- DA Dansk
Maskinoversættelser kan indeholde fejl, der potentielt gør teksten mindre klar og nøjagtig. Ombudsmanden påtager sig intet ansvar for eventuelle afvigelser. For de mest pålidelige oplysninger og den største retssikkerhed henvises der til originalversionen på engelsk, som der er linket til ovenfor.
Læs mere i vores sprog- og oversættelsespolitik.
Afgørelse i sag 1871/2020/OAM om, hvordan Den Europæiske Centralbank (ECB) behandlede en anmodning om aktindsigt i dokumenter vedrørende den tyske forfatningsdomstols afgørelse om ECB's program til opkøb af den offentlige sektor
Afgørelse
Sag 1871/2020/OAM - Indledt den Fredag | 06 november 2020 - Afgørelse af Mandag | 22 marts 2021 - Den vedrørte institution Den Europæiske Centralbank ( Ingen fejl eller forsømmelser fundet ) - Land Spanien
Sagen vedrørte ECB's afgørelse om at give afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende ECB's program til opkøb af den offentlige sektor (PSPP). Dokumenterne var blevet delt med den tyske forbundsregering, således at den kunne vurdere PSPP’s forholdsmæssighed efter en afgørelse fra den tyske forfatningsdomstol.
ECB afslog aktindsigt under henvisning til en traktatbestemmelse, hvorefter ECB’s Styrelsesråds arbejde ikke må offentliggøres. Den henviste ligeledes til behovet for at beskytte offentlighedens interesser for så vidt angår fortroligheden af de beslutningstagende organers arbejde, behovet for at beskytte Unionens monetære politik og fortroligheden af dokumenter til internt brug.
Ombudsmanden fandt, at ECB's afslag på aktindsigt var berettiget. Ved at drage denne konklusion bemærkede Ombudsmanden, at et dokument var omfattet af traktatens bestemmelser om, at procedurerne i ECB's Styrelsesråd ikke må offentliggøres. ECB havde på passende vis forklaret, hvorfor offentliggørelsen af de øvrige dokumenter ville være til skade for offentlighedens interesse med hensyn til pengepolitikken. Ombudsmanden bemærkede den betydelige offentlige interesse i sagen, men tog hensyn til ECB's bestræbelser på at give klageren og offentligheden så mange oplysninger som muligt om sagen og afsluttede sagen.
Baggrunden for klagen
1. Efter finanskrisen i 2007-2008 traf Den Europæiske Centralbank (ECB) flere "unormale pengepolitiske foranstaltninger" for at nå sit mål om at sikre "prisstabilitet". En af disse foranstaltninger var oprettelsen af programmer til opkøb af aktiver [1], f.eks. opkøbsprogrammet for den offentlige sektor (PSPP). Under PSPP, der blev lanceret i 2015, opkøber Eurosystemets [2] centralbanker obligationer udstedt af anerkendte agenturer, regionale og lokale myndigheder, internationale organisationer og multilaterale udviklingsbanker i euroområdet [3].
2. Der blev anlagt flere sager ved den tyske forfatningsdomstol vedrørende ECB's afgørelser om PSPP og deres gennemførelse i Tyskland. I denne forbindelse forelagde den tyske forfatningsdomstol spørgsmål for Den Europæiske Unions Domstol (Domstolen) vedrørende gyldigheden af PSPP i henhold til EU-retten. I december 2018 fastslog Domstolen, at PSPP ikke er i strid med EU-retten [4].
3. Den tyske forfatningsdomstol traf derefter den 5. maj 2020 [5] afgørelse i de sager, der var indbragt for den, idet den erklærede Domstolens dom og PSPP for ulovlige og uden bindende virkning i Tyskland. De tyske myndigheder fik en overgangsperiode på tre måneder til yderligere at vurdere og sikre, at ECB begrundede programmets proportionalitet, hvilket ville gøre det muligt at fortsætte det i Tyskland.
4. I denne forbindelse bemyndigede ECB den tyske centralbank (Bundesbank) til at videregive flere ikke-offentlige dokumenter vedrørende ECB’s vurdering af PSPP’s forholdsmæssighed til den tyske forbundsregering. Offentliggørelsen blev foretaget i henhold til strenge fortrolighedskrav og ifølge ECB i overensstemmelse med princippet om loyalt samarbejde mellem EU-institutionerne og medlemsstaternes myndigheder [6].
5. I juni 2020 anmodede klageren ECB om at give aktindsigt [7] i dokumenter, som ECB havde udleveret til de tyske myndigheder efter den tyske forfatningsdomstols dom, samt i brevet med fremsendelse af de respektive dokumenter.
6. ECB identificerede otte dokumenter som værende omfattet af klagerens anmodning. Et dokument var den skrivelse, som ECB’s formand sendte til formanden for Bundesbank, mens de resterende syv var de dokumenter, der var vedlagt skrivelsen. ECB gav aktindsigt i fremsendelsesskrivelsen (dokument 1) og afslog at udlevere de resterende syv dokumenter (dokument 2-8), nemlig:
2. Baggrundsnotat med titlen "Expand Euro Area Asset Purchase Programme: Pengepolitiske overvejelser" af 21. november 2014
3. Præsentation med titlen "Anden interimsrapport om supplering af politikpakken fra juni til oktober", 7. januar 2015
4. Antworten zum dem Fragenkatalog gemäß §§ 27, 27a BVerfGG om programmet for køb af udvidede aktiver, 15. november 2016 [8]
5. Schriftliche Erklärung in der Rechtssache C-493/17 af 30. november 2017 [9]
6. Uddrag af ECB's orienterende politiknotat fra juni 2020
7. Retssagsreferat fra det pengepolitiske møde 4. december 2014
8. Uddrag af referatet af Styrelsesrådets 506. møde den 3.-4. juni 2020 – Punkt på dagsordenen "De pengepolitiske beslutninger", 23. juni 2020
7. I august 2020 anmodede klageren om en gennemgang af ECB's afgørelse om ikke at offentliggøre de syv dokumenter (han fremsatte en såkaldt "genfremsat begæring").
8. I oktober 2020 bekræftede ECB sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter (den udstedte en såkaldt "bekræftende afgørelse"). ECB gjorde endvidere gældende, at offentliggørelse af et dokument ville være i strid med den primære ret.[10] ECB påberåbte sig forskellige undtagelser, der er fastsat i dens regler om aktindsigt, som begrundelse for at nægte aktindsigt. Den hævdede, at offentliggørelse af dokumenterne kunne risikere at underminere beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af forhandlingerne i ECB's besluttende organer [11], Unionens monetære politik [12] og fortroligheden af ECB's dokumenter til internt brug [13].
9. Klageren var utilfreds med ECB's afgørelse og henvendte sig til Ombudsmanden i oktober 2020.
Undersøgelsen
10. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af ECB's afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.
11. I løbet af undersøgelsen undersøgte Ombudsmandens undersøgelseshold de ønskede dokumenter og afholdt et møde med repræsentanter for ECB.[14] Klageren fremsatte bemærkninger til møderapporten.
Argumenter forelagt Ombudsmanden
Argumenter fra institutionen
12. Hvad angår uddraget af referatet af det 506. møde i Styrelsesrådet [15] (dokument 8), sagde ECB, at det var beskyttet af en absolut undtagelse i reglerne om aktindsigt, nemlig beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til fortroligheden af arbejdet i ECB's besluttende organer. Referatet var også fortroligt i henhold til primær ret [16][17].
13. ECB sagde endvidere, at alle syv dokumenter var beskyttet af offentlighedens interesse med hensyn til Unionens monetære politik. Offentliggørelse ville afsløre oplysninger vedrørende strategien, udarbejdelsen og gennemførelsen af PSPP og ekstraordinære pengepolitiske foranstaltninger. Dette kan igen føre til utilsigtede virkninger for markedsdeltagernes adfærd. Det kan også begrænse ECB's råderum betydeligt i fremtiden, da ekstraordinære pengepolitiske foranstaltninger sandsynligvis fortsat vil være en del af ECB's værktøjskasse.
14. Desuden mente ECB, at baggrundsnotatet, præsentationen, briefingen og det interne udkast (dokument 2, 3, 6 og 7) var en del af den beslutningsproces, der førte til vedtagelsen af pengepolitiske foranstaltninger. Deres udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af ECB's interne drøftelser.
15. Henset til den absolutte karakter af nogle af de påberåbte undtagelser og til, at klagerens argumenter efter ECB’s opfattelse ikke var tilstrækkelige til at godtgøre, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen, konkluderede ECB, at dokumenterne ikke kunne udbredes.
Klagerens argumenter
16. Efter klagerens opfattelse er der en mere tungtvejende offentlig interesse i at vide, hvilke oplysninger der blev givet til de tyske myndigheder. Mere generelt hævder han, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i at give aktindsigt, således at offentligheden kan undersøge, om ECB er forblevet uafhængig efter den tyske forfatningsdomstols afgørelse.
17. Ifølge klageren anvender ECB princippet om pengepolitikkens fortrolighed til at nægte aktindsigt i dokumenter, der i nogle tilfælde kan offentliggøres i offentlighedens interesse.
18. Klageren påpegede også, at nogle af dokumenterne går tilbage til 2014. Det er tvivlsomt, siger han, at offentliggørelse af disse oplysninger kan have en indvirkning på den nuværende pengepolitik.
Ombudsmandens vurdering
19. Ombudsmanden har vurderet, om ECB's beslutning om ikke at give klageren aktindsigt var rimelig og i overensstemmelse med de gældende regler.
20. ECB udfører sine opgaver i overensstemmelse med traktaterne, som omfatter en protokol om specifikke institutionelle bestemmelser, der gælder for ECB.[18] I henhold til protokollen er Styrelsesrådets møder fortrolige. Domstolen har bekræftet, at tavshedspligten i forbindelse med Styrelsesrådets arbejde er et generelt princip, uden at det er nødvendigt at påberåbe sig en af de undtagelser, der er fastsat i de gældende regler om aktindsigt [19].
21. På dette grundlag er beslutningen om ikke at offentliggøre uddraget af referatet af Styrelsesrådets 506. møde (dokument 8) rimelig.
22. Styrelsesrådet kan dog beslutte at offentliggøre resultatet af sine drøftelser. ECB har meddelt klageren, at resultatet af drøftelserne på det pågældende møde er offentligt og har givet et link til, hvor det offentliggøres online [20].
23. Dette resultat fremgår af et dokument med titlen "Account of the monetary policy meeting of the Governing Council of the European Central Bank held in Frankfurt am Main on Wednesday and Thursday, 3-4 June 2020". Beretningen er, bemærker Ombudsmanden, meget detaljeret.
24. For så vidt angår de resterende seks dokumenter (dokument 2-7) har ECB gjort gældende, at offentliggørelse af dem kan risikere at underminere beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens monetære politik.
25. Ombudsmandens undersøgelsesholds inspektion bekræftede, at dokumenterne indeholder nærmere oplysninger om vurderingen og funktionen af ikkestandardmæssige politiske foranstaltninger. ECB er af den opfattelse, at offentliggørelse af disse dokumenter kan være til skade for offentlighedens interesser med hensyn til Unionens pengepolitik. Ved at drage denne konklusion bemærker Ombudsmanden, at Unionens retsinstanser har anerkendt, at ECB har vide skønsbeføjelser ved afgørelsen af, om udbredelsen af dokumenter kan være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til Unionens eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik [21].
26. ECB tog også behørigt stilling til, om dokumenter, der går tilbage i tiden, kunne have en indvirkning på den nuværende pengepolitik. ECB har i sin bekræftende afgørelse og under mødet med Ombudsmandens undersøgelseshold forklaret, at formidling af oplysninger i sig selv er et pengepolitisk redskab. Frigivelse af dokumenter, der ikke er udarbejdet til dette formål, kan føre til potentielle utilsigtede forventninger fra markedsdeltagernes side. ECB anførte, at selv om nogle dokumenter blev udarbejdet i 2014, var de tidligere vurderinger fortsat relevante i dag. Indkøbsprogrammerne er i gang, og politikkerne er fortsat relevante i fremtiden. Offentliggørelse af interne drøftelser kan risikere at reducere ECB's råderum i dens beslutningstagning og dermed have en negativ indvirkning på ECB's effektivitet med hensyn til at forfølge sit mandat. Ombudsmanden mener, at det på baggrund af disse forklaringer i det mindste med rimelighed kan forudses, at udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til pengepolitik.
27. Undtagelsen vedrørende beskyttelsen af den monetære politik er absolut, hvilket betyder, at den ikke kan tilsidesættes af nogen anden offentlig interesse. Klagerens argumenter vedrørende en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen kan derfor ikke tages i betragtning med hensyn til denne undtagelse.
28. Eftersom undtagelsen om beskyttelse af den monetære politik gyldigt blev påberåbt for alle seks dokumenter, er det ikke nødvendigt, at Ombudsmanden foretager en tilbundsgående vurdering af, om udbredelsen af visse af disse dokumenter ligeledes ville være til skade for behovet for at beskytte ECB’s interne drøftelser.
29. Ombudsmanden bemærker endvidere, at ECB underrettede klageren om de typer dokumenter, der blev identificeret som værende omfattet af hans anmodning, og - i det omfang det var muligt - om deres indhold.
30. I lyset af alt dette mener Ombudsmanden, at ECB var berettiget til at afslå aktindsigt i de ønskede dokumenter. Ombudsmanden har noteret sig den betydelige offentlige interesse i sagen, men har taget hensyn til ECB's bestræbelser på at give klageren og offentligheden så mange oplysninger som muligt om sagen og afslutter sagen.
Konklusion
På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:
Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Den Europæiske Centralbanks side.
Klageren og Den Europæiske Centralbank vil blive underrettet om denne afgørelse.
Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand
Strasbourg, den 22. marts 2021
[1] Yderligere oplysninger findes på: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.
[2] Eurosystemet består af ECB og de nationale centralbanker i de lande, der har indført euroen.
[3] Yderligere oplysninger findes på: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#pspp.
[4] Domstolens dom af 11. december 2018, sag C-493/17, Weiss m.fl., findes på http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6385187.
Pressemeddelelsen findes på: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-12/cp180192en.pdf.
[5] Dom afsagt af BVerfG's andet senat den 5. maj 2020 – 2 BvR 859/15, tilgængelig på http://www.bverfg.de/e/rs20200505_2bvr085915en.html.
Pressemeddelelsen findes på: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2020/bvg20-032.html.
[6] Yderligere oplysninger findes i det brev, som ECB's formand sendte til Europa-Parlamentet den 29. juni 2020, og som findes på: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.mepletter200629_Simon~ece6ead766.en.pdf,
eller i et medlem af ECB's direktions tale af 2. juli 2020, som findes på: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200702~87ce377373.en.html.
[7] I henhold til Den Europæiske Centralbanks afgørelse af 4. marts 2004 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter (ECB/2004/3), som ændret: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32004D0003%2801%29.
[8] Svar på spørgeskemaet om det udvidede program for opkøb af aktiver (15. november 2016), der er udarbejdet i henhold til paragraf 27 og 27a i den tyske forbundsforfatningsdomstols lov.
[9] Den skriftlige erklæring (fra ECB) i sag C-493/17 (30. november 2017).
[10] Protokol (nr. 4) om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB, som er en del af traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, findes på https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FPRO%2F04.
[11] Artikel 4, stk. 1, litra a), første led, i afgørelse ECB/2004/3.
[12] Artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i afgørelse ECB/2004/3.
[13] Artikel 4, stk. 3, i afgørelse ECB/2004/3.
[14] Møderapporten findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/137337.
[15] Styrelsesrådet er ECB's vigtigste besluttende organ. Den består af de seks medlemmer af Direktionen samt cheferne for de nationale centralbanker i de 19 eurolande.
[16] Artikel 10, stk. 4, i protokollen om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB bestemmer: »Forløbet af [styrelsesrådets] møder er fortroligt. Styrelsesrådet kan beslutte at offentliggøre resultatet af sine drøftelser".
[17] ECB henviste til Domstolens dom af 19. december 2019 i sag C-442/18 P, Den Europæiske Centralbank mod Espírito Santo Financial (Portugal), http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006.
[18] Protokol om statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og ECB, se fodnote 10.
[19] Se Domstolens dom af 19. december 2019 i sag C-442/18 P, Den Europæiske Centralbank mod Espírito Santo Financial (Portugal), tilgængelig på: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006
og Domstolens dom af 21. oktober 2020 Den Europæiske Centralbank mod Espirito Santo Financial Group C-396/19 P, tilgængelig på: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=232705&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4199477
[20] Konto for det pengepolitiske møde i ECB's Styrelsesråd den 3.-4. juni 2020, tilgængelig på: https://www.ecb.europa.eu/press/accounts/2020/html/ecb.mg200625~fd97330d5f.en.html
[21] Jf. Rettens dom af 4. juni 2015, Versorgungswerk mod ECB, T-376/13, præmis 53-55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889.