedeværelsen af disse "askestråler" beskytter gulvene mod skader forårsaget af cigaretter røget i strid med forbuddet. Fjernelsen af disse skraldespande kan føre til forskellige former for skade uden dog at garantere, at reglerne vil blive overholdt, og at klagerens krav vil blive opfyldt.

For så vidt angår bar i stueetagen betyder det forhold, at der kun er "rygeskilte" i denne bar, blot, at rygning tolereres i områder, hvor sådanne skilte er opsat. I alle områder, hvor der ikke er synlige tegn, gælder den generelle regel om, at rygning er forbudt.

Med hensyn til personalerestauranten ville en vending af ryge- og røgfri områder, som klageren anmodede om i en skrivelse af 6. juni 1998, føre til det modsatte af, hvad der var hensigten, idet udsugningssystemet er udformet med henblik på at beskytte røgfrit område ved at forhindre røgen i at nå det.

Det vil også være muligt at opsætte rygeforbudsskilte ved siden af rulletrapperne.

3. Med hensyn til SCH-Bygningen anførte Parlamentet, at klagerens påstand om, at forbuddet mod rygning i frokostpausen (12.30-14.30 timer) skulle udvides til at omfatte alle restauranters åbningstider, ville være yderst uhensigtsmæssig. Det ville betyde, at man gik ud over kravene i reglementets artikel 2. Og for det andet vil overholdelsen af et sådant forbud efter al sandsynlighed være yderst begrænset, da rygere (eller i det mindste nogle af dem) sandsynligvis alligevel vil ryge, hvis der ikke afsættes et område til rygning efter frokost. I denne henseende viser et overdrevent forbud sig ofte at være ineffektivt.

Parlamentet konkluderede, at dets administration faktisk har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at reglerne anvendes. Administrationen har forsøgt at finde en effektiv løsning, der er acceptabel for alle berørte parter. Det forhold, at klageren mener, at reglerne ikke overholdes i tilstrækkelig grad, skyldes ikke, at administrationen, og navnlig GD VI, har undladt at anvende reglerne. Man kan ikke benægte, at nogle mennesker desværre ikke føler sig bundet af reglerne og bryder dem, uanset administrationens indsats. Problemet ligger i en mangel på disciplin og manerer, som ikke kan løses blot ved at sende flere tegn. Det er op til den enkelte at handle ansvarligt og gøre det muligt for rygere og ikkerygere at leve sammen, uden at der skal foretages konstante kontroller, hvilket under alle omstændigheder ville være umuligt i praksis.

Parlamentet vedlagde sin udtalelse 14 bilag vedrørende sin ikkerygerpolitik i sine bygninger, herunder forskellige meddelelser til personalet.

Klagerens bemærkninger

Klageren bemærker, at Parlamentets udtalelse synes at være udarbejdet af GD for Administration, og at Parlamentet betragter spørgsmålet som et rent administrativt anliggende. Der er imidlertid også juridiske og medicinske spørgsmål involveret, og det ville være hensigtsmæssigt for Parlamentet at anmode om en udtalelse fra Lægetjenesten om de sundhedsmæssige konsekvenser og fra Juridisk Tjeneste om både de juridiske aspekter af Parlamentets manglende håndhævelse af sine regler efter otte år og dets ansvar som arbejdsgiver over for sine ansatte. En udtalelse fra Parlamentets Rådgivende Udvalg for Forebyggelse og Beskyttelse på Arbejdspladsen ville også være velkommen.

Med hensyn til stueetagen bemærker klageren, at mange mennesker ryger der, og at der ikke er sat skilte op og intet ventilationssystem. Det er i strid med artikel 2 i Parlamentets forretningsorden, at baren er et 100 % røgfrit område. Da administrationen har forklaret, at den opgave, den er blevet pålagt, ikke er så enkel, som det umiddelbart kunne se ud til, ville den enkle løsning være at erklære området røgfrit. Med hensyn til Parlamentets bemærkninger vedrørende askebægrene påpeger klageren, at administrationen synes at lægge større vægt på gulvenes tilstand i KAD-Bygningen end på personalets sundhed.

Administrationen synes at være overbevist om, at den ved at opsætte skilte og sende nogle få meddelelser til personalet har truffet alle de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at reglerne gennemføres. Parlamentet har imidlertid også pligt til at håndhæve sine regler. Sidste gang generalsekretæren udsendte en påmindelse om reglerne om rygning var i 1998.

I KAD-receptionshallen, lobbyen i stueetagen og lobbyen på første sal er der kun to eller tre skilte på hver etage, og de er ikke klare og synlige. Derfor anser rygere de skiltefrie områder for at være rygeområder, selv om de er røgfri på grundlag af den generelle regel i artikel 1 i reglerne.

Det er dårlig ledelse at overlade det til rygere og ikke-rygere at bekæmpe det indbyrdes. Parlamentet har en retlig forpligtelse til at beskytte personalets sundhed, og det er ikke nok, at administrationen beklager den uciviliserede adfærd hos rygere, der ikke overholder reglerne. Det er i praksis muligt at foretage en konstant kontrol, f.eks. ved at give sikkerhedsvagterne til opgave at forhindre rygere i at ryge i de røgfri områder.

I Canada, USA, Norge og Singapore er rygning forbudt på alle offentlige steder, og det virker, fordi sundhedsmyndighederne gør en reel indsats for at håndhæve reglerne.

Der bør opsættes røgfri skilte på strategiske steder inde i bygningerne og især i øjenhøjde på alle døre ved alle indgange, bagindgange og sideindgange.

Klageren vedlagde endelig to udkast til afgørelser udarbejdet af Kommissionen, hvori alle Kommissionens lokaler blev erklæret røgfrie områder. Afgørelserne forventes at træde i kraft den 1. maj 2004. Parlamentet bør følge Kommissionens eksempel.

Klagerens afvisning af muligheden for en mindelig løsning

Ombudsmandens kontor undersøgte muligheden for en mindelig løsning med klageren i en telefonsamtale den 23. september 2003. Klageren anførte imidlertid, at hun ikke kunne acceptere en foreslået mindelig løsning, som ville bestå i at anmode Parlamentet om at opsætte bedre og mere røgfri skilte i sine bygninger. Klageren fastholdt, at det egentlige problem ikke er gennemførelsen, men håndhævelsen af reglerne. Hun sagde, at Parlamentet bør pålægge sikkerhedsvagterne at føre tilsyn med, at alle overholder reglerne, ligesom de har at gøre med reglerne om at bære adgangskort. Klageren nævnte igen, at Kommissionens bygninger vil være fuldstændig røgfri fra den 1. maj 2004, og at Parlamentet bør følge Kommissionens eksempel og træffe den samme beslutning, da de samme regler bør gælde overalt.

Yderligere undersøgelser

Efter nøje overvejelse af Parlamentets udtalelse og klagerens bemærkninger viste det sig, at der var behov for yderligere undersøgelser. Den 30. september 2003 skrev Ombudsmanden til Parlamentet og anmodede det om navnlig at kommentere følgende to punkter, som klageren havde rejst i sine bemærkninger:

a) Parlamentet bør pålægge sikkerhedsvagter at forhindre rygere i at ryge i røgfrie områder af dets bygninger.

b) Kommissionen vedtog den 16. juli 2003 en beslutning, som træder i kraft den 1. maj 2004, om beskyttelse af personalet mod virkningerne af tobaksrøg i Kommissionens bygninger, ifølge hvilken alle Kommissionens bygninger er erklæret røgfrie områder. Parlamentet bør følge dette eksempel.

Parlamentets tillægsudtalelse

Parlamentet påpegede for det første, at det klart fremgår af klagerens korrespondance, at hendes interesse er begrænset til Luxembourg-bygningerne, nærmere bestemt KAD-bygningen. Det er ikke desto mindre klart, at reglerne finder anvendelse uden forskel på Europa-Parlamentets tre lokaliteter (Strasbourg, Luxembourg og Bruxelles).

Hvad angår muligheden for at instruere sikkerhedsvagter i at overvåge røgfrie områder, nævnte Parlamentet flere grunde til, at dette forslag ikke kan accepteres. Sikkerhedsvagterne har den klart definerede opgave at garantere sikkerheden for personer, der kommer ind i Parlamentets bygninger. Denne opgave er af afgørende betydning i betragtning af lokalernes følsomme karakter ud fra et sikkerhedsmæssigt synspunkt.

Sikkerhedsvagterne udfører hver dag en række opgaver, herunder identitetskontrol (10 000 personer om dagen i Bruxelles' hovedbygninger), kontrol af personlige ejendele osv. Det ville derfor ikke være hensigtsmæssigt at give vagterne andre ansvarsområder, der ikke direkte falder ind under deres ansvarsområde.

Disse bemærkninger har ikke til formål at benægte den skade, som tobak gør på både rygeres og ikkerygeres sundhed, men dette spørgsmål kan ikke anses for at falde ind under sikkerhedsproblemer i snæver forstand. Det er heller ikke muligt at tegne en parallel mellem at bære et badge og rygning uden for de udpegede områder. Det er urealistisk at tro, at vagternes uniform kan bære nogen vægt med lovovertrædere. Selv om sikkerhedstjenesterne f.eks. kan nægte en person, der ikke har et adgangskort, adgang, kan de, når de finder en ryger uden for rygeområderne, ikke gøre andet end at tale med vedkommende, da de ikke har beføjelse til at insistere. Derfor kan sikkerhedsvagterne ikke blive bedt om at håndhæve rygerestriktioner.

Ved at anføre, at Parlamentet bør følge Kommissionens beslutning om at behandle sine bygninger som en helhed som røgfri områder, hvilket indebærer, at Parlamentet ikke følger samme praksis, fejlfortolker klageren Parlamentets interne regler.

Som allerede nævnt hedder det i generalsekretærens afgørelse af 12. juli 1994, at alle Parlamentets bygninger er røgfri områder, hvor der ikke er adgang til visse klart afgrænsede og passende udstyrede steder af begrænset størrelse, hvor rygning tolereres. De pågældende områder er blevet valgt helt bevidst, da de er steder, hvor folk har en tendens til ikke at blive meget længe (dele af cafeterier eller barer). På den anden side er steder, hvor personalet opholder sig i længere perioder (kontorer, mødelokaler, restauranter) eller skal passere igennem (lifte, rulletrapper, lobbyer, korridorer), ikkerygerområder.

Det er derfor forkert at sige, at Parlamentet anvender regler, der er radikalt forskellige fra dem, Kommissionen har fastsat. Parlamentet har valgt en tilgang, der giver større mulighed for nøje overvåget sameksistens i stedet for at ty til en mere ekstrem holdning.

Klagerens supplerende bemærkninger

Ifølge klageren fremsætter Parlamentet flere undskyldninger for ikke at kunne bruge sikkerhedsvagterne til at forhindre brugere af dets lokaler i at ryge i de røgfri områder.

Det er på høje tid, at Parlamentet opgiver sin uansvarlige holdning med ekstrem selvtilfredshed over for de mange rygere, der systematisk overtræder reglerne. Tobaksrøg i omgivelserne er et alvorligt problem for et stort antal medarbejdere i alle Parlamentets bygninger. Som dokumentation vedlagde klageren den seneste udtalelse nr. 05/2003 fra Det Rådgivende Udvalg for Forebyggelse og Beskyttelse på Arbejdspladsen af 13. november 2003 og et andragende fra Jan-Paul Brouwer af 21. oktober 2003, underskrevet af 450 ansatte, hvori der blev opfordret til et forbud mod rygning i alle Parlamentets bygninger, og som blev forelagt kvæstoren for sundheds- og sikkerhedsspørgsmål. Klageren vedlagde også en rapport fra en tjenestemand om resultaterne af hans undersøgelser i Parlamentets bygninger i Strasbourg og Luxembourg, som illustrerer, hvordan Parlamentets administration ikke gennemfører og håndhæver reglerne effektivt.

Klageren anfører, at Parlamentet har en retlig forpligtelse til at beskytte personalets sundhed mod tobaksrøg i miljøet ved nøje at gennemføre og håndhæve reglerne. Parlamentet bør fremlægge en konkret handlingsplan med effektive foranstaltninger. Denne handlingsplan bør udarbejdes og gennemføres inden for en måned. Parlamentet kunne lade sig inspirere af Kommissionen, f.eks. ved at nedsætte et ledsageudvalg (artikel 5 i afgørelsen af 16. juli 2003) eller af dets notat af 1. december 2003 til alle ansatte. Det er vigtigt, at Parlamentet tilbyder hurtig og effektiv bistand til ansatte, der indberetter tilfælde af overtrædelse af reglerne.

Parlamentet har nu haft over ni år til at gennemføre og håndhæve sine regler om rygning, men har hidtil fejlet elendigt. Tiden er inde til, at Parlamentet lever op til sit ansvar som en stor arbejdsgiver, der burde være et godt eksempel.

Afgørelsen

1 Gennemførelse og håndhævelse af Europa-Parlamentets interne regler om rygning i dets bygninger

1.1 Klageren hævder, at Parlamentets administration otte år efter vedtagelsen af de interne regler om rygning i Europa-Parlamentets bygninger ikke gennemfører og håndhæver reglerne i alle sine bygninger, navnlig KAD- og Schuman-bygningerne i Luxembourg. I sine bemærkninger hævdede klageren, at Parlamentet burde pålægge sine sikkerhedsvagter at forhindre rygere i at ryge i røgfrie områder. Hun henviste til Kommissionens beslutning af 16. juli 2003 om beskyttelse af personalet mod tobaksrøg og tilføjede, at Parlamentet burde følge dette eksempel.

1.2 Parlamentet gør gældende, at dets administration har truffet alle nødvendige foranstaltninger for at sikre, at reglerne anvendes. Mange røgfri skilte blev slået op i røgfri områder, og der blev etableret røgudsugningssystemer i områder, der var forbeholdt rygere. Disse tekniske foranstaltninger blev efterfulgt af administrative foranstaltninger, herunder et stort antal meddelelser om disse regler til både personalet og medlemmerne. Men nogle mennesker føler sig desværre ikke bundet af reglerne og bryder dem, uanset administrationens indsats. Det er op til den enkelte at handle ansvarligt og gøre det muligt for rygere og ikke-rygere at leve sammen. Med hensyn til klagerens bemærkninger fremførte Parlamentet, at sikkerhedsvagterne ikke kan anmodes om at håndhæve rygerestriktioner, og at Parlamentet ikke anvender regler, der er radikalt forskellige fra dem, der er fastsat af Kommissionen.

1.3 Ombudsmanden bemærker for det første, at princippet om god forvaltningsskik kræver, at institutionerne respekterer offentlighedens berettigede og rimelige forventninger i lyset af institutionens tidligere handlemåde (1). Dette princip gælder også i forholdet mellem Parlamentet og dets eget personale og medlemmerne. Ved at vedtage interne regler om rygning i Europa-Parlamentets bygninger (generalsekretærens afgørelse af 12.7.1994) og ved at meddele disse regler til sine ansatte og medlemmer i forskellige meddelelser har Parlamentet skabt en rimelig forventning blandt ikkerygere om, at det vil træffe passende foranstaltninger til at fremme en effektiv overholdelse af reglerne.

1.4 Ombudsmanden mener også, at Europa-Parlamentet i betragtning af de mulige sundhedsskadelige virkninger af udsættelse for røg bør være særlig opmærksom på behovet for at fremme en effektiv overholdelse af sine interne regler om rygning. Ombudsmanden påpeger også i denne forbindelse, at personalets eksponering for røg på arbejdspladsen rejser potentielle spørgsmål om juridisk ansvar.

1.5 Ombudsmanden bemærker, at Parlamentets administration har truffet flere foranstaltninger til gennemførelse af de generelle regler i generalsekretærens afgørelse af 12. juli 1994: For det første har administrationen opsat adskillige "rygeforbudsskilte" i de forskellige bygninger. For så vidt angår KAD-, SCH- og ADG-bygningerne i Luxembourg fremgår dette i detaljer af de kort, der er vedlagt som bilag til Parlamentets udtalelse, og som viser, hvor disse skilte er blevet opslået. Parlamentet har yderligere installeret røgudsugningssystemer i visse områder såsom restauranten i KAD-Bygningen. Endelig har Parlamentets administration underrettet både Parlamentets personale og medlemmerne om reglerne. Dette fremgår af de forskellige meddelelser - som også er vedføjet udtalelsen - der er sendt til personalet og medlemmerne, og som minder dem om reglerne.

1.6 Det fremgår imidlertid af Parlamentets egne bemærkninger, at det endnu ikke er lykkedes Parlamentet at fremme en effektiv overholdelse af de interne regler om rygning. Ombudsmanden bemærker også, at udtalelse nr. 05/2003 af 13. november 2003 fra Det Rådgivende Udvalg for Forebyggelse og Beskyttelse på Arbejdspladsen til Parlamentets generalsekretær identificerer manglende overholdelse af reglerne som et problem.

1.7 Ombudsmanden mener ikke, at Europa-Parlamentets argumenter vedrørende klagerens forslag om, at sikkerhedspersonalet skal håndhæve rygeforbuddet, forekommer urimelige. Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at det synspunkt, som Parlamentet gav udtryk for i sin udtalelse om, at det er op til den enkelte at handle ansvarligt, er et passende svar på problemerne med manglende overholdelse.

1.8 I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Europa-Parlamentet ikke har truffet passende foranstaltninger til at fremme overholdelsen af sine interne regler om rygning i Europa-Parlamentets bygninger. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser, og Ombudsmanden fremsætter den kritiske bemærkning nedenfor.

2 Konklusion

På grundlag af Ombudsmandens undersøgelser af denne klage er det nødvendigt at fremsætte følgende kritiske bemærkning:

Europa-Parlamentet har undladt at træffe passende foranstaltninger til at fremme overholdelsen af sine interne regler om rygning i Europa-Parlamentets bygninger. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Det ser ikke ud til at være muligt at nå frem til en mindelig løsning. Ombudsmanden mener desuden, at ovennævnte kritiske bemærkning er tilstrækkelig til at henlede Europa-Parlamentets opmærksomhed på behovet for at træffe foranstaltninger i sagen. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.

Formanden for Europa-Parlamentet vil også blive underrettet om denne afgørelse.

Din oprigtige,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Jf. artikel 10.2 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik.