Baggrunden for klagen

1. Den foreliggende sag vedrører offentlighedens ret til aktindsigt og undtagelserne fra denne ret i forordning nr. 1049/2001. De pågældende dokumenter vedrører en traktatbrudsprocedure, som Europa-Kommissionen har indledt mod visse medlemsstater.

2. Klageren er en tysk ph.d.-studerende. Den 22. februar 2009 henvendte han sig til Europa-Kommissionen og anmodede om aktindsigt i visse dokumenter vedrørende en række traktatbrudssager, som derefter verserede for Domstolen [1]. Det centrale spørgsmål i disse sager var, om en medlemsstat lovligt kunne påberåbe sig EF-traktatens artikel 296 [2] som begrundelse for at nægte at betale told ved indførsel af forsvarsmateriel og varer med dobbelt anvendelse med den begrundelse, at opkrævningen af en sådan told ville true den pågældende medlemsstats væsentlige sikkerhedsinteresser.

3. Klagerens anmodning omfattede i det væsentlige korrespondancen mellem Kommissionen og de berørte medlemsstater i ovennævnte traktatbrudssager, navnlig åbningsskrivelserne og de begrundede udtalelser samt dokumenter, som Kommissionen havde indgivet til Domstolen.

4. Den 26. februar 2009 afslog Kommissionen at give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

5. Den 2. marts 2009 genfremsatte klageren begæringen om aktindsigt.

6. Den 6. maj 2009 indgav klageren en klage til Ombudsmanden (klage 1205/2009/BEH). I sin klage hævdede han i det væsentlige, at i) Kommissionen ikke havde behandlet hans genfremsatte begæring om aktindsigt inden for de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, og ii) at afgørelsen om hans oprindelige ansøgning ikke var i overensstemmelse med loven. Han nedlagde påstand om, at Kommissionen hurtigt skulle behandle hans genfremsatte begæring.

7. Den 14. maj 2009 meddelte klageren Ombudsmandens tjenestegrene, at Kommissionen på denne dato havde truffet afgørelse om hans genfremsatte begæring. Klageren bemærkede, at Kommissionen havde undskyldt forsinkelsen i behandlingen af hans genfremsatte begæring og gav en omfattende og forståelig begrundelse for sin afgørelse om afslag på aktindsigt. Selv om han anså Kommissionens begrundelse for ikke at være helt overbevisende, anførte han, at han fandt det nyttigt at afvente Domstolens afsigelse af dommene i ovennævnte sager, inden han ville indgive en ny begæring om aktindsigt.

8. I betragtning af at klageren havde henlagt sagen, afsluttede Ombudsmanden klage 1205/2009/BEH den 28. maj 2009.

9. Den 15. december 2009, efter at Domstolen havde afsagt dommene i de nævnte traktatbrudssager, indgav klageren en ny begæring om aktindsigt i ovennævnte dokumenter til Kommissionen.

10. Den 4. januar 2010 bekræftede Kommissionen modtagelsen og anmodede klageren om at præcisere sin anmodning med hensyn til de dokumenter, der var omfattet af den. Klageren præciserede sin anmodning den 5. januar 2010.

11. Under henvisning til det store antal dokumenter, der blev anmodet om, og usikkerheden om, hvorvidt Domstolens domme rent faktisk havde afsluttet de omhandlede traktatbrudsprocedurer, anmodede Kommissionen den 14. januar 2010 klageren om indledningsvis at begrænse sin anmodning til en af traktatbrudssagerne for at lette sit arbejde.

12. Samme dag gav klageren udtryk for, at han var enig i Kommissionens tilgang og anmodede den om at begynde at behandle hans anmodning vedrørende traktatbrudsproceduren i forbindelse med Tyskland (sag C-372/05).

13. Den 22. januar 2010 meddelte Kommissionen klageren, at hans anmodning rejste et principielt spørgsmål, der involverede forskellige af Kommissionens generaldirektorater. Den forlængede derfor fristen for behandling med 15 arbejdsdage.

14. Den 15. februar 2010 afslog Kommissionen at give aktindsigt i de ønskede dokumenter.

15. Den 22. februar 2010 genfremsatte klageren begæringen om aktindsigt.

16. Den 23. februar 2010 bekræftede Kommissionen modtagelsen af klagerens genfremsatte begæring.

17. Den 16. marts 2010 meddelte Kommissionen klageren, at fristen for behandling af hans genfremsatte begæring måtte forlænges med 15 arbejdsdage på grund af igangværende interne høringer.

18. Den 9. april 2010 meddelte Kommissionen klageren, at dens interne høringer endnu ikke var afsluttet. Kommissionen beklagede, at den således ikke var i stand til at træffe afgørelse om hans genfremsatte begæring, og underrettede ham om hans rettigheder i henhold til artikel 8, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001 [3].

19. Den 29. april 2010 spurgte klageren Kommissionen om situationen.

20. Den 17. maj 2010 henvendte klageren sig til Ombudsmanden og indgav denne klage.

21. Den 10. juni 2010 meddelte Kommissionen klageren, at den stadig var i færd med at behandle hans genfremsatte begæring om aktindsigt. Den anførte endvidere, at den på grund af sagens kompleksitet og antallet af involverede dokumenter endnu ikke var i stand til at give ham et endeligt svar og undskyldte forsinkelsen. I en e-mail til Ombudsmandens tjenestegrene samme dag erklærede klageren, at han ønskede at fastholde sin klage, da Kommissionens e-mail ikke indeholdt en afgørelse om hans genfremsatte begæring og ikke kunne begrunde, at Kommissionen havde overskredet de frister, der er fastsat i forordning 1049/2001, betydeligt.

Undersøgelsens genstand

22. I sin klage fremsatte klageren følgende påstande og påstande:

Påstande

(1) Kommissionen har ikke behandlet hans genfremsatte begæring om aktindsigt i ovennævnte dokumenter inden for de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001.

(2) Kommissionens afgørelse om hans begæring om aktindsigt er ikke i overensstemmelse med loven.

Krav

Kommissionen bør under hensyntagen til de argumenter, der fremføres i den genfremsatte begæring om aktindsigt, hurtigt behandle den genfremsatte begæring og give aktindsigt i de pågældende dokumenter.

Undersøgelsen

23. Klagen blev fremsendt til formanden for Kommissionen med henblik på en udtalelse. Kommissionen afgav udtalelse den 22. december 2010. Denne udtalelse blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til Kommissionens udtalelse.

24. Efter at have undersøgt Kommissionens udtalelse konkluderede Ombudsmanden, at han havde brug for yderligere oplysninger for at kunne behandle denne sag. Den 7. juni 2011 anmodede Ombudsmanden således Kommissionen om at give sine tjenestegrene tilladelse til at undersøge klagerens sag. Kontrollen fandt sted den 13. juli 2011. En kopi af rapporten om denne kontrol blev sendt til Kommissionen, og en yderligere kopi blev sendt til klageren med henblik på bemærkninger.

25. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til kontrolrapporten. Den 22. november 2011 meddelte han imidlertid Ombudsmandens tjenestegrene, at Kommissionen stadig ikke havde truffet afgørelse om hans genfremsatte begæring om aktindsigt.

26. Den 19. december 2011 sendte Ombudsmanden et udkast til henstilling til Kommissionen og anmodede den om at afgive en detaljeret udtalelse. Kommissionen fremsendte sin udførlige udtalelse den 25. april 2012, som blev sendt til klageren med henblik på eventuelle bemærkninger senest den 31. maj 2012. Klageren fremsatte ingen bemærkninger på dette eller et senere tidspunkt. I en telefonsamtale med Ombudsmandens tjenestegrene den 11. juli 2012 kommenterede han imidlertid Kommissionens reaktion på Ombudsmandens udkast til henstilling.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Rettidigheden af Kommissionens behandling af begæringen om aktindsigt

Argumenter forelagt Ombudsmanden

27. Klageren hævdede, at Kommissionen ikke havde behandlet hans genfremsatte begæring om aktindsigt i ovennævnte dokumenter inden for de frister, der er fastsat i forordning 1049/2001.

28. I sin udtalelse påpegede Kommissionen i det væsentlige, at den endnu ikke havde besvaret klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt af 22. februar 2010. Dette skyldtes det store antal dokumenter, der var involveret, forskellige ændringer i omfanget af klagerens anmodninger og manglen på oversættelser af et stort antal dokumenter. Kommissionen var derfor nødt til at foretage en særlig grundig kontrol af de relevante sager. Kommissionen anførte også, at dens vurdering var ved at blive afsluttet, og undskyldte, at den ikke overholdt den relevante frist.

29. Klageren fremsatte ingen bemærkninger.

Resultaterne af ombudsmandens undersøgelse af sagen

30. Kontrolundersøgelsen viste, at Kommissionen i juli 2010 tilsyneladende havde identificeret de dokumenter, som den anså for at være omfattet (faktisk eller potentielt) af klagerens begæringer om aktindsigt. I den forbindelse påpegede Kommissionens tjenestegrene, at Kommissionen i juli 2010 havde en klarere idé om klagerens anmodninger, mens der indtil datoen for kontrolundersøgelsen fortsat var tvivl om det nøjagtige omfang af klagerens anmodninger.

31. Kontrolundersøgelsen viste endvidere, at Kommissionens tjenestegrene i maj/juni 2010 drøftede et udkast til afgørelse om klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt. Der blev ikke fundet skriftlige referater af drøftelserne om et udkast til afgørelse efter denne dato. Kontrollen viste imidlertid, at Generaldirektoratet for Budget i april 2011 efter anmodning fra Kommissionens Generalsekretariat gav en opdatering med hensyn til de berørte medlemsstaters overholdelse af de relevante domme afsagt af Domstolen den 15. december 2009. Under kontrolbesøget understregede Kommissionens tjenestegrene, at behandlingen af klagerens genfremsatte begæring var i gang, og at spørgsmålet om aktindsigt var knyttet til spørgsmålet om de berørte medlemsstaters overholdelse af Domstolens domme. Da Ombudsmandens repræsentanter spurgte, hvorfor Kommissionen ikke underrettede klageren herom, ud over at de mente, at klageren havde kendskab til dens holdning, anførte Kommissionens tjenestegrene, at når Ombudsmanden havde undersøgt en klage, ville Kommissionens korrespondance med klageren blive kanaliseret gennem Ombudsmanden.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

32. Ombudsmanden bemærkede, at en genfremsat begæring om aktindsigt i henhold til artikel 8, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1049/2001 skal behandles omgående. Senest 15 arbejdsdage efter registreringen af begæringen giver den pågældende institution enten aktindsigt i de ønskede dokumenter eller begrunder afslaget på aktindsigt. I særlige tilfælde kan fristen for behandling af en genfremsat begæring forlænges med 15 arbejdsdage (artikel 8, stk. 2, i forordning 1049/2001).

33. Med henblik på Ombudsmandens analyse syntes det nyttigt at opsummere de skridt, som Kommissionen har taget i forbindelse med klagerens genfremsatte begæring, som han indgav den 22. februar 2010:

• Kommissionen bekræftede modtagelsen den 23. februar 2010.
• Den 16. marts 2010 underrettede Kommissionen klageren om en forlængelse af fristen med 15 arbejdsdage.
• Den 9. april 2010 meddelte Kommissionen klageren, at den endnu ikke havde været i stand til at afslutte sin vurdering. Kommissionen gentog denne holdning i en e-mail til klageren af 10. juni 2010.
• I sin udtalelse af 22. december 2010 og under aktindsigten i juli 2011 forklarede Kommissionen, at behandlingen af klagerens genfremsatte begæring var i gang.

34. Ifølge klageren havde Kommissionen stadig ikke truffet afgørelse om hans genfremsatte begæring om aktindsigt.

35. På baggrund af ovenstående forløb kan der ikke herske tvivl om, at Kommissionen ikke har overholdt fristen for behandling af klagerens genfremsatte begæring. Fristen for behandling af klagerens genfremsatte begæring, som forlænget, udløb den 9. april 2010. Det fulgte heraf, at der, da Ombudsmanden fremsatte sit udkast til henstilling, var gået næsten 22 måneder, siden klageren indgav sin genfremsatte begæring, uden at Kommissionen traf en afgørelse. Kommissionens sammenbrud var således af særlig grov karakter.

36. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen i løbet af sin undersøgelse pegede på en række omstændigheder for at forklare eller eventuelt begrunde forsinkelsen i behandlingen af klagerens genfremsatte begæring. Den henviste således i) til behovet for en særlig grundig analyse, ii) anførte, at dets kommunikation med klageren skulle anses for at blive kanaliseret gennem Ombudsmanden og iii) undskyldte.

Med hensyn til behovet for en særlig grundig analyse

37. Kommissionen fremførte, at den på grund af det store antal dokumenter, der var tale om, forskellige ændringer i omfanget af klagerens anmodninger og manglen på oversættelser af mange dokumenter var nødt til at foretage en særlig grundig kontrol af de relevante sagsakter.

38. På grundlag af kontrolundersøgelsen fremgik det klart, at Kommissionen i juli 2010 havde identificeret de dokumenter, som den anså for at være omfattet - faktisk eller potentielt - af klagerens begæring om aktindsigt. Det skal også bemærkes, at Kommissionen med sin afgørelse om klagerens oprindelige begæring om aktindsigt vedlagde en liste over ca. 65 dokumenter, som den anså for at være omfattet af klagerens begæring om aktindsigt. Kommissionens repræsentanter anførte under kontrolbesøget, at denne liste ikke var udtømmende. Så vidt ombudsmanden ved, anfægtede klageren imidlertid aldrig denne liste. Det følger heraf, at Kommissionens standpunkt med hensyn til kravet om en særlig grundig analyse ikke var overbevisende og under alle omstændigheder ikke kunne redegøre for den tid, der var forløbet, siden klageren indgav sin genfremsatte begæring. I den givne sammenhæng mindede Ombudsmanden også om, at Kommissionen allerede i maj/juni 2010 drøftede et udkast til svar på klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt og derfor tilsyneladende anså sig for parat til at træffe en afgørelse. Ombudsmanden mindede desuden om, at Kommissionen i forbindelse med behandlingen af den oprindelige begæring om aktindsigt oprindeligt anmodede klageren om at begrænse sin anmodning til kun at omfatte én af traktatbrudssagerne. Klageren tilsluttede sig denne tilgang.

39. Under alle omstændigheder forholder det sig ikke desto mindre således, at artikel 8 i forordning (EF) nr. 1049/2001 fastsætter bindende frister, som Kommissionen tydeligvis ikke kan give afkald på efter eget ønske. Faktisk henvises der i artikel 8, stk. 3, i forordning 1049/2001 udtrykkeligt til undtagelsestilfælde, f.eks. når en genfremsat begæring vedrører et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter. I sådanne tilfælde kan fristen for behandling af en genfremsat begæring forlænges med 15 arbejdsdage, og Kommissionen kan under henvisning til artikel 8, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1049/2011 forlænge fristen i klagerens tilfælde. Forordning (EF) nr. 1049/2001 giver imidlertid ikke en institution ret til at forlænge fristen en anden gang, endsige at udsætte sin afgørelse til en ikke nærmere angivet dato i fremtiden.

40. Ombudsmanden medgav, at den berørte institution i henhold til artikel 6, stk. 3, i forordning 1049/2001 uformelt kan rådføre sig med den, der har fremsat begæringen, med henblik på at finde en rimelig løsning i tilfælde af en begæring vedrørende et meget langt dokument eller et meget stort antal dokumenter. Han bemærkede imidlertid, at selv om Kommissionen ikke udtrykkeligt påberåbte sig artikel 6, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1049/2001, anmodede den i første omgang klageren om at begrænse sin anmodning til en af traktatbrudssagerne for at lette sit arbejde. Klageren accepterede dette forslag, selv om Kommissionen efterfølgende ikke gik videre i overensstemmelse hermed. Ved behandlingen af klagerens genfremsatte begæring anvendte Kommissionen imidlertid ikke en lignende tilgang. Desuden informerede Kommissionen siden sin e-mail af 10. juni 2010 ikke klageren om, at dens vurdering var i gang, endsige gav ham en tidsramme for, hvornår dens vurdering ville være afsluttet. På denne baggrund var det så meget desto mere overraskende, at Kommissionen syntes at være af den opfattelse, at der fortsat var tvivl om omfanget af klagerens anmodning om aktindsigt. Hvis dette rent faktisk var tilfældet, ville det kun have været logisk for Kommissionen at rådføre sig med klageren i denne henseende.

Vedrørende ombudsmandens rolle

41. Under gennemgangen af sagen anførte Kommissionens repræsentanter, at når Ombudsmanden har undersøgt en klage, vil dens korrespondance med klageren blive kanaliseret gennem Ombudsmanden. Ombudsmanden bemærkede, at hans repræsentanter allerede under inspektionen forklarede, at dette argument var baseret på en misforståelse. Det forhold, at Ombudsmanden indleder en undersøgelse af en klage over manglende svar på en genfremsat begæring inden for de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, fritager ikke Kommissionen for dens løbende forpligtelse i henhold til nævnte forordning til at give den, der har fremsat begæringen, et svar. Ombudsmanden afviste derfor på det kraftigste Kommissionens argument. Ombudsmanden tilføjede, at han naturligvis ville sætte pris på, at Kommissionen, når den besvarer en genfremsat begæring i løbet af en undersøgelse, kopierer sit svar til Ombudsmanden.

Hvad angår undskyldningen

42. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen i sin udtalelse undskyldte for ikke at have overholdt den relevante frist. Kommissionens udtalelse er dateret den 22. december 2010. Det fulgte heraf, at Kommissionens undskyldning på ingen måde kunne afhjælpe Kommissionens vedvarende undladelse af rettidigt at træffe afgørelse om klagerens genfremsatte begæring. Ombudsmanden henledte endvidere opmærksomheden på, at en undskyldning principielt kun kan afhjælpe et tilfælde af fejl eller forsømmelser, hvis en institution samtidig træffer passende foranstaltninger til at afhjælpe dette tilfælde af fejl eller forsømmelser. Dette havde imidlertid tydeligvis ikke været tilfældet i den foreliggende sag.

Konklusion

43. På baggrund af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen åbenbart undlod at træffe afgørelse om den genfremsatte begæring inden for de frister, der er fastsat i forordning (EF) nr. 1049/2001, eller inden for en rimelig frist. Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han fremsatte derfor et tilsvarende udkast til henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand. Indholdet af udkastet til henstilling, de argumenter, der blev forelagt Ombudsmanden efter hans udkast til henstilling, og hans vurdering er beskrevet i afsnit C og D nedenfor.

B. Kommissionens afslag på aktindsigt

Argumenter forelagt Ombudsmanden

44. I sin afgørelse om klagerens oprindelige begæring om aktindsigt begrundede Kommissionen, at udbredelse på nuværende tidspunkt ville være til alvorlig skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision (artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001) samt offentlighedens interesser med hensyn til Unionens finansielle interesser (artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning (EF) nr. 1049/2001).

45. Til støtte for sin afgørelse begrundede Kommissionen i det væsentlige, at fortroligheden i traktatbrudsprocedurer i henhold til Rettens praksis skal bevares, indtil Domstolen har truffet afgørelse om den påståede overtrædelse. Kommissionen var imidlertid af den opfattelse, at dette ikke indebar, at den nævnte undtagelse automatisk ville ophøre med at finde anvendelse, efter at der var afsagt dom. I den givne sammenhæng gjorde den gældende, at en for tidlig udbredelse af relevante dokumenter ville bringe medlemsstaternes vilje til fuldt ud at samarbejde med Kommissionen om gennemførelsen af Domstolens domme i fare. Kommissionen henviste også til traktatbrudsprocedurernes meget følsomme karakter, hvor alle medlemsstater påberåbte sig artikel 346 i TEUF som begrundelse for deres afvisning af at beregne, fastslå og meddele Kommissionen beløbet for egne indtægter i forbindelse med told på import af forsvarsmateriel og varer med dobbelt anvendelse. I betragtning af at der var vigtige sikkerhedsspørgsmål på spil, havde medlemsstaterne kun tøvende givet relevante oplysninger, herunder til Domstolen. Der var derfor en meget reel fare for, at udbredelsen af relevante dokumenter kunne bringe medlemsstaternes vilje til at efterleve dommene og dermed også Kommissionens rolle som traktaternes vogter i fare. Desuden hævdede Kommissionen, at eventuelle yderligere forsinkelser i de medlemsstater, der foretager betaling af de relevante beløb, ville være i strid med Unionens finansielle interesser.

46. På baggrund af den holdning, der blev indtaget i Kommissionens beslutning om hans oprindelige begæring, hævdede klageren, at Kommissionens beslutning om hans begæring om aktindsigt ikke er i overensstemmelse med loven. Til støtte for sin påstand fremførte klageren i det væsentlige følgende argumenter:

• Det fremgik af Rettens retspraksis [4], at Kommissionens dokumenter vedrørende retssager skulle udleveres senest på det tidspunkt, hvor Domstolen afsagde dom. Et afslag på aktindsigt efter denne dato ville ikke være i overensstemmelse med rationalet bag artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001.
• Den omstændighed, at kontakterne og forhandlingerne mellem Kommissionen og medlemsstaterne stadig var i gang, kunne ikke rejse tvivl om Rettens praksis. Under alle omstændigheder har Kommissionen ikke godtgjort, hvordan udbredelsen ville bringe medlemsstaternes vilje til fuldt ud at samarbejde med Kommissionen om gennemførelsen af dommene i fare. Han mindede ligeledes om, at hans begæring om aktindsigt kun vedrørte de retlige aspekter af de omtvistede dokumenter. Eftersom Retten definitivt havde afgjort spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 346 i TEUF og dermed bekræftet Kommissionens egen argumentation, kunne udbredelsen af Kommissionens holdning i de administrative og retslige faser næppe påvirke medlemsstaternes vilje til at samarbejde. Desuden havde Domstolen udtrykkeligt afvist medlemsstaternes påberåbelse af væsentlige sikkerhedsinteresser i henhold til artikel 346 i TEUF. Det fremgik således af Domstolens domme, at medlemsstaternes væsentlige sikkerhedsinteresser ikke var på spil, og at Kommissionens argumenter heller ikke kunne vedrøre disse interesser.
• Idet Kommissionen bemærkede, at den i sin afgørelse om hans oprindelige begæring om aktindsigt anførte, at der "på nuværende tidspunkt" ikke kunne gives aktindsigt, var det uklart og udelukkende afhængigt af Kommissionens vurdering af, på hvilket tidspunkt der kunne gives aktindsigt. Dette kan til gengæld gøre retten til aktindsigt indholdsløs. På den anden side kan Kommissionen om nødvendigt indlede en ny traktatbrudsprocedure, hvis de berørte medlemsstater faktisk nægter at samarbejde.
• I sin beslutning om afslag på aktindsigt henviste Kommissionen til en tilsvarende sag mod Portugal, der verserer for Domstolen (sag C-38/06). Eftersom Domstolen ifølge sin tidsplan ville træffe afgørelse i den periode, hvor Kommissionen skulle behandle hans genfremsatte begæring, kunne denne sag ikke begrunde et afslag på aktindsigt.

47. I sin udtalelse understregede Kommissionen den meget følsomme karakter af de pågældende traktatbrudssager samt behovet for at beskytte EU's finansielle interesser. Kommissionen forklarede, at de fleste af de berørte medlemsstater var i færd med at efterkomme Domstolens domme. Den vil foreslå, at traktatbrudsproceduren afsluttes, så snart de pågældende medlemsstater har betalt de skyldige beløb, hvilket vil bringe en retstvist, der har varet i mere end 30 år, til ophør. For at sikre en hurtig og fuldstændig opfyldelse af dommene var det af afgørende betydning, at Kommissionen beskyttede atmosfæren af gensidig tillid.

48. Kommissionen anførte endvidere, at der for så vidt angår dokumenter vedrørende traktatbrudsprocedurer, som der følges op på med de berørte medlemsstater, måtte gives afslag på aktindsigt, selv om Domstolen allerede havde afsagt domme i de relaterede traktatbrudssager. Med hensyn til dokumenter vedrørende medlemsstater, for hvilke der ikke er udestående spørgsmål, påpegede Kommissionen, at den stadig var i færd med at undersøge sin holdning.

Resultaterne af ombudsmandens undersøgelse af sagen

49. Gennemgangen af Kommissionens sagsakter viste, at der er to kategorier af dokumenter, som er omfattet af klagerens begæringer om aktindsigt. Disse kategorier er i) Kommissionens dokumenter vedrørende traktatbrudsprocedurer, som gav anledning til sager ved Domstolen, og ii) dokumenter fra Kommissionen vedrørende dens undersøgelser af formodede overtrædelser, som ikke gav anledning til retssager. Den 11. juni 2010 fremsendte Kommissionens Generaldirektorat for Beskatning og Toldunion en række dokumenter til klageren, herunder fire dokumenter vedrørende den første kategori af dokumenter, dvs. Kommissionens åbningsskrivelser og begrundede udtalelser i sagerne C-387/05 og C-461/05.

Ombudsmandens vurdering, der førte til et udkast til henstilling

50. Ombudsmanden forstod, at alle retssager, som klagerens anmodning om aktindsigt vedrører, var blevet afsluttet, da han fremsatte sit udkast til henstilling.

51. I sin udtalelse sondrede Kommissionen mellem i) dokumenter vedrørende sager, der følges op med de berørte medlemsstater, og ii) dokumenter vedrørende sager, hvor der ikke er udestående spørgsmål. Med hensyn til den førstnævnte kategori af dokumenter påpegede Kommissionen, at de ikke kan udleveres, "så længe sagerne ikke er endeligt afgjort". Med hensyn til sidstnævnte kategori af sager var Kommissionen stadig i færd med at undersøge sin holdning.

52. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen baserede sit afslag på artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 (beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision) og artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning 1049/2001 (Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik).

53. Ombudsmanden bemærkede endvidere, at Kommissionen understregede disse traktatbrudsprocedurers " exceptionelle karakter" samt deres meget følsomme karakter. I den forbindelse mindede han om, at den ordning, der er indført ved forordning 1049/2001, er baseret på en generel ret til aktindsigt, som samtidig indeholder specifikke undtagelser fra denne regel. Det følger heraf, at medmindre de er omfattet af en af disse undtagelser, kan hverken den ekstraordinære karakter eller den meget følsomme karakter som sådan begrunde et afslag på aktindsigt. Ombudsmanden forstod under alle omstændigheder, at Kommissionen også udledte sagens følsomhed af den omstændighed, at de berørte medlemsstater under retssagen påberåbte sig artikel 346 TEUF. I sine domme i traktatbrudssagerne fandt Domstolen imidlertid, at artikel 346 i TEUF ikke fandt anvendelse.

54. I det følgende undersøgte Ombudsmanden, om Kommissionen gav en tilfredsstillende forklaring på sin holdning.

Beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision

55. I henhold til artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.

56. Ombudsmanden mindede om, at undtagelserne fra den generelle ret til aktindsigt ifølge EU-domstolenes faste retspraksis skal fortolkes og anvendes strengt [5]. Den blotte omstændighed, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, kan ikke i sig selv begrunde anvendelsen af denne undtagelse. Inden den pågældende institution lovligt påberåber sig en undtagelse, er den derfor forpligtet til at vurdere, i) om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk ville være til skade for den beskyttede interesse, og ii) om der ikke er nogen mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Denne vurdering skal fremgå af begrundelsen for beslutningen [6].

57. Ombudsmanden mindede om, at det i henhold til Domstolens praksis er hensigtsmæssigt at tillade en generel formodning om, at udbredelsen af de indlæg, som en institution har indgivet i forbindelse med en retslig procedure, ville være til skade for beskyttelsen af denne procedure som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, så længe denne procedure verserer [7]. Når den pågældende sag er afsluttet ved en afgørelse fra Domstolen, er der imidlertid ikke længere grund til at formode, at udbredelsen af indlæggene ville være til skade for Domstolens judicielle aktiviteter, da disse aktiviteter ophører med sagens afslutning [8].

58. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen anerkendte relevansen af ovennævnte retspraksis for den foreliggende sag, men fremførte også, at den undtagelse, den påberåbte sig, ikke automatisk ville ophøre med at finde anvendelse, når Domstolen havde afsagt dom. I den forbindelse gjorde Kommissionen gældende, at udbredelsen af de ønskede dokumenter ville bringe medlemsstaternes vilje til fuldt ud at samarbejde med Kommissionen om gennemførelsen af Domstolens domme i fare.

59. Det følger af Domstolens praksis, at den blotte omstændighed, at Kommissionens forsøg på at opnå fuldbyrdelse af domme var i gang, ikke berettiger den til fortsat at påberåbe sig undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001. I den givne sammenhæng mindede Ombudsmanden om, at når Domstolen har fastslået, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til traktaten, er de berørte medlemsstater forpligtet til at træffe de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme dommene. Denne forpligtelse afhænger imidlertid ikke af resultatet af de igangværende forhandlinger med Kommissionen [9].

60. Det var ubestridt mellem parterne, at de dokumenter, som klageren anmodede om aktindsigt i, var blevet fremlagt under og med henblik på traktatbrudsprocedurerne mod de berørte medlemsstater. Ombudsmanden mindede om, at en traktatbrudsprocedure afsluttes, når Domstolen har afsagt dom [10]. Han påpegede endvidere, at Domstolen havde afsagt domme i alle de sager, som klagerens begæring om aktindsigt vedrører. I betragtning af disse omstændigheder kunne Kommissionen ikke gyldigt udvide hemmeligholdelsen af de ønskede dokumenter ud over domsafsigelsen ved at påberåbe sig artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001. Der kan ikke herske tvivl om, at Kommissionen om nødvendigt kan indlede en ny traktatbrudsprocedure mod nogen af de berørte medlemsstater i overensstemmelse med artikel 260, stk. 2, i TEUF [11]. En sammenkædning af spørgsmålet om aktindsigt med enhver beslutning om opfølgning, som Kommissionen skal træffe, ville imidlertid gøre aktindsigten afhængig af usikre fremtidige begivenheder, hvilket ville være vanskeligt foreneligt med målet om at sikre den bredest mulige aktindsigt i dokumenter fra institutionerne [12].

61. Selv hvis man antog, at Kommissionen kunne påberåbe sig artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, efter at Domstolen havde afsagt dom, fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke havde forklaret, hvordan udbredelsen konkret og faktisk ville være til skade for beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision. I den givne sammenhæng påpegede han, at indholdet af Kommissionens holdning fremgår af Domstolens domme. Desuden synes Kommissionens holdning at fremgå af høringsrapporterne i de relevante sager. Desuden havde Kommissionen allerede offentliggjort sine åbningsskrivelser og begrundede udtalelser i sagerne C-387/05 og C-461/05.

62. Det følger heraf, at Kommissionen, idet den støttede sig på artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001, ikke gav en tilfredsstillende forklaring på sit afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende sager, der følges op med de berørte medlemsstater. På samme måde fandt Ombudsmanden, at den relevante undtagelse ikke synes at begrunde afslaget på aktindsigt i ii) dokumenter vedrørende sager, hvor der ikke er udestående spørgsmål.

Offentlighedens interesser for så vidt angår Unionens finansielle interesser

63. I henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 afslår institutionerne at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af " Fællesskabets eller en medlemsstats finanspolitik, valutapolitik eller økonomiske politik ".

64. Ombudsmanden bemærkede, at Kommissionen i sin afgørelse om klagerens oprindelige begæring om aktindsigt støttede sig på artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 og anførte, at det ville være i EU's finansielle interesse at bringe de pågældende medlemsstaters overtrædelse til ophør og betale de skyldige beløb. I sin udtalelse henviste det til behovet for at beskytte EU's finansielle interesser.

65. På grundlag af Kommissionens bemærkninger fandt Ombudsmanden, at EU's finansielle interesser kunne være på spil. I betragtning af, at undtagelser fra retten til aktindsigt skal fortolkes snævert, kunne han imidlertid ikke se, hvordan indrømmelse af aktindsigt specifikt og faktisk ville skade EU's finansielle interesser og dermed opfylde den betingelse, der er fastsat i EU-domstolenes retspraksis. Det syntes nyttigt at tilføje, at risikoen for skade på en interesse for at kunne påberåbes skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [13]. I den givne sammenhæng bemærkede Ombudsmanden, at Kommissionens holdning tilsyneladende var baseret på den blotte antagelse, at udbredelse ville medføre, at de berørte medlemsstater ville afholde sig fra at betale og dermed tilsidesætte deres forpligtelser i henhold til Domstolens domme. Han anså dette for at være en temmelig overraskende tilgang.

66. Det følger heraf, at Kommissionen ved at støtte sig på artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 ikke har givet en tilfredsstillende forklaring på sit afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende sager, for hvilke der følges op med de berørte medlemsstater. Af samme grund syntes der ikke at være nogen grund til ikke at give aktindsigt i ii) dokumenter vedrørende sager, for hvilke der ikke er udestående spørgsmål.

Konklusion

67. På baggrund af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Kommissionen ikke gav en tilfredsstillende forklaring på sit afslag på aktindsigt i i) dokumenter vedrørende sager, som der følges op på med de berørte medlemsstater. Dette udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Ombudsmanden fremsatte derfor et tilsvarende udkast til henstilling i overensstemmelse med artikel 3, stk. 6, i Den Europæiske Ombudsmands statut. Af samme grund syntes der ikke at være nogen grund til ikke at give aktindsigt i ii) dokumenter vedrørende sager, for hvilke der ikke er udestående spørgsmål. Indholdet af udkastet til henstilling, de argumenter, der blev forelagt Ombudsmanden efter hans udkast til henstilling, og hans vurdering er beskrevet i afsnit C og D nedenfor.

C. Udkastet til henstilling

68. Under hensyntagen til klagerens påstand fremsatte Ombudsmanden følgende udkast til henstilling:

"Kommissionen bør hurtigt behandle klagerens genfremsatte begæring ved at give aktindsigt i de pågældende dokumenter."

D. Begivenhederne efter udkastet til henstilling

De argumenter, der blev fremlagt for Ombudsmanden efter hans udkast til henstilling

69. I sin udførlige udtalelse anerkendte Kommissionen, at der havde været"en uberettiget forsinkelse i behandlingen af klagerens ansøgning, selv under hensyntagen til anmodningens kompleksitet og emnets følsomhed".

70. Kommissionen påpegede, at den den 26. januar 2012 besluttede at trække traktatbrudsproceduren mod Finland, Sverige, Tyskland, Grækenland, Italien og Danmark tilbage. På denne baggrund gennemgik den på ny de dokumenter, som klageren havde anmodet om, og som der ikke var givet aktindsigt i. Som følge af denne fornyede gennemgang besluttede Kommissionen fuldt ud at frigive "alle dokumenter, der hidrører fra den institution, der er berørt af anmodningen".

71. Kommissionen anførte, at den den 2. april 2012 traf afgørelse om klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt. Med sin udførlige udtalelse vedlagde den en kopi af sin afgørelse.

72. I sin afgørelse af 2. april 2012 bemærkede Kommissionen, at klageren i sin genfremsatte begæring anmodede om aktindsigt i dokumenter, som han var blevet nægtet aktindsigt i efter sin oprindelige begæring. Med henvisning til klagerens genfremsatte begæring anførte Kommissionen, at klageren anmodede om aktindsigt i specifikke dokumenter vedrørende sag C-284/05, C-294/05, C-372/05, C-387/05, C-409/05, C-461/05 og C-239/06. Disse dokumenter omfattede bl.a. åbningsskrivelser og begrundede udtalelser og de relevante dokumenter, som Kommissionen havde indgivet til Domstolen. I bilag 1 til sin afgørelse af 2. april 2012 opregnede Kommissionen de dokumenter, som den anså for at være omfattet af denne del af klagerens anmodning. Den liste, som Kommissionen har udarbejdet, indeholder 63 dokumenter. Med hensyn til fire af de opregnede dokumenter påpegede Kommissionen, at der allerede var givet aktindsigt på et tidligere tidspunkt. Med hensyn til to dokumenter præciserede Kommissionen, at de endnu ikke kunne spores.

73. I sin afgørelse af 2. april 2012 bemærkede Kommissionen endvidere, at klageren også havde anmodet den om at genoverveje sit afslag på aktindsigt i dokumenter, som han havde anmodet om ved hjælp af tidligere begæringer om aktindsigt. Kommissionen fandt, at disse tidligere begæringer delvis dækkede de dokumenter, der er anført i bilag 1, men også omfattede dokumenter vedrørende overtrædelsesprocedurer indledt mod visse medlemsstater i 1984 og 1985. Disse procedurer blev afsluttet i 2003. Kommissionen opregnede disse sidstnævnte dokumenter i et bilag 2, som indeholder 17 dokumenter.

74. Kommissionen bemærkede endvidere, at klageren oprindeligt også havde anmodet om aktindsigt i de breve, "hvis de forelå" , som de berørte medlemsstater havde sendt til Kommissionen som svar på sidstnævntes breve, der er anført i ovennævnte to bilag. I sin korrespondance med Kommissionen præciserede og begrænsede klageren imidlertid sin anmodning til i) dokumenter udarbejdet af Kommissionen og ii) dokumenter vedrørende de retlige aspekter, som medlemsstaterne havde påberåbt sig som begrundelse for deres holdning under de pågældende traktatbrudsprocedurer. I lyset af disse omstændigheder anførte Kommissionen, at den ikke tog hensyn til dokumenter fra medlemsstaterne i sin afgørelse af 2. april 2012. Samtidig anmodede institutionen klageren om at underrette den herom, hvis han ønskede, at den også skulle undersøge dokumenter fra medlemsstaterne, i hvilket tilfælde den skulle rådføre sig med de berørte medlemsstater.

75. Kommissionen gav klageren aktindsigt i de dokumenter, der er anført i bilag 1 og 2, og vedlagde de relevante dokumenter sin afgørelse af 2. april 2012.

76. Klageren fremsatte ingen bemærkninger til Kommissionens udførlige udtalelse.

Ombudsmandens vurdering efter hans udkast til henstilling

77. Ombudsmanden bemærker, at Kommissionen den 2. april 2012 traf afgørelse om klagerens genfremsatte begæring og gav ham aktindsigt i de dokumenter, der er anført i ovennævnte bilag 1 og 2.

78. På grundlag af en sammenlignende undersøgelse af disse bilag ser det ud til, at alle de dokumenter, der er nævnt i den liste over dokumenter, som Kommissionen vedlagde sin afgørelse om klagerens oprindelige begæring, er blevet fremlagt for ham. Desuden identificerede Kommissionen i sin afgørelse af 2. april 2012 en række yderligere dokumenter, som ikke var opført på den liste, den vedlagde sin afgørelse om klagerens oprindelige begæring, og gav aktindsigt i dem. Selv om det er korrekt, at Kommissionen præciserede, at to dokumenter i bilag 1 endnu ikke kunne spores, forstår Ombudsmanden, at Kommissionen vil videregive disse dokumenter til klageren, når den har formået at spore dem. Ombudsmanden forstår også af Kommissionens afgørelse af 2. april 2012, at den, hvis klageren ønsker det, vil være rede til i sin vurdering at medtage dokumenter fra medlemsstaterne. I en telefonsamtale med Ombudsmandens tjenestegrene anførte klageren, at Kommissionen ved at give ham aktindsigt i de dokumenter, der er anført i ovennævnte bilag 1 og 2, havde behandlet hans genfremsatte begæring om aktindsigt fuldstændigt og udtømmende.

79. På baggrund af disse omstændigheder finder Ombudsmanden det godtgjort, at Kommissionen ved hurtigt at behandle klagerens genfremsatte begæring og ved at give ham aktindsigt i de pågældende dokumenter har accepteret hans udkast til henstilling og har taget passende skridt til at gennemføre det. Selv om Ombudsmanden af de grunde, der er beskrevet i hans udkast til henstilling, er bekymret over den tid, det tog Kommissionen at træffe afgørelse om klagerens genfremsatte begæring, glæder han sig over, at Kommissionen selv erkendte, at denne forsinkelse faktisk er uberettiget, og bifalder den konstruktive tilgang, som Kommissionen vedtog efter hans udkast til henstilling.

E. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende konklusioner:

Kommissionen har accepteret Ombudsmandens udkast til henstilling.

Klageren og Kommissionen vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 3. august 2012

---

[1] Disse sager er sag C-284/05 (Kommissionen/Finland), sag C-294/05 (Kommissionen/Sverige), sag C-372/05 (Kommissionen/Tyskland), sag C-387/05 og sag C-239/06 (Kommissionen/Italien), sag C-409/05 (Kommissionen/Grækenland) og sag C-461/05 (Kommissionen/Danmark).

[2] Nu artikel 346 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).

[3] Artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd: "Svarer institutionen ikke inden for den fastsatte frist, betragtes dette som et afslag og giver den, der har fremsat begæringen, ret til at anlægge sag mod institutionen og/eller indgive klage til Ombudsmanden i henhold til de relevante bestemmelser i EF-traktaten."

[4] Sag T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen, Sml. 2007 II, s. 3201.

[5] Se sag C-266/05 P, Sison mod Rådet, Sml. 2007 I, s. 1233, præmis 63.

[6] Jf. forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 49.

[7] Forenede sager C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, Kongeriget Sverige mod Association de la presse internationale ASBL (API) og Kommissionen (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen (C-528/07 P) og Kommissionen mod Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), Sml. 2010 I, s. 8533, præmis 94.

[8] Forenede sager C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, Kongeriget Sverige mod Association de la presse internationale ASBL (API) og Kommissionen (C-514/07 P), Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen (C-528/07 P) og Kommissionen mod Association de la presse internationale ASBL (API) (C-532/07 P), Sml. 2010 I, s. 8533, præmis 130-131.

[9] Sag T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen, Sml. 2007 II, s. 3201, præmis 136.

[10] Jf. artikel 260 i TEUF: "Konstaterer Den Europæiske Unions Domstol, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, der påhviler den i henhold til traktaterne, er staten forpligtet til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. " Se også sag T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen, Sml. 2007 II, s. 3201, præmis 136-137.

[11] Artikel 260, stk. 2, TEUF har følgende ordlyd: "Hvis Kommissionen finder, at den pågældende medlemsstat ikke har truffet de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af Domstolens dom, kan den indbringe sagen for Domstolen efter at have givet denne stat lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger. Den angiver størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den pågældende medlemsstat skal betale, og som den under omstændighederne finder passende."

[12] Sag T-36/04, Association de la presse internationale ASBL (API) mod Kommissionen, Sml. 2007 II, s. 3201, præmis 139.

[13] Se forenede sager C-39/05 P og C-52/05 P, Sverige og Turco mod Rådet, Sml. 2008 I, s. 4723, præmis 43.