- DA Dansk
Maskinoversættelser kan indeholde fejl, der potentielt gør teksten mindre klar og nøjagtig. Ombudsmanden påtager sig intet ansvar for eventuelle afvigelser. For de mest pålidelige oplysninger og den største retssikkerhed henvises der til originalversionen på engelsk, som der er linket til ovenfor.
Læs mere i vores sprog- og oversættelsespolitik.
Den Europæiske Ombudsmands afgørelse om klage 573/2001/IJH over Rådet for Den Europæiske Union
Afgørelse
Sag 573/2001/IJH - Indledt den Torsdag | 10 maj 2001 - Henstilling om Mandag | 17 juni 2002 - Afgørelse af Mandag | 10 februar 2003
Kære X
Den 19. april 2001 indgav De en klage over Rådet for Den Europæiske Union pr. e-mail til Den Europæiske Ombudsmand.
Den 10. maj 2001 videresendte jeg klagen til Rådets generalsekretær. Rådet afgav udtalelse den 28. september 2001. Jeg fremsendte udtalelsen til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som jeg modtog fra Dem den 9. november 2001. Den 24. januar 2002 skrev jeg til Rådet for at anmode om yderligere oplysninger med svarfrist den 30. april 2002. Denne frist var længere end normalt for at give Rådet mulighed for at tage hensyn til den nye retlige ramme for aktindsigt i Rådets dokumenter. Rådet sendte sit svar den 16. april 2002, og jeg sendte det til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De sendte den 16. maj 2002. Den 24. og 27. maj 2002 drøftede De Deres klage telefonisk med Ombudsmandens tjenestegrene.
Den 17. juni 2002 sendte jeg Rådet et udkast til henstilling og underrettede Dem samme dag ved skrivelse herom. Den 24. juli 2002 skrev De til Ombudsmanden for at præcisere, at klagen er indgivet i Deres eget navn. Den 14. oktober 2002 afgav Rådet en detaljeret udtalelse om udkastet til henstilling. Jeg fremsendte den udførlige udtalelse til Dem med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som De fremsendte den 20. november 2002. Den 17. januar 2003 fremsendte De yderligere oplysninger.
Jeg skriver nu for at informere Dem om resultaterne af de undersøgelser, der er foretaget.
Komplekset
Klagen blev indgivet af en statsautoriseret revisor. Den blev på klagerens anmodning klassificeret som fortrolig i overensstemmelse med artikel 2, stk. 3, i Ombudsmandens statut.
Klagen vedrører Rådets afslag på klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt i Rådets dokument 13563/00, som er den anden årlige statusrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning) til Økofinrådet (1). Rådet afslog at give aktindsigt i dokumentet under henvisning til artikel 4, stk. 2, i Rådets afgørelse 93/731 af hensyn til fortroligheden af Rådets arbejde.
Sammenfattende anfægter klageren afslaget af tre grunde:
Dokumentets art og karakteren af Gruppen vedrørende AdfærdskodeksenIfølge klageren har Rådet ikke ret til at afslå aktindsigt i dokumentet i henhold til artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731, fordi det pågældende dokument ikke er en rapport om Rådets arbejde, men en faktuel rapport om erhvervsbeskatning udarbejdet af en gruppe nationale delegationer, der er organiseret af Kommissionen, og som rapporterer til Rådet.
Klageren anførte, at han forstår dokumentet således, at det indeholder oplysninger om, hvilke foranstaltninger der anses for skadelige på datoen den 26. november 2000, hvorfor de anses for skadelige, hvilke forbehold de nationale delegationer har givet udtryk for, og hvilke skridt der var taget for at afvikle disse foranstaltninger senest den 26. november 2000 med henblik på at overholde den tidsplan, som Rådet havde fastsat for afskaffelse af foranstaltningerne og enighed om skattepakken som helhed. Klageren mener, at udtrykket "procedure" i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 ikke kan udvides til at omfatte faktuelle oplysninger i en statusrapport om det komplekse spørgsmål om afskaffelse af skadelige skatteforanstaltninger.
Artikel 207, stk. 3, EFIfølge klageren er afslaget på aktindsigt ikke i overensstemmelse med ånden i artikel 207, stk. 3, EF, hvilket indebærer, at der vil være større aktindsigt i dokumenter, når de vedrører en aftale om en skattepakke, der indeholder både lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger, som adfærdskodeksen er en del af.
De interesser, der er forbundet med offentliggørelse og hemmeligholdelseIfølge klageren har Rådet ikke tillagt offentlighedens interesse i udbredelse af dokumentet tilstrækkelig vægt. Selskaber, aktionærer og ansatte vil blive berørt af omstrukturering af virksomheder efter tilbagerulningen af skatteforanstaltningerne. De har derfor en interesse i at blive gjort bekendt med de kendsgerninger, som Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen har indhentet, status for forhandlingerne og de skridt, som medlemsstaterne hidtil har taget for at afvikle skadelige foranstaltninger. Klageren mener, at fremlæggelse af oplysninger vil forbedre snarere end hindre de igangværende drøftelser om dette vigtige spørgsmål og er nødvendig for at sætte selskaber, aktionærer og ansatte i stand til at forberede sig på de ændringer, som Rådet har foreslået.
Klageren hævder, at Rådet bør give aktindsigt i rapporten (dokument 13563/00) og andre tilknyttede dokumenter, dvs. 6421/01, 6867/01, 6844/01, 7141/01, 7142/01, 7140/01, 6981/01, 7177/01, 7552/01, 7603/01, 7497/01 og 7603/01, samt i alle fremtidige rapporter fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen.
Forespørgslen
Rådets udtalelseDokumentets art og Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen
Rådet anførte, at punkt 2 og 10 i Rådets konklusioner af 9. marts 1998 klart bekræfter, at Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen er nedsat og arbejder inden for rammerne af Rådet. Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen og dens undergrupper er således Rådets forberedende organer, og deres dokumenter er rådsdokumenter som omhandlet i afgørelse 93/731.
Den pågældende rapport beskriver i detaljer status for drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Disse drøftelser finder sted inden for rammerne af Rådet med henblik på at bane vejen for politisk enighed om skattepakken som helhed. Dokumentet har derfor betydning for Rådets arbejde.
Artikel 207, stk. 3, EFRådet fremførte, at drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen ikke i sig selv tager sigte på vedtagelse af en lovgivningsmæssig retsakt. I henhold til retspraksis skal hvert dokument undersøges individuelt. Det forhold, at de udgør en del af en pakke, der også omfatter lovgivningsmæssige foranstaltninger, er derfor ikke relevant.
De interesser, der er forbundet med offentliggørelse og hemmeligholdelseRådet accepterer, at der er en interesse i at blive underrettet om fremskridtene i arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 giver imidlertid Rådet mulighed for at give afslag på aktindsigt, når den almene interesse i, at Rådets arbejde, herunder dets forberedende organers arbejde, bliver effektivt, kræver, at et dokument, der er udarbejdet under dette arbejde, behandles fortroligt, og denne almene interesse alt i alt går forud for en enkeltpersons eller offentlighedens interesse i at få aktindsigt i dette dokument. Der er en generel interesse i at opnå fremskridt på et område, der går til hjertet af nationale interesser. For tidlig offentliggørelse af dokumentet kan hindre de igangværende drøftelser og dermed være i strid med den almene interesse i at opnå fremskridt på erhvervsbeskatningsområdet.
Andre dokumenterMed hensyn til de øvrige eksisterende dokumenter, som klageren begærede aktindsigt i, anførte Rådet, at det ikke havde modtaget nogen begæring fra klageren. En sådan ansøgning vil blive behandlet i overensstemmelse med afgørelse 93/731. Med hensyn til fremtidige rapporter fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen kan Rådet ikke træffe afgørelse om frigivelse af dokumenter, der endnu ikke findes.
Klagerens bemærkningerArten af dokumentet og Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen
Rådet forveksler fejlagtigt Gruppen vedrørende Adfærdskodeksens faktuelle rapport om delegationens detaljerede holdninger med igangværende forhandlinger i Rådet om skattepakken som helhed. Mandatet for Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen betyder, at dens arbejde er at definere og vurdere potentielt skadelige skatteforanstaltninger og ikke at indlede politiske forhandlinger om skattepakken.
Artikel 207, stk. 3, EFEn lovgivningsmæssig retsakt kan være resultatet af drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen, fordi skattepakken vil blive vedtaget som en helhed med en enkelt afgørelse.
De interesser, der er forbundet med offentliggørelse og hemmeligholdelse"Effektivitet" betyder at fungere effektivt og med mindst mulig spild af kræfter. Rådet havde ikke fremlagt noget bevis for, at indrømmelsen af aktindsigt ville være til hinder for dets arbejde eller medføre spild af anstrengelser, og heller ikke for, at hemmeligholdelse er af afgørende betydning for dette arbejde. Til støtte herfor fremførte klageren, at Rådet havde offentliggjort den første årlige statusrapport i februar 2000, og at dette ikke var til hinder for, at Rådet eller Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen kunne fungere efter hensigten.
Med hensyn til interesseafvejningen er det eneste mål, som Rådet har fremlagt som begrundelse for at nægte at offentliggøre, politisk enighed om en skattepakke. Da Rådet ikke knytter sin afgørelse om afslag til et mål i EF-traktaten, er det umuligt at udlede, hvilken væsentlig interesse Rådet beskytter. Desuden har Rådet ikke fremlagt nogen objektivt verificerbar vurdering af offentlighedens interesse.
Andre dokumenterKlagerens påstand med hensyn til de øvrige dokumenter og fremtidige rapporter fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen er, at de bør gøres tilgængelige i Rådets offentlige register over dokumenter.
Yderligere undersøgelserEfter nøje overvejelse af Rådets udtalelse og klagerens bemærkninger fandt Ombudsmanden det nødvendigt at anmode Rådet om at besvare klagerens bemærkninger.
Ombudsmanden bemærkede også, at aktindsigt i Rådets dokumenter fra den 3. december 2001 er omfattet af forordning (EF) nr. 1049/2001 (2) og af Rådets afgørelse af 29. november 2001 om ændring af Rådets forretningsorden (3), som også ophævede Rådets afgørelse 93/731. Ombudsmanden fandt derfor, at en frist på to kalendermåneder for Rådets svar var passende i stedet for den normale frist på en måned for at give Rådet mulighed for at tage hensyn til den nye retlige ramme.
Rådets svarRådet har i sit svar sammenfattet anført følgende:
Rådet forstår, at Ombudsmandens undersøgelse af, om Rådets afslag gav anledning til et tilfælde af fejl eller forsømmelser, vil være baseret på afgørelse 93/731. Rådets eventuelle fornyede behandling af klagerens anmodning skal imidlertid nu baseres på forordning (EF) nr. 1049/2001. Rådets svar på klagerens bemærkninger tager derfor hensyn til den nye retlige ramme.
Dokumentets art og karakteren af Gruppen vedrørende AdfærdskodeksenFor så vidt angår aktindsigt omfatter udtrykkene "Rådets arbejde" eller "institutionens beslutningsproces" ikke kun Rådet på ministerplan, men også forhandlinger og drøftelser i Rådets forberedende organer. Drøftelserne om den skattepakke, som det pågældende dokument vedrører, foregår stadig på forskellige niveauer i Rådet. Det pågældende dokument vedrører derfor igangværende drøftelser i Rådet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 og artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001.
Artikel 207, stk. 3, EFArtikel 207, stk. 3, EF bestemmer, at større aktindsigt i dokumenter vedrørende Rådets lovgivningsarbejde skal afvejes mod effektiviteten af dets beslutningsproces. Dette afspejles i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, hvori det fastsættes, at der gives afslag på aktindsigt i et dokument vedrørende en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. I den foreliggende sag er Rådet stadig af den opfattelse, at balancen klart taler for at tilbageholde det pågældende dokument.
De interesser, der er forbundet med offentliggørelse og hemmeligholdelseMed hensyn til klagerens argumenter vedrørende effektivitet kan "skadestesten" vedrørende de mulige konsekvenser af at offentliggøre et specifikt dokument pr. definition kun baseres på kendte risikofaktorer.
Skattepolitikken, og mere specifikt erhvervsbeskatningen, er særlig følsom og går til hjertet af de nationale interesser. Medlemsstaterne er kun rede til at indlede drøftelser om følsomme spørgsmål vedrørende deres interne skattepolitik, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke straks bliver offentligt tilgængelige. Derfor vedtog Rådet i sine konklusioner af 9. marts 1998 om nedsættelse af Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning), at gruppens arbejde skulle være fortroligt.
Det er logisk fejlagtigt at drage konklusioner af indholdet af den tidligere rapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen, der blev offentliggjort i februar 2000, og konsekvenserne af dens frigivelse for den skade, der kunne være forårsaget af offentliggørelsen af det omtvistede dokument. Den rapport, der blev frigivet, indeholdt ikke oplysninger, der blev anset for at være skadelige for Rådets beslutningsproces - det er netop derfor, den blev frigivet.
Hvad angår den almene interesse er den almene interesse i at opnå fremskridt med hensyn til en bestemt sag ikke udtrykkeligt nævnt i artikel 4 i afgørelse 93/731, men det er den bagvedliggende årsag, der begrunder undtagelsen. Faktisk udgør fortroligheden af Rådets arbejde ikke en interesse i sig selv, men under visse omstændigheder er fortrolighed nødvendig for at beskytte den almene interesse i, at institutionens beslutningsproces fungerer tilfredsstillende. Dette bekræftes i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Både i henhold til afgørelse 93/731 og forordning 1049/2001 har Rådet således ret til at afslå aktindsigt i et dokument vedrørende igangværende drøftelser, hvis udbredelse ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
I den forbindelse understregede Rådet, at den manglende succes med de forslag, der blev fremsat fra 1975 og fremefter om indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne på selskabsbeskatningsområdet, i væsentlig grad har bidraget til at opretholde forvridninger på det indre marked og - mindre synligt - til at skabe arbejdsløshed og endda til at skabe muligheder for udhuling af skattegrundlaget, hvilket til en vis grad har drevet medlemsstaterne til at overbebyrde arbejdskraften. Derfor foreslog Kommissionen i 1990 en ny tilgang, hvor alle initiativer på dette område skulle defineres gennem en høringsproces med medlemsstaterne. Den skattepakke, som Rådet nåede til enighed om i december 1997, har sat nyt skub i drøftelserne om beskatning. Arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen er en del af denne pakke, hvis vedtagelse klart er i medlemsstaternes, virksomhedernes og forbrugernes langsigtede almene interesse. Efter Rådets opfattelse opvejes de forhold, der taler for at offentliggøre det pågældende dokument, af denne almene interesse. Det forhold, at Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen ikke er direkte involveret i politiske forhandlinger om skattepakken, er irrelevant, da resultatet af dens arbejde skal indgå i den samlede skattepakke.
Desuden kan offentliggørelsen af disse dokumenter på nuværende tidspunkt have en indvirkning på de berørte selskabers skattepolitik og deres beslutninger om placeringen og udøvelsen af deres forretningsaktiviteter, hvilket kan føre til betydelige variationer i skatteindtægterne for de berørte medlemsstater. Aktindsigt skal derfor også afslås på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001 (beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til medlemsstaternes finanspolitik).
Andre dokumenterKlagerens anmodning om, at visse dokumenter skal være tilgængelige i Rådets register, er allerede efterkommet for så vidt angår de oplysninger, der er omhandlet i artikel 11, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Disse dokumenter henhører imidlertid ikke under de kategorier, der er opregnet i artikel 11 i bilag III til Rådets forretningsorden, og er derfor ikke direkte tilgængelige for offentligheden. Dette udelukker ikke, at de kan behandles i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 efter en skriftlig begæring.
Klagerens bemærkningerKlagerens bemærkninger til Rådets svar indeholdt kortfattet følgende punkter:
Dokumentets art og karakteren af Gruppen vedrørende AdfærdskodeksenI henhold til punkt H og I i adfærdskodeksen, som Økofin-Rådet nåede til enighed om i december 1997, er rapporterne fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen faktuelle vurderinger af nationale skatteforanstaltninger og deres indvirkning på det indre marked. Den faktiske tilbagerulning af skadelige skatteforanstaltninger vurderes af Kommissionen i en særskilt rapport til Rådet. Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen deltager derfor ikke i politiske forhandlinger, fordi udarbejdelsen af skattepakken adskiller sig fra drøftelserne om, hvorvidt eller hvordan den skal gennemføres. Gruppens arbejde som defineret i dens mandat indgår derfor ikke i "Rådets arbejde" som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 eller i Rådets "beslutningsproces" som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001.
Artikel 207, stk. 3, EFI det væsentlige arbejder Rådet hen imod vedtagelsen af en samlet pakke af lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger, som vil blive genstand for en enkelt afgørelse i december 2002. Eftersom rapporterne fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen indgår i skattepakken, er afstemninger, stemmeforklaringer og erklæringer til protokollen, der bidrager til udarbejdelsen af disse rapporter, samt selve rapporterne og Rådets bemærkninger til rapporterne alle omfattet af artikel 207, stk. 3, EF.
De interesser, der er forbundet med offentliggørelse og hemmeligholdelseRådets argument om, at medlemsstaterne kun er rede til at indlede drøftelser, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke straks bliver offentligt tilgængelige, synes at være i strid med adfærdskodeksens punkt E, hvorefter medlemsstaterne skal underrette hinanden om eksisterende og foreslåede skatteforanstaltninger i overensstemmelse med principperne om gennemsigtighed og åbenhed. Desuden er åbenhed så meget desto vigtigere, som skattepakken ikke vil blive underkastet kontrol af Europa-Parlamentet eller Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Uden åbenhed ville beslutningsprocessen derfor mangle ansvarlighed.
For så vidt angår Rådets argument om, at den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen skal behandles anderledes end den første, kan indholdet af den anden rapport ikke udgøre en større risiko for Rådets arbejde, eftersom begge rapporter er udarbejdet i henhold til det samme mandat. Der er intet i Rådets svar, der forklarer, hvordan en velfungerende objektiv vurderingsproces ville blive truet, hvis dokumentet blev offentliggjort.
Hvad angår Rådets påberåbelse af "beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til medlemsstaternes finanspolitik" som en ny begrundelse for at nægte adgang, er tilvejebringelse af skatteindtægter hverken en udtrykkelig eller stiltiende funktion for Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen.
Med hensyn til offentlighedens interesse i offentliggørelse forhindrer Rådets undladelse af at offentliggøre statusrapporterne fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen virksomhederne i at rapportere nøjagtigt til aktionærerne om deres eventualforpligtelser. Nøjagtig regnskabsaflæggelse ville være et tvingende alment hensyn til at give adgang.
Udkastet til henstilling
Ved afgørelse af 17. juni 2002 sendte Ombudsmanden et udkast til henstilling til Rådet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut. Grundlaget for udkastet til henstilling var følgende:
1 De retlige rammer1.1 Klageren anfægtede Rådets afslag i henhold til Rådets afgørelse 93/731 på at give aktindsigt i den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning). I sin anmodning om yderligere oplysninger fra Rådet i januar 2002 bemærkede Ombudsmanden, at aktindsigt i Rådets dokumenter fra den 3. december 2001 er omfattet af forordning (EF) nr. 1049/2001 (4) og af Rådets afgørelse af 29. november 2001 om ændring af Rådets forretningsorden (5), som også ophævede Rådets afgørelse 93/731.
1.2 I sit svar på Ombudsmandens anmodning om yderligere oplysninger gav Rådet udtryk for, at det er dets opfattelse, at Ombudsmandens undersøgelse af, om Rådets afslag på aktindsigt gav anledning til en sag om fejl eller forsømmelser, vil være baseret på afgørelse 93/731, men at Rådets svar tager hensyn til den nye retlige ramme, da enhver fornyet behandling af klagerens anmodning skal baseres på forordning 1049/2001.
1.3 Ombudsmandens afgørelse om klagen er i overensstemmelse med den opfattelse, som Rådet har givet udtryk for i den foregående præmis, af grundlaget for Ombudsmandens undersøgelse.
2 Klagerens påstande vedrørende andre dokumenter2.1 Klageren hævder, at visse andre dokumenter i forbindelse med den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning) samt alle gruppens fremtidige rapporter bør gøres tilgængelige i Rådets offentlige dokumentregister.
2.2 Ifølge Rådet er de pågældende dokumenter registreret i dets offentlige register i overensstemmelse med artikel 11, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001. De falder imidlertid ikke ind under de kategorier af dokumenter, der er direkte tilgængelige via registret i henhold til artikel 11 i bilag III til Rådets forretningsorden. Dette udelukker ikke behandling af en skriftlig begæring om aktindsigt i dokumenter, der er indgivet i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001.
2.3 Ombudsmanden mener, at Rådets svar til klageren er i overensstemmelse med de gældende retlige rammer, og finder derfor ikke, at der foreligger fejl eller forsømmelser i forbindelse med dette aspekt af klagen.
3 Dokumentets art og karakteren af Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen3.1 Ifølge klageren er det pågældende dokument ikke en rapport om Rådets arbejde, men en faktuel rapport udarbejdet af en gruppe nationale delegationer organiseret af Kommissionen, som rapporterer til Rådet. Gruppen vedrørende Adfærdskodeksens opgave som defineret i dens mandat er at definere og vurdere potentielt skadelige skatteforanstaltninger og ikke at indlede politiske forhandlinger om skattepakken som helhed. Arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen indgår derfor ikke i Rådets arbejde som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 eller i Rådets beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001.
3.2 Rådet gør gældende, at Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen og dens undergrupper er Rådets forberedende organer. Drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen finder sted inden for rammerne af Rådet med henblik på at bane vejen for politisk enighed om skattepakken som helhed. For så vidt angår aktindsigt omfatter udtrykkene "Rådets arbejde" og "institutionens beslutningsproces" ikke kun Rådet på ministerplan, men også forhandlinger og drøftelser i Rådets forberedende organer. Drøftelserne om den skattepakke, som det pågældende dokument vedrører, fortsætter på forskellige niveauer i Rådet. Det pågældende dokument vedrører derfor igangværende drøftelser i Rådet som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i afgørelse 93/731 og artikel 4, stk. 3, i forordning 1049/2001.
3.3 Ombudsmanden bemærker, at der i punkt 2 og 10 i Rådets konklusioner af 9. marts 1998 om nedsættelse af Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning) henvises til gruppen som nedsat inden for rammerne af Rådet. Ombudsmanden bemærker også, at det i punkt 3 i konklusionerne hedder, at gruppens arbejde tillægges politisk betydning, og at dette bør afspejles i hver medlemsstats og Kommissionens udnævnelse af en højtstående repræsentant og et næstformand. Endvidere er Rådet i punkt 11 enigt om, at gruppen skal mødes mindst to gange om året på højt plan for at gøre det lettere at udstikke politiske retningslinjer for gruppens arbejde (6).
3.4 Den dokumentation, som Ombudsmanden har til rådighed, er derfor, at arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen bør betragtes som en del af Rådets arbejde og beslutningsproces med henblik på aktindsigt. Klagerens første indsigelse mod afslaget på aktindsigt kan derfor ikke tages til følge, og Ombudsmanden finder ikke, at der foreligger fejl eller forsømmelser i forbindelse med dette klagepunkt.
4 Artikel 207, stk. 3, EF4.1 Ifølge klageren er afslaget på aktindsigt ikke i overensstemmelse med ånden i artikel 207, stk. 3, EF, hvilket indebærer, at der vil være større aktindsigt i dokumenter, når de vedrører en aftale om en skattepakke, der indeholder både lovgivningsmæssige og ikke-lovgivningsmæssige foranstaltninger. Skattepakken vil blive vedtaget som en helhed med en enkelt afgørelse. Rapporterne fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen udgør en del af skattepakken og er derfor omfattet af artikel 207, stk. 3, EF.
4.2 Rådet har gjort gældende, at drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen ikke i sig selv tager sigte på vedtagelse af en lovgivningsmæssig retsakt. I henhold til retspraksis skal hvert dokument undersøges individuelt. Det forhold, at de udgør en del af en pakke, der også omfatter lovgivningsmæssige foranstaltninger, er derfor ikke relevant.
4.3 Rådet har endvidere gjort gældende, at artikel 207, stk. 3, EF bestemmer, at der skal foretages en afvejning mellem større aktindsigt i dokumenter vedrørende Rådets lovgivningsvirksomhed og effektiviteten af dets beslutningsproces.
4.4 Ombudsmanden bemærker, at artikel 7 i den forretningsorden, som Rådet vedtog den 5. juni 2000 (7), definerer de tilfælde, hvor Rådet optræder som lovgivende myndighed i henhold til EF-traktatens artikel 207, stk. 3, andet afsnit. Ombudsmanden bemærker også, at artikel 207, stk. 3, EF henviser til artikel 255, stk. 3, EF. Ombudsmanden mener imidlertid, at det princip, der ligger til grund for definitionen i artikel 7 i Rådets forretningsorden, også er relevant for fortolkningen og anvendelsen af Rådets afgørelse 93/731, eftersom den fælles adfærdskodeks for aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (som afgørelse 93/731 gav virkning for så vidt angår Rådet) indeholdt det generelle princip om, at offentligheden skal have "den videst mulige aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen og Rådet er i besiddelse af".
4.5 I henhold til artikel 7 i Rådets forretningsorden handler Rådet som lovgivende myndighed, når det vedtager regler, der er juridisk bindende i eller for medlemsstaterne, ved hjælp af forordninger, direktiver, rammeafgørelser eller afgørelser på grundlag af de relevante bestemmelser i traktaterne, med undtagelse af drøftelser, der fører til vedtagelse af interne foranstaltninger, administrative eller budgetmæssige retsakter, retsakter vedrørende interinstitutionelle eller internationale forbindelser eller ikkebindende retsakter såsom konklusioner, henstillinger eller resolutioner.
4.6 Ombudsmanden noterer sig, at Rådet offentliggjorde den første årsberetning fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen, som bl.a. indeholder en stor mængde oplysninger om lovgivning og praksis i medlemsstaterne, hvilket ville udgøre en væsentlig baggrund for forståelsen af fremtidig fællesskabslovgivning på området (8). I mangel af modstridende beviser antager Ombudsmanden, at efterfølgende rapporter, herunder den anden årsrapport (det pågældende dokument), også delvis består af oplysninger af denne art. På grundlag af de foreliggende oplysninger finder Ombudsmanden derfor, at det pågældende dokument kan vedrøre Rådets lovgivningsmæssige aktiviteter. Efter Ombudsmandens opfattelse bør Rådet tage hensyn til dette i fremtidige afgørelser om aktindsigt i det pågældende dokument.
5 Interesse for offentliggørelse og ikke-offentliggørelseOffentlighedens interesse i offentliggørelse
5.1 Ifølge klageren har Rådet ikke tillagt offentlighedens interesse i udbredelse af dokumentet tilstrækkelig vægt. Selskaber, aktionærer og ansatte vil blive berørt af omstrukturering af virksomheder efter tilbagerulningen af skatteforanstaltningerne. De har derfor en interesse i at blive gjort bekendt med de kendsgerninger, som Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen har indhentet, status for forhandlingerne og de skridt, som medlemsstaterne hidtil har taget for at afvikle skadelige foranstaltninger.
5.2 Rådet accepterer, at der er en interesse i at blive underrettet om forløbet af arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Både i henhold til afgørelse 93/731 og forordning 1049/2001 har Rådet imidlertid ret til at afslå at give aktindsigt i et dokument vedrørende igangværende drøftelser, hvis udbredelse ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Rådets argumenter for ikke at give aktindsigt er nærmere beskrevet nedenfor.
5.3 I sine afsluttende bemærkninger hævdede klageren, at Rådets undladelse af at offentliggøre rapporterne fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen forhindrer virksomhederne i at rapportere nøjagtigt til aktionærerne om deres eventualforpligtelser. Nøjagtig regnskabsaflæggelse ville være et tvingende alment hensyn til at give adgang.
Argumenterne vedrørende interessen i ikke at offentliggøre Rådetsbeslutning om at offentliggøre den første rapport
5.4 Klageren hævdede, at offentliggørelsen af den første årlige statusrapport ikke forhindrede Rådet eller Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen i at fungere korrekt. Indholdet af den anden rapport vil sandsynligvis ikke udgøre en større risiko for Rådets arbejde, da begge rapporter er udarbejdet i henhold til samme kommissorium.
5.5 Ifølge Rådet indeholder den pågældende rapport en detaljeret beskrivelse af status for drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Den rapport, der blev offentliggjort, indeholdt ikke oplysninger, der blev anset for at være skadelige for Rådets beslutningsproces.
Problemernes følsomhed5.6 Ifølge klageren ville fremlæggelsen af oplysninger forbedre snarere end hindre de igangværende drøftelser.
5.7 Ifølge Rådet kan en for tidlig udbredelse af dokumentet hindre de igangværende forhandlinger. Skattepolitikken, og mere specifikt erhvervsbeskatningen, er særlig følsom og går til hjertet af de nationale interesser. Medlemsstaterne er kun rede til at indlede drøftelser om følsomme spørgsmål vedrørende deres interne skattepolitik, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke straks bliver offentligt tilgængelige. Arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen indgår i en skattepakke, som Rådet nåede til enighed om i december 1997. Vedtagelsen af pakken vil være i medlemsstaternes, virksomhedernes og forbrugernes langsigtede almene interesse. Denne interesse vejer tungere end interessen i at offentliggøre dokumentet.
5.8 I sine afsluttende bemærkninger gjorde klageren gældende, at adfærdskodeksen giver medlemsstaterne mulighed for at give oplysninger til Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen i overensstemmelse med principperne om gennemsigtighed og åbenhed. Det er derfor unødvendigt at afslå aktindsigt i dokumentet. Desuden er åbenhed så meget desto vigtigere, som skattepakken ikke vil blive underkastet kontrol af Europa-Parlamentet eller Det Økonomiske og Sociale Udvalg. Uden åbenhed ville beslutningsprocessen for at nå til enighed om skattepakken derfor mangle ansvarlighed.
Beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til medlemsstaternes finanspolitik5.9 Rådet fremførte, at offentliggørelse på nuværende tidspunkt kan have en indvirkning på de berørte selskabers skattepolitik og deres beslutninger om placeringen og udøvelsen af deres forretningsaktiviteter, hvilket kan føre til betydelige variationer i skatteindtægterne for de berørte medlemsstater. Aktindsigt skal derfor også afslås på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001 (beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til medlemsstaternes finanspolitik).
5.10 Klageren hævdede, at tilvejebringelsen af skatteindtægter hverken er en udtrykkelig eller stiltiende funktion for Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen.
Ombudsmandens vurdering af argumenterne5.11 Ombudsmanden bemærker først, at Rådet accepterer klagerens argument om, at der er en offentlig interesse i offentliggørelsen af den anden årsberetning fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Efter Ombudsmandens opfattelse bør klagerens yderligere argument i hans endelige bemærkninger om, at offentliggørelse af dokumentet er nødvendig for at sikre offentlighedens interesse i nøjagtig regnskabsaflæggelse fra virksomheder, tages i betragtning af Rådet i fremtidige afgørelser om aktindsigt i det pågældende dokument.
5.12 Ombudsmanden accepterer Rådets argument om, at Rådet både i henhold til afgørelse 93/731 og forordning 1049/2001 har ret til at afslå aktindsigt i et dokument vedrørende igangværende drøftelser, hvis udbredelse ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet.
5.13 Med hensyn til det pågældende dokument bemærker Ombudsmanden, at det i punkt H i konklusionerne fra Økofin-Rådets møde den 1. december 1997 (9) hedder, at rapporter fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen vil blive offentliggjort, hvis Rådet træffer afgørelse herom. Rådet besluttede at offentliggøre gruppens første årsrapport. Som begrundelse for sit afslag på at offentliggøre den anden årsrapport anfører Rådet, at medlemsstaterne kun er rede til at indlede drøftelser om følsomme spørgsmål vedrørende deres interne skattepolitik, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke straks bliver offentligt tilgængelige. Ifølge Rådet indeholder den anden årsrapport en detaljeret beskrivelse af status for drøftelserne i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen. Rådet har imidlertid ikke forklaret, på hvilken måde den anden årsrapport adskiller sig fra den første, der blev offentliggjort. Desuden er det ikke et problem, at oplysningerne i rapporten er umiddelbart tilgængelige for offentligheden, eftersom rapporten blev forelagt i november 2000. Ombudsmanden er derfor af den opfattelse, at Rådets begrundelse er utilstrækkelig til at forklare dets interesse i, at dets arbejde behandles fortroligt for så vidt angår det pågældende dokument, eller til at påvise, at udbredelsen af dokumentet ville være til alvorlig skade for Rådets beslutningsproces. Denne manglende begrundelse er et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
5.14 Ombudsmanden har ligeledes anført, at Rådets argument om, at der også skal gives afslag på aktindsigt i dokumentet på grundlag af artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, ikke kunne anses for at være tilstrækkeligt begrundet uden en fyldestgørende redegørelse for, hvordan den anden årsrapport adskiller sig fra den første, som blev offentliggjort.
5.15 Ombudsmanden bemærker endvidere, at Rådet ikke har behandlet spørgsmålet om delvis aktindsigt i det pågældende dokument. Ifølge Domstolens retspraksis er Rådet ved anvendelsen af afgørelse 93/731 forpligtet til at undersøge, om der skal gives delvis aktindsigt i oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne (10). Delvis aktindsigt er også udtrykkeligt fastsat i artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Rådets undladelse af at behandle spørgsmålet om delvis aktindsigt er derfor et tilfælde af fejl eller forsømmelser.
6 Konklusioner6.1 Ombudsmanden mener, at Rådets afgørelse om at give klageren afslag på aktindsigt i den anden årsberetning fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning) er behæftet med fejl eller forsømmelser, fordi:
Rådets begrundelse er ikke tilstrækkelig til at begrunde dets interesse i, at dets arbejde behandles fortroligt for så vidt angår det pågældende dokument, eller til at godtgøre, at udbredelsen af dokumentet ville være til alvorlig skade for Rådets beslutningsproces, og
Rådet undlod at behandle spørgsmålet om delvis aktindsigt.
6.2 Ombudsmanden er enig med Rådet i, at en fornyet behandling af klagerens anmodning skal baseres på forordning 1049/2001.
6.3 Ombudsmanden mener, at Rådets fornyede behandling af klagerens anmodning bør tage hensyn til Ombudsmandens konklusion om, at det pågældende dokument kunne vedrøre Rådets lovgivningsmæssige aktiviteter (punkt 4.6 ovenfor), og tage hensyn til klagerens argument vedrørende offentlighedens interesse i nøjagtig regnskabsaflæggelse fra virksomhedernes side (punkt 5.11 ovenfor).
6.4 Ombudsmanden fremsætter derfor følgende forslag til henstilling til Rådet i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Ombudsmandens statut:
Udkastet til henstillingRådet for Den Europæiske Union bør tage klagerens begæring op til fornyet overvejelse og give aktindsigt i de ønskede dokumenter, medmindre en eller flere af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse. Rådet bør tage hensyn til Ombudsmandens konklusion om, at det pågældende dokument kan vedrøre dets lovgivningsmæssige aktiviteter, og også overveje klagerens argument vedrørende offentlighedens interesse i nøjagtig regnskabsaflæggelse fra virksomhedernes side.
Rådets udførlige udtalelseRådets udførlige udtalelse indeholdt følgende punkter:
Delvis adgangRådet tog sin afgørelse op til fornyet overvejelse i lyset af artikel 4, stk. 6, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og konkluderede, at punkt l-4, 13, 14 og 24 i dokument 13563/00 og punkt 1-8 og 14-16 i bilag I hertil ikke er omfattet af nogen undtagelse og kan udleveres. Med hensyn til de øvrige dele af dokumentet besluttede Rådet at give afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit.
Dokumentets art"Skattepakken" omfatter visse lovgivningsprojekter, f.eks. beskatning af indtægter fra opsparing og af grænseoverskridende rente- og royaltybetalinger mellem associerede selskaber. Resultatet af arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning), som er det eneste emne, der er omfattet af den omtvistede betænkning, vil imidlertid ikke være en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 7 i Rådets forretningsorden.
Overensstemmelse mellem behandlingen af den første og den anden rapportDen anden rapport adskiller sig væsentligt med hensyn til indhold og karakter fra den første årsrapport. Den første rapport indeholder en liste over og en faktuel beskrivelse af foranstaltninger, som efter en første undersøgelsesrunde blev anset for potentielt skadelige. Denne liste udgør grundlaget for gruppens igangværende arbejde. De foreløbige resultater af dette arbejde præsenteres i de dele af den anden rapport, der tilbageholdes. De består af en vurdering af disse foranstaltningers faktiske skadelighed og en drøftelse af betingelserne for deres tilbagerulning. Sidstnævnte spørgsmål er yderst følsomt for de berørte medlemsstater, navnlig med henblik på nødvendigheden af i deres nationale lovgivning at beskytte berettigede forventninger og retlige forpligtelser. Enhver offentliggørelse af foreløbige resultater af disse drøftelser, inden der er opnået enighed om en afbalanceret tilgang til hele pakken, vil i alvorlig grad underminere de videre fremskridt i dette arbejde. Medlemsstaterne var kun parate til at indlede drøftelser om spørgsmål vedrørende deres interne skattepolitik, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke vil blive offentligt tilgængelige, før forhandlingerne om hele pakken er afsluttet.
Offentlighedens interesse i udbredelseRådet mener ikke, at offentlighedens interesse i nøjagtig regnskabsaflæggelse fra virksomhedernes side vejer tungere end den almene interesse i at opnå fremskridt med hensyn til afskaffelsen af skadelige skatteforanstaltninger. I betragtning af usikkerheden med hensyn til det endelige resultat af gruppens drøftelser vil offentliggørelsen af en foreløbig rapport om de mulige betingelser for tilbagerulning af skadelige skatteforanstaltninger, som stadig er under forhandling, ikke fremme nøjagtigheden af regnskabsaflæggelsen. Tværtimod kan det endda skabe falske forventninger og øge aktionærernes usikkerhed.
Klagerens bemærkningerKlageren fremsatte detaljerede bemærkninger, som han opsummerede som følger:
Nægtelsen af adgang er ikke begrundet i regler, der er fastsat på forhånd.
Rådet har ikke givet en tilstrækkelig begrundelse for afslaget på aktindsigt i forbindelse med den fornyede gennemgang.
Rådet har undladt at adskille vurderingen af skadelige skatteforanstaltninger, som er afsluttet, fra drøftelserne om rollback.
Rådet har ikke givet en korrekt beskrivelse af dokumentets følsomhed.
Rådet har ikke foretaget en troværdig sondring mellem den første rapport, som det offentliggjorde, og den anden rapport.
Rådet foretager en kunstig sondring mellem den proces, der anvendes til at vurdere skatteforanstaltningers skadelighed i den første og den anden årsrapport, når det hævder, at rapporterne "frembyder betydelige forskelle i indhold og art";
Rådet har undladt at anvende statsstøttereglerne på de pågældende foranstaltninger.
Rådet har ikke taget hensyn til, at dokumentet i det væsentlige vedrører dets lovgivningsmæssige aktiviteter.
Rådet har forsøgt at behandle dokumentet som et mellemstatsligt dokument i stedet for at vurdere medlemsstaternes og Fællesskabets respektive kompetencer.
Rådet har ikke foretaget en afbalanceret vurdering af den offentlige interesse og den almene interesse.
Klageren tilføjede, at Rådet ikke bør have lov til at afslutte sine forhandlinger om skattepakken i hemmelighed uden fuld offentlig kontrol eller fuld kontrol fra Europa-Parlamentets eller Det Økonomiske og Sociale Udvalgs side. Han opfordrede indtrængende Ombudsmanden til at udarbejde en særberetning og henstillinger til Europa-Parlamentet, inden Rådet kunne træffe afgørelse om skattepakken.
Afgørelsen
1 Indledende bemærkning1.1 I sine bemærkninger til Rådets udførlige udtalelse hævdede klageren, at Rådet ikke havde anvendt statsstøttereglerne på de pågældende foranstaltninger. Ombudsmanden finder det ikke hensigtsmæssigt at undersøge denne nye påstand i denne undersøgelse, da den ikke vedrører aktindsigt i dokumentet. Klageren har mulighed for at indgive en ny klage, hvis han mener, at Rådet har begået fejl eller forsømmelser.
2 Klagen og udkastet til henstilling2.1 Klageren anfægter Rådets afslag på aktindsigt i den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning). Klagerens påstand vedrørende visse andre tilknyttede dokumenter og fremtidige rapporter fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen samt hans argument om, at gruppens arbejde ikke er en del af Rådets beslutningsproces, blev behandlet i Ombudsmandens afgørelse af 17. juni 2002.
2.2 Ombudsmanden konstaterede i sin afgørelse af 17. juni 2002 fejl eller forsømmelser i Rådets afslag på aktindsigt i den anden årsberetning fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning), fordi Rådet ikke havde givet en tilstrækkelig begrundelse og ikke havde behandlet spørgsmålet om delvis aktindsigt. Med hensyn til Rådets begrundelse fandt Ombudsmanden, at Rådet ikke havde forklaret, hvordan den anden årsrapport adskiller sig fra den første, som blev offentliggjort. Ombudsmanden påpegede også, at øjeblikkelig offentlig adgang til oplysningerne i rapporten, som er nævnt i Rådets begrundelse, ikke længere var et problem, da rapporten blev forelagt i november 2000.
2.3 Ombudsmanden fremsatte derfor et udkast til henstilling om, at Rådet skulle tage klagerens begæring op til fornyet overvejelse og give aktindsigt i den anden årsberetning, medmindre en eller flere af undtagelserne i artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001 finder anvendelse. Udkastet til henstilling tilføjede, at Rådet bør tage hensyn til Ombudsmandens konklusion om, at det pågældende dokument kan vedrøre dets lovgivningsmæssige aktiviteter, og også overveje det nye argument, der er indeholdt i klagerens bemærkninger, om, at nøjagtig regnskabsaflæggelse ville være et tvingende alment hensyn til at give aktindsigt.
Ombudsmandens vurdering af Rådets detaljerede udtalelse3 Delvis aktindsigt
3.1 Ifølge den udførlige udtalelse førte Rådets fornyede behandling af sagen til den konklusion, at visse dele af den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen (erhvervsbeskatning) ikke er omfattet af nogen undtagelse og kan frigives.
3.2 Ombudsmanden mener, at Rådet ved at undersøge spørgsmålet om delvis aktindsigt og frigive de dele af dokumentet, som det mener ikke er omfattet af nogen undtagelse, har efterlevet dette aspekt af udkastet til henstilling.
4 Rådets argumentation4.1 I den udførlige udtalelse anføres det, at Rådets afslag på aktindsigt i andre dele af dokumentet er begrundet med henvisning til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning 1049/2001 (11).
4.2 Rådet har gjort gældende, at den anden rapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen adskiller sig væsentligt med hensyn til indhold og karakter fra den første rapport. Den første rapport indeholder en liste over og en faktuel beskrivelse af foranstaltninger, der blev anset for potentielt skadelige. Denne liste udgør grundlaget for gruppens igangværende arbejde. De foreløbige resultater af dette arbejde præsenteres i de dele af den anden rapport, der tilbageholdes. De består af en vurdering af disse foranstaltningers faktiske skadelighed og en drøftelse af betingelserne for deres tilbagerulning. Sidstnævnte spørgsmål er yderst følsomt for de berørte medlemsstater, navnlig med henblik på nødvendigheden af i deres nationale lovgivning at beskytte berettigede forventninger og retlige forpligtelser. Enhver offentliggørelse af foreløbige resultater af disse drøftelser, inden der er opnået enighed om en afbalanceret tilgang til hele pakken, vil i alvorlig grad underminere de videre fremskridt i dette arbejde. Medlemsstaterne var kun parate til at indlede drøftelser om spørgsmål vedrørende deres interne skattepolitik, når de kan være sikre på, at disse oplysninger ikke vil blive offentligt tilgængelige, før forhandlingerne om hele pakken er afsluttet.
4.3 Ombudsmanden noterer sig klagerens synspunkt om, at Rådets sondring er kunstig og ikke troværdig. Ombudsmanden mener imidlertid, at Rådets detaljerede udtalelse giver en rimelig forklaring på forskellene mellem den første og den anden årsrapport fra Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen, hvilket kan begrunde beslutningen om at offentliggøre den første rapport, men ikke den anden. Ombudsmanden mener også, at den detaljerede udtalelse giver en rimelig forklaring på, hvorfor Rådet mener, at udbredelse af dokumentet inden afslutningen af de forhandlinger, som det vedrører, ville være til alvorlig skade for dets beslutningsproces.
Dokumentets art4.4 Rådet fremfører, at selv om "skattepakken" omfatter visse lovgivningsprojekter, vil resultatet af arbejdet i Gruppen vedrørende Adfærdskodeksen ikke være en lovgivningsmæssig retsakt som omhandlet i artikel 7 i Rådets forretningsorden.
4.5 I sine bemærkninger til den udførlige udtalelse anfører klageren, at Rådet har forsøgt at behandle dokumentet som mellemstatsligt, og at Rådet ikke bør have lov til at afslutte forhandlingerne om skattepakken i hemmelighed uden fuld offentlig kontrol eller fuld kontrol fra Europa-Parlamentets eller Det Økonomiske og Sociale Udvalgs side.
4.6 Ombudsmanden bemærker, at artikel 12, stk. 2, i forordning 1049/2001 definerer udtrykket "lovgivningsmæssige dokumenter" som "dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget som led i procedurer med henblik på vedtagelse af retsakter, som er juridisk bindende i eller for medlemsstaterne." Ombudsmanden mener derfor, at Rådets argument ikke udelukker muligheden for, at det pågældende dokument kan være lovgivningsmæssigt. Ombudsmanden bemærker imidlertid også, at det i ovennævnte artikel 12, stk. 2, nævnes, at aktindsigt i lovgivningsdokumenter er omfattet af undtagelserne i artikel 4 i forordning 1049/2001.
4.7 På fællesskabsrettens nuværende udviklingstrin finder Ombudsmanden, at Rådets ræsonnement, der er sammenfattet i præmis 4.2 ovenfor, med rimelighed kan begrunde, at der ikke gives aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, selv om det pågældende dokument er af lovgivningsmæssig karakter.
4.8 I lyset af klagerens bemærkninger, der er sammenfattet i punkt 4.5 ovenfor, finder Ombudsmanden det nyttigt at nævne, at flere af de udkast til forfatningstekster, der er blevet bidraget til Det Europæiske Konvent (12), omfatter forslag, der vil kræve, at Rådet gennemfører lovgivningsarbejdet åbent.
Offentlighedens interesse i udbredelse4.9 Rådet gør gældende, at offentlighedens interesse i nøjagtig regnskabsaflæggelse fra virksomhedernes side ikke vejer tungere end den almene interesse i at opnå fremskridt med hensyn til afskaffelsen af skadelige skatteforanstaltninger.
4.10 I lyset af Rådets argumentation, der er sammenfattet i præmis 4.2 ovenfor, finder Ombudsmanden, at Rådet med rette kan antage, at der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det pågældende dokument som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
Konklusion4.11 Ombudsmanden mener, at Rådets detaljerede udtalelse i tilstrækkelig grad behandler de punkter vedrørende Rådets ræsonnement, der blev nævnt i Ombudsmandens udkast til henstilling.
5 KonklusionI lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Rådet har taget passende skridt til at opfylde udkastet til henstilling. Ombudsmanden afslutter derfor sagen.
Generalsekretæren og den højtstående repræsentant for Rådet for Den Europæiske Union vil også blive underrettet om denne afgørelse.
Din oprigtige,
Jacob SÖDERMAN
(1) Rådet (økonomi- og finansministrene).
(2) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145 af 30.5.2001, s. 43.
(3) 2001 EFT L 313/40.
(4) Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, EFT L 145 af 30.5.2001, s. 43.
(5) 2001 EFT L 313/40.
(6) 1998 EFT C 99/1.
(7) Rådets afgørelse af 5. juni 2000 (2000/396/EF, EKSF, Euratom) om vedtagelse af Rådets forretningsorden for 2000 EFT L 149/21.
(8) Rapporten er tilgængelig på internettet på flere websteder, herunder Kommissionens del af Europa-serveren: http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/law/primarolo.htm.
(9) 1998 EFT C 2/1.
(10) Sag C-353/99 P, Rådet for Den Europæiske Union mod Heidi Hautala, Sml. 2001 I, s. 9565, præmis 87.
(11) "Der gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."
(12) Se f.eks.: CONV 325/1/02 REV 1, CONV 369/02 og CONV 481/03.