Baggrunden for klagen

1. Den Europæiske Forsvarsfond er et EU-finansieret program, der blev lanceret i 2017 for at fremme innovation og udvikle avanceret forsvarsteknologi og -produkter gennem grænseoverskridende samarbejde mellem EU's medlemsstater og mellem virksomheder, forskningscentre, nationale forvaltninger, internationale organisationer og universiteter. Der blev oprettet to pilotprogrammer under Den Europæiske Forsvarsfond: den forberedende foranstaltning vedrørende forsvarsforskning (PADR) og programmet for udvikling af den europæiske forsvarsindustri (EDIDP)^[1].

2. EDIDP blev oprettet i 2018 ^[2] for at støtte forsvarsindustriens konkurrenceevne og innovationskapacitet i EU. Det medfinansierer samarbejdsbaserede forsvarsudviklingsprojekter med et budget på 500 mio. EUR for 2019-2020. Der er offentliggjort to indkaldelser af forslag under EDIDP, en i 2019 og en i 2020.

3. I henhold til EDIDP-reglerne afvises forslag, der ikke opfylder kriterierne for støtteberettigelse.^[3] Et af disse kriterier er »overholdelse af folkeretten«, som omfatter regler, der skal begrænse virkningerne af væbnede konflikter, og som også omfatter restriktioner for krigsførelsesmidler ^[4].

4. I maj 2020 indgav klageren, den belgiske NGO Vredesactie (fredsaktion), en anmodning om aktindsigt til Kommissionen ^[5] vedrørende:

1) "Alle dokumenter vedrørende gennemgangen af EDIDP-projekternes overholdelse af folkeretten;

2) Alle dokumenter vedrørende de procedurer, der afgør, om EDIDP-projekter er i overensstemmelse med folkeretten".

5. I juni 2020 svarede Kommissionen. Med hensyn til det første sæt dokumenter meddelte den klageren, at evalueringen og proceduren for tildeling af tilskud stadig var i gang. Offentliggørelse af alle relaterede dokumenter ville underminere sin beslutningsproces, sagde det. Med hensyn til det andet sæt dokumenter identificerede den et offentligt dokument, vejledningen for ansøgere under EDIDP, og gav klageren et link til, hvor det er offentliggjort online ^[6].

6. Klageren anmodede Kommissionen om at tage sin afgørelse op til fornyet overvejelse (ved at indgive en såkaldt "genfremsat begæring"). Anmodningen om fornyet undersøgelse vedrørte kun det første sæt dokumenter vedrørende vurderingen af overholdelsen af folkeretten.

7. I september 2020 svarede Kommissionen og fastholdt sin oprindelige afgørelse om afslag på aktindsigt (den vedtog en såkaldt "bekræftende afgørelse"). Kommissionen forklarede, at den havde identificeret tre kategorier af dokumenter vedrørende 40 forslag, der var omfattet af det første punkt i klagerens anmodning. Dokumenterne var i) ansøgernes indsendelsesformularer, ii) Kommissionens vurdering i forhold til støtteberettigelses- og udvælgelseskriterierne i indkaldelsen af forslag og iii) individuelle rapporter udarbejdet af eksterne eksperter. Kommissionen påberåbte sig en undtagelse i henhold til EU's regler om aktindsigt som begrundelse for at nægte aktindsigt og hævdede, at offentliggørelse af dokumenterne kunne risikere at underminere beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til forsvar og militære anliggender ^[7] og beskyttelsen af kommercielle interesser ^[8].

8. Klageren var utilfreds med Kommissionens svar og henvendte sig til Ombudsmanden i oktober 2020.

Undersøgelsen

9. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt i dokumenterne.

10. På tidspunktet for den oprindelige anmodning var indkaldelsen af forslag i 2019 under EDIDP afsluttet. Ombudsmandens undersøgelse fokuserede derfor på dokumenterne vedrørende indkaldelsen af forslag i 2019 og ikke indkaldelsen af forslag i 2020. Kommissionen har på sit websted offentliggjort korte beskrivelser af de projekter, der er udvalgt til finansiering ^[9].

11. I løbet af undersøgelsen mødtes Ombudsmandens undersøgelseshold med repræsentanter for Kommissionen og inspicerede en stikprøve ^[10] af de ønskede dokumenter. Rapporten om inspektionen blev sendt til klageren med henblik på bemærkninger.

Argumenter forelagt Ombudsmanden

12. Kommissionen forklarede, at overholdelse af folkeretten er et af kriterierne for støtteberettigelse for de projekter, der skal komme i betragtning til finansiering. Som et første skridt skal ansøgerne erklære, at forslagene er i overensstemmelse med folkeretten. Som et andet skridt kontrollerer Kommissionen og de eksterne eksperter opfyldelsen af dette kriterium på grundlag af detaljerne i hvert projektforslag. De dokumenter, som Kommissionen identificerede, indeholdt kun meget begrænsede oplysninger om forslagenes overensstemmelse med folkeretten. Det resterende indhold af dokumenterne faldt uden for anmodningens anvendelsesområde.

13. Kommissionen fandt, at offentliggørelsen af de identificerede dokumenter kunne være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til forsvar og militære anliggender. De teknologier, der blev fremlagt i forslagene, befandt sig på et ret fremskredent udviklingstrin og ville sandsynligvis blive udviklet og anvendt af medlemsstaterne uafhængigt af EDIDP-finansieringen. Offentliggørelse af evalueringerne af forslagene kan afsløre disse teknologiers potentielle sårbarheder.

14. Kommissionen gjorde gældende, at der er en »generel formodning« for, at der ikke gives aktindsigt i støtteansøgninger.^[11] Oplysningerne i ansøgningerne blev gentaget eller henvist til i Kommissionens vurdering og i eksperternes rapporter, og derfor kunne disse dokumenter heller ikke videregives. Kommissionen forklarede endvidere, at oplysninger om forslagenes overensstemmelse med folkeretten, der er indeholdt i både deltagernes forslag og i Kommissionens og eksperternes evalueringer, kan betragtes som kommercielt følsomme forretningsoplysninger. Hvis sådanne oplysninger videregives, kan de anvendes af konkurrenter eller påvirke det offentlige image af den deltager, der har indsendt forslaget.

15. Klageren henviste til EU's retspraksis ^[12] og hævdede, at Kommissionen ikke havde givet tilstrækkelig begrundelse for, hvorfor den har anvendt undtagelserne fra aktindsigt. Han mente navnlig, at Kommissionen ikke havde forklaret, hvordan offentliggørelsen af den meget begrænsede del af de dokumenter, der er omfattet af anmodningen, "specifikt og faktisk" ville skade offentlighedens interesser med hensyn til forsvar og militære anliggender, og hvorfor dette var "med rimelighed forudsigeligt og ikke rent hypotetisk".

16. Klageren er af den opfattelse, at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i at vide, hvordan EU-midlerne anvendes ^[13]. Desuden bør offentligheden vide, hvordan Kommissionen vurderer, om nye militære teknologier, der modtager EU-midler, overholder folkeretten i betragtning af den negative indvirkning, de kan have på menneskerettighederne.

17. Under undersøgelsen gav klageren udtryk for yderligere bekymring over, at Kommissionens vurdering af forslagenes overensstemmelse med folkeretten ikke var tilstrækkelig ^[14]. At have adgang til de ønskede dokumenter ville gøre det muligt at foretage yderligere undersøgelser.

Ombudsmandens vurdering

18. Formålet med Ombudsmandens undersøgelse er at vurdere, om Kommissionens afgørelse om afslag på aktindsigt i de relevante dokumenter var rimelig i betragtning af dokumenternes særlige karakter.

19. EU-Domstolen har fastslået, at EU-institutionerne har vide skønsbeføjelser ved afgørelsen af, om videregivelse af visse oplysninger kan udgøre en risiko for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til forsvar og militære anliggender ^[15].

20. Ombudsmandens undersøgelsesholds inspektion af en stikprøve af de ønskede dokumenter bekræftede, at forslagene indeholder detaljerede oplysninger vedrørende forsvarsprojekter. Kommissionens opfattelse af, at disse oplysninger er meget følsomme, og at offentliggørelsen af disse dokumenter kan skade offentlighedens interesser med hensyn til forsvar og militære anliggender, er derfor rimelig.

21. Da Kommissionen med rette kunne påberåbe sig undtagelsen for forsvars- og militære anliggender i forbindelse med projektforslagene, har Ombudsmanden ikke foretaget en vurdering af, om undtagelsen for beskyttelse af forretningsmæssige interesser også finder anvendelse på disse dokumenter.  

22. Selv om offentlig adgang til forslagene ikke er mulig, bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen har gjort en vis mængde oplysninger om de vellykkede projekter offentligt tilgængelige. Kommissionen offentliggør faktablade om de projekter, der er godkendt til finansiering ^[16] Disse indeholder relevante oplysninger, f.eks. en kort beskrivelse af projektet, varigheden, de omfattede typer aktiviteter (f.eks. undersøgelser, design), medlemmerne af konsortiet og deres etableringslande.

23. Klageren vil gerne vide mere om den vurdering, som Kommissionen og eksterne eksperter har foretaget af projekternes overholdelse af folkeretten. Aktindsigt i de dokumenter, som Ombudsmandens undersøgelseshold gennemgik, ville imidlertid næppe have opfyldt denne interesse. Som anført i kontrolrapporten indeholder dokumenterne kun meget begrænsede oplysninger om forslagenes overensstemmelse med folkeretten — dokumenterne indeholder kun "ja/nej"-konklusionen om et projekts overensstemmelse med det folkeretlige kriterium (angivet med et "X" af den projektansvarlige i den relevante celle). Kommissionens repræsentanter forklarede Ombudsmandens undersøgelseshold, at når der blev givet en positiv vurdering, blev der ikke registreret yderligere oplysninger, der forklarede, hvorfor denne konklusion blev draget.

24. Bortset fra disse meget begrænsede oplysninger er Kommissionen ikke i besiddelse af dokumenter, der indeholder oplysninger om forslagenes overensstemmelse med folkeretten.

25. Ombudsmanden overvejede, om det ville være nyttigt at anmode Kommissionen om at give adgang til "afkrydsningsfeltets" konklusioner om overholdelse af folkeretten. Selv om det ikke vil give anledning til videregivelse af forsvarsrelaterede fortrolige oplysninger, hvis der gives adgang til konklusionerne i afkrydsningsfeltet, vil det ikke tjene noget formål at fremsætte et forslag om at offentliggøre konklusionerne i afkrydsningsfeltet. At give en sådan adgang ville kun have givet oplysninger, som klageren og offentligheden allerede kender, nemlig at Kommissionen mener, at de finansierede projekter er i overensstemmelse med folkeretten.

26. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden ikke, at Kommissionen har begået fejl eller forsømmelser i denne sag.

27. Ombudsmanden er imidlertid af den opfattelse, at Kommissionen har en interesse i at forsikre offentligheden om, at EDIDP-projekterne fuldt ud overholder folkeretten. Den omstændighed, at der ikke er foretaget en detaljeret vurdering af projekternes overensstemmelse med folkeretten, giver således anledning til en vis bekymring.

28. Ombudsmanden bemærker i denne forbindelse, at der forventes at blive vedtaget en ny forordning om Den Europæiske Forsvarsfond for perioden 2021-2027, som vil regulere finansieringen af ca. 7 mia. EUR ^[17]. Forordningen om oprettelse af fonden, som i øjeblikket forhandles af medlovgiverne, forudser, at foranstaltninger, der gennemføres under fonden, vil blive underlagt en "etisk vurdering" fra Kommissionens side, som Ombudsmanden forstår vil omfatte en vurdering af overholdelsen af folkeretlige forpligtelser. Ombudsmanden glæder sig over denne udvikling. Hun foreslår, at Kommissionen, når forordningen er vedtaget, indfører en passende procedure til at foretage sådanne vurderinger og dermed sikrer, at de finansierede projekter er i overensstemmelse med folkeretten og ikke har nogen negativ indvirkning på menneskerettighederne. Gennemsigtighed — i det omfang det er muligt — af resultatet af dens vurderinger vil berolige offentligheden og imødekomme eventuelle betænkeligheder, som interessenterne har givet udtryk for.

Konklusion

På grundlag af undersøgelsen afslutter Ombudsmanden denne sag med følgende konklusion:

Der var ingen fejl eller forsømmelser fra Europa-Kommissionens side.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Emily O'Reilly
Den Europæiske Ombudsmand

Strasbourg, den 8. marts 2021

[1] Yderligere oplysninger findes på: https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_en

[2] Forordning (EU) 2018/1092 om konkurrenceevne og innovation på forsvarsområdet, tilgængelig på: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32018R1092

[3] I overensstemmelse med artikel 6, stk. 6, i forordning (EU) 2018/1092 er aktioner til udvikling af produkter og teknologier, hvis anvendelse, udvikling eller produktion er forbudt i henhold til folkeretten, ikke berettiget til finansiering under programmet.

[4] Yderligere oplysninger findes på: https://www.icrc.org/en/war-and-law

[5] I henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049

[6] Vejledning for ansøgere i programmet for udvikling af den europæiske forsvarsindustri, som findes på: https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/other_eu_prog/edidp/guide/edidp-guide-applicants_en.pdf

[7] Artikel 4, stk. 1, litra a), andet led, i forordning 1049/2001

[8] Artikel 4, stk. 2, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001

[9] https://ec.europa.eu/info/publications/european-defence-industri-results-calls_en

[10] Ombudsmandens undersøgelseshold fik øje på to projektforslag, det relevante punkt i oversigten vedrørende disse forslag og en ekstern eksperts vurdering af overholdelsen af det folkeretlige kriterium.

[11] Kommissionen henviste til EU's retspraksis, i henhold til hvilken der gælder en generel formodning om, at en tilbudsgivers bud ikke offentliggøres, som finder tilsvarende anvendelse på ansøgninger om tilskud. Se f.eks. Rettens dom af 26. maj 2016, International Management Group mod Europa-Kommissionen, T-110/15, præmis 30: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9812C90E9011A02DC9171F828FD3D9C4?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=144308

[12] Klageren henviste til EU's retspraksis, f.eks. Domstolens dom af 28. november 2013, Jurašinović mod Rådet for Den Europæiske Union, C-576/12 P, præmis 45: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=144988&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=7300182

[13] Klageren henviser til Den Europæiske Ombudsmands sag 1529/2019/MIG om Det Europæiske Forsvarsagenturs afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende den etiske gennemgang af forslag til EU's forberedende foranstaltning vedrørende forsvarsforskning, som findes på: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/126035

[14] Klageren henviste til artikel 36 i tillægsprotokol I af 1977 til Genèvekonventionerne (1949), hvori det hedder, at regeringer er forpligtet til at foretage juridiske undersøgelser af nye våben, midler og metoder til krigsførelse. Den Internationale Røde Kors Komité har offentliggjort en vejledning for at præcisere forpligtelserne i henhold til artikel 36, som findes på: https://www.icrc.org/en/doc/assets/files/other/irrc_864_icrc_geneva.pdf

[15] Jf. f.eks. Rettens dom af 11. juli 2018, ClientEarth mod Kommissionen, T-644/16, præmis 23-25: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=203913&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=46943

[16] Jf. henvisningen i fodnote 9.

[17] Se f.eks. oplysninger på Rådet for Den Europæiske Unions websted: https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2020/12/14/provisional-agreement-reached-on-setting-up-the-european-defence-fund/