Baggrunden for klagen

1. I marts 2004 modtog klagerens virksomhed med hjemsted i Den Tjekkiske Republik en personlig brochure på én side fra Intercable Verlag AG ("Intercable"), en virksomhed med hjemsted i Schweiz. Denne folder lovede gratis optagelse i det europæiske internetregister. Den bar navnet på klagerens virksomhed, men angav en forkert adresse. Brochuren indeholdt en opfordring til at ændre eventuelle ukorrekte oplysninger, underskrive dem og returnere dem til afsenderen. Efter at have gjort dette modtog klagerens virksomhed efterfølgende en faktura fra Intercable for et årligt noteringsgebyr på 690 EUR. Fakturaen henviste til en aftale med klagerens virksomhed, som angiveligt var indgået for en periode på tre år. Klagerens virksomhed meddelte Intercable, at der efter dens opfattelse ikke var indgået en sådan aftale. Intercable sagsøgte imidlertid med held klagerens virksomhed for at opnå det nævnte gebyr. Ifølge klageren var over 1 600 virksomheder og andre enheder berørt af denne ordning alene i Den Tjekkiske Republik.

2. Den 4. juni 2008 henvendte klageren sig til Europa-Kommissionen med påstand om, at de tjekkiske myndigheder ikke havde anvendt direktiv 84/450/EØF af 10. september 1984 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame [1] (»direktiv 84/450«) eller ikke var i stand til at gøre det (»overtrædelsesklagen«).

3. Denne undersøgelse vedrører den måde, i form og indhold, hvorpå Kommissionen behandlede klagerens overtrædelsesklage mod de tjekkiske myndigheder.

4. Direktiv 84/450 er i mellemtiden blevet erstattet af direktiv 2006/114/EF [2] (»direktiv 2006/114«). Denne ændring påvirkede imidlertid ikke indholdet af de bestemmelser, der er relevante for denne sag.

5. De bestemmelser i direktiv 2006/114, der er relevante for den foreliggende sag, findes i artikel 2 og 5.

6. Artikel 2 i direktiv 2006/114 har følgende ordlyd:

"I dette direktiv forstås ved:

a) »reklame«: enhver form for repræsentation i forbindelse med udøvelse af virksomhed som handlende, håndværker eller industridrivende eller udøvelse af et liberalt erhverv med henblik på at fremme levering af varer eller tjenesteydelser, herunder fast ejendom, rettigheder og forpligtelser

b) »vildledende reklame«: enhver reklame, som på nogen måde, herunder dens udformning, vildleder eller kan forventes at vildlede de personer, den er rettet til eller når ud til, og som på grund af sin vildledende karakter kan forventes at påvirke deres økonomiske adfærd, eller som af disse grunde skader eller kan forventes at skade en konkurrent

…

d) "erhvervsdrivende": enhver fysisk eller juridisk person, der handler som led i sit erhverv, og enhver, der handler i en erhvervsdrivendes navn eller på en erhvervsdrivendes vegne

…"

7. Artikel 5 i direktiv 2006/114 har følgende ordlyd:

"1. [...]

[Tilstrækkelige og effektive midler til bekæmpelse af vildledende reklame] omfatter retlige bestemmelser, hvorefter personer eller organisationer, der i henhold til national ret anses for at have en legitim interesse i at bekæmpe vildledende reklame [...] kan:

(a) anlægge sag mod en sådan reklame;

eller

b) indbringe en sådan reklame for en administrativ myndighed [...]

2. Det er op til den enkelte medlemsstat at beslutte, hvilken af [de ovennævnte muligheder] der skal være til rådighed..."

8. I sin traktatbrudsklage hævdede klageren, at Den Tjekkiske Republik ikke gav sine borgere de samme rettigheder som andre EU-medlemsstater, navnlig med hensyn til gennemførelsen af EU-direktiver. I denne forbindelse nævnte han navnlig direktiv 84/450. Selv om direktivet var blevet gennemført i national ret, var de tjekkiske myndigheder efter klagerens opfattelse ikke rede til at gennemføre det i praksis eller var ude af stand til at gøre det. Klageren påpegede, at Intercable var blevet fundet skyldig i vildledende reklame i andre EU-medlemsstater, og kritiserede den tjekkiske domstols afgørelse i hans sag. Han påpegede, at han havde henvendt sig til en række tjekkiske offentlige organer, men at der aldrig var blevet foretaget nogen undersøgelse. Klageren bemærkede, at det tjekkiske handelsministerium i henhold til tjekkisk lovgivning havde uddelegeret tilsynet med gennemførelsen af direktiv 84/450 til de regionale licenskontorer. Han påpegede, at et af disse kontorer havde meddelt ham, at han ikke kunne betragtes som forbruger, og at Intercables praksis ifølge handelsministeriet ikke kunne betegnes som "reklame". De kan derfor ikke anses for vildledende reklame. Ifølge de tjekkiske myndigheder udgjorde brevet til klageren et tilbud, som ikke var omfattet af reglerne om vildledende reklame. Klageren henviste også til et svar, han havde modtaget fra det tjekkiske handelsministerium, hvori ministeriet gav udtryk for det samme synspunkt. Ifølge klageren havde handelsministeriet rundsendt sin udtalelse om Intercables praksis til alle regionale kontorer, hvilket gjorde det praktisk talt umuligt at rejse anklager om vildledende reklame mod denne virksomhed i Den Tjekkiske Republik.

9. Den 30. marts 2009 meddelte Kommissionens Generaldirektorat for Sundhed og Forbrugere ("GD SANCO") klageren, at det havde registreret hans overtrædelsesklage i det såkaldte EU Pilot-projekt, og at han ville modtage et svar direkte fra Den Tjekkiske Republik. En kopi af dette svar ville blive sendt til Kommissionen, som derefter ville underrette klageren om sine konklusioner i sagen. EU Pilot opererede inden for en frist på ti uger, selv om han kunne modtage et svar tidligere.

10. Den 18. maj 2009 fremsendte de tjekkiske myndigheder deres synspunkter om sagen til GD SANCO. De har gjort gældende, at de forebyggende midler til beskyttelse af virksomheder mod reklamemetoder som dem, der anvendes af Intercable, hovedsageligt er fastsat i de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2006/114. Disse regler blev hovedsagelig fastsat i den tjekkiske handelslov [3] (»handelsloven«) og i loven om reklameregulering [4]. I den forbindelse citerede de bestemmelserne i handelslovens artikel 44 [5] og 45 [6]. Personer, hvis rettigheder er blevet påvirket af illoyal konkurrence, kan påberåbe sig artikel 53 i handelsloven [7] og henvende sig til en domstol for at anmode om et påbud, genoprettelse til den oprindelige tilstand samt passende fyldestgørelse, erstatning for skader og tilbagebetaling af det, der forårsagede den uberettigede berigelse. Forskellige udgivere af erhvervsvejvisere, som f.eks. Intercable, der udførte vildledende aktiviteter, var blevet observeret i Den Tjekkiske Republik, men disse var forskellige med hensyn til deres specifikke markedsføringsmetoder. Det var ikke muligt at foretage en ensartet retlig kvalificering af denne praksis, da de konkrete faktiske omstændigheder, såsom en erhvervsdrivendes omhu, skulle tages i betragtning. På grundlag af oplysninger fra det tjekkiske justitsministerium viste det sig, at de tjekkiske domstole fulgte en tilgang fra sag til sag. Beskyttelsen mod vildledende reklame afhang af, om den person, der mente, at vedkommendes rettigheder var blevet krænket, anlagde sag. Industri- og Handelsministeriet og dets underordnede enheder opfordrede endvidere de berørte parter til at henvende sig til en domstol for at løse kontraktlige tvister. Når der blev fremsat et krav om betaling af et beløb, som den pågældende angiveligt skyldte, var det første spørgsmål, som en dommer skulle afgøre, om der var indgået en gyldig kontrakt. I mindst fire af de seks sager, hvor der forelå oplysninger, erklærede domstolene kontrakterne ugyldige på grundlag af bestemmelserne i den tjekkiske civillovbog. I en retssag, som Intercable havde anlagt for at beskytte sit omdømme, havde en regional domstol desuden truffet afgørelse mod sagsøgeren med den begrundelse, at selskabet ikke havde et godt omdømme blandt sine forretningspartnere. De tjekkiske myndigheder konkluderede, at vildledende reklame i Den Tjekkiske Republik er forbudt i henhold til ovennævnte regler i handelsloven, og at domstolene yder beskyttelse mod denne form for illoyal konkurrence.

11. Den 8. juni 2009 meddelte GD SANCO klageren, at det havde afsluttet sin undersøgelse af hans klage og af de tjekkiske myndigheders bemærkninger. GD SANCO anførte, at det havde til hensigt at foreslå Kommissionen, at der blev indledt en traktatbrudsprocedure mod Den Tjekkiske Republik, fordi de regionale licenskontorer, som var de kompetente organer i henhold til direktiv 2006/114, fortolkede begrebet »reklame« i dette direktiv for snævert.

12. Den 13. juli 2009 fremsendte de tjekkiske myndigheder yderligere oplysninger om denne sag til Kommissionen. De præciserede, at handelsloven beskytter virksomheder mod illoyal konkurrence på området for vildledende reklame. Det var derfor kun domstolene, der kunne træffe afgørelse i sager om beskyttelse mod påstået vildledende reklame. Under henvisning til bestemmelserne i artikel 41 ff. i handelsloven [8] forklarede de tjekkiske myndigheder, at vildledende reklame falder ind under bestemmelserne om illoyal konkurrence, som beskytter både virksomheder og forbrugere. Handelslovens artikel 44 indeholder en generel bestemmelse om, at illoyal konkurrence er i strid med accepteret konkurrencepraksis og er til skade for andre konkurrenter eller forbrugere. Reklameloven regulerer ikke tilfælde af vildledende reklame over for virksomheder og finder derfor ikke anvendelse i situationer, hvor erhvervsdrivende er berørt af vildledende reklame. Den eneste situation, hvor den nævnte lov finder anvendelse på vildledende reklame, er, når sidstnævnte skal betragtes som en urimelig handelspraksis over for forbrugerne i henhold til direktiv 2005/29 [9], som hovedsagelig blev gennemført ved lov om forbrugerbeskyttelse. Kun i sådanne tilfælde kan de regionale licenskontorer indlede en administrativ procedure og pålægge bøder. De kan imidlertid ikke afgøre, om der foreligger vildledende reklame som omhandlet i handelsloven. Loven om regulering af reklame definerer begrebet "reklame" i artikel 1, stk. 2 [10], mens handelsloven definerer "vildledende reklame" i artikel 45. De tjekkiske myndigheder var derfor af den opfattelse, at Den Tjekkiske Republik havde gennemført artikel 2, litra a) og b), i direktiv 2006/114 korrekt.

13. Den 1. oktober 2009 meddelte GD SANCO klageren, at det på baggrund af de seneste oplysninger fra de tjekkiske myndigheder havde til hensigt at foreslå, at hans klage blev afsluttet. GD SANCO anførte, at det for Den Tjekkiske Republiks vedkommende var de kompetente organer i henhold til direktiv 2006/114, der var de nationale domstole, og at de regionale handelslicenskontorer ikke havde beføjelse til at afgøre, om der havde fundet vildledende reklame sted som omhandlet i direktiv 2006/114. Under disse omstændigheder syntes der ikke at være grundlag for traktatbrudsprocedurer på grundlag af artikel 258 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde ("TEUF"). GD SANCO tilføjede imidlertid, at hvis klageren havde yderligere oplysninger, der påviste en overtrædelse af EU-retten, skulle han indsende dem senest fire uger efter modtagelsen af brevet.

14. I oktober og november 2009 udvekslede klageren og Kommissionen en række breve og e-mails. Klageren krævede i det væsentlige, at Kommissionen fortsatte sin sag, mens Kommissionen fandt, at der ikke var nogen grund til at gøre det.

15. Den 8. november 2009 indgav klageren en klage til Ombudsmanden over Europa-Kommissionen.

16. Den 18. november 2009 sendte Kommissionen klageren kopier af de bemærkninger, den havde modtaget fra de tjekkiske myndigheder i forbindelse med denne sag.

Undersøgelsens genstand

17. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende to påstande og følgende påstand:

Påstande

1) Kommissionen undlod at behandle klagerens overtrædelsesklage korrekt og afsluttede den fejlagtigt.

2) Kommissionen har undladt at sikre overholdelse af reglerne vedrørende EU Pilot-projektet, hvorefter korrespondancen fra de tjekkiske myndigheder skulle have været sendt direkte til klageren med kopi til Kommissionen.

Krav

Klageren hævder, at Kommissionen bør behandle hans traktatbrudsklage korrekt og indlede en traktatbrudsprocedure mod Den Tjekkiske Republik.

Undersøgelsen

18. Den 12. januar 2010 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af denne klage og anmodede Kommissionen om at afgive en udtalelse.

19. Kommissionen afgav udtalelse den 30. april 2010.

20. Den 27. maj 2010 fremsatte klageren sine bemærkninger til udtalelsen.

21. Den 25. november 2010 anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at besvare en række spørgsmål.

22. Den 28. februar 2011 sendte Kommissionen sit svar på Ombudsmandens spørgsmål.

23. Den 15. marts 2011 fremsatte klageren sine bemærkninger til Kommissionens svar.

24. Den 18. november 2011 fremsatte Ombudsmanden et forslag til en mindelig løsning i ovennævnte sag.

25. Den 27. november 2011 sendte klageren en skrivelse til Ombudsmanden, hvori han fremsatte en række bemærkninger vedrørende forslaget til en mindelig løsning. Han har også tilføjet en række nye dokumenter. Den 24. januar 2012 meddelte Ombudsmanden klageren, at han ville tage hensyn til de argumenter og beviser, der var indeholdt i sidstnævntes skrivelse af 27. november 2011 sammen med hans bemærkninger til Kommissionens svar på forslaget til en mindelig løsning.

26. Den 5. marts 2012 fremsendte Kommissionen sit svar på Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning.

27. Den 18. marts 2012 fremsatte klageren sine bemærkninger til Kommissionens svar.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

Indledende bemærkninger

28. I sin klage og i sine bemærkninger fremsatte klageren visse bemærkninger, der kunne forstås som påstande mod de tjekkiske myndigheder, navnlig landets domstole. På denne baggrund finder Ombudsmanden det nyttigt at præcisere, at hans mandat er begrænset til undersøgelse af tilfælde af fejl eller forsømmelser i Den Europæiske Unions institutioner, organer, kontorer og agenturer. Han er derfor ikke i stand til at behandle klager rettet mod andre organer, såsom nationale myndigheder. Det skal desuden understreges, at det i artikel 1, stk. 3, i Ombudsmandens statut fastsættes, at Ombudsmanden ikke kan gribe ind i sager, der indbringes for domstolene, eller anfægte rigtigheden af en domstolsafgørelse. Det er derfor nyttigt at bemærke, at denne undersøgelse ikke vedrører de tjekkiske myndigheder og de tjekkiske domstole, som klageren henviste til.

29. I sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse henviste klageren til tredje afsnit i TEUF med titlen "Samarbejde om civilretlige spørgsmål", særlig artikel 81, stk. 2, litra e) og f), i TEUF. Eftersom de nævnte bestemmelser vedrører vedtagelsen af EU-lovgivning på dette område, er det ikke klart, hvordan de kan være relevante i den foreliggende sammenhæng, som vedrører en procedure vedrørende påståede overtrædelser af gældende EU-ret. Ombudsmanden mener derfor ikke, at der er behov for at behandle de nævnte bestemmelser i denne undersøgelse.

30. I sine bemærkninger til forslaget til en mindelig løsning citerede klageren punkt 10 ovenfor, som redegør for de tjekkiske myndigheders holdning i deres indlæg til Kommissionen under EU Pilot. Klageren mente, at de tjekkiske argumenter kunne misforstås, og at de ikke var sandfærdige. Ombudsmanden bemærker imidlertid, at selv om klageren er uenig i medlemsstatens bemærkninger, foreslog han ikke, at de ikke var korrekt afspejlet i Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning. I denne forbindelse påpeger Ombudsmanden, at de under alle omstændigheder blot er et element af kontekstuelle oplysninger med henblik på en bedre forståelse af den faktiske baggrund for denne sag.

31. I sine bemærkninger til Kommissionens svar på forslaget om en mindelig løsning kritiserede klageren Kommissionens sammenfatning af de faktiske omstændigheder for at være unøjagtig. Dette vedrørte navnlig: i) baggrunden for, hvordan Intercable henvendte sig til klagerens virksomhed, ii) om han selv havde henvendt sig til en regional myndighed for handelstilladelser eller blev opfordret til at henvende sig der, og iii) om hans virksomhed havde appelleret afgørelsen fra den tjekkiske ret i første instans. I denne forbindelse finder Ombudsmanden det også nyttigt at minde om, at klageren ikke anfægtede de faktiske omstændigheder, der var fastlagt i Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning, og at dette forslag er baseret på dette resumé af de faktiske omstændigheder og ikke på Kommissionens.

32. I sit brev af 27. november 2011 foreslog klageren tilsyneladende, at Ombudsmanden i henhold til "loven om informationsfrihed" skulle anmode Kommissionen om på hans vegne at give ham de procedureregler, der gælder for medlemsstaterne under EU Pilot-projektet. Han syntes at mene, at der gjaldt særskilte regler for medlemsstaterne. Han syntes desuden at være interesseret i de officielle dokumenter, hvorved Den Tjekkiske Republik blev opfordret til at deltage i EU Pilot, og indvilligede i at gøre dette. Det forekommer nyttigt at bemærke, at Ombudsmanden i henhold til artikel 228 i TEUF foretager de undersøgelser, som han finder berettigede. Ombudsmanden mener imidlertid ikke, at han behøver de dokumenter, som klageren nævner, for at kunne træffe afgørelse om denne klage. Under alle omstændigheder kan klageren naturligvis selv henvende sig til Kommissionen og i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter [11] anmode om aktindsigt i sådanne dokumenter, i det omfang de findes.

33. Desuden henviste klageren i sine bemærkninger til Kommissionens svar på forslaget til en mindelig løsning til det tjekkiske politis og den tjekkiske anklagers afgørelser om ikke at forfølge en straffesag mod Intercable. I betragtning af, at direktiv 2006/114 ikke indeholder nogen bestemmelser om harmonisering af strafferetlige bestemmelser, og at de nævnte organer under alle omstændigheder ikke havde kompetence til at gennemføre nævnte direktiv i Den Tjekkiske Republik, er afgørelsen om ikke at forfølge en straffesag mod Intercable imidlertid ikke relevant for den foreliggende sag.

A. Påstand om, at traktatbrudsklagen ikke er blevet behandlet korrekt, og at den med urette er blevet afsluttet, og dermed forbundne krav

Argumenter forelagt Ombudsmanden

34. I sin klage til Ombudsmanden gjorde klageren gældende, at udtrykket "urimelig konkurrence" i henhold til handelslovens artikel 44 betyder adfærd i økonomisk konkurrence, som er i strid med accepteret konkurrencepraksis, og som kan være til skade for andre konkurrenter eller kunder. Urimelig konkurrence omfatter vildledende reklame og er forbudt. Klageren påpegede, at de retsmidler, der er fastsat i handelslovens artikel 53, kun kan anvendes, hvis de parter, der er genstand for tvisten, opfylder det væsentlige kriterium i artikel 44, nemlig at den påståede adfærd er begået i økonomisk konkurrence. Hans klage vedrørende Den Tjekkiske Republik vedrørte imidlertid uopfordrede, vildledende foldere, der blev sendt af udenlandske virksomheder, som ikke er registreret i Den Tjekkiske Republik. Klageren understregede, at han mente, at det ikke var muligt at forfølge disse virksomheder på grundlag af artikel 53 i handelsloven, fordi hans virksomhed og det registerselskab, der udførte vildledende aktiviteter, ikke var i økonomisk konkurrence.

35. Klageren bemærkede, at Kommissionen selv havde givet udtryk for det synspunkt, at de regionale handelslicenskontorer som de kompetente organer i henhold til direktiv 2006/114 fortolkede begrebet "reklame" for snævert.

36. Grunden til, at Kommissionen besluttede at henlægge hans klage, havde intet at gøre med hans klage, som hævdede, at selv om Den Tjekkiske Republik kunne have gennemført direktiv 2006/114 i national ret, var den ikke parat til at anvende det i praksis eller i stand til at gøre det. Kommissionen havde overvejet at indlede en traktatbrudsprocedure på grundlag af en manglende korrekt gennemførelse af begrebet »reklame« i artikel 2, litra a), i direktiv 2006/114 i national ret. Den eneste grund til ikke at forfølge sagen var, at de regionale licenskontorer ikke havde kompetence til at fortolke udtrykket »reklame«. Kommissionens opfølgningsansvar ville således have bestået i at fremlægge de samme omstændigheder for den myndighed, der har kompetence til at fortolke begrebet »reklame«. Medmindre den kunne opnå en klar udtalelse om fortolkningen af begrebet »reklame«, forblev problemet det samme, nemlig at ingen tjekkisk myndighed var rede til eller i stand til at gennemføre direktiv 2006/114.

37. Klageren henviste også til et svar fra den tjekkiske justitsminister af 11. november 2009 på en skriftlig forespørgsel fra et tjekkisk parlamentsmedlem. Ministeren nævnte udtrykkeligt klagerens sag samt hans klage til Kommissionen og gav et overblik over de retsmidler, der er til rådighed i Den Tjekkiske Republik for ofre for urimelig handelspraksis fra virksomheder som Intercable. Dette brev henviste slet ikke til udtrykket "reklame". Dette bekræftede, at Den Tjekkiske Republik ikke havde gennemført udtrykket "reklame" i overensstemmelse med artikel 2, litra a), i direktiv 2006/114. Desuden beskrev ministeren i dette brev ofre for virksomheder som Intercable som kunder. Klageren undrede sig over, hvordan det var muligt at antage, at en »kunde« var i økonomisk konkurrence med leverandøren af tjenesteydelser i en omstridt transaktion.

38. Klageren påpegede, at hans klage ikke kun vedrørte hans eget selskab, men at han var talsmand for de mere end 1 600 tjekkiske ofre for Intercables praksis. Han var uenig med Kommissionen i, at der ikke kunne konstateres nogen systematisk manglende anvendelse af direktivet. I denne forbindelse påpegede han, at han havde fremlagt konkrete beviser for Kommissionen, der viste, at alle de relevante tjekkiske myndigheder nægtede at yde beskyttelse mod de ulovlige metoder, der anvendes af virksomheder som Intercable. De tjekkiske myndigheder, der var blevet kontaktet af ofrene for sådanne metoder, omfattede justitsministeren, handelsministeren, premierministerens kontor, forskellige politiafdelinger, forskellige domstole, indenrigsministeriet, kontoret for udstedelse af handelslicenser, regionale kontorer for udstedelse af handelslicenser, den tjekkiske handelsinspektion, højesteret og den øverste statsanklager. Ingen af disse myndigheder havde anvendt sanktioner mod den relevante adfærd, ydet relevant rådgivning eller i det mindste givet oplysninger om eksistensen af de rettigheder, der er fastsat i direktivet. Han havde desuden forelagt Kommissionen dokumentation for, at ofrenes forsøg på at opnå beskyttelse ved domstolene var slået fejl, og at de tjekkiske domstole mere end 20 gange havde tilladt, at der blev anlagt sager på grundlag af krav fra virksomheder som Intercable.

39. Klageren fremførte endvidere, at de tjekkiske myndigheder i deres svar til Kommissionen gav indtryk af, at domstolene skulle behandle et bredt spektrum af konkrete sager og markedsføringsmetoder. Dette var imidlertid ikke sandt. Der var blot to relevante scenarier, nemlig at Intercables foldere blev afleveret i hånden eller med almindelig post. Faktisk vedrørte 99 % af alle sager to flyers, der var blevet sendt pr. post eller afleveret i hånden af Intercable.

40. Klageren konkluderede, at hvis de tjekkiske myndigheder havde opfyldt deres forpligtelser ved at gennemføre direktiv 2006/114 korrekt, ville det ikke have været muligt for Intercable at gøre sine krav gældende ved domstolene. Tusindvis af tjekkiske enheder ville således være blevet skånet for at blive ofre for, hvad der viste sig at være statsstøttet svig.

41. I sin udtalelse påpegede Kommissionen, at klagerens virksomhed var blevet dømt til at betale Intercable som følge af en tjekkisk dom, som den tilsyneladende ikke havde appelleret. Klageren indbragte imidlertid sagen for en række offentlige myndigheder, herunder det tjekkiske handelsministerium og dets regionale handelslicenskontorer, det tjekkiske justitsministerium og den tjekkiske premierministers kabinet. Disse myndigheder meddelte klageren, at post adresseret til en bestemt modtager ikke skulle betragtes som "reklame" i henhold til den tjekkiske lov om reklameregulering og derfor ikke kunne betragtes som "vildledende reklame". Ifølge disse myndigheder syntes det, som klageren havde modtaget, snarere at være et kontraktudkast. I sin traktatbrudsklage påpegede klageren også, at i modsætning til domstole i andre medlemsstater fastslog den tjekkiske domstol, der behandlede hans sag, at der var indgået en gyldig kontrakt på grundlag af den formular, han havde modtaget fra Intercable.

42. Kommissionen påpegede, at direktiv 2006/114 havde til formål at beskytte erhvervsdrivende mod vildledende reklame og dens urimelige konsekvenser ved at fastsætte minimumskriterier og objektive kriterier for at afgøre, om en reklame er vildledende. Direktivet definerer begreberne »erhvervsdrivende«, »reklame« og »vildledende reklame« (jf. punkt 6 ovenfor). Direktivets artikel 3 opregner en række omstændigheder, der skal tages i betragtning ved afgørelsen af, om en reklame er vildledende. Direktiv 2006/114 regulerer reklamer, som en virksomhed henvender sig til en anden virksomhed. vildledende reklame rettet mod forbrugere er omfattet af direktiv 2005/29. Medlemsstaterne skal sikre, at der findes passende og effektive midler til bekæmpelse af vildledende reklame. Dette kan gøres enten ved at indbringe en sag for den kompetente domstol (retlig kontrol) eller ved at indgive en klage til et kompetent administrativt organ (administrativ kontrol). Hver medlemsstat kunne frit beslutte, hvilke af disse muligheder der skulle være til rådighed i deres jurisdiktioner.

43. Den Tjekkiske Republik meddelte den 5. marts 2008 de vigtigste bestemmelser i sin nationale lovgivning til gennemførelse af direktiv 2006/114. Det fremgik af meddelelsen, at begrebet »reklame« var defineret i artikel 1, stk. 2, i lov om reklameregulering. Begrebet »vildledende reklame« er defineret i handelslovens artikel 45. Desuden og stadig ifølge meddelelsen blev både de nationale domstole (handelslovens artikel 53) og handelsministeriets regionale handelslicenskontorer (artikel 7, stk. 1, litra g), i lov om reklameregulering) udpeget som myndigheder med kompetence til at bekæmpe vildledende reklame i henhold til direktiv 2006/114. På grundlag af disse bestemmelser kan en virksomhed således anfægte vildledende reklame enten ved at anlægge sag ved en kompetent domstol eller ved at klage til et regionalt licenskontor for handel.

44. I traktatbrudsklagen blev der henvist til erklæringer fra forskellige tjekkiske myndigheder om, at post, der var adresseret til en bestemt modtager, ikke blev betragtet som "reklame" i henhold til loven om reklameregulering. Efter deres opfattelse kunne den pågældende folder således ikke betragtes som »vildledende reklame«. Kommissionen var bekymret for, at en sådan fortolkning af begrebet »reklame« uretmæssigt kunne begrænse anvendelsesområdet for direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Denne fortolkning syntes navnlig at være fælles for de nationale myndigheder, der var ansvarlige for anvendelsen af dette direktiv, dvs. de regionale handelslicenskontorer.

45. I deres svar af 18. maj 2009 anførte de tjekkiske myndigheder, at virksomheder i Den Tjekkiske Republik var beskyttet på en effektiv og forholdsmæssig måde mod vildledende reklame. De undlod imidlertid at fremsætte bemærkninger til de tjekkiske myndigheders erklæringer, som klageren havde henvist til. Kommissionen bemærkede, at den havde fundet svaret utilfredsstillende og overvejede at indlede en traktatbrudsprocedure.

46. Kommissionen tilføjede imidlertid, at de tjekkiske myndigheder i deres brev af 13. juli 2009 havde revideret deres meddelelse af 5. marts 2008 og erklæret, at i Den Tjekkiske Republik"er reguleringen af vildledende reklame i forbindelse med virksomheder ikke omfattet af anvendelsesområdet for [lov om regulering af reklame].… Følgelig kan [ingen retlige definitioner,] ingen retsmidler og ingen retlige tilsynsmyndigheder (såsom de regionale handelslicenskontorer …), der udgøres af [lov om regulering af reklame], påberåbes [med henblik på en sådan regulering]." Da det kun var domstolene, der havde fået til opgave at sikre håndhævelsen af direktiv 2006/114, hævdede de tjekkiske myndigheder, at erklæringerne fra de regionale handelslicenskontorer skulle anses for irrelevante i denne forbindelse. Kommissionen bemærkede, at den i lyset af ovenstående havde konkluderet, at den ikke kunne basere traktatbrudsproceduren for ukorrekt anvendelse af direktiv 2006/114 på erklæringerne fra de regionale handelslicenskontorer, som klageren havde henvist til.

47. Kommissionen anførte endvidere, at det er domstolenes rolle i deres egenskab af de organer, der er ansvarlige for anvendelsen af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik, at behandle individuelle tilfælde af angiveligt vildledende reklame. Dette indebærer en vurdering af de relevante faktiske omstændigheder og anvendelsen af de relevante nationale regler på disse faktiske omstændigheder. Ved afgørelsen af, om en bestemt form for reklame, der anvendes af en bestemt erhvervsdrivende, er vildledende, skal de nationale retter tage hensyn til de relevante bestemmelser i direktiv 2006/114. Selv om det er en del af Kommissionens rolle at føre tilsyn med anvendelsen af direktiver i medlemsstaterne, er det ikke dens rolle at kontrollere og gætte individuelle domstolsafgørelser på en måde, der minder om appeldomstole. Den kan kun overveje at indlede overtrædelsesprocedurer, hvis den konstaterer systemiske gennemførelsesproblemer. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis nationale retsafgørelser kan tilskrives en ukorrekt eller uklar gennemførelse af et direktiv, eller hvis de strukturer, der er indført til gennemførelse af bestemte regler, er klart utilstrækkelige. Dette adskiller sig fra en situation, hvor de nationale domstole skal vurdere individuelle sager på grundlag af generelle kriterier, og hvor forskellige domstole kan nå frem til forskellige konklusioner. Kommissionen understregede imidlertid, at klageren ikke fremlagde dokumentation for nogen systemiske problemer med hensyn til gennemførelsen af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Den understregede endvidere, at den rådede over et skøn ved gennemførelsen af en traktatbrudsprocedure, navnlig ved afgørelsen af, om der skulle indledes eller fortsættes en sådan procedure.

48. Kommissionen anførte, at den mente, at dens tjenestegrene havde behandlet klagerens klage korrekt. De havde udvist rettidig omhu i forbindelse med registrering, behandling og afslutning af klagen. Desuden anførte Kommissionen, at dens tjenestegrene havde foretaget en passende juridisk undersøgelse ved at vurdere alle de oplysninger, som klageren og de tjekkiske myndigheder havde fremlagt. I overensstemmelse med god administrativ praksis havde de på passende vis underrettet klageren om deres undersøgelse og i sidste ende om årsagerne til, at de konkluderede, at der ikke var indledt en traktatbrudsprocedure. Kommissionen tilføjede, at klageren havde haft masser af muligheder for at give udtryk for sine bekymringer.

49. I sine bemærkninger gav klageren udtryk for det synspunkt, at Kommissionen ikke tog behørigt hensyn til den række beviser, han havde fremlagt for at påvise, at selv om Den Tjekkiske Republik kunne have gennemført direktiv 2006/114 i national ret, var denne gennemførelse ineffektiv og blev ikke anvendt i praksis.

50. Klageren anførte, at han havde givet Kommissionen oplysninger om mere end 2 000 tjekkiske ofre for udgivere af erhvervsvejvisere, der udførte vildledende aktiviteter. Den bemærkede, at det gentagne gange blev påpeget over for de nationale myndigheder, at foldere blev brugt til at "afpresse" betydelige beløb fra tusindvis af tjekkiske interessenter, og at Intercable var blevet fundet skyldig i vildledende reklame i flere andre EU-medlemsstater på grundlag af direktiv 2006/114. Kommissionen var blevet underrettet om, at domme fra andre medlemsstater var blevet fremlagt i flere retsmøder i Den Tjekkiske Republik. Den dokumentation, der blev stillet til rådighed for Kommissionen, viste, at ingen af de tjekkiske myndigheder traf foranstaltninger for at tilbyde proaktiv støtte eller rådgivning. Endvidere blev det påvist, at Justitsministeriet, Handelsministeriet og Statsministeriet alle havde givet udtryk for den opfattelse, at de pågældende foldere ikke kunne anses for »reklame« af den simple grund, at de var rettet til navngivne modtagere. De beviser, der blev fremlagt for Kommissionen, illustrerede, hvordan de tjekkiske domstole, når de behandlede betalingssager anlagt af Intercable, modsagde ovennævnte erklæringer og altid henviste til folderne som "annoncer".

51. Med hensyn til tjekkiske retsafgørelser sendte klageren Kommissionen oplysninger om 15 sager anlagt af Intercable med henblik på betaling af gebyret, hvoraf næsten halvdelen havde fået medhold. Alle disse domme vedrørte identiske foldere udsendt af Intercable. Det var således ikke muligt, at alle disse afgørelser var korrekte. Mindst halvdelen af dem tog fejl. Klageren understregede, at han havde fremhævet uoverensstemmelserne i den relevante retspraksis i sin traktatbrudsklage.

52. Klageren gentog, at Kommissionen ikke behandlede det korrekte emne for hans overtrædelsesklage. Det var Kommissionen, der havde valgt at fokusere på de regionale handelskontorer. Desuden påpegede klageren, at hans virksomhed havde appelleret dommen, der dømte virksomheden til at betale Intercable, og at en udskrift på 31 sider, der dokumenterede dette, var blevet vedlagt både hans overtrædelsesklage og hans klage til Ombudsmanden. Den omstændighed, at Kommissionen ikke tog disse beviser til efterretning, bekræftede blot den sjuskede måde, hvorpå hans traktatbrudsklage var blevet undersøgt.

53. I betragtning af det store antal enheder, der hævdede at være blevet bedraget, forstod klageren ikke, hvordan Kommissionen kunne være af den opfattelse, at han ikke havde fremlagt dokumentation for systemiske problemer med hensyn til gennemførelsen af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Han gjorde gældende, at Kommissionen og Den Tjekkiske Republik ikke havde fremlagt noget bevis for, at direktiv 2006/114 var blevet gennemført eller anvendt i praksis.

54. Klageren bemærkede, at Kommissionen tilsyneladende fuldt ud havde accepteret, at tjekkiske ofre var beskyttet af artikel 53 i den tjekkiske handelslov. Han gjorde imidlertid gældende, at begrebet »urimelig konkurrence« i henhold til handelslovens artikel 44 omfatter adfærd i økonomisk konkurrence, som er i strid med accepteret konkurrencepraksis, og som kan være til skade for andre konkurrenter eller kunder. Vildledende reklame blev nævnt som en af disse former for urimelig praksis i artikel 44 og uddybet yderligere i artikel 45. Efter klagerens opfattelse kunne de retsmidler, der er fastsat i handelslovens artikel 53, derfor kun anvendes, hvis de parter, der var genstand for tvisten, opfyldte det væsentlige kriterium i artikel 44, nemlig at den påståede adfærd blev begået "i økonomisk konkurrence". Men hans virksomhed var ikke i økonomisk konkurrence med Intercable.

55. Endelig kritiserede klageren en erklæring i de tjekkiske myndigheders oprindelige svar. Sidstnævnte havde anført, at klageren havde modtaget den relevante folder i marts 2004, dvs. før Den Tjekkiske Republiks tiltrædelse af EU, og at hans sag derfor ikke kunne behandles på grundlag af EU-retten. Klageren understregede, at alle hans klager vedrørte forhold, der opstod efter retssagen i juni 2005, dvs. efter Den Tjekkiske Republiks tiltrædelse af EU.

56. Efter at have undersøgt disse bemærkninger fandt Ombudsmanden, at han havde brug for yderligere oplysninger, og anmodede derfor Kommissionen om specifikke præciseringer. For det første påpegede Ombudsmanden, at klageren ifølge Kommissionen ikke fremlagde noget bevis for systemiske gennemførelsesproblemer vedrørende direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Samtidig havde klageren henvist til 15 sager vedrørende Intercable, som var blevet behandlet af tjekkiske domstole, hvoraf Intercable havde vundet ca. halvdelen og tabt de øvrige. Han bemærkede desuden, at klageren havde indsendt en liste over 1 600 enheder i Den Tjekkiske Republik, som hævdede at være blevet vildledt af Intercable. Eftersom Intercable syntes at have anvendt en standardiseret metode ved henvendelsen til sine kunder i Den Tjekkiske Republik, anmodede Ombudsmanden Kommissionen om at kommentere, om de forskellige resultater i ovennævnte retssager kunne tyde på en inkonsekvent anvendelse af direktiv 2006/114.

57. For det andet bemærkede Ombudsmanden, at de tjekkiske myndigheder oprindeligt underrettede Kommissionen om, at interesserede parter kunne anvende to klagemuligheder til at bekæmpe vildledende reklame, nemlig domstolene og de regionale handelslicenskontorer. De tjekkiske myndigheder ændrede senere disse oplysninger ved at erklære, at kun domstolene havde kompetence til at behandle vildledende reklame i henhold til direktiv 2006/114. I betragtning af udtalelserne fra de regionale handelslicenskontorer, som Kommissionen selv anså for ukorrekte, forekom det logisk at forvente, at da de tjekkiske myndigheder underrettede Kommissionen om, at de regionale handelslicenskontorer ikke havde kompetence til at håndtere vildledende reklame, blev sidstnævnte også underrettet herom. Ombudsmanden anmodede derfor Kommissionen om at oplyse ham om, hvorvidt dette havde været tilfældet.

58. For det tredje påpegede Ombudsmanden, at klageren understregede, at hans virksomhed ikke var i økonomisk konkurrence med Intercable, og at den derfor ikke ville være i stand til at anlægge sag mod Intercable på grundlag af den tjekkiske handelslov.

59. I sit svar påpegede Kommissionen, at det tal på 1 600 skadelidte, som klageren havde fremlagt, angav omfanget af den virkning, som Intercables praksis havde i Den Tjekkiske Republik. Den gav imidlertid ingen indikationer med hensyn til en potentielt utilstrækkelig praksis fra de tjekkiske myndigheders side. Med hensyn til de domme, som klageren henviste til, var Kommissionen enig i, at de viste uoverensstemmelser i de tjekkiske domstoles holdning, og at dette kunne være nedslående for de berørte parter. De nationale domstole skal imidlertid vurdere påstande om vildledende reklame på grundlag af generelle kriterier under hensyntagen til alle omstændighederne i hvert enkelt tilfælde. I henhold til artikel 2, litra b), i direktiv 2006/114 skal de bl.a. afgøre, om et bestemt dokument "... vildleder eller kan forventes at vildlede de personer, som dokumentet er rettet til eller når ud til, og som på grund af dets vildledende karakter kan forventes at påvirke deres økonomiske adfærd ...". I betragtning af testens generelle karakter, herunder vurderingen af den sandsynlige indvirkning på (gennemsnitlige) modtagere, har de nationale dommere en vis skønsmargen, og de kan derfor nå frem til forskellige konklusioner selv i lignende sager. Kommissionen tilføjede, at den relevante domstol i klagerens tilfælde havde anvendt schweizisk ret og ikke de tjekkiske bestemmelser til gennemførelse af direktiv 2006/114.

60. Kommissionen bemærkede, at dens tjenestegrene ikke vidste, om de regionale handelslicenskontorer var blevet underrettet om, at de ikke havde kompetence til at behandle vildledende reklame. De forskellige myndigheders ansvarsområder var normalt fastsat ved lov, og Kommissionen forstod, at de regionale handelslicenskontorer i henhold til tjekkisk ret ikke var ansvarlige for vildledende reklame, der påvirkede virksomhederne. Denne opgave var udelukkende blevet overdraget til de tjekkiske domstole.

61. Med hensyn til anvendelsen af artikel 44 i den tjekkiske handelslov svarede Kommissionen, at intet i sagsakterne tydede på, at de tjekkiske domstole fortolkede henvisningerne til "andre konkurrenter og forbrugere"i handelsloven på en måde, der udelukkede virksomheder, der var berørt af potentielt vildledende reklame, hvis de ikke var aktive i samme sektor som den virksomhed, der var ansvarlig for reklamen. Der var intet, der tydede på, at retssager var blevet afvist på grundlag af argumentet om, at virksomheder, der havde modtaget tvivlsom reklame, ikke var konkurrenter i dette begrebs egentlige forstand. I de retssager, der er nævnt i klagen, og af de tjekkiske myndigheder blev reklamens vildledende karakter taget i betragtning i henhold til den tjekkiske handelslov, om end med forskellige resultater.

62. I sine bemærkninger anførte klageren med hensyn til Kommissionens argument om anvendelsen af artikel 2, litra b), i direktiv 2006/114 og om domstolenes skønsmargen, at han havde givet Kommissionen oplysninger, der viste, at de sagsøgte i størstedelen af de femten retssager havde fremlagt omfattende beviser for, at der var hundredvis af andre ofre, som var blevet bedraget, og hvis kommercielle adfærd var blevet påvirket af den vildledende reklame. Kommissionens forklaringer lød i sig selv fornuftige, men de var uhensigtsmæssige i den foreliggende sag.

63. I dommen i appelsagen iværksat af klagerens virksomhed stadfæstede retten dommen fra retten i første instans, der var baseret på schweizisk ret, men nåede frem til sin konklusion med henvisning til en kombination af tjekkisk, schweizisk og EU-ret. Klageren gjorde endvidere gældende, at appelretten ikke havde fundet Intercables adfærd vildledende ved at basere sin argumentation på direktiv 2005/29. Dette direktiv vedrører imidlertid transaktioner mellem virksomheder og forbrugere og ikke transaktioner mellem virksomheder.

64. Klageren fremførte, at han og størstedelen af de tjekkiske statsborgere, der forsøgte at beskytte deres rettigheder i henhold til direktiv 2006/114, var blevet rådet af forskellige tjekkiske myndigheder til at indgive deres klager til de regionale handelslicenskontorer. Hans egen sag var indledt med handelsministeriets regionale kontor, som havde omdirigeret hans klage til Trade Licensing Office. Desuden var alle regeringens meddelelser vedrørende dette spørgsmål blevet rettet til regeringens minister med ansvar for handelslicenskontorer og sandsynligvis til den samme person inden for dette ministerium, som Kommissionen kommunikerede med fra begyndelsen af denne undersøgelse.

65. Klageren tilføjede, at han ikke forstod Kommissionens svar vedrørende artikel 44 i den tjekkiske handelslov. Han understregede, at det klart fremgik af denne bestemmelse, at den kun kunne påberåbes over for økonomiske konkurrenter.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

66. Ombudsmanden påpegede, at der normalt opstår problemer med hensyn til gennemførelsen af EU-direktiver i medlemsstaterne, enten med hensyn til i) den måde, hvorpå sidstnævnte har gennemført bestemmelserne i EU-direktiverne i national ret, eller ii) den efterfølgende praktiske gennemførelse af en gennemførelsesbestemmelse.

i) For så vidt angår gennemførelsen af direktiv 2006/114

67. Ombudsmanden bemærkede, at klageren ikke udtrykkeligt hævdede, at Den Tjekkiske Republik ikke havde gennemført direktiv 2006/114 korrekt i national ret.

68. Det er i øvrigt ubestridt mellem parterne, at de regionale koncessionskontorer for handel ikke er de organer, der er kompetente til at håndhæve direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Selv om de tjekkiske myndigheder oprindeligt havde meddelt Kommissionen, at både de nationale domstole og de regionale handelslicenskontorer havde fået overdraget denne opgave, præciserede de efterfølgende, at kun domstolene havde kompetence til at behandle dette spørgsmål. De regionale handelslicenskontorer er ansvarlige for at beskytte forbrugerne, men ikke de erhvervsdrivende, mod vildledende reklame.

69. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at klageren ikke desto mindre hævdede, at det i betragtning af ordlyden af artikel 44 i den tjekkiske handelslov ikke var muligt for hans virksomhed at anlægge sag mod Intercable, fordi den ikke opfyldte kravet om at være "i økonomisk konkurrence" i denne bestemmelse. Dette var tilfældet, fordi hans firma og Intercable ikke var konkurrenter. I denne forbindelse forekommer det nyttigt at bemærke, at artikel 44 i handelsloven fastsætter, at illoyal konkurrence "i økonomisk konkurrence" er forbudt, og at vildledende reklame nævnes som et eksempel på en sådan illoyal konkurrence. Ombudsmanden var enig i, at ordlyden af denne bestemmelse kunne give det indtryk, at den kun fandt anvendelse, når den enhed, der foretog den angiveligt vildledende reklame, og den enhed, der ønskede at påberåbe sig den nævnte bestemmelse, var konkurrenter.

70. Ombudsmanden bemærkede imidlertid, at Kommissionen som svar på et spørgsmål herom fra Ombudsmanden har påpeget, at i) intet i sagsakterne tydede på, at de tjekkiske domstole fortolkede henvisningerne til "andre konkurrenter og forbrugere" i handelsloven på en måde, der udelukkede virksomheder, der var berørt af potentielt vildledende reklame, hvis de ikke var aktive i samme sektor som den virksomhed, der var ansvarlig for reklamen, og ii) der ikke var noget bevis for, at retssager var blevet afvist på grundlag af argumentet om, at virksomheder, der havde været modtagere af tvivlsom reklame, ikke var konkurrenter i streng forstand af dette udtryk. I sine indlæg påberåbte klageren sig en række domme afsagt af tjekkiske domstole. Disse domme blev behandlet mere detaljeret nedenfor. På dette tidspunkt var det tilstrækkeligt at bemærke, at kun den første side i hver af disse domme var blevet fremsendt til Ombudsmanden. Ikke desto mindre var det klart, at alle disse domme blev afsagt i sager anlagt af Intercable mod selskabets påståede kunder, formodentlig på grundlag af den tjekkiske civillovbog. Uddragene af disse domme indeholdt ingen oplysninger om anvendelsen af artikel 44 i den tjekkiske handelslov. Klageren fremlagde ikke andre beviser, der endegyldigt kunne bevise, at de tjekkiske domstole fortolkede handelslovens artikel 44 på en måde, der ikke var forenelig med direktiv 2006/114.

ii) Om aspekterne vedrørende gennemførelsen af direktiv 2006/114

71. Ombudsmanden bemærkede, at klagerens traktatbrudsklage hovedsagelig fokuserede på påstanden om, at Den Tjekkiske Republik ikke havde gennemført direktiv 2006/114 i praksis, selv om den havde gennemført det i national ret. I denne forbindelse henviste klageren til de tjekkiske domstoles angiveligt inkonsekvente retspraksis og de tjekkiske myndigheders svar på klager vedrørende vildledende reklame.

72. Klageren fremførte, at gruppen af Intercables ofre i Den Tjekkiske Republik havde over 1 600 medlemmer. Han foreslog endvidere, at det samlede antal ofre for Intercable i Den Tjekkiske Republik er endnu højere. Ombudsmandens undersøgelse vedrørte imidlertid spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen behandlede klagerens overtrædelsesklage korrekt. Det var således kun de oplysninger, som Kommissionen fik under sin undersøgelse af denne overtrædelsesklage, der skulle undersøges i forbindelse med forslaget om en mindelig løsning.

73. Med hensyn til de tjekkiske domstoles retspraksis bemærkede Ombudsmanden, at klageren understregede, at han havde givet Kommissionen kopier af 15 retssager anlagt af Intercable, som sidstnævnte havde vundet og tabt i næsten lige mange. Det syntes nyttigt at huske på, at EU-retten, og navnlig dens direktiver, først fandt anvendelse i Den Tjekkiske Republik fra den 1. maj 2004, dvs. datoen for denne medlemsstats tiltrædelse af EU. I det omfang de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for de sager, der blev indbragt for de nationale domstole, lå forud for tiltrædelsen, kunne parterne i disse sager ikke påberåbe sig de rettigheder, der følger af direktiv 84/450 og 2006/114 [12]. Hvis den vildledende reklame i et konkret tilfælde havde fundet sted før Tjekkiets tiltrædelse af EU, ville direktiv 84/450 og 2006/114 med andre ord ikke have fundet anvendelse. Klageren fremsendte kun de første sider af de 15 domme, han henviste til, til Ombudsmanden. Det var således ikke muligt for Ombudsmanden med sikkerhed at fastslå, om ovennævnte direktiver fandt anvendelse på disse retssager. Det viste sig imidlertid, at vildledende reklame i en række af disse sager faktisk fandt sted før Den Tjekkiske Republiks tiltrædelse af EU.

74. Ombudsmanden var enig med Kommissionen i, at det ikke var dens rolle at gennemgå individuelle retsafgørelser, og at den kun kunne overveje at indlede traktatbrudsprocedurer, hvis der var systemiske gennemførelsesproblemer. Heraf fulgte, at isolerede eller numerisk ubetydelige tilfælde af forkert anvendelse ikke ville være tilstrækkelige til at fastslå en tilsidesættelse af direktiv 2006/114. Som nævnt ovenfor blev alle de domme, som klageren henviste til, imidlertid afsagt i sager anlagt af Intercable mod selskabets påståede kunder. Der var således ikke tale om sager anlagt af Intercables ofre på grundlag af bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2006/114. Det var således uklart, om direktiv 2006/114 og de tjekkiske gennemførelsesbestemmelser hertil overhovedet blev behandlet i disse domme, og hvilke konklusioner de respektive domstole drog i denne henseende.

75. På baggrund af ovenstående fandt Ombudsmanden, at de beviser, som klageren fremlagde for Kommissionen, ikke var tilstrækkelige til at påvise eller antyde, at der havde været systemiske gennemførelsesproblemer med hensyn til de tjekkiske domstoles fortolkning af de bestemmelser, der gennemfører direktiv 2006/114.

76. Med hensyn til de tjekkiske myndigheders svar på klager vedrørende vildledende reklame var det klart, at ingen af disse myndigheder havde ansvaret for at sikre overholdelsen af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik, eftersom denne opgave var blevet overdraget til domstolene alene. Det var ikke let at se, hvordan Kommissionen kunne have indledt en traktatbrudsprocedure mod Den Tjekkiske Republik med hensyn til en påstået undladelse af at træffe foranstaltninger fra sådanne myndigheders side.

77. Ombudsmanden fandt imidlertid, at disse myndigheders adfærd ikke desto mindre kan have haft visse konsekvenser for den effektive virkning af direktiv 2006/114. Nærmere bestemt kan den have forhindret den i at udvikle sin fulde praktiske virkning i Den Tjekkiske Republik. Selv om en myndighed, der ikke har kompetence til at behandle et bestemt spørgsmål, handler helt korrekt, når den afviser anmodninger om at blive aktiv i sager vedrørende dette spørgsmål, forholder det sig anderledes, hvis denne myndighed undlader at yde relevant rådgivning, hvor en sådan rådgivning skulle have været givet, eller endog giver ukorrekt rådgivning.

78. I sine bemærkninger til Kommissionens yderligere bemærkninger anførte klageren, at han af en bestemt tjekkisk myndighed var blevet pålagt at henvende sig til Trade Licensing Office. Selv om Ombudsmanden undersøgte de beviser, som klageren havde fremlagt, fandt han intet, der kunne dokumentere denne påstand. Ombudsmanden bemærkede på baggrund af en undersøgelse af de elementer, der blev fremlagt for ham, at klageren også fremlagde en oversættelse af en skrivelse fra Inspecteur for Olomouc og Ostrava til en person, hvoraf det fremgik, at hendes klage over Intercable var blevet videresendt til en regional myndighed for handelstilladelser, som ville behandle klagen i henhold til loven om reklameregulering. Hvis den berørte person havde ønsket at påberåbe sig de rettigheder, der følger af direktiv 2006/114, ville det naturligvis have været forkert at videresende hendes klage til en regional myndighed for udstedelse af tilladelser til handel. Ombudsmanden fik imidlertid ikke udleveret en kopi af den oprindelige skrivelse, som denne person havde sendt til Inspecteur. Hvad vigtigere var, var Ombudsmanden af den opfattelse, at selv hvis det antages, at denne klage var omfattet af direktiv 2006/114 og således med urette var blevet fremsendt til en regional myndighed for udstedelse af handelslicenser, ville et enkelt tilfælde af en sådan administrativ fejl næppe være tilstrækkeligt til at begrunde, at Kommissionen indledte en traktatbrudsprocedure.

79. Ikke desto mindre blev der mindet om, at Kommissionen på et tidspunkt påtænkte at indlede en traktatbrudsprocedure mod Den Tjekkiske Republik, fordi den fandt, at de regionale licenskontorers fortolkning af begrebet »reklame« i henhold til artikel 2, litra a), i direktiv 2006/114 var for snæver. Kommissionen afsluttede klagerens sag, da den erfarede, at de eneste organer, der havde kompetence til at håndhæve dette direktiv i Den Tjekkiske Republik, var domstolene. Ombudsmanden var kun delvist overbevist af Kommissionens tilgang. Det er klart, at hvis de regionale handelslicenskontorer ikke havde kompetence til at håndhæve direktiv 2006/114, kunne de ikke tilsidesætte positive forpligtelser, der påhviler de organer, der har kompetence til at håndhæve direktivet. Det var imidlertid en kendsgerning, at de regionale handelslicenskontorer gav offentligheden, og navnlig erhvervsdrivende, der var ofre for vildledende reklame, en fortolkning af "reklame", der var i strid med den fortolkning, der er fastsat i direktivet. Selv om disse organer måske ikke havde kompetence til at gennemføre direktiv 2006/114, håbede Ombudsmanden, at Kommissionen ville være enig med ham i, at de regionale handelslicenskontorer også havde en forpligtelse til at afholde sig fra handlinger, der ville forhindre direktivet i at få fuld praktisk virkning i Den Tjekkiske Republik. Det forekom kun logisk, at hvis de regionale handelslicenskontorer vidste, at de ikke var kompetente, burde de ikke have givet erhvervsdrivende, der var ofre for vildledende reklame, nogen form for (forkert) fortolkning af "reklame", men burde i stedet have henvist dem til domstolene.

80. Ovennævnte rådgivning fra de regionale licenskontorer kan meget vel pege på et mere generelt problem. I 2008 meddelte Den Tjekkiske Republik Kommissionen, at både de regionale handelslicenskontorer og de nationale domstole havde fået til opgave at beskytte de rettigheder, der følger af direktiv 2006/114. Meddelelsen om gennemførelsesforanstaltningerne i Den Tjekkiske Republik var i mellemtiden blevet berigtiget. Hvis de tjekkiske myndigheder imidlertid meddelte Kommissionen, at både domstolene og de regionale licenskontorer var kompetente et år før denne berigtigelse, kunne det ikke udelukkes, at der var en vis forvirring på nationalt plan med hensyn til kompetencefordelingen mellem de to. Det kunne ikke udelukkes, at erhvervsdrivende, der henvendte sig til regionale handelslicenskontorer og fra disse modtog urigtige oplysninger om rækkevidden af udtrykket »reklame«, således blev forhindret i at udøve deres rettigheder i henhold til direktiv 2006/114.

81. I forbindelse med sine yderligere undersøgelser i denne sag spurgte Ombudsmanden Kommissionen, om de regionale handelslicenskontorer i mellemtiden var blevet underrettet om, at de ikke havde kompetence til at håndhæve direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Som svar herpå anførte Kommissionen blot, at den ikke havde kendskab til, om en sådan meddelelse var blevet foretaget, og henviste til den kompetencefordeling mellem retterne og de regionale licenskontorer, der er fastsat i tjekkisk national ret. Ombudsmanden fandt heller ikke dette svar særlig overbevisende. Hvis Kommissionen fandt, at de regionale licenskontorers fortolkninger af rækkevidden af begrebet »reklame« i direktiv 2006/114 var fejlagtige, var det ikke indlysende, hvorfor disse myndigheder skulle have ophørt med at afgive sådanne erklæringer af egen drift. erhvervsdrivende, der har været ofre for Intercables praksis, kan meget vel være blevet afskrækket fra at håndhæve deres rettigheder ved domstolene på grundlag af de fortolkninger, som de regionale handelslicenskontorer har givet. Under disse omstændigheder fandt Ombudsmanden, at det ville have været hensigtsmæssigt for Kommissionen at undersøge sagen yderligere.

82. Ombudsmanden understregede, at han fuldt ud respekterede den skønsmargen, som Kommissionen havde i forbindelse med gennemførelsen af undersøgelser om påståede overtrædelser af EU-retten. Han mente imidlertid, at Kommissionen var forpligtet til at udøve disse beføjelser omhyggeligt. I den foreliggende sag var Ombudsmanden af den opfattelse, at Kommissionen endnu ikke havde undersøgt klagerens overtrædelsesklage grundigt nok. I denne forbindelse fastslog han foreløbigt, at der forelå fejl eller forsømmelser, og fremsatte i overensstemmelse med sin statut følgende forslag til en mindelig løsning:

"Under hensyntagen til Ombudsmandens konklusioner kan Kommissionen i lyset af overvejelserne i præmis 76-82 ovenfor genoptage sin undersøgelse med henblik på at undersøge de spørgsmål, der stadig mangler at blive afklaret."

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

83. I sit svar på forslaget om en mindelig løsning understregede Kommissionen, at den i henhold til artikel 258 TEUF ikke var forpligtet til at anlægge traktatbrudssøgsmål mod medlemsstaterne, og påpegede, at den havde en skønsbeføjelse, der udelukkede borgernes ret til at kræve, at den skulle indtage en bestemt holdning i denne henseende. Kommissionen fastholdt, at undersøgelsen af klagerens traktatbrudsklage blev foretaget med den nødvendige omhu og på grundlag af en grundig vurdering, der blev foretaget på daværende tidspunkt, ikke gav grundlag for at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 i TEUF mod Den Tjekkiske Republik.

84. Henset til oplysningerne fra de tjekkiske myndigheder fremgik det, at det i denne medlemsstat kun var retterne, der havde til opgave at sikre håndhævelsen af direktiv 2006/114. Kommissionen gentog, at der ikke var noget bevis for, at domstolene i Den Tjekkiske Republik ikke havde fortolket udtryk som "reklame" eller "vildledende reklame" korrekt.

85. Med hensyn til punkt 79-81 i Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning påpegede Kommissionen, at de tjekkiske regionale handelslicenskontorer gav deres fortolkning af udtrykket "reklame" i henhold til specifik lovgivning, der eksisterede ud over reglerne til gennemførelse af direktiv 2006/114. De havde imidlertid også rådet berørte virksomheder til at henvende sig til domstolene. Kommissionen anførte, at et brev fra regeringskontoret til klageren også forklarede, at berørte virksomheder kunne påberåbe sig bestemmelserne i handelsloven, som gennemførte direktiv 2006/114/EF, og kunne anlægge sag. Desuden var det afgørende spørgsmål for de virksomheder, der havde underskrevet de pågældende formularer, om de var i stand til at undgå de kontraktlige krav fra virksomheder som Intercable. Dette spørgsmål var imidlertid ikke reguleret i direktiv 2006/114, men i aftaleret, dvs. national ret, og kunne kun behandles af de nationale domstole.

86. I betragtning af de ovennævnte omstændigheder og den omstændighed, at de pågældende myndigheder ikke havde beføjelser til at håndhæve direktiv 2006/114, var det ikke indlysende, at disse erklæringer havde en mærkbar indvirkning på den effektive virkning af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik. Det var derfor ikke nødvendigt med en yderligere undersøgelse med henblik på en eventuel indledning af en traktatbrudsprocedure mod Den Tjekkiske Republik.

87. Kommissionen var af den opfattelse, at den havde udøvet sit ansvar med omhu og havde udøvet sit skøn på en passende måde. Kommissionen medgav imidlertid, som Ombudsmanden havde fremhævet, at der ikke desto mindre var plads til forvirring med hensyn til identiteten af de ansvarlige myndigheder i Den Tjekkiske Republik. Det var desuden enigt i, at det er yderst vigtigt at give borgerne korrekte oplysninger om deres rettigheder i henhold til EU-retten. For at sikre, at de erhvervsdrivende informeres korrekt af myndighederne om reglerne for vildledende reklame, har Kommissionen derfor til hensigt at anmode de tjekkiske myndigheder om oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet for at forbedre de oplysninger, der gives til de erhvervsdrivende, navnlig af de regionale handelslicenskontorer, navnlig med hensyn til fortolkningen af begreberne "reklame" og "vildledende reklame" og forholdet mellem de forskellige retsakter.

88. Kommissionen bemærkede omfanget af tvivlsom praksis i forbindelse med erhvervsvejvisere og mulige mangler i håndhævelsessystemet i henhold til direktiv 2006/114 i grænseoverskridende sager i EU som helhed og gennemførte en offentlig høring om direktiv 2006/114 og om urimelig handelspraksis, der påvirker virksomheder, mellem den 21. oktober og den 16. december 2011. Høringen havde til formål at indsamle synspunkter om et passende beskyttelsesniveau for virksomheder og fungere som et skridt i retning af en meddelelse om revision af direktiv 2006/114. Meddelelsen havde til formål at identificere eventuelle problemer i forbindelse med anvendelsen af direktiv 2006/114 og undersøge mulighederne for en eventuel revision heraf, herunder øget samarbejde mellem nationale håndhævelsesmyndigheder i grænseoverskridende sager.

89. Selv om Kommissionen fastholdt sit standpunkt om, at afslutningen af klagerens traktatbrudsklage ikke udgjorde en fejl eller forsømmelse, havde den derfor til hensigt at skrive til Den Tjekkiske Republik i den nærmeste fremtid, navnlig med hensyn til de oplysninger, som dens myndigheder gav de erhvervsdrivende om gennemførelsen af direktiv 2006/114 i Den Tjekkiske Republik.

90. I sine bemærkninger til Kommissionens svar vedrørende høringen om direktiv 2006/114 anførte klageren, at de tjekkiske myndigheder havde sendt ham et spørgeskema fra Kommissionen og anmodet ham om at udfylde det. Efter hans opfattelse bestyrkede dette hans indtryk af de nationale myndigheders inkompetence i forbindelse med anvendelsen af direktiv 2006/114. Klageren anmodede Ombudsmanden om at fremsende sine bemærkninger til dette spørgeskema til Kommissionen.

91. I sine bemærkninger henviste klageren endvidere til punkt 73 ovenfor og understregede, selv om han indrømmede, at den vildledende reklame i nogle af sagerne gik forud for Tjekkiets tiltrædelse af EU, at alle ofrene på daværende tidspunkt forstod det relevante dokument (dvs. folderen) som blot en form, der ændrede deres tidligere oplysninger, som Intercable var i besiddelse af. Efter hans opfattelse var den relevante dato for anvendelsen af direktivet desuden den 13. juni 2005, hvor dommen mod hans selskab blev afsagt. I sit brev af 27. november 2011 vedlagde klageren kopier af tjekkiske retsafgørelser, nogle i fuld længde, og påpegede, at de alle var anlagt af Intercable (virksomheden, der havde reklameret vildledende) og afsagt efter Tjekkiets tiltrædelse af EU. Klageren anførte, at hver af de ca. 15 dommere i retssager beskrev folderne som en reklame, og at disse retssager blev afgjort inden for de lovgivningsmæssige betingelser, der eksisterede i Den Tjekkiske Republik efter 2006. De tjekkiske myndigheder påpegede, at nogle af folderne blev sendt blot få uger før EU-tiltrædelsen den 1. maj 2004. Ifølge klageren baserede Kommissionen sig på dette hensigtsmæssige argument for at se bort fra relevansen af de domme, der var afsagt over ham og andre.

92. Klageren gentog sit synspunkt om, at Kommissionen ikke havde behandlet hans klage korrekt ved at undersøge, om direktiv 2006/114 blev anvendt i praksis på en måde, der vil gavne dem, der skulle være beskyttet af det.

93. Endelig fremlagde klageren i sit brev af 27. november 2011 kopier af skrivelser, hvori han rådede sin virksomhed og en anden virksomhed til at henvende sig til de regionale handelslicenskontorer, som ikke var blevet stillet til rådighed for Ombudsmanden, inden han fremsatte forslaget til en mindelig løsning. Klageren henviste desuden til en skrivelse, som han allerede havde sendt til Ombudsmanden.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

94. I sit forslag til en mindelig løsning foreslog Ombudsmanden, at Kommissionen under hensyntagen til hans resultater kunne genoptage sin undersøgelse for at undersøge de spørgsmål, der stadig mangler at blive afklaret. I den forbindelse bør det understreges, at forslaget til en mindelig løsning fokuserede på det forhold, at det regionale kontor for handelslicenser formidlede oplysninger om begrebet "reklame", der var for snævert med hensyn til den måde, hvorpå dette begreb blev defineret i direktiv 2006/114, og at dette kunne have forhindret nævnte direktiv i at få fuld praktisk virkning i Den Tjekkiske Republik.

95. Ombudsmanden glæder sig over, at Kommissionen er enig i, at borgerne bør informeres korrekt om deres rettigheder i henhold til EU-retten. Med henblik herpå gav Kommissionen udtryk for, at den havde til hensigt at anmode de tjekkiske myndigheder om yderligere oplysninger om de foranstaltninger, der er truffet for at forbedre de oplysninger, der gives til de erhvervsdrivende, navnlig af de regionale handelslicenskontorer, om spørgsmål som fortolkningen af begreberne "reklame" og "vildledende reklame" og forholdet mellem de forskellige retsakter.

96. Kommissionen anførte, at det ikke var nødvendigt med en yderligere undersøgelse med henblik på at indlede en traktatbrudsprocedure. Det kunne imidlertid være nyttigt at påpege, at det, Ombudsmanden havde foreslået, ikke var, at Kommissionen skulle indlede traktatbrudsprocedurer, men at den skulle genoptage sin undersøgelse af den sag, som klageren havde forelagt, og undersøge spørgsmål, der stadig manglede at blive afklaret.

97. Ikke desto mindre bemærker Ombudsmanden, at klageren ikke var tilfreds med Kommissionens svar og fremsatte en række argumenter, der vedrører følgende spørgsmål: i) Kommissionens høring om en eventuel revision af direktiv 2006/114, ii) de tjekkiske domstoles domme på grundlag af Intercables ansøgninger og iii) de dokumenter, som klageren fremlagde i sit brev af 27. november 2011. Disse argumenter vil blive behandlet mere detaljeret nedenfor.

98. Klageren kritiserede implicit Kommissionens høring om direktiv 2006/114 ved at henvise til et spørgeskema, som de tjekkiske myndigheder anmodede ham om at udfylde. I den forbindelse vil Ombudsmanden gerne påpege, at denne påstand vedrører den påståede uretmæssige afslutning af klagerens traktatbrudsklage. Den offentlige høring om direktiv 2006/114 vedrører ikke direkte dette spørgsmål, og det er derfor ikke nødvendigt, at Ombudsmanden undersøger dette spørgsmål yderligere eller sender Kommissionen en kopi af det spørgeskema, som klageren har udfyldt.

99. Desuden henviste klageren igen til de domme, som de tjekkiske domstole afsagde på grundlag af Intercables anmodninger, og hævdede, at disse domme efter hans opfattelse alle blev afsagt efter Tjekkiets tiltrædelse af EU.  Som følge heraf fandt direktiv 85/440 og 2006/114 anvendelse. Efter en undersøgelse af de elementer, som klageren fremlagde den 27. november 2011, er Ombudsmanden imidlertid af den opfattelse, at disse bemærkninger ikke var af en sådan art, at de foranledigede ham til at revidere sine konklusioner, jf. punkt 73 og 74 ovenfor. Faktisk synes de sager, som klageren har fremført, og som gav anledning til tjekkiske domstoles domme, i) stadig for det meste at have ligget forud for Den Tjekkiske Republiks tiltrædelse af EU, og ii) blev alle anlagt af Intercable og var derfor ikke retssager anlagt af Intercables ofre på grundlag af bestemmelserne til gennemførelse af direktiv 2006/114.

100. Endnu vigtigere var det, at klageren i sit brev af 27. november 2011 fremlagde kopier af tre breve for at vise, at Intercables ofre blev instrueret i at henvende sig til de regionale handelslicenskontorer. Efter en omhyggelig undersøgelse fastslog Ombudsmanden, at en af disse skrivelser, et svar fra en embedsmand i handelsministeriet, allerede var blevet sendt til ham før. Det fremgår klart af nævnte skrivelse, at det pågældende ministerium underrettede adressaten om, at sidstnævntes forhold til Intercable stammede fra en handelsaftale, der var omfattet af den tjekkiske handelslov, og rådede denne til at henvende sig til domstolene for at løse tvisten. For så vidt indeholder den pågældende skrivelse ingen nye elementer, der kan få Ombudsmanden til at ændre sin oprindelige vurdering. Situationen er imidlertid forskellig med hensyn til de resterende to breve. Disse synes at stamme fra tjekkiske handelsinspektorater på to forskellige geografiske steder og er begge dateret november 2007. I begge disse skrivelser blev ofrene, som var juridiske personer (en af dem klageren), underrettet om, at de kompetente organer til behandling af deres klage var de regionale handelslicenskontorer. Faktisk blev deres klager videresendt til de regionale handelslicenskontorer.

101. Dette kunne ganske vist tyde på, at der ud over de ukorrekte oplysninger, der blev formidlet af de regionale handelslicenskontorer - et forhold, der allerede er fastslået i forslaget til den mindelige løsning - kunne have været en vis forvirring blandt de offentlige myndigheder i Den Tjekkiske Republik generelt med hensyn til kompetencefordelingen med hensyn til håndhævelsen af direktiv 2006/114. Eftersom Den Tjekkiske Republik oprindeligt havde meddelt Kommissionen, at både domstolene og den regionale koncessionshaver havde kompetence til at håndhæve direktiv 2006/11 i Den Tjekkiske Republik, ville denne form for forvirring ikke være så overraskende. Selv om en håndfuld skrivelser som dem, klageren har indgivet, ikke kunne være tilstrækkelige til at fastslå et konsekvent, vedvarende og vedvarende systemisk mønster af misinformation, mener Ombudsmanden, at deres indhold er af en sådan art, at det fortjener Kommissionens opmærksomhed og berettiger en yderligere undersøgelse.

102. Som allerede nævnt blev det i forslaget til en mindelig løsning foreslået, at Kommissionen kunne genoptage sine undersøgelser og anmode de tjekkiske myndigheder om præciseringer på grundlag af konklusionerne i nævnte forslag. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen har besluttet at gøre dette. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Kommissionen i princippet har forpligtet sig til at tage passende skridt til at gennemføre hans forslag til en mindelig løsning som formuleret med hensyn til klagerens første påstand.

103. Klageren hævdede imidlertid, at det ikke kun var de regionale handelslicenskontorer, der gav Intercables ofre ukorrekte oplysninger med hensyn til direktiv 2006/114.  Andre tjekkiske myndigheder har også fejlagtigt instrueret ovennævnte ofre om at henvende sig til de regionale handelslicenskontorer. Ombudsmanden bemærker, at klageren først gav ham de relevante beviser i denne henseende, efter at forslaget til en mindelig løsning var blevet fremsat. I denne henseende kan Ombudsmanden ikke tage de nye beviser i betragtning ved vurderingen af Kommissionens overholdelse af forslaget til en mindelig løsning.

104. Ikke desto mindre kan det ikke udelukkes, at dokumenterne vedrørende rådgivningen af Intercables ofre fra andre tjekkiske myndigheder end de regionale handelslicenskontorer kan være relevante for Kommissionen, navnlig i forbindelse med vurderingen af de tjekkiske myndigheders præciseringer vedrørende den effektive anvendelse af direktiv 2006/114. Det, Ombudsmanden kan og vil gøre, er således at fremsende de relevante bemærkninger til Kommissionen, så den kan tage hensyn til dem sammen med de svar, den i mellemtiden måtte have modtaget fra de tjekkiske myndigheder. Inden for rammerne af en yderligere bemærkning nedenfor vil Ombudsmanden desuden anmode Kommissionen om at underrette ham om de svar, den har modtaget fra de tjekkiske myndigheder på sin oprindelige anmodning om præciseringer, og om de nye elementer, som klageren har fremlagt.

105. I den forbindelse ville det være borgervenligt, hvis Kommissionen ikke blot informerede Ombudsmanden, men også klageren om a) sin vurdering af de svar, den har modtaget fra de tjekkiske myndigheder på sin anmodning om præciseringer, og b) under hensyntagen til de nye elementer, som klageren har fremlagt, sine konklusioner herpå.

106. Da Kommissionens svar ikke syntes at tilfredsstille klageren, finder Ombudsmanden, at klagen ikke kan anses for at være afsluttet. Ikke desto mindre mener han på grundlag af Ombudsmandens konklusioner i punkt 94-105 ovenfor, at der ikke er grund til yderligere undersøgelser af denne påstand på nuværende tidspunkt.

B. Påstand om tilsidesættelse af EU-pilotprojektets regler

Argumenter forelagt Ombudsmanden

107. I sin klage anførte klageren, at Kommissionen meddelte ham, at han ville modtage et svar direkte fra de tjekkiske myndigheder inden for en periode på ti uger, og at der ville blive sendt en kopi til Kommissionen, som derefter ville informere ham om sine konklusioner om sagen. Der blev imidlertid set fuldstændig bort fra disse EU Pilot-protokoller. Han fik ikke noget direkte svar fra medlemsstaten, og fristen på ti uger var ikke blevet overholdt af Kommissionen eller medlemsstaten [13].

108. Kommissionen fremførte, at EU Pilot var i en testfase for så vidt angår de 15 medlemsstater, der havde meldt sig frivilligt til at deltage i den. Den understregede sit tilsagn om at sikre, at klageren, når en medlemsstats svar er modtaget og vurderet, vil blive underrettet om sine konklusioner om sagen. Med hensyn til den foreliggende sag underrettede Kommissionen den 8. juni 2009 klageren om sin vurdering af de tjekkiske myndigheders første svar. Kommissionen fremsendte også en kopi af et brev af 1. oktober 2009, hvori den underrettede klageren om, at den havde til hensigt at afslutte klagen på grundlag af de tjekkiske myndigheders andet svar. Det gav ham også kopier af efterfølgende korrespondance. Desuden sendte Kommissionen den 18. november 2009 klageren en kopi af medlemsstatens svar på dens anmodninger om oplysninger.

109. Klageren anså Kommissionens svar for at være foragtelige og til dels vildledende. Han understregede, at Kommissionen havde meddelt ham, at den pågældende medlemsstat ville svare ham direkte og sende en kopi af sit svar til Kommissionen. Ifølge klageren var lignende oplysninger blevet offentliggjort via en EU Bulletin, som han citerede [14]. Kommissionens svar syntes at antyde, at EU Pilot-protokollerne ikke havde nogen som helst gyldighed, når det passede Kommissionen og de enkelte deltagende medlemsstater. Han havde først modtaget svar fra en unavngiven tjekkisk myndighed fra Kommissionen den 18. november 2009, dvs. seks uger efter, at Kommissionens tjenestegrene havde meddelt ham, at de agtede at foreslå, at hans klage blev afsluttet. Disse svar indeholdt fordrejninger af de faktiske omstændigheder, og hvis de var blevet fremsendt direkte til ham, ville resultatet af Kommissionens undersøgelse have været et andet.

110. Ombudsmanden anmodede Kommissionen om at kommentere, hvorfor dens løfte om, at klageren ville modtage et svar direkte fra de tjekkiske myndigheder, ikke blev holdt.

111. Kommissionen svarede, at det i den indledende fase var dens politik at tilskynde medlemsstaterne til at reagere direkte på korrespondenter, der ikke krævede fortrolighed i forbindelse med deres klager. I praksis viste det sig imidlertid, at mange medlemsstater foretrak udelukkende at sende deres svar til Kommissionen. Denne praksis lå inden for deres skøn, og Kommissionen kunne ikke tvinge medlemsstaterne til at kommunikere direkte med borgerne. Meddelelsen om, at borgerne ville blive informeret direkte af myndighederne i den pågældende medlemsstat, var indeholdt i et standardiseret brev, der blev sendt til klageren, og som forklarede formålet med EU Pilot. Da det viste sig, at mange medlemsstater foretrækker ikke at kontakte klagerne direkte, er denne sætning i mellemtiden blevet fjernet fra brevet. Kommissionen beklagede, at denne sætning skabte forventninger, som ikke blev opfyldt i klagerens sag.

112. Klageren påpegede, at Kommissionen i hans tilfælde ikke havde overholdt en række offentlige tilsagn i EU Bulletin, som han henviste til. Navnlig overholdt den ikke fristen på ti uger, et svar fra medlemsstaten blev ikke sendt direkte til ham, mens Kommissionen også så bort fra sin meddelelse om, at hvis klageren var utilfreds med svaret, kunne den overveje at indlede traktatbrudsprocedurer på normal vis. Klageren bemærkede, at han var overrasket over, at Kommissionen tilsyneladende havde til hensigt at ændre proceduren. Han mente, at reglerne burde opretholdes, som de var, eller at pilotprojektet kunne afskaffes helt. Han tilføjede, at tilfredsstillelse af et argument ved hjælp af en selvstændig retsakt om at ændre en procedure og derefter vedtage disse ændringer med tilbagevirkende kraft forekom ham at være et "principløst"magtmisbrug.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et forslag til en mindelig løsning

113. Ombudsmanden var af den opfattelse, at det var god administrativ praksis at handle i overensstemmelse med procedurerne og navnlig med de procedurer, der blev meddelt de berørte parter. Det er muligt, at visse begivenheder objektivt kan begrunde en tilpasning af eksisterende procedurer. I så fald vil det imidlertid være nødvendigt at underrette de berørte parter om de tilpassede procedurer.

114. Ombudsmanden bemærkede, at hverken Kommissionen eller klageren gav ham en kopi af den skrivelse, hvorved Kommissionen lovede, at Den Tjekkiske Republik ville svare klageren direkte inden for en frist på ti uger. Det var imidlertid ubestridt, at Kommissionen havde afgivet sådanne tilsagn over for klageren. Den indrømmede faktisk, at den i klagerens tilfælde havde skabt forventninger, der ikke blev opfyldt med hensyn til at modtage et svar direkte fra medlemsstaten. Derfor syntes den gældende procedure faktisk at have været, at medlemsstaten ville sende et svar direkte til klageren inden for en periode på ti uger, og at Kommissionen ville blive sendt i kopi. Det var imidlertid klart, at klageren ikke modtog et direkte svar fra de tjekkiske myndigheder. Det viste sig faktisk, at Kommissionen først gav klageren kopier af de tjekkiske myndigheders svar i november 2009. Klageren hævdede også, at svarfristen på ti uger ikke var blevet overholdt. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen ikke overholdt fristen på ti uger. Da det imidlertid fremgik af hans klage, at klagerens hovedpåstand vedrørte den påståede manglende overholdelse af regler, i henhold til hvilke han skulle modtage et svar direkte fra de tjekkiske myndigheder, fandt Ombudsmanden, at det ikke var nødvendigt for ham yderligere at forfølge spørgsmålet om overholdelse af ovennævnte frist.

115. Den begrundelse, som Kommissionen anførte for ikke at have handlet i overensstemmelse med de EU Pilot-procedurer, der var meddelt klageren, var, at mange medlemsstater foretrak ikke at have direkte udvekslinger med klagere.

116. Ombudsmanden forstod, at Kommissionen ikke var i stand til at tvinge medlemsstaterne til at svare klagerne direkte. For så vidt forekom Kommissionens begrundelse for ændringen af EU-pilotprojektproceduren rimelig. Der var imidlertid intet, der tydede på, at Kommissionen tog skridt til at underrette klageren om ændringen i dens procedurer. Kommissionen syntes således ensidigt at have ændret proceduren uden at underrette klageren herom. Selv om Ombudsmanden ikke fandt, at en sådan procedure udgjorde magtmisbrug, var den manglende underretning af klageren ikke desto mindre ikke i overensstemmelse med principperne om god forvaltningsskik. Ombudsmanden foretog derfor en foreløbig konstatering af et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

117. Når der opstod fejl eller forsømmelser, forventede Ombudsmanden, at institutionerne tog passende skridt til at afhjælpe dem, eller hvis dette ikke længere var muligt, at de anerkendte, at der var sket fejl eller forsømmelser, og undskyldte for dem. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen beklagede, at klagerens forventninger ikke var blevet opfyldt i den foreliggende sag. Efter Ombudsmandens opfattelse var et udtryk for beklagelse imidlertid utilstrækkeligt under sådanne omstændigheder. Det, der kræves i tilfælde af fejl eller forsømmelser, var en fuldstændig og åbenhjertig undskyldning. I lyset af ovenstående fremsatte Ombudsmanden følgende forslag til en mindelig løsning:

"Under hensyntagen til Ombudsmandens konklusioner kunne Kommissionen undskylde over for klageren, at den ikke rettidigt underrettede ham om den ændring, den havde foretaget i reglerne vedrørende EU Pilot-projektet."

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

118. I sit svar på forslaget til en mindelig løsning understregede Kommissionen, at den ikke kunne holdes ansvarlig for en medlemsstats adfærd. EU Pilot-procedurerne var baseret på gensidig tillid og principper om godt samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes myndigheder. I forbindelse med traktatbrudsundersøgelser var Kommissionen ikke i stand til retligt at forpligte en medlemsstat til at svare direkte til en borger. Desuden var ordningerne for EU Pilot på tidspunktet for den pågældende undersøgelse i en testfase. Ikke desto mindre indrømmede Kommissionen, at det oprindelige brev, der blev sendt til klageren, og som informerede ham om overførslen af klagen til EU Pilot-projektet, kunne have skabt forventninger, som Kommissionen ikke kunne opfylde. Kommissionen havde truffet foranstaltninger til at rette op på denne situation og har ændret de oplysninger, den giver klagerne om, hvordan EU Pilot fungerer. Kommissionen berigtigede ikke udtrykkeligt de oplysninger, den oprindeligt havde givet klageren. Kommissionen underrettede ham imidlertid ved flere lejligheder om sin vurdering af sagen, herunder de oplysninger, den havde modtaget fra de tjekkiske myndigheder.

119. I betragtning af at det oprindelige brev, der blev sendt til klageren, fejlagtigt antydede, at han ville modtage et svar direkte fra Den Tjekkiske Republik, og i betragtning af at disse oplysninger ikke blev korrigeret ved hjælp af en udtrykkelig meddelelse til klageren, anførte Kommissionen, at den ville sende et brev til klageren, hvori den undskyldte, at den havde misinformeret ham om driften af EU Pilot, og at den ikke udtrykkeligt havde korrigeret disse oplysninger på det relevante tidspunkt.

120. I sit brev af 27. november 2011 (indgivet forud for Kommissionens svar på forslaget til en mindelig løsning) anførte klageren, at Kommissionen efter hans opfattelse hævdede, at der var to sæt EU Pilot-procedureregler, et for medlemsstaterne og et andet for borgerne. Det var imidlertid ikke klart for ham, hvordan han kunne have givet udtryk for sine bekymringer, da han ikke fik noget direkte svar og først havde modtaget en kopi af svaret fra de tjekkiske myndigheder seks uger efter sagens afslutning.

121. I sine bemærkninger til Kommissionens svar anførte klageren, at Kommissionen fokuserede på, at de tjekkiske myndigheder ikke havde svaret ham direkte, men ignorerede, at EU Pilot-fristerne var blevet tilsidesat. Han anførte ligeledes, at Kommissionen i denne henseende anvendte forskellige standarder over for ham og over for medlemsstaten.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

122. I sit forslag til en mindelig løsning foreslog Ombudsmanden, at Kommissionen skulle undskylde over for klageren, at den ikke rettidigt havde underrettet ham om den ændring, den havde foretaget i reglerne vedrørende EU Pilot-projektet.

123. Kommissionen anerkendte, at den ikke specifikt havde underrettet klageren om ændringen af EU Pilot-proceduren, og tilkendegav, at den havde til hensigt at afhjælpe denne undladelse ved en undskyldningsskrivelse.

124. Klageren tog ikke udtrykkeligt stilling til, om han accepterede Kommissionens reaktion. Han gav snarere udtryk for det synspunkt, at Kommissionen havde tilsidesat sine egne frister for EU Pilot-projektet og anvendt forskellige standarder i denne henseende over for medlemsstaten og klageren.

125. Ombudsmanden mener, at Kommissionens svar og navnlig dens hensigt om at undskylde over for klageren for ikke rettidigt at have underrettet ham om den ændring, den havde foretaget i reglerne vedrørende EU Pilot-projektet, synes at udgøre et passende svar på Ombudsmandens forslag for så vidt angår den anden påstand. Med hensyn til spørgsmålene vedrørende overholdelse af frister bemærker Ombudsmanden, at Kommissionen ændrede sin procedure for at give mulighed for svar til borgerne, som er udarbejdet inden for rammerne af EU Pilot-ordningen, og som medlemsstaten ikke længere bør sende inden for en periode på ti uger. Ombudsmanden har desuden tillid til, at Kommissionen i fremtiden vil besvare traktatbrudsklager inden for de frister, den har angivet, og, hvis dette ikke bør være muligt, sende et brev med angivelse af en ny frist.

C. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusioner:

På grundlag af sine konklusioner finder Ombudsmanden, at der ikke er grund til yderligere undersøgelser af den første påstand på nuværende tidspunkt.

Kommissionen har taget passende skridt til at gennemføre Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning vedrørende klagerens anden påstand.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

Yderligere bemærkning

Ombudsmanden mener, at det ville være borgervenligt, hvis Kommissionen ikke blot informerede ham, men også klageren, om a) sin vurdering af de svar, den har modtaget fra de tjekkiske myndigheder på sin anmodning om præciseringer, og b) under hensyntagen til de nye elementer, som klageren har fremlagt, sine konklusioner herpå.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 17. december 2012

---

[1] EFT 1984 L 250, s. 17.

[2] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/114/EF af 12.12.2006 om vildledende og sammenlignende reklame (EUT 2006, L 376, s. 21).

[3] Lov nr. 513/1991 sml.

[4] Lov nr. 40/1995 sml.

[5] "Artikel 44

Grundlæggende bestemmelser

1) »urimelig konkurrence«: adfærd i økonomisk konkurrence, som er i strid med accepteret konkurrencepraksis, og som kan være til skade for andre konkurrenter eller kunder. Urimelig konkurrence er forbudt.

(2) Ved illoyal konkurrence i henhold til stk. 1 forstås navnlig følgende:

a) vildledende reklame ... " (oversat af de tjekkiske myndigheder).

[6] "Artikel 45

Vildledende reklame

(1) Vildledende reklame er formidling af oplysninger om [en] egen eller en andens virksomhed, dens produkter eller tjenesteydelser, der kan skabe vildledende opfattelser af fordelen ved sin egen eller en andens virksomhed i den økonomiske konkurrence på bekostning af andre konkurrenter eller forbrugere.

(2) Ved »formidling af oplysninger« forstås kommunikation gennem mundtlige eller skriftlige ord, presse, billeder, fotografier, radio- eller tv-udsendelser eller andre kommunikationsmedier.

(3) Et forhold, der i sig selv er sandt, men som på grund af de omstændigheder eller den sammenhæng, hvori det præsenteres, kan være vildledende, anses også for at være vildledende" (oversat af de tjekkiske myndigheder).

[7] "Artikel 53

Personer, hvis rettigheder er blevet krænket eller bragt i fare som følge af illoyal konkurrence, kan kræve, at lovovertræderen afstår fra en sådan adfærd og eliminerer den ukorrekte situation (som følge heraf). De kan også kræve passende godtgørelse, som kan ydes i form af penge, skadeserstatning (dvs. skadeserstatning) og afkald på uberettiget berigelse" (oversat af de tjekkiske myndigheder).

[8] "Artikel 41

Enkeltpersoner og juridiske enheder, der deltager i økonomisk konkurrence (i det følgende benævnt »konkurrenter«), har, selv om de ikke er erhvervsdrivende, ret til frit at udvikle deres konkurrenceudsatte aktiviteter med henblik på at opnå økonomiske fordele og til at deltage i udøvelsen af sådanne aktiviteter. De skal dog overholde de retligt bindende bestemmelser om økonomisk konkurrence og må ikke misbruge deres deltagelse i en sådan økonomisk konkurrence" (oversat af de tjekkiske myndigheder).

[9] Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/29/EF af 11.5.2005 om virksomheders urimelige handelspraksis over for forbrugerne på det indre marked og om ændring af Rådets direktiv 84/450/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF, 98/27/EF og 2002/65/EF og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 2006/2004 (EUT 2005, L 149, s. 22).

[10] "Artikel 1

...

(2) "reklame": enhver erklæring, repræsentation/præsentation, der formidles via kommunikationsmedier med henblik på at fremme erhvervsaktivitet, navnlig fremme af forbrug eller levering af varer udvikling, leasing eller salg af fast ejendom, salg eller brug af forpligtelser, støtte til promovering af tjenesteydelser, promovering af varemærker, medmindre andet er angivet" (oversat af de tjekkiske myndigheder).

[11] Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EUT L 145, s. 43).

[12] Se sag C-302/04, Ynos mod Varga, Sml. 2006 I, s. 371.

[13] Klageren indgav en overtrædelsesklage i juni 2008, og Kommissionen underrettede ham om sine hensigter vedrørende hans sag i marts 2009. Klageren gav imidlertid ikke udtryk for, at han havde til hensigt at klage over dette spørgsmål.

[14] "Siden april 2008 har Kommissionen gennemført en pilotordning med 15 medlemsstater, der meldte sig frivilligt til at deltage. Denne ordning har til formål at forbedre effektiviteten af overtrædelsesprocessen ved at give en tidlig mulighed for at undersøge påstande om overtrådt lovgivning forud for formelle overtrædelsesprocedurer. Medlemsstaterne får 10 uger til at svare direkte til klageren (som indvilliger i at give afkald på den sædvanlige ret til anonymitet), og en kopi af dette svar sendes også til Kommissionen. Hvis klageren er utilfreds med svaret, eller hvis Kommissionen mener, at der er en reel sag at besvare, kan Kommissionen overveje at indlede en traktatbrudsprocedure på den sædvanlige måde."