Baggrunden for klagen

1. Klageren er tidligere medlem af Europa-Parlamentet ("MEP").

2. I 2002 trak klageren under sit mandat et pengebeløb ("beløbet") tilbage fra sin konto i en belgisk bank og gav det til sin revisor, som samtidig var medlem af et politisk parti.

3. Den 22. marts 2002 blev revisoren anholdt af det franske politi for at have passeret grænsen til Frankrig uden at angive beløbet, som oversteg det beløb, han frit kunne transportere. De franske myndigheder beslaglagde også beløbet.

4. I august 2002 forbød de relevante nationale myndigheder det politiske parti, som klagerens revisor tilhørte.

5. Efter artikler i pressen om, at beløbet kom fra klagerens konto og var blevet udbetalt til ham som godtgørelse for hans aktivitet som medlem af Europa-Parlamentet, indledte Europa-Parlamentet en række procedurer for at fastslå, om de godtgørelser, der var udbetalt til klageren, var blevet brugt korrekt. Efter procedurer, der involverede Præsidiet, generalsekretæren, andre instanser i Europa-Parlamentet og en uafhængig revisor, blev klageren anmodet om at godtgøre visse beløb, for hvilke han ikke kunne fremlægge passende udgiftsopgørelser.

6. Klageren gjorde indsigelse mod godtgørelsen og hævdede, at han hverken kunne fremlægge de relevante erklæringer (nemlig betaling til sine parlamentariske assistenter) eller tilbagebetale nogen del af beløbet, medmindre de franske myndigheder frigav det beslaglagte beløb. De nægtede imidlertid at gøre dette med den begrundelse, at undersøgelsen vedrørende klagerens revisor (og andre personer) stadig var i gang. Desuden vedrørte undersøgelsen ikke kun den manglende angivelse af beløbet ved grænsepassage, men også de pågældende personers eventuelle medlemskab af en terrorgruppe og den mulige finansiering af terrorisme.

7. Europa-Parlamentet beordrede i sidste ende tilbagesøgning af de beløb, hvis anvendelse klageren ikke kunne begrunde.

8. Klageren forsøgte gentagne gange at inddrive det beløb, som de franske myndigheder havde beslaglagt. Men alle hans anmodninger blev afvist af domstolene.

9. Den 9. december 2010 indgav klageren en overtrædelsesklage mod Frankrig til Europa-Kommissionen. Han gjorde i det væsentlige gældende, at Frankrig tilsidesatte sine forpligtelser i henhold til EU-retten ved at beslaglægge beløbet på ubestemt tid. Klageren påpegede, at Domstolen havde fastslået, at sanktioner for toldkriminalitet skal være forholdsmæssige og ikke må udgøre en begrænsning af de grundlæggende frihedsrettigheder.

10. Desuden udgjorde beslaglæggelsen af beløbet en overtrædelse af protokollen vedrørende De Europæiske Fællesskabers privilegier og immuniteter [1], da beløbet retligt tilhørte klageren under udøvelsen af dennes parlamentariske mandat. Ved at fratage klageren beløbet fratog Frankrig ham faktisk de nødvendige ressourcer til at udføre dette mandat. Dette ville desuden udgøre en indblanding fra en medlemsstats side i Europa-Parlamentets funktion og i dets medlemmers aktiviteter. Klageren fremførte også, at Frankrig i lyset af Lissabontraktaten og EU's tiltrædelse af den europæiske menneskerettighedskonvention overtrådte artikel 6, stk. 1 og 2, i konventionen [2] og artikel 1 i protokol nr. 1 til denne konvention [3].

11. Efter flere telefoniske kontakter mellem klageren og Kommissionens tjenestegrene sendte Kommissionen den 6. april 2011 et brev, hvori den bekræftede modtagelsen af klagerens korrespondance af 9. december 2010 og meddelte ham, at den registrerede den som en overtrædelsesklage under referencenummeret CHAP(2010)3922.

12. Den 18. april 2011 meddelte Kommissionen klageren, at den ikke kunne gribe ind i hans sag, eftersom i) den ikke havde nogen generel kompetence til at gribe ind i en medlemsstats domstole, og ii) klagerens sag ikke syntes at være relateret til EU-retten og derfor efter Kommissionens opfattelse ikke indebar en overtrædelse af chartret om grundlæggende rettigheder. Med hensyn til overtrædelsen af den europæiske menneskerettighedskonvention rådede Kommissionen klageren til at henvende sig til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol. Med hensyn til protokollen om immuniteter rådede det klageren til at henvende sig til Europa-Parlamentet i sin egenskab af tidligere medlem af Europa-Parlamentet. Kommissionen har ikke nævnt CHAP-referencenummeret i sin replik.

13. Den 7. juni 2011 anfægtede klageren Kommissionens holdning. Han anførte, at Kommissionen havde tilsidesat sine proceduremæssige forpligtelser, idet den havde registreret hans traktatbrudsklage uden for en acceptabel frist. Desuden var Kommissionens skrivelse af 18. april 2011 enten i) en afgørelse om at afslutte overtrædelsesklagen uden at give ham mulighed for at fremsætte sine bemærkninger eller ii) en tilbagetrækning af dens tidligere afgørelse om at registrere klagerens korrespondance som en overtrædelsesklage, da den ikke henviste til referencenummeret eller til det tidligere brev, der blev sendt til klageren den 6. april 2011. Desuden behandlede Kommissionen ikke klagerens sag med omhu: Han hævdede, at hans klage klart indeholdt tilfælde af overtrædelse af EU-retten, og at Kommissionen alligevel ikke undersøgte dem eller anmodede ham om præciseringer.

14. Den 27. juli 2011 gentog Kommissionen i et brev uden angivelse af CHAP-referencenummeret den holdning, den havde givet udtryk for den 18. april 2011.

15. Den 7. november 2011 indgav klageren sin klage til Den Europæiske Ombudsmand.

Undersøgelsens genstand

16. Ombudsmanden indledte en undersøgelse af følgende påstand og påstand.

Påstand:

Kommissionen har ikke behandlet traktatbrudsklagen korrekt ud fra et proceduremæssigt synspunkt.

Påstand:

Kommissionen bør anerkende og forklare sine procedurefejl over for klageren.

17. I sine bemærkninger gentog klageren sine tidligere argumenter om, at Kommissionen burde have indledt en traktatbrudsprocedure mod Frankrig. I denne forbindelse henviste han til en nylig dom fra den franske forfatningsdomstol, hvori det blev fastslået, at artiklerne i den franske toldkodeks, der tillader beslaglæggelse af varer på ubestemt tid, var forfatningsstridige. Klageren mente, at dette var et væsentligt element, som Ombudsmanden skulle tage hensyn til, når han behandlede sin sag. Af de årsager, der blev forklaret for klageren den 14. december 2011, vedrører denne undersøgelse imidlertid ikke substansen i Kommissionens beslutning om ikke at indlede en traktatbrudsprocedure [4]. Ombudsmanden vil derfor ikke behandle klagerens argumenter i denne henseende i denne afgørelse.

Undersøgelsen

18. Den 14. december 2011 videresendte Ombudsmanden klagen til formanden for Europa-Kommissionen med en opfordring til at afgive udtalelse. Kommissionen sendte sin udtalelse den 26. april 2012 og fremsendte en oversættelse til fransk til Ombudsmanden den 2. maj 2012.

19. Den 7. maj 2012 anmodede Ombudsmanden klageren om at fremsætte sine bemærkninger til Kommissionens udtalelse. Klageren gjorde dette den 30. maj og den 28. august 2012.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstand om, at Kommissionen ikke har behandlet traktatbrudsklagen korrekt

Argumenter forelagt Ombudsmanden

20. I sin klage til Ombudsmanden gentog klageren sin holdning i sin skrivelse til Kommissionen af 7. juni 2011. Ud over disse betragtninger fremførte han, at borgernes rettigheder er blevet styrket efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Klageren henviste navnlig til artikel 41, stk. 1, i chartret [5] og artikel 17, stk. 1, i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik som bestemmelser, der beskytter disse rettigheder [6].

21. I sin udtalelse anførte Kommissionen, at den forsinkede registrering af klagerens brev skyldtes den komplekse karakter af de rejste spørgsmål, som krævede interne høringer af flere tjenestegrene for at afgøre, hvilket brev der var kompetent. Disse tjenestegrene foretog en indledende vurdering "med henblik på at etablere forbindelser til EU-retten" , som ville støtte klagerens holdning.  Den kompetente tjenestegren blev identificeret den 5. april 2011, og der blev sendt en kvittering for modtagelsen til klageren den følgende dag.

22. Den kompetente tjenestegren skulle derefter foretage en behørig analyse af klagen. Efter at være nået frem til en konklusion om substansen blev der udarbejdet et svar, som blev sendt til klageren den 18. april 2011. Brevet henviste udtrykkeligt til klagerens korrespondance. Den var imidlertid ikke forsynet med et CHAP-nummer, da analysen ikke viste nogen overtrædelse af EU-retten. Kommissionen anførte, at kun sager vedrørende overtrædelse af EU-retten har CHAP-referencer.

23. Kommissionen fandt, at klageren havde mulighed for at besvare dens argumenter, og gjorde det faktisk den 7. juni 2011. Kommissionen har endnu en gang nøje analyseret hans indlæg. I sit svar af 27. juli 2011 henviste Kommissionen til begge skrivelser og nævnte deres genstand og datoer. Ved denne lejlighed nåede Kommissionen til samme konklusion som før, idet den fandt, at klageren ikke fremlagde yderligere elementer, der kunne berettige indledningen af en traktatbrudsprocedure. Derfor blev hans sag afsluttet. Den 16. december 2011 sendte Kommissionen et brev til klageren, hvori den bekræftede afslutningen af CHAP-sagen.

24. I sine bemærkninger understregede klageren, at Kommissionen tilsidesatte sine proceduremæssige forpligtelser ved registreringen af hans klage. Det tog også et år at træffe en endelig afgørelse om substansen. Efter klagerens opfattelse viser Kommissionens opfattelse, at den ikke sondrede mellem den proceduremæssige behandling af hans overtrædelsesklage og den materielle vurdering af de argumenter, der var indeholdt i klagen. For det første syntes Kommissionen ikke at have taget behørigt hensyn til klagerens argumenter og beviser. For det andet opfordrede Kommissionen ham til at anvende de retsmidler, der var til rådighed på nationalt plan, og ignorerede den klare erklæring i hans traktatbrudsklage om, at han allerede havde udtømt dem alle.

Ombudsmandens vurdering

25. Ombudsmanden påpeger indledningsvis, at hans undersøgelse vil vedrøre to proceduremæssige aspekter, nemlig i) den tid, det tager Kommissionen at sende en kvittering for modtagelse, og ii) Kommissionens proceduremæssige behandling af sagen efter dens registrering.

For så vidt angår kvitteringen for modtagelsen

26. Ombudsmanden bemærker, at det tog Kommissionen fire måneder at bekræfte modtagelsen den 6. april 2011 af klagerens skrivelse af 9. december 2010.

27. For det første skal det bemærkes, at i henhold til punkt 4, første afsnit, i Kommissionens meddelelse fra 2002 om forbindelserne med klagere, der var gældende på daværende tidspunkt [7], var Kommissionen forpligtet til inden for en frist på femten dage at anerkende modtagelsen af klagerens korrespondance. Dette udgør en automatisk administrativ handling, der også er omhandlet i artikel 14 i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik, som ikke kræver nogen vurdering af substansen. Kommissionens argumenter forklarer på ingen måde, hvorfor den ikke sendte en sådan bekræftelse til tiden.

28. For det andet giver punkt 3 i Kommissionens meddelelse fra 2002 Kommissionens Generalsekretariat femten kalenderdage efter modtagelsen til at høre de berørte tjenestegrene i tilfælde af tvivl om korrespondancens art og giver tjenestegrenene femten arbejdsdage til at svare [8].

29. Fire måneder er tydeligvis ikke en rimelig frist for en EU-institution til blot, med Kommissionens egne ord, at foretage en foreløbig vurdering af, om sagen potentielt har tilknytning til EU-retten. Kommissionens forklaring i denne henseende, nemlig at klagen var af en sådan art, at dens tjenestegrene havde brug for næsten fire måneder til at fastslå, om den havde tilknytning til EU-retten, er ikke overbevisende. Desuden ville god forvaltning kræve, at Kommissionen konsulterer alle potentielt involverede tjenestegrene samtidigt og ikke sekventielt.

30. Under alle omstændigheder bestemmes det i punkt 3, tredje afsnit, i Kommissionens meddelelse fra 2002, at korrespondancen automatisk registreres som en overtrædelsesklage, hvis de hørte tjenestegrene ikke svarer inden for femten arbejdsdage efter henvendelsen. Dette er tydeligvis ikke sket i den foreliggende sag.

31. Ombudsmanden mener derfor, at Kommissionen åbenlyst har ignoreret den frist for fremsendelse af en kvittering for modtagelse, der er fastsat i dens meddelelse fra 2002 og i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik. Ved at gøre dette stillede den klageren i en situation med usikkerhed i næsten fire måneder med hensyn til behandlingen af hans korrespondance. Dette udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

For så vidt angår behandlingen af overtrædelsesklagen

32. Den 6. april 2011, efter at det beklageligvis havde taget fire måneder at vurdere klagerens brev af 9. december 2010, meddelte Kommissionen ham, at brevet var blevet registreret som en overtrædelsesklage CHAP(2010)3922. Når Kommissionen havde besluttet, at klagerens brev udgjorde en overtrædelsesklage, burde den have handlet konsekvent og i henhold til punkt 4, andet afsnit, i meddelelsen fra 2002 [9] have citeret klagens sagsnummer, dvs. CHAP-registreringsnummeret, i al korrespondance med klageren. Kommissionens efterfølgende brev til klageren af 18. april 2011 gjorde det imidlertid ikke.

33. Kommissionens forklaring om, at CHAP-referencen kun anvendes i forbindelse med klager, der vedrører EU-retten, er forvirrende og ubegrundet. I henhold til punkt 3 i meddelelsen fra 2002 registreres breve med klagepunkter, der klart falder uden for EU-rettens anvendelsesområde, ikke som klager over overtrædelser og modtager derfor ikke CHAP-registreringsnumre. Kommissionens tjenestegrene havde imidlertid allerede vurderet og registreret brevet som en overtrædelsesklage med et CHAP-nummer. Kommissionen kunne ikke længere lovligt tage CHAP-betegnelsen tilbage af nogen grund.

34. Ombudsmanden er af den opfattelse, at Kommissionen den 6. april 2011 udløste anvendelsen af en særlig procedure på klagerens sag, og at den for at være konsekvent burde have fulgt den planlagte procedure i sin helhed. Dette omfattede behovet for fuldt ud at indrømme ham de proceduremæssige rettigheder, der udgør en integrerende del af denne procedure, navnlig retten til at blive underrettet om Kommissionens hensigt om at afslutte sagen og i henhold til punkt 10 i meddelelsen [10] at få fire uger til at fremsætte bemærkninger hertil. Med andre ord gælder der, når et brev er blevet registreret som en overtrædelsesklage, en særlig procedure med specifikke garantier for en klager, uanset den endelige konklusion om sagens realitet.

35. Kommissionens brev til klageren af 18. april 2011 nævner ikke blot CHAP-registreringsnummeret, men henviser til klagerens overtrædelsesklage som et simpelt "brev", der er tildelt sagsbehandleren "til svar". I svaret henvises der på ingen måde til klagerens mulighed for inden for fire uger at fremsætte bemærkninger til støtte for sine synspunkter mod Kommissionens hensigt om at afslutte sagen. Faktisk ligner Kommissionens svar ikke en "hensigtserklæring om at henlægge sagen " som omhandlet i punkt 10, første afsnit, i meddelelsen fra 2002, men synes snarere at angive, at Kommissionen allerede har besluttet ikke at foretage sig noget.

36. Det forhold, at klageren i sidste ende fremsatte bemærkninger vedrørende Kommissionens holdning, er bevis for hans omhu og kendskab til sine egne rettigheder inden for rammerne af en traktatbrudsprocedure. Det afhjælper imidlertid ikke Kommissionens egen undladelse af udtrykkeligt at opfordre klageren til at fremsætte sine bemærkninger, som den var forpligtet til.

37. Selv om klageren rejste dette spørgsmål i sin skrivelse af 7. juni 2011, benyttede Kommissionen sig ikke af muligheden for at afhjælpe den manglende opfyldelse. I sit svar af 27. juli 2011 henviste den fortsat til klagerens "breve" og henviste ikke til CHAP-registreringsnummeret eller til behandlingen af "brevene" som en overtrædelsesklage. Faktisk er Kommissionens skrivelse af 27. juli 2011 blot en sammenfatning af dens tidligere svar af 18. april 2011.

38. Først den 16. december 2011 efter indledningen af Ombudsmandens undersøgelse sendte Kommissionen klageren et brev, hvori den henviste til CHAP's registreringsnummer og til hans breve som en overtrædelsesklage [11]. Men selv på dette tidspunkt er Kommissionens forklaringer noget kryptiske og synes at have til formål at give det indtryk, at den faktisk altid havde behandlet klagerens sag som en overtrædelsesklage. Kommissionen anførte ordret, at klagerens supplerende bemærkninger af 7. juni 2011 ikke havde ændret dens tidligere konklusioner af 27. juli 2011, hvilket er logisk og kronologisk umuligt. Desuden meddelte Kommissionen klageren, at hans traktatbrudssag var blevet afsluttet, men angav ikke den dato, hvor kommissærkollegiet, som er det eneste organ, der har beføjelse til at træffe endelige afgørelser vedrørende traktatbrudsklager, kunne have truffet denne afgørelse.

39. Ombudsmanden konkluderer derfor, at Kommissionen ikke har behandlet klagerens overtrædelsesklage, når den først er registreret som sådan, i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i Kommissionens meddelelse fra 2002. Dette er endnu et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

40. Endelig bemærker Ombudsmanden med beklagelse, at Kommissionen i stedet for at anerkende sine proceduremæssige fejlbehandlinger og undskylde dem over for klageren begrænsede sig til at fremsætte ikkeoverbevisende og modstridende forklaringer. Denne defensive position, der er fuld af benægtelser, er langt fra god forvaltningsskik.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkninger:

Kommissionen overholdt ikke den frist for fremsendelse af et modtagelsesbevis, der er fastsat i meddelelsen fra 2002 og i den europæiske kodeks for god forvaltningsskik. Dette udgør et første tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Kommissionen behandlede ikke klagerens overtrædelsesklage, efter at den var blevet registreret som sådan, i overensstemmelse med den procedure, der var fastlagt i meddelelsen fra 2002. Dette er endnu et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Klageren og Europa-Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 27. november 2012.

[1] Protokol af 8. april 1965, hvori det hedder: "Europa-Parlamentets medlemmer kan ikke underkastes nogen form for undersøgelse, tilbageholdelse eller retsforfølgning på grund af meningstilkendegivelser eller stemmeafgivelser under udøvelsen af deres hverv."

[2] "1. Enhver har ret til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse. Dommen skal afsiges offentligt, men pressen og offentligheden kan udelukkes fra hele eller en del af retssagen af hensyn til sædeligheden, den offentlige orden eller den nationale sikkerhed i et demokratisk samfund, hvis det er påkrævet af hensyn til mindreårige eller beskyttelsen af parternes privatliv, eller i det omfang det efter rettens opfattelse er strengt nødvendigt under særlige omstændigheder, hvor offentlighed ville skade retfærdighedens interesser.

2. Enhver, der anklages for en strafbar handling, skal anses for uskyldig, indtil hans skyld er bevist i overensstemmelse med loven.

Enhver fysisk eller juridisk person har ret til fredelig nydelse af sine ejendele. Ingen må berøves sin ejendom undtagen i offentlighedens interesse og på de betingelser, der er fastsat ved lov og ved folkerettens almindelige principper.

[4] Klageren fremsatte også i sin klage en påstand om, at Kommissionen ikke havde indledt en traktatbrudsprocedure mod Frankrig, og en påstand om, at Kommissionen burde indlede en sådan procedure. Den 14. december 2012 meddelte Ombudsmanden imidlertid klageren, at han ikke fandt grund til at indlede en undersøgelse af disse aspekter, da Kommissionens forklaringer på dens beslutning om ikke at undersøge de faktiske omstændigheder forekom rimelige og berettigede.

Enhver har ret til at få sin sag behandlet uvildigt, retfærdigt og inden for en rimelig frist af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer.

[6] "Tjenestemanden drager omsorg for, at der straks og under alle omstændigheder senest to måneder efter modtagelsen træffes afgørelse om enhver anmodning eller klage til institutionen inden for en rimelig frist."

[7] Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Den Europæiske Ombudsmand om forbindelserne med klagere i sager om overtrædelse af fællesskabsretten (KOM(2002) 141 endelig), EFT 2002 C 244 af 10.10.2002, s. 5.

[8] I Kommissionens nye meddelelse om forbindelserne med klagere (COM/2012/0154 final), som har erstattet meddelelsen fra 2002, er det generelle princip for registrering, at "med forbehold af de undtagelser, der er anført i punkt 3 [som allerede fandtes i meddelelsen fra 2002], vil Kommissionen registrere korrespondancen som en klage i overensstemmelse med forfatterens angivelser, som de fremgår af korrespondancen."

[9] "[S]agsnummeret på klagen ... skal anføres i al korrespondance".

[10] "Medmindre der foreligger ekstraordinære omstændigheder, der nødvendiggør hasteforanstaltninger, og hvis en tjenestegren i Kommissionen agter at foreslå, at der ikke træffes yderligere foranstaltninger i forbindelse med en klage, underretter den på forhånd klageren herom i en skrivelse, hvori den redegør for grundene til, at den foreslår, at sagen afsluttes, og opfordrer klageren til at fremsætte eventuelle bemærkninger inden for en frist på fire uger."

[11] Dette viser også, at Kommissionens udtalelse om, at den ikke anvendte CHAP-nummeret i tidligere korrespondance, fordi klagen ikke vedrørte EU-retten, var fejlagtig.