Baggrunden for den strategiske undersøgelse

1. Rådet for Den Europæiske Union koordinerer politikker på EU-plan og vedtager EU-lovgivning, i de fleste tilfælde sammen med Europa-Parlamentet. Det består af nationale ministre fra hver EU-medlemsstat, som mødes i forskellige rådssammensætninger baseret på politikområde. Inden de nationale ministre når frem til en formel holdning til lovforslag på Rådets samlinger, finder de forberedende drøftelser sted i over 150 forberedende organer i Rådet.^[1] Disse forberedende organer omfatter Rådets Faste Repræsentanters Komité (»Coreper«), som består af nationale ambassadører, og såkaldte »arbejdsgrupper«, som nationale embedsmænd deltager i.

2. Rådet er sammen med de øvrige vigtigste EU-institutioner i øjeblikket i færd med at træffe afgørelse om foranstaltninger af største betydning som reaktion på covid-19-pandemien. Rådet vedtog bl.a. en nødhjælpspakke for at tackle de økonomiske og sociale konsekvenser af covid-19-krisen, herunder oprettelsen af genopretnings- og resiliensfaciliteten, der bringer 672,5 mia. EUR i støtte til EU's medlemsstater.

3. I forbindelse med covid-19-pandemien og udfordringerne i forbindelse med restriktioner for rejser og forsamlinger måtte Rådet tilpasse sine arbejdsprocedurer for at sikre institutionel kontinuitet. Dette omfattede bl.a. skift fra fysiske møder mellem ministre og embedsmænd på arbejdsstederne til virtuelle møder. Rådet var også nødt til at ændre sine beslutningsprocedurer.  

4. På denne baggrund vedtog Rådet den 23. marts 2020 en afgørelse ^[2], hvorved der blev indført en midlertidig undtagelse fra dets forretningsorden ^[3]. Denne undtagelse gør det lettere at stemme ved skriftlig procedure, hvilket gør det muligt for Rådet at træffe afgørelser, uden at ministrene er fysisk til stede på Rådets samlinger. Undtagelsen er blevet forlænget syv gange siden marts 2020 og gælder i øjeblikket indtil den 21. maj 2021 ^[4]. Den har således været gældende i mere end et år.

5. Gennemsigtighed er afgørende for et velfungerende demokrati, da det baner vejen for offentlig deltagelse i og kontrol med beslutningstagningen. EU-traktaterne giver enhver EU-borger "ret til at deltage i Unionens demokratiske liv", og de kræver, at EU's beslutninger træffes "så åbent og så tæt på borgerne som muligt".^[5] EU-traktaterne kræver specifikt, at Rådet mødes offentligt ", når det behandler og stemmer om et udkast til lovgivningsmæssig retsakt"^[6].

6. På baggrund af sine traktatmæssige forpligtelser besluttede Ombudsmanden at undersøge sagen på eget initiativ gennem en "strategisk undersøgelse". Den strategiske undersøgelse havde til formål at sikre, at Rådet, samtidig med at det tilpasser sin funktionsmåde i lyset af covid-19-krisen, opretholder de højeste standarder for gennemsigtighed i forbindelse med sin beslutningstagning.

Den strategiske undersøgelse

7. Ombudsmandens strategiske undersøgelse fokuserede på gennemsigtigheden i Rådets beslutningstagning under covid-19-krisen. Det vedrørte navnlig gennemsigtigheden af de beslutningsordninger, der blev indført under covid-19-krisen, samt hvor åbent Rådet og dets forberedende organer har fungeret i denne ekstraordinære situation.

8. Den 27. juli 2020 anmodede Ombudsmanden ^[7] om aktindsigt i Rådets sagsakter vedrørende fem retsakter vedtaget ved skriftlig procedure under covid-19-krisen samt dokumentation om tre »arbejdsgruppers« virksomhed ^[8] i perioden fra den 1. januar 2020 til den 30. juni 2020.

9. Den 13. november 2020 mødtes Ombudsmandens undersøgelseshold ^[9] med repræsentanter for Rådet for at inspicere de ønskede dokumenter. Undersøgelsesholdet undersøgte følgende sager:

• Sag vedrørende vedtagelsen af Rådets forordning (EU) 2020/672 af 19. maj 2020 om oprettelse af et europæisk instrument for midlertidig støtte til mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation (SURE) som følge af covid-19-udbruddet
• Sag vedrørende vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2020/696 af 25. maj 2020 om ændring af forordning (EF) nr. 1008/2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet i lyset af covid-19-pandemien
• Sag vedrørende vedtagelsen af Europa-Parlamentets og Rådets afgørelse (EU) 2020/701 af 25. maj 2020 om makrofinansiel bistand til udvidelses- og naboskabspartnere i forbindelse med covid-19-pandemien
• Sag vedrørende vedtagelsen af Rådets afgørelse om genfremsat begæring 6/c/01/20 om aktindsigt WK 11963/19 og WK 14081/18. og
• Sag vedrørende vedtagelsen af Rådets afgørelse (EU) 2020/789 af 9. juni 2020 om forlængelse af aftalen om videnskabeligt og teknologisk samarbejde mellem Det Europæiske Fællesskab og Republikken Indiens regering.

Undersøgelsesholdet gennemgik også dokumentationen om tre arbejdsgruppers arbejde: Luftfartsgruppen, Informationsgruppen og Gruppen vedrørende Audiovisuelle Spørgsmål - og drøftede forskellige spørgsmål, der blev rejst i forbindelse med undersøgelsen.

Ombudsmandens vurdering og konklusioner

1. Gennemsigtighed i beslutningsprocesserne under covid-19-krisen

10. Rådets forretningsorden kræver, at et flertal af Rådets medlemmer er fysisk til stede, før Rådet kan stemme – det såkaldte "kvorumskrav".^[10] Der er også mulighed for at vedtage afgørelser ved skriftlig afstemning. Den »almindelige skriftlige procedure« er imidlertid kun fastsat for hastesager, og beslutningen om at anvende den skal træffes af Coreper med enstemmighed ^[11].

11. Den 23. marts 2020 vedtog Rådet afgørelse 2020/430 ^[12], som indførte en midlertidig undtagelse fra dets forretningsorden ^[13]. Formålet er at gøre det muligt for Rådet at træffe afgørelser, uden at dets medlemmer er fysisk til stede ved Rådets samlinger.

12. På mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold forklarede Rådets repræsentanter, at Rådet vedtog afgørelse 2020/430 på grundlag af et dokument udarbejdet af dets generalsekretariat. Dokumentet med titlen "Ekstraordinære foranstaltninger til videreførelse af beslutningstagningen i Rådet" (i det følgende benævnt "løsningsdokumentet")^[14] foreslog Coreper to muligheder (og en kombination heraf) for, hvordan Rådets beslutningsproces kan tilpasses i den ekstraordinære situation med covid-19-pandemien:

1) Den første mulighed gik ud på at fortsætte de formelle rådssamlinger og samtidig midlertidigt fravige kravet om beslutningsdygtighed i forretningsordenens artikel 11, stk. 4. Det fremgik af denne løsningsmodel, at de medlemmer af Rådet, der ikke fysisk kunne deltage i en rådssamling, kunne deltage via videokonference. Deres deltagelse via videokonferencer vil bidrage til at afgøre, om der er et beslutningsdygtigt antal medlemmer til stede. Rådet kan vedtage retsakter på disse formelle møder.

2) Den anden mulighed gik ud på, at møder, hvor Rådets medlemmer deltog via videokonference, ville blive betragtet som "uformelle ministermøder", og at der ikke kunne vedtages nogen rådsretsakt på disse møder. I stedet ville afstemningerne finde sted ved skriftlig procedure, hvis anvendelse ville blive lettet ved en midlertidig undtagelse fra forretningsordenens artikel 12, stk. 1.

Rådet valgte den anden mulighed.

13. Ombudsmanden bemærker, at de politiske drøftelser, der tidligere fandt sted på møder med fysisk fremmøde, nu finder sted på "uformelle ministermøder". Resultaterne af disse politiske drøftelser vedtages derefter formelt ved skriftlig procedure. Da Rådet mener, at dets forretningsorden ikke finder anvendelse på disse uformelle møder, er der ikke behov for en "officiel" dagsorden for Rådet. Det var også underforstået, at artikel 15, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som kræver, at Rådet mødes offentligt, når det behandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter, ikke finder anvendelse på sådanne uformelle ministermøder.

14. Hvis der ikke blev truffet foranstaltninger til at offentliggøre disse "uformelle ministermøder" (jf. punkt 23-30 nedenfor), ville selve de politiske drøftelser, der tidligere fandt sted på åbne rådssamlinger, ikke længere være offentlige, således som det kræves i de relevante artikler i traktaten om gennemsigtighed i Rådets samlinger.

15. Den første mulighed, som Generalsekretariatet for Rådet foreslog, indebar derimod, at fjernmøder ville blive betragtet som formelle rådssamlinger, som Rådets forretningsorden ville have fundet fuld anvendelse på. Med denne mulighed ville der ikke have været nogen usikkerhed med hensyn til, om artikel 15, stk. 2, TEUF ville blive overholdt fuldt ud.

16. Ombudsmanden bemærker også, at optionsdokumentet udarbejdet af Rådets Generalsekretariat oprindeligt ikke blev offentliggjort, men blev udpeget som et dokument med begrænset aktindsigt (og fik betegnelsen "LIMITE").^[15] Kun flere måneder senere, den 14. oktober 2020 og efter en anmodning om aktindsigt (i henhold til forordning 1049/2001)^[16], blev det offentliggjort. I udvekslingen med Ombudsmandens undersøgelseshold påpegede Rådet, at dets forretningsorden i henhold til traktaterne ikke er en lovgivningsmæssig retsakt. Som sådan er en afgørelse, der fraviger forretningsordenen, ikke underlagt de samme gennemsigtighedsstandarder som retsakter vedtaget efter en lovgivningsprocedure. Der var derfor ikke noget krav om proaktiv offentliggørelse af optionspapiret.

17. Ombudsmanden er ikke overbevist af dette argument. I henhold til EU-traktaterne skal alle EU-beslutninger træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt.^[17] Desuden skal alle dokumenter, der falder ind under definitionen af et »dokument« i forordning (EF) ^{nr. 1049/2001 om aktindsigt [18],} uanset om de er af lovgivningsmæssig eller ikke-lovgivningsmæssig karakter, gøres direkte tilgængelige »så vidt muligt«^[19]. Aktindsigt kan kun begrænses, hvis en eller flere af undtagelserne i forordning 1049/2001 finder anvendelse ^[20].

18. Rådet har ikke givet nogen forklaring på, hvordan en proaktiv offentliggørelse af optionsdokumentet ville have risikeret at underminere en eller flere af de interesser, der er beskyttet af undtagelserne i forordning 1049/2001. Ombudsmanden bemærker også, at Rådet offentliggjorde dokumentet efter en anmodning om aktindsigt, hvilket betyder, at det ikke anså nogen undtagelse for at finde anvendelse på tidspunktet for anmodningen.

19. Oplægget om løsningsmodeller banede vejen og fastlagde de muligheder, som Rådet har for at træffe afgørelse om, hvordan det vil fungere under de ekstraordinære omstændigheder, som covid-19-pandemien har medført. Rådets afgørelse 2020/430 fastlægger i det væsentlige, hvordan Rådet træffer afgørelse om lovgivningsmæssige og ikkelovgivningsmæssige sager, hvilket har vigtige konsekvenser for gennemsigtigheden i dets beslutningsproces, jf. ovenfor. Gennemsigtighed i Rådets overvejelser og valgmuligheder med hensyn til at træffe denne vidtrækkende afgørelse og dermed give EU-borgerne mulighed for at undersøge disse overvejelser og valgmuligheder ville have været et vigtigt element i at sikre offentlighedens tillid til og legitimiteten af Rådets beslutningsproces under krisen.

20. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Rådet burde have offentliggjort optionsdokumentet i marts 2020 sammen med Rådets afgørelse (EU) 2020/430. Da Rådet imidlertid siden har offentliggjort dokumentet, ser Ombudsmanden ingen værdi i at udstede en formel henstilling på nuværende tidspunkt.

2. Gennemsigtighed med hensyn til, hvordan Rådet og dets forberedende organer fungerer

21. Da Ombudsmanden indledte sin undersøgelse i juli 2020, var der kun få offentligt tilgængelige oplysninger om "uformelle ministermøder" eller om, hvordan Rådets forberedende organer fortsatte deres drøftelser uden fysiske møder.  

22. Ombudsmanden søgte derfor at vurdere gennemsigtigheden af uformelle ministermøder og fjernmøder i forberedende organer under covid-19-krisen.

2.1 Gennemsigtighed i forbindelse med uformelle videokonferencer på ministerplan

23. I sin udveksling med Ombudsmandens undersøgelseshold forklarede Rådet, at den måde, hvorpå uformelle ministerielle videokonferencer tilrettelægges, har udviklet sig over tid.

24. Ved pandemiens begyndelse, fra marts til juni 2020, blev der kun offentliggjort få oplysninger om disse uformelle møder og ikke på en konsekvent måde. Som nævnt ovenfor var der ikke noget krav om offentliggørelse af dagsordener eller relaterede dokumenter. Møderne blev hverken webstreamet eller konsekvent opført i Rådets mødekalender.

25. I løbet af de første måneder traf Rådet imidlertid vidtrækkende afgørelser. Den traf f.eks. afgørelse om:

• oprettelse af et europæisk finansieringsprogram, "midlertidig støtte til mindskelse af risiciene for arbejdsløshed i en nødsituation" ("SURE-instrumentet"), som reaktion på covid-19-krisen
• fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i lyset af covid-19-pandemien og  
• makrofinansiel bistand til kandidatlande, der er medlemmer af EU, og lande i EU's "naboskab" i forbindelse med covid-19-pandemien.

Selv om der er referat af en uformel ministeriel videokonference den 7.-9. april 2020, hvor SURE-forslaget blev drøftet ^[21], blev denne videokonference ikke webstreamet, og der er ingen optagelser offentligt tilgængelige. Ombudsmandens undersøgelseshold kunne ikke finde nogen optagelse af uformelle ministerielle videokonferencer i Rådets mødekalender, hvor de to andre ovennævnte lovgivningssager kunne have været drøftet.

26. Ombudsmanden finder de meget begrænsede oplysninger om uformelle ministermøder mellem marts og juni 2020 beklagelige. Hun bemærker, at Rådets oprindelige praksis i betragtning af karakteren af disse uformelle ministermøder ikke var i overensstemmelse med traktatens krav om, at Rådet skal mødes offentligt, når det behandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter. Betydningen af at opretholde EU-institutionernes høje standarder for gennemsigtighed – ikke på trods af krisen, men netop på grund af krisen – blev allerede understreget af Ombudsmanden i hendes skrivelse til formanden for Det Europæiske Råd fra april 2020 ^[22].

27. Ombudsmanden forstår imidlertid, at situationen ændrede sig den 3. juli 2020, da Rådet godkendte et dokument med titlen "Retningslinjer for indkaldelse, forberedelse og tilrettelæggelse af uformelle videokonferencer mellem ministre under covid-19-krisen" ^[23]. Selv om dokumentet gentager, at der ikke kan vedtages rådsretsakter på uformelle møder, og at Rådets forretningsorden ikke formelt finder anvendelse på sådanne møder, fastslog det, at "Rådets forretningsorden så vidt muligt bør følges mutatis mutandis ved indkaldelse, forberedelse og tilrettelæggelse af uformelle videokonferencer mellem ministre".^[24]

28. I overensstemmelse med dette tilsagn anføres det i dokumentet, at dagsordener for uformelle ministermøder bør gøres offentligt tilgængelige.^[25] Desuden bør Rådets Generalsekretariat webstreame uformelle ministermøder, når der afholdes drøftelser om lovgivningsmæssige retsakter eller om andre punkter, hvor forhandlingerne bør være offentlige, jf. artikel 8 i Rådets forretningsorden.^[26] Desuden bør en deltagerliste,^[27] optagelser (hvis de foreligger) og relaterede dokumenter offentliggøres på et særligt websted.

29. Ombudsmandens undersøgelseshold undersøgte den dokumentation, der var offentligt tilgængelig for alle uformelle ministermøder mellem oktober og december 2020. Den konstaterede, at selv om den krævede dokumentation er offentliggjort for de fleste af disse møder, er der ingen dagsordener til rådighed for nogle uformelle ministerielle videokonferencer ^[28]. Det betyder, at Ombudsmanden heller ikke altid kunne vurdere, om disse møder burde have været webstreamet i overensstemmelse med artikel 7 og 8 i Rådets forretningsorden.

30. Ombudsmanden glæder sig over, at Rådet i juli 2020 ændrede den måde, hvorpå uformelle ministermøder afholdes, for at sikre, at de er underlagt de samme eller i det mindste sammenlignelige gennemsigtighedsstandarder som dem, der gælder for formelle rådsmøder. Ombudsmanden har tillid til, at Rådet overholder de standarder, det har fastsat for sig selv, og konsekvent vil webstreame ^[29] og offentliggøre den nødvendige dokumentation om ministermøder på afstand, så længe disse mødeordninger fortsat er gældende på grund af pandemien. Hun foreslår også, at Rådet offentliggør relevant dokumentation, herunder et referat i Rådets mødekalender, for alle uformelle ministermøder, der fandt sted i begyndelsen af covid-19-krisen mellem marts og juni 2020.

2.2 Gennemsigtighed i forbindelse med fjernmøder i Rådets forberedende organer

31. Coreper holdt fortsat møder med fysisk fremmøde under hele krisen, men Rådets arbejdsgrupper holdt op med at afholde møder med fysisk fremmøde, undtagen under ekstraordinære omstændigheder. På mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold forklarede Rådets repræsentanter, at covid-19-arbejdsordningerne varierer mellem arbejdsgrupperne. I sjældne tilfælde er der personlige møder. Der er også uformelle video- og telekonferencer.  

32. Ombudsmanden vurderede, i hvilket omfang arbejdsgrupperne har afveget fra deres normale praksis med at optage drøftelser i lyset af de særlige betingelser, som covid-19-pandemien har medført. Med henblik herpå gennemgik Ombudsmanden den tilgængelige dokumentation om fem rådssager og arbejdet i flere arbejdsgrupper.

Dagsordener for arbejdsgruppernes uformelle video- og telekonferencer

33. Arbejdsgrupper offentliggør normalt dagsordener forud for fysiske møder i form af et CM-dokument (meddelelse), som der er adgang til via Rådets mødekalender, og som er opført i Rådets offentlige dokumentregister.

34. Rådets repræsentanter forklarede, at arbejdsgrupperne i begyndelsen af covid-19-krisen blev pålagt ikke at udarbejde dagsordener for uformelle video- eller telekonferencer i form af CM-dokumenter. I stedet blev en dagsorden, der var blevet formidlet til den uformelle video- eller telekonference, omdelt direkte til arbejdsgruppens medlemmer pr. e-mail eller i form af et arbejdsdokument.

35. WK-dokumenter opføres ikke automatisk i Rådets offentlige register på det tidspunkt, hvor de udarbejdes. I stedet offentliggør Rådets Generalsekretariat hvert par måneder og for hver arbejdsgruppe et ST-dokument (standarddokument) i det offentlige register, som indeholder en liste over WK-dokumenter, som Generalsekretariatet har distribueret til den specifikke arbejdsgruppe i den relevante periode. WK-dokumenter er således ikke særskilt indført i det offentlige register over dokumenter og stilles kun til rådighed med en vis forsinkelse. Ombudsmanden har allerede kritiseret denne praksis i sin tidligere strategiske undersøgelse af gennemsigtigheden i Rådets lovgivningsproces ^[30] og foreslået, at Rådet opfører alle typer dokumenter i sit offentlige register på det tidspunkt, hvor de udstedes, uanset deres betegnelse, og om det er muligt at få adgang til dokumentet (eller dele heraf) eller ej.

36. Registreringen af dagsordener som WK-dokumenter i begyndelsen af covid-19-krisen betød, at disse dagsordener ikke blev gjort offentligt tilgængelige forud for arbejdsgruppens uformelle video- eller telekonferencer.

37. Først da det blev klart, at krisesituationen ville fortsætte, blev arbejdsgrupperne anmodet om at registrere dagsordenerne for uformelle videokonferencer som CM-dokumenter. Ombudsmanden glæder sig over denne vigtige ændring, da den giver offentligheden mulighed for på forhånd at vide, hvilke punkter og sager der skal drøftes i arbejdsgrupper på fjernmøder.

Referater af drøftelser på uformelle video- og telekonferencer i arbejdsgrupperne

38. Ombudsmanden forstår, at der er forskellig praksis i arbejdsgrupperne med hensyn til, hvilke dokumenter der skal udarbejdes, og hvilke oplysninger der skal medtages heri. Arbejdsgrupper udarbejder forskellige typer dokumenter for at registrere fremskridt og resultater af forhandlinger i forberedende organer.

39. Allerede i sin tidligere strategiske undersøgelse af gennemsigtigheden i Rådets lovgivningsproces ^[31] understregede Ombudsmanden, at eftersom Rådets forberedende organer ikke mødes offentligt, kan borgerne kun udøve deres demokratiske ret til at følge deres drøftelser ved at få adgang til referater heraf. Selv om der kan være behov for en vis grad af fleksibilitet i udarbejdelsen af dokumenter for at tage hensyn til de forskellige typer forberedende organer og de mange forskellige emner, der drøftes, bør forskellige affattelsespraksisser kun begrundes i sagens karakter og de særlige forhold i forbindelse med de forberedende drøftelser. I sin tidligere undersøgelse konstaterede hun imidlertid en forskel i praksis, der ikke kun var relateret til arten af de specifikke sager, men også skyldes forskellig administrativ praksis blandt de forskellige afdelinger i Rådets Generalsekretariat. Ved afslutningen af denne tidligere undersøgelse foreslog Ombudsmanden derfor, at Rådet vedtager retningslinjer for de typer dokumenter, der udarbejdes i forbindelse med lovgivningsprocedurer i forberedende organer, samt for de oplysninger, der skal indgå i disse dokumenter.

40. I forbindelse med covid-19 var mange arbejdsgrupper nødt til at tilpasse deres arbejdsmetoder. Ombudsmanden vurderede deres tilpassede praksis på grundlag af flere eksempler, herunder Luftfartsgruppen, Gruppen vedrørende Audiovisuelle Spørgsmål og Gruppen af Finansråder.

41. På grundlag af de konsulterede rådsdossierer forstår Ombudsmanden, at arbejdsgrupper, der ikke længere mødes fysisk under covid-19-krisen, har fortsat deres arbejde via skriftlige høringer af arbejdsgruppens medlemmer, eventuelt i kombination med uformelle videokonferencer.

42. Det forhold, at medlemsstaternes delegationer giver deres bidrag i skriftlig form, synes at have øget den dokumentation, der er til rådighed om arbejdsgruppens drøftelser, i det mindste for de arbejdsgrupper, der normalt ikke udarbejder referater af deres møder med fysisk fremmøde. Ombudsmanden glæder sig over denne øgede tilgængelighed af dokumentation om forhandlingerne og opfordrer Rådet til at opretholde praksis med skriftlige bemærkninger forud for eller efter arbejdsgruppemøder, også ud over covid-19-konteksten.

43. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at skriftlige høringer systematisk registreres som WK-dokumenter. Dette betyder, at disse dokumenter som nævnt ovenfor i punkt 35 ikke har nogen særskilt registrering i Rådets offentlige register over dokumenter. Offentligheden bliver først opmærksom på deres eksistens, når de samles i et ST-dokument, der offentliggøres hvert par måneder. Ombudsmanden er bekymret over denne øgede anvendelse af WK-dokumenter, da den mindsker gennemsigtigheden i arbejdsgruppens drøftelser. Hun gentager derfor sit forslag fra sin tidligere undersøgelse om, at Rådet bør opføre alle typer dokumenter i sit offentlige register på det tidspunkt, hvor de udstedes, uanset deres betegnelse, og om det er muligt at få adgang til dokumentet (eller dele heraf) eller ej.

44. Under Ombudsmandens udveksling med Rådet blev det også klart, at Rådets Generalsekretariat udstedte instrukser til arbejdsgrupper under covid-19-krisen, f.eks. om, hvordan der skulle udarbejdes dagsordener eller gennemføres og registreres skriftlige høringer. Rådets repræsentanter anførte navnlig, at der med henblik på at bistå Generalsekretariatets personale med at gennemføre Rådets afgørelse (EU) 2020/430 og tilrettelægge arbejdet i Rådets og Rådets forberedende organer blev givet intern vejledning som et "administrativt forvaltningsredskab". Ombudsmanden bemærker, at denne vejledning ikke er blevet gjort offentligt tilgængelig. Dette er beklageligt, da det klart vil bidrage til en bedre offentlig forståelse af, hvordan Rådet og dets forberedende organer arbejder under de ekstraordinære, men vedvarende omstændigheder i forbindelse med covid-19-krisen. Ombudsmanden vil fremsætte et forslag herom.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

I de første fire måneder af covid-19-krisen overholdt fjernministermøderne ikke de samme gennemsigtighedsstandarder som fysiske rådsmøder. Siden da har Rådets ministermøder under covid-19-krisen imidlertid de facto opfyldt de gældende gennemsigtighedsstandarder og -forpligtelser ved at webstreame visse "uformelle ministermøder" og ved at offentliggøre relevant dokumentation i forbindelse med disse møder.

Rådet burde have offentliggjort dokumentet med titlen "Ekstraordinære foranstaltninger vedrørende fortsættelse af beslutningstagningen i Rådet" på det tidspunkt, hvor afgørelsen om at fravige dets forretningsorden (Rådets afgørelse 2020/430) blev vedtaget. Da Rådet imidlertid har offentliggjort dokumentet i mellemtiden, kan Ombudsmanden ikke se fordelen ved at udstede en formel henstilling på nuværende tidspunkt.

Forslag til forbedringer

1. Rådet bør offentliggøre relevant dokumentation, herunder et referat i sin mødekalender, for alle "uformelle ministermøder", der fandt sted mellem marts og juni 2020.

2. Rådet bør opretholde en bredere anvendelse af skriftlige bemærkninger forud for eller efter gruppemøder, også ud over covid-19-konteksten, da dette har ført til bedre dokumentation af gruppens drøftelser.

3. Rådet bør i sit offentlige register opføre alle typer dokumenter på det tidspunkt, hvor de udstedes, uanset deres betegnelse, og om det er muligt at få adgang til dokumentet (eller dele heraf) eller ej.

4. Rådet bør offentliggøre de interne retningslinjer fra sit generalsekretariat om tilrettelæggelsen af arbejdet i Rådet og dets forberedende organer under covid-19-krisen.

 

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 24. marts 2021

 

[1] En liste over Rådets forberedende organer, som blev ajourført i 2021, findes her: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5020-2021-INIT/en/pdf

[2] Rådets afgørelse (EU) 2020/430 af 23. marts 2020 om en midlertidig fravigelse af Rådets forretningsorden i lyset af rejsevanskeligheder forårsaget af pandemien med covid-19 i Unionen, som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D0430&from=EN

[3] Artikel 12, stk. 1, i Rådets forretningsorden bestemmer i sin relevante del: "Rådets retsakter om hastesager kan vedtages ved skriftlig afstemning, hvis Rådet eller Coreper med enstemmighed beslutter at anvende denne procedure. Under særlige omstændigheder kan formanden også foreslå, at denne procedure anvendes. i så fald kan der anvendes skriftlig afstemning, hvis alle Rådets medlemmer er enige i denne procedure".

[4] Rådets afgørelse (EU) 2021/454 af 12. marts 2021 om yderligere forlængelse af den midlertidige fravigelse af Rådets forretningsorden, der blev indført ved afgørelse (EU) 2020/430, i lyset af rejsevanskeligheder forårsaget af pandemien med covid-19 i Unionen, som findes på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32021D0454.

[5] Artikel 1 og artikel 10, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU).

[6] Artikel 15, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

[7] Brevet, der indleder forespørgslen, findes her: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/130753

[8] Rådets arbejdsgrupper samler embedsmænd, der repræsenterer de nationale forvaltninger i de 27 medlemsstater, og behandler specifikke emner. Formandskabet varetages af den delegerede fra det land, der varetager det roterende 6-måneders formandskab for Rådet. Yderligere oplysninger om Rådets forberedende organer: https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/. 

[9] Rapporten om inspektionsmødet mellem Den Europæiske Ombudsmands undersøgelseshold og Rådet findes her: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/136827

[10] Artikel 11, stk. 4, i Rådets forretningsorden.

[11] Artikel 12, stk. 1, i Rådets forretningsorden

[12] Rådets afgørelse (EU) 2020/430 af 23. marts 2020 om en midlertidig fravigelse af Rådets forretningsorden i lyset af rejsevanskeligheder forårsaget af pandemien med covid-19 i Unionen, tilgængelig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32020D0430&from=EN

[13] Artikel 12, stk. 1, i Rådets forretningsorden bestemmer i sin relevante del: "Rådets retsakter om hastesager kan vedtages ved skriftlig afstemning, hvis Rådet eller Coreper med enstemmighed beslutter at anvende denne procedure. Under særlige omstændigheder kan formanden også foreslå, at denne procedure anvendes. i så fald kan der anvendes skriftlig afstemning, hvis alle Rådets medlemmer er enige i denne procedure".

[14] Tilgængelig her: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-6934-2020-INIT/en/pdf

[15] Modtagere af dokumenter mærket "LIMITE" forventes at sikre, at sådanne dokumenter forbliver interne i Rådet. Rådet gør ikke sådanne dokumenter direkte tilgængelige på sit websted.

[16] Forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[17] Artikel 1 og artikel 10, stk. 3, i TEU.

[18] Forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049

[19] Artikel 12, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[20] Artikel 4 i forordning (EF) nr. 1049/2001.

[21] https://www.consilium.europa.eu/da/meetings/eurogroup/2020/04/07-09/

[22] Skrivelse fra Den Europæiske Ombudsmand til formanden for Det Europæiske Råd om gennemsigtighed i EU's covid-19-kriserespons, 20. april 2020, tilgængelig her: https://www.ombudsman.europa.eu/en/correspondence/en/127056

[23] Tilgængelig her: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9188-2020-INIT/en/pdf

[24] Side 2.

[25] Punkt 6.

[26] Punkt 7.

[27] Punkt 8.

[28] Der er ingen dagsorden for følgende fjernmøder: Videokonference mellem økonomi- og finansministrene 6. oktober 2020 Videokonference mellem ministrene for beskæftigelse og socialpolitik den 13. oktober 2020 Videokonference mellem sundhedsministrene 30. oktober 2020 Videokonference mellem handelsministrene 9. november 2020 Uformel videokonference mellem udenrigsministrene den 19. november 2020 Videokonference mellem forsvarsministrene 20. november 2020 Videokonference mellem udviklingsministrene den 23. november 2020 Uformel videokonference mellem energiministrene 14. december 2020.

[29] I overensstemmelse med artikel 7 og 8 i Rådets forretningsorden.

[30] Undersøgelse på eget initiativ OI/2/2017/TE af gennemsigtigheden i den lovgivningsmæssige beslutningstagning i Rådet for Den Europæiske Union. Alle undersøgelsesrelaterede dokumenter er tilgængelige her: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/49461

[31] OI/2/2017/TE.