Baggrunden for klagen

1. Klageren, der er tjenestemand ved Parlamentet i lønklasse AST 6, deltog i attestationsproceduren for 2006.

2. Ved brev af 28. februar 2007 med titlen "Procédure d'attestation- Campagne 2006" meddelte generaldirektøren for Parlamentets Generaldirektorat for Personale klageren, at "tjenestemænd, der attesteres, ikke længere modtager udligningsgodtgørelse efter deres forfremmelse til lønklasse AST 8."[1]

3. Ved afgørelse af august 2009 udnævnte Parlamentet klageren til lønklasse AST 7 med tilbagevirkende kraft fra den 1. januar 2008. På lønsedlen for oktober 2009 opdagede klageren, at han ikke længere modtog udligningsgodtgørelsen, selv om han ikke var blevet forfremmet til lønklasse AST 8. Han mente, at Parlamentet i henhold til artikel 18, stk. 1, i bilag XIII til vedtægten [2] burde have tildelt ham udligningsgodtgørelsen.

4. Klageren havde til hensigt at indgive en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, vedrørende den manglende udbetaling af udligningsgodtgørelsen. I den forbindelse mente han, at det ville være nyttigt at have adgang til revisionsberetningen vedrørende intern revision EP nr. 8/09 af 14. november 2008 ("revisionsrapporten"). Revisionsrapporten indeholdt Den Interne Revisionstjenestes konklusioner vedrørende tildelingen af udligningsgodtgørelse og virkningen af tilbagetrækningen af en sådan godtgørelse for tjenestemænd i lønklasse AST 6, som blev forfremmet til lønklasse AST 7 efter den 1. maj 2004.

5. Den 3. november 2009 anmodede han om aktindsigt i revisionsberetningen i henhold til forordning (EF) nr. 1049/2001 [3] om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets eller Europa-Kommissionens dokumenter (»forordning 1049/2001«).

6. Ved skrivelse af 24. november 2009 afviste Parlamentet klagerens anmodning om aktindsigt i revisionsberetningen. Den anførte, at revisionsrapporten vedrørte det andet trin i en detaljeret undersøgelse af de ansattes individuelle rettigheder. Den indeholdt et forslag om at revidere flere aspekter af forvaltningen og risikostyringen i Parlamentets tjenestegrene. Parlamentet henviste først til artikel 4, stk. 2, [4], tredje led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Den anførte, at offentliggørelsen af revisionsrapporten ville være til alvorlig skade for beskyttelsen af revisionsrapportens egne mål. Hvis den interne revisionsrapport blev offentliggjort, ville samarbejdet mellem de interne revisorer og Parlamentets tjenestegrene blive undermineret. Parlamentet henviste også til artikel 4, stk. 3 [5], første led, i forordning 1049/2001. Den anførte, at "gennemførelsen af dens handlingsplan på grundlag af denne interne revisionsrapport endnu ikke var afsluttet og sandsynligvis ville blive fulgt op i 2010." Den anførte, at offentliggørelsen af revisionsrapporten ville være til alvorlig skade for dens beslutningsproces, fordi formålet med revisionsrapporten var at hjælpe ansættelsesmyndigheden med at træffe en beslutning om de individuelle rettigheder for Parlamentets personale. Parlamentet anførte, at klageren ikke havde bevist, at der var en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter. Den anførte endvidere, at revisionsrapporten indeholdt udtrykkelige henvisninger til "flere individuelle sager" og derfor indeholdt private oplysninger som defineret i artikel 2 i forordning (EF) nr. 45/2001 [6]. Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning 1049/2001 fandt derfor anvendelse.

7. Den 7. december 2009 fremsatte klageren en genfremsat begæring om aktindsigt i revisionsrapporten på grundlag af artikel 7, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Han anførte, at han havde en personlig interesse i at få adgang til revisionsrapporten, fordi han agtede at indgive en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over Parlamentets afgørelse om ikke længere at yde udligningsgodtgørelse til tjenestemænd, der blev forfremmet fra lønklasse AST 6 til lønklasse AST 7.

8. Den 8. december 2009 indgav han en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over den manglende udbetaling af udligningsgodtgørelsen.

9. Den 16. december 2009 indgav han en begæring om aktindsigt i et andet dokument fra Parlamentet, nemlig den juridiske udtalelse fra Parlamentets Juridiske Tjeneste fra august 2009 om tilbagetrækning af udligningsgodtgørelsen til visse tjenestemænd, der er omfattet af artikel 18, stk. 1, i bilag XIII til vedtægten (herefter »den juridiske udtalelse«).

10. Den 12. januar 2010 besvarede Parlamentet hans genfremsatte begæring om aktindsigt i revisionsrapporten. Parlamentet fastholdt sin afgørelse om afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 3, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Den bemærkede, at klageren i mellemtiden havde indgivet en klage i henhold til artikel 90, stk. 2, og at der ikke var truffet nogen afgørelse om hans klage. Den anførte endvidere, at der ikke var nogen offentlig interesse i offentliggørelse, fordi klageren påberåbte sig visse tjenestemænds personlige interesser "inden for rammerne af personalevedtægten". Parlamentet henviste i denne forbindelse til dommen i sagen Franchet og Byk mod Kommissionen [7], hvori det hedder, at "[d]en særlige interesse, som en begærende part kan gøre gældende for at få aktindsigt i et dokument, der vedrører ham personligt, kan ikke tages i betragtning".

11. Den 15. januar 2010 besvarede Parlamentet klagerens anmodning om aktindsigt i den juridiske udtalelse. Den gav afslag på aktindsigt på grundlag af artikel 4, stk. 3, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001. Den anførte, at den juridiske udtalelse indeholdt en analyse af lovligheden af Parlamentets praksis med at udbetale udligningsgodtgørelse til tjenestemænd, der forfremmes fra lønklasse AST 6 til AST 7. Der var blevet indgivet flere klager i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, vedrørende Parlamentets suspension af udligningsgodtgørelsen. Offentliggørelse af den juridiske udtalelse ville være til alvorlig skade for ansættelsesmyndighedens beslutningsproces i forbindelse med de verserende klager i henhold til artikel 90, stk. 2. Desuden har klageren ikke godtgjort, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af det pågældende dokument. Parlamentet erklærede, at offentliggørelsen af den juridiske udtalelse på nuværende tidspunkt ville føre til retsusikkerhed blandt personalet. Delvis aktindsigt i dokumentet måtte også nægtes, fordi "de forskellige dele af den juridiske udtalelse ikke kunne adskilles uden at ændre forståelsen af hele teksten".

12. Den 26. januar 2010 fremsatte klageren en genfremsat anmodning om aktindsigt i den juridiske udtalelse.

13. Den 17. februar 2010 afslog Parlamentet hans genfremsatte begæring om aktindsigt i den juridiske udtalelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, første led, i forordning 1049/2001. Den præciserede, at tjenestemændenes interesse i at udarbejde en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over en afgørelse truffet af ansættelsesmyndigheden var en privat interesse. Den tilføjede, at den juridiske udtalelse ikke desto mindre "ikke indeholdt noget element, der taler for at bevare udligningsgodtgørelsen".

14. Den 26. februar 2010 traf Parlamentet en fælles afgørelse om alle klager indgivet i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, vedrørende samme emne som klagerens sag. Deres krav om godtgørelse blev afvist. Klageren modtog en individualiseret kopi af denne afgørelse den 3. maj 2010.

Undersøgelsens genstand

15. I sin klage til Ombudsmanden hævdede klageren, at Parlamentet ikke havde givet gyldige og tilstrækkelige grunde til ikke at give fuld adgang til i) revisionsberetningen og ii) den juridiske udtalelse.

16. Klageren anmodede Parlamentet om at give ham aktindsigt i de ønskede dokumenter.

Undersøgelsen

17. Klagen blev indgivet den 14. april 2010 og afsluttet den 28. juni 2010. Den 1. juli 2010 indledte Ombudsmanden en undersøgelse af klagerens påstand og krav.

18. Den 7. juli 2010 foretog Ombudsmandens tjenestegrene i overensstemmelse med artikel 3, stk. 2, i Ombudsmandens statut [8] en undersøgelse af de relevante dokumenter i Parlamentets sagsakter. Parlamentet betragtede de inspicerede dokumenter som fortrolige [9]. Dette betød, at offentligheden og klageren ikke kunne få adgang til dem.

19. Den 22. september 2010 afgav Parlamentet sin udtalelse. Ombudsmanden fremsendte den til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som han fremsendte den 5. oktober 2010.

20. Den 5. august 2011 fastslog Ombudsmanden foreløbigt, at der forelå fejl eller forsømmelser, og foreslog Parlamentet en mindelig løsning i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i Ombudsmandens statut.

21. Den 10. oktober 2011 fremsendte Parlamentet sit svar. Dette svar blev fremsendt til klageren med en opfordring til at fremsætte bemærkninger, som han fremsendte den 9. november 2011.

Ombudsmandens analyse og konklusioner

A. Påstået undladelse af at give gyldige og tilstrækkelige grunde til ikke at give fuld adgang til revisionsberetningen og den juridiske udtalelse

Argumenter forelagt Ombudsmanden

22. Til støtte for sin påstand gjorde klageren gældende, at Parlamentets udtalelse om, at "den juridiske udtalelse ikke indeholdt nogen argumenter for at bevare udligningsgodtgørelsen" ikke kunne være sand. Efter hans opfattelse indeholdt den juridiske udtalelse sådanne argumenter, og det var grunden til, at Parlamentet nægtede ham adgang til den. Han anførte endvidere, at han havde en personlig interesse i at få adgang til revisionsrapporten, fordi han agtede at indgive en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over Parlamentets afgørelse om ikke længere at yde udligningsgodtgørelse til tjenestemænd, der blev forfremmet fra lønklasse AST 6 til lønklasse AST 7.

23. Til støtte for sin påstand gjorde klageren gældende, at de tjenestemænd, der havde indgivet en klage i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, i mellemtiden havde modtaget et svar fra ansættelsesmyndigheden.

24. Parlamentet anførte i sin udtalelse, at det kun kunne vurdere klagerens påstand i lyset af den situation, der forelå, da han fremsatte sine begæringer om aktindsigt, og han modtog de relevante svar.

25. I januar og februar 2010, da klageren modtog svarene på sine begæringer om aktindsigt, ville udbredelsen af de pågældende dokumenter have været til alvorlig skade for den beslutningsproces, der var i gang. Disse dokumenter vedrørte lovligheden af en verserende situation og de foranstaltninger, der var nødvendige for at afhjælpe eventuelle ulovlige afgørelser, der kunne identificeres. Revisionsrapporten og den juridiske udtalelse blev udarbejdet af Parlamentets Generalsekretariat og behandlede netop lovligheden af den fortsatte udbetaling af udligningsgodtgørelsen til AST-tjenestemænd fra en bestemt lønklasse. Der var tale om interne dokumenter, som skulle behandles specifikt i forbindelse med beslutningsproceduren vedrørende klager indgivet i henhold til vedtægtens artikel 90.

26. Anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning nr. 1049/2001, som var den, der blev påberåbt i de bekræftende skrivelser, var således klart begrundet på tidspunktet for fremsendelsen af disse skrivelser. Det var åbenbart, at ansættelsesmyndigheden på daværende tidspunkt endnu ikke havde truffet afgørelse om de klager, der var indgivet i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, herunder den klage, som klageren havde indgivet.

27. Parlamentet anførte, som allerede nævnt i næstformandens svar på klagerens genfremsatte begæringer om aktindsigt i overensstemmelse med fast retspraksis [10], at "[e]n sagsøgers interesse i at forsvare sin egen stilling over for en institution udgør en privat og ikke en offentlig interesse".

28. Parlamentet påpegede også, at næstformandens svar på klagerens genfremsatte begæring om aktindsigt anførte, at den juridiske udtalelse ikke indeholdt nogen argumenter til støtte for klagerens synspunkt.

29. Parlamentet konkluderede, at de afgørelser om afslag på aktindsigt, der blev truffet i januar og februar 2010, ikke udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. De var resultatet af den korrekte anvendelse af bestemmelserne i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning 1049/2001, som specifikt omhandler beskyttelsen af en institutions beslutningsproces. Denne beskyttelse er endnu mere relevant, når denne proces vedrører en "retstvist" .

30. I sine bemærkninger fastholdt klageren sin påstand om aktindsigt i de to dokumenter. Han indrømmede, at han såvel som hans kolleger havde en personlig interesse i udbredelsen af de pågældende dokumenter. Han bestred Parlamentets argument om, at dokumenterne kun vedrørte de tjenestemænd, der havde indgivet klager i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2. Efter hans opfattelse vedrørte de en større offentlighed, de europæiske skatteydere. Han anførte endvidere, at han var blevet frataget juridiske argumenter, da han indgav sin klage i henhold til artikel 90, stk. 2, fordi han ikke havde adgang til den juridiske udtalelse.

Ombudsmandens foreløbige vurdering, der fører til et forslag til en mindelig løsning

Indledende bemærkninger

31. Med hensyn til aktindsigt i revisionsberetningen bemærkede Ombudsmanden, at Parlamentet i sit svar på klagerens oprindelige begæring henviste til undtagelsen i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning 1049/2001 om beskyttelse af formålet med undersøgelser. Desuden syntes den at henvise til undtagelsen i artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning 1049/2001 om privatlivets fred og den enkeltes integritet [11]. I sit svar på den genfremsatte begæring af 12. januar 2010 og i sin udtalelse om dette klagepunkt henviste Parlamentet imidlertid kun til undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning 1049/2001 om beskyttelse af beslutningsproceduren, inden der træffes afgørelse.

32. Med hensyn til aktindsigt i den juridiske udtalelse fastholdt Parlamentet sit synspunkt om, at undtagelsen fra aktindsigt på grundlag af beskyttelsen af beslutningsprocessen, inden der træffes en afgørelse, jf. artikel 4, stk. 3, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001, fandt anvendelse. Med hensyn til revisionsberetningen henviste Parlamentet også til sine afgørelser om klager, som klageren (og hans kolleger) indgav i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, over tilbagetrækningen af udligningsgodtgørelsen for tjenestemænd i en bestemt lønklasse (AST 7).

33. I lyset af ovenstående besluttede Ombudsmanden kun at behandle Parlamentets begrundelse for at give afslag på aktindsigt i både revisionsberetningen og den juridiske udtalelse på grundlag af artikel 4, stk. 3, første led, i forordning 1049/2001 om beskyttelse af beslutningsprocessen, inden der træffes afgørelse.

34. Som Parlamentet med rette har foreslået, besluttede Ombudsmanden i forbindelse med behandlingen af klagerens påstand at vurdere Parlamentets holdning på grundlag af de faktiske og retlige omstændigheder på det tidspunkt, hvor de anfægtede afgørelser blev vedtaget [12]. Han bemærkede, at dette imidlertid ikke forhindrede Ombudsmanden i at tage hensyn til de nye omstændigheder, der i mellemtiden havde fundet sted, og, hvis det var berettiget, foreslå en mindelig løsning på den foreliggende tvist.

Foreløbig vurdering

35. Det følger af fast retspraksis, at et afslag på aktindsigt i et dokument forudsætter, at den pågældende aktindsigt konkret og faktisk kan være til skade for den interesse, der er beskyttet ved undtagelsen, og at risikoen for en sådan skade er rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk [13]. For at være omfattet af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning (EF) nr. 1049/2001 skal beslutningsprocessen desuden "alvorligt" undergraves. Dette er navnlig tilfældet, når udbredelsen af de pågældende dokumenter har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af denne alvorlige karakter afhænger af alle sagens omstændigheder, herunder bl.a. de negative virkninger for beslutningsprocessen, som institutionen har påberåbt sig med hensyn til udbredelsen af de pågældende dokumenter [14].

36. Da Parlamentet nægtede adgang, var der faktisk en verserende beslutningsproces. Parlamentets administration skulle udarbejde et detaljeret svar på en række klager i henhold til artikel 90, stk. 2. Gennemgangen af dokumenter viste, at sådanne svar nødvendigvis burde have været knyttet til eller baseret på konklusionerne i i) revisionsrapporten og ii) den juridiske udtalelse. Det fremgik af disse to dokumenter, at de begge indeholdt vigtige oplysninger af finansiel og juridisk art, som havde til formål at hjælpe Parlamentet med at give en solid begrundelse for sin holdning, når det besvarede klagerne i henhold til artikel 90, stk. 2.

37. Parlamentet har imidlertid i sin udtalelse ikke påvist, hvordan dets afgørelser om individuelle klager i henhold til artikel 90, stk. 2, faktisk og specifikt kan undergraves. Den pågældende beslutningsproces vedrørte arbejdsforhold. Det var derfor svært at se, hvilken relevans kendskabet til indholdet af den juridiske udtalelse og revisionsrapporten kunne have haft for hierarkiets beslutning, som har det sidste ord i denne procedure. Hvis Parlamentet ønskede at argumentere for, at hemmeligholdelse effektivt ville forhindre personalet i at gribe ind i hierarkiets beslutning, ville disse risici således være rent hypotetiske. Den eneste virkning af en sådan viden ville være, at klageren og måske andre ansatte blot ville opgive deres hensigt om at indgive klager i henhold til artikel 90, stk. 2. Dette ville resultere i et positivt snarere end et negativt resultat for beslutningsprocedurerne vedrørende personalevedtægten.

38. Selv om Parlamentet havde påvist, at risikoen for dets beslutningsproces var forudsigelig, ville dette desuden ikke have været tilstrækkeligt, fordi risikoen også skal betragtes som "alvorlig". På grund af tidsplanen for de relevante afgørelser mente Ombudsmanden ikke, at dette kunne være tilfældet, i det mindste for så vidt angår den juridiske udtalelse. Den 17. februar 2010 fremsendte Parlamentet sit svar på den genfremsatte begæring om aktindsigt i den juridiske udtalelse. Ni dage senere, den 26. februar 2010, traf den fælles afgørelse om alle klager indgivet i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2. Selv om det kan hævdes, at beslutningsproceduren formelt afsluttes på det tidspunkt, hvor den relevante administrative afgørelse udsendes, træffes sådanne afgørelser faktisk længe før. Dette gælder især, hvis de er baseret på eksisterende dokumenter, som administrationen har udarbejdet med hjælp fra en anden tjenestegren som Den Juridiske Tjeneste. Det følger heraf, at beslutningsproceduren i den foreliggende sag med rimelighed ikke kunne være blevet alvorligt skadet af udbredelsen af den juridiske udtalelse ni dage før den formelle vedtagelse af afgørelsen.

39. I lyset af ovenstående fandt Ombudsmanden, at Parlamentet ikke kunne påvise, at aktindsigt i revisionsberetningen og den juridiske udtalelse ville udgøre en forudsigelig risiko for dets beslutningstagning vedrørende klagerne i henhold til artikel 90, stk. 2. Beviserne tydede på, at denne risiko var temmelig rent hypotetisk.

40. I betragtning af ovennævnte undladelse var det ikke nødvendigt at undersøge, om der var en mere tungtvejende interesse i udbredelsen af de ønskede dokumenter.

41. Ombudsmanden fandt derfor, at Parlamentet på tidspunktet for vedtagelsen af de anfægtede afgørelser med urette havde påberåbt sig undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning nr. 1049/2001 for at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. I lyset af ovenstående konkluderede Ombudsmanden foreløbigt, at Parlamentets beslutning om at nægte klageren adgang til både revisionsberetningen og den juridiske udtalelse udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. Han fremsatte derfor et tilsvarende forslag til en mindelig løsning i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand. Herved ønskede han at gøre opmærksom på, at sagens omstændigheder i mellemtiden havde ændret sig. Som nævnt ovenfor havde de tjenestemænd, der indgav en klage i henhold til artikel 90, stk. 2, nu modtaget Parlamentets svar. Klageren anmodede desuden om et individuelt svar på sin klage i henhold til artikel 90, stk. 2, som han modtog den 3. maj 2010. Den pågældende beslutningsproces var således formelt og de facto afsluttet.

42. I lyset af ovenstående fremsatte Ombudsmanden følgende forslag til en mindelig løsning i overensstemmelse med artikel 3, stk. 5, i Den Europæiske Ombudsmands statut:

Under hensyntagen til Ombudsmandens konklusioner kunne Parlamentet give klageren adgang til både revisionsberetningen og den juridiske udtalelse.

De argumenter, der blev fremført for Ombudsmanden efter hans forslag om en mindelig løsning

Parlamentets svar

43. Parlamentet forkastede Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning. Den gentog, at da klageren den 3. november og den 12. december 2009 indgav sin anmodning om aktindsigt, var Parlamentets tjenestegrene i færd med at undersøge de klager i henhold til vedtægtens artikel 90, stk. 2, som bl.a. klageren selv havde indgivet. Generalsekretærens afgørelse vedrørende ovennævnte klager i henhold til artikel 90, stk. 2, var baseret på både den juridiske udtalelse og revisionsrapporten.

44. Parlamentet anfægtede endvidere Ombudsmandens konklusion om, at den risiko, der var forbundet med udbredelsen af ovennævnte dokumenter, var rent hypotetisk og ikke alvorlig. I denne forbindelse bemærkede Parlamentet, at den korte periode på ni dage, der forløb mellem den bekræftende afgørelse om afslag på aktindsigt i den juridiske udtalelse og afgørelsen om klagerne i henhold til artikel 90, stk. 2, er irrelevant for vurderingen af risikoen. Afgørelsen om en klage træffes den dag, den underskrives. Indtil da er beslutningsprocessen i gang, og beslutningen kan ændres.

45. Desuden ændrede sagens faktiske omstændigheder Ombudsmandens antagelse om, at virkningen af udbredelsen af dokumenternes indhold ville have et ret positivt resultat for beslutningsprocedurerne vedrørende personalevedtægten. Faktisk trak klagerne, herunder klageren i den foreliggende sag, ikke deres klager i henhold til artikel 90, stk. 2, tilbage. Parlamentet anførte, at det i sit svar på den genfremsatte begæring om aktindsigt i den juridiske udtalelse meddelte klageren, at det pågældende dokument ikke støtter hans påstande. Endvidere fremsendte generalsekretæren den 15. september 2009 den pågældende juridiske udtalelse til Personaleudvalget, som kunne have rådet de berørte ansatte til at trække deres klager i henhold til artikel 90, stk. 2, tilbage.

46. Af ovennævnte grunde fandt Parlamentet, at dets afslag på aktindsigt i begge dokumenter var berettiget.

47. Endelig anfægtede Parlamentet Ombudsmandens forslag om at tage sit afslag på aktindsigt op til fornyet overvejelse, da sagens omstændigheder i mellemtiden har ændret sig. I den forbindelse henviste Ombudsmanden til, at beslutningsprocessen vedrørende klagerne i henhold til artikel 90, stk. 2, var afsluttet, fordi klagerne havde modtaget Parlamentets afgørelse. Parlamentet understregede, at Ombudsmandens mandat er at undersøge påståede tilfælde af fejl eller forsømmelser. Den hævdede, at "[i] tilfælde af fejl eller forsømmelser bør Ombudsmanden ikke foreslå mindelige løsninger baseret på ændrede omstændigheder. " Hvis der tages hensyn til ændrede omstændigheder, kan det udgøre "omgåelse af [Parlamentets] regler og procedurer, der gælder for begæringer om aktindsigt ". I den forbindelse forklarede Parlamentet, at afgørelser om anmodninger om aktindsigt og klager indgivet til Ombudsmanden mod Parlamentet behandles af forskellige tjenestegrene. Desuden indeholder artikel 4, stk. 7, i forordning nr. 1049/2011 en udtrykkelig tidsbegrænsning for anvendelsen af undtagelserne i artikel 4. Denne bestemmelse ville miste sin betydning, hvis Ombudsmanden kunne foreslå en mindelig løsning baseret på den tid, der er forløbet mellem afslaget på aktindsigt og behandlingen af klagen.

Klagerens yderligere bemærkninger

48. I sine bemærkninger var klageren af den opfattelse, at Parlamentets svar på Ombudsmandens forslag om en mindelig løsning endnu en gang viste den foragtelige holdning, som Parlamentet havde indtaget over for ham under hele undersøgelsesproceduren, og den manglende gennemsigtighed.

49. Klageren anmodede også Ombudsmanden om at træffe en endelig afgørelse i hans sag så hurtigt som muligt og bekræftede, at Parlamentets adfærd udgjorde et tilfælde af fejl eller forsømmelser. I den forbindelse påpegede han, at forsinkelsen i behandlingen af hans sag som følge af både Parlamentets og Ombudsmandens procedurer kunne forhindre ham i at udarbejde og forfølge en ny klage mod Parlamentet inden for de lovbestemte frister. Han bemærkede også, at Ombudsmanden i sit forslag til en mindelig løsning kun foreslog, at Parlamentet gav aktindsigt i de ønskede dokumenter i stedet for at anbefale, at det gjorde det [15]. Efter klagerens opfattelse skyldes Ombudsmandens ovennævnte holdning den "kontroversielle" rammeaftale om samarbejde mellem Ombudsmanden og Parlamentet, som forhindrer Ombudsmanden i at udøve sit mandat uafhængigt. Han mente endvidere, at det var "naivt"af ombudsmanden at foreslå en mindelig løsning for Parlamentet i betragtning af dets gentagne afslag på at imødekomme hans anmodning om aktindsigt, inden han indgav denne klage.

50. Klageren mente også, at Parlamentet anvender dobbeltstandarder ved behandlingen af anmodninger om aktindsigt i dets dokumenter. I denne forbindelse henviste han til en anden sag vedrørende offentliggørelse af revisionsberetninger [16], hvor Parlamentet accepterede at udlevere de ønskede dokumenter, selv om det oprindeligt havde afvist at gøre dette på grundlag af de samme argumenter, der blev fremført i den foreliggende sag.

51. Endelig henviste klageren til en sag, der var indbragt for Domstolen mod Ombudsmanden, og som efter hans opfattelse kunne give klagerne et nyt retsmiddel for at forsvare deres rettigheder [17].

Indledende bemærkninger

52. I lyset af Parlamentets og klagerens bemærkninger finder Ombudsmanden det nyttigt først at præcisere visse aspekter af hans procedurer.

53. For så vidt som klageren synes at give udtryk for sin utilfredshed med Ombudsmandens forslag til en mindelig løsning, minder Ombudsmanden om, at han, inden han forelagde det for Parlamentet, hørte den klager, der var enig i det nævnte forslag.

54. Som svar på klagerens bemærkninger påpeger Ombudsmanden, at Den Europæiske Ombudsmand i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 228 i TEUF udfører sit hverv i fuldkommen uafhængighed. I denne forbindelse søger eller modtager han ikke instrukser fra nogen institution, noget organ, kontor eller nogen enhed. Selv om ombudsmanden hvert år skal forelægge Parlamentet en beretning om resultatet af sine undersøgelser og desuden kan forelægge det særlige beretninger, kan sidstnævnte ikke kræve, at ombudsmanden foretager nogen som helst ændringer i sine årsberetninger eller særlige beretninger.

55. Ombudsmanden bemærker endvidere, at den aftale med Parlamentet, som klageren henviste til i sine yderligere bemærkninger, udelukkende vedrører bistand i administrative og praktiske spørgsmål såsom brug af bygninger, telefoner, IT-support osv. Ovennævnte aftale vedrører ikke og kan ikke vedrøre Ombudsmandens mandat og/eller behandlingen af klager, der indgives til ham. Det forhold, at Parlamentet tilbyder sin tekniske bistand til Ombudsmanden (og til andre EU-institutioner) i administrative spørgsmål, forhindrer ham ikke i at udøve sit mandat uafhængigt, som klageren synes at tro. For at dæmpe enhver frygt, han måtte have for et eventuelt ulovligt samarbejde mellem Ombudsmanden og Parlamentet, kan klageren konsultere den nævnte aftale, som er offentligt tilgængelig på Ombudsmandens websted.

56. Desuden tilbyder Den Europæiske Ombudsmand et udenretsligt retsmiddel, og hverken artikel 228 i TEUF eller Ombudsmandens statut [18] giver mulighed for appel eller andre retsmidler mod hans afgørelser. En afgørelse fra Ombudsmanden om, at der foreligger fejl eller forsømmelser, skaber ikke rettigheder, der kan håndhæves, for en klager. På den anden side fratager konstateringen af, at der ikke foreligger fejl eller forsømmelser, ikke klageren muligheden for at anlægge sag mod den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur. Klagere, der ønsker at gøre brug af retsmidler, har derfor mulighed for at anlægge sag mod den pågældende institution eller det pågældende organ, kontor eller agentur og gøre dette direkte i stedet for først at klage til Ombudsmanden og derefter anfægte Ombudsmandens konklusioner. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Retten har fastslået, at ombudsmandens forelæggelse for Europa-Parlamentet af en rapport, hvori der konstateres et tilfælde af fejl eller forsømmelser i forbindelse med en institutions aktiviteter, ikke er en foranstaltning, der kan anfægtes under et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 i TEUF [19].

57. Som svar på Parlamentets bemærkninger ønsker Ombudsmanden at skelne mellem i) hans forslag til mindelige løsninger og ii) hans (foreløbige) konstateringer af fejl eller forsømmelser, som ligger til grund for forslagene. Den (foreløbige) konstatering af fejl eller forsømmelser er baseret på situationen, som den var, da institutionen traf den afgørelse, som klageren/klagerne anfægtede. På den anden side er Ombudsmandens fremadrettede forslag til en mindelig løsning baseret på situationen, som den er nu. Ombudsmandens forslag kan med andre ord tage hensyn til nye forhold, der indtraf, efter at institutionen afgav sin udtalelse, og han kan således stadig give den pågældende institution mulighed for at bilægge klagen. Dette skyldes, at formålet med venskabelige løsninger ikke er at fastslå, hvem der vandt sagen ved Ombudsmanden, men snarere at opnå et win-win-resultat. Dette udgør en stor styrke af venlige løsninger.

58. Ombudsmanden minder om, at han i den foreliggende sag (foreløbigt) fastslog, at der forelå fejl eller forsømmelser, fordi han mente, at Parlamentet ikke havde underbygget sin begrundelse, som krævet i Domstolens retspraksis, for at begrunde sit afslag på aktindsigt i de pågældende dokumenter. Han kunne have afsluttet sagen med en kritisk bemærkning. Han foretrak imidlertid at give Parlamentet mulighed for at bilægge klagen. I overensstemmelse hermed og med klagerens samtykke fremsatte han et forslag til en mindelig løsning for at tage hensyn til, at omstændighederne i mellemtiden havde ændret sig på en måde, der kunne gøre det muligt for Parlamentet på ny at vurdere klagerens anmodning om aktindsigt. Det ville være for formalistisk at kræve, at klageren igen skulle gennemgå hele proceduren for aktindsigt, fordi omstændighederne havde ændret sig.

59. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden, at Parlamentets bemærkning om, at han gik ud over sit mandat ved at fremsætte et forslag til en mindelig løsning, er uberettiget og malplaceret.

Ombudsmandens vurdering efter hans forslag om en mindelig løsning

60. Ombudsmanden er skuffet over, at Parlamentet afviste hans forslag om en mindelig løsning og besluttede at fastholde sit afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter.

61. Desuden har Parlamentet ikke fremført yderligere argumenter for, hvordan offentliggørelsen af revisionsberetningen henholdsvis den 12. januar 2010 og den 17. februar 2010 af den juridiske udtalelse faktisk og specifikt kunne have skadet dets beslutningsproces. Ombudsmanden minder om, at den pågældende beslutningsproces vedrørte afgørelser om individuelle klager i henhold til artikel 90, stk. 2, som ansættelsesmyndigheden havde det sidste ord i.

62. Ombudsmanden beklager endvidere, at Parlamentet fastholdt en meget formalistisk tilgang for at fastholde sit synspunkt om, at hvis dokumenterne blev udleveret, var risikoen for dets beslutningsproces alvorlig. Han mener ikke, at Parlamentet fremførte objektive grunde, på grundlag af hvilke det med rimelighed kunne forventes, at beslutningsprocessen ville blive alvorligt undergravet, hvis revisionsberetningen og den juridiske udtalelse blev offentliggjort [20]. Selv om Ombudsmanden er enig i, at en afgørelse kan ændres (om end med hensyn til dens form snarere end dens indhold) indtil undertegnelsen, er han desuden ikke overbevist om, at en afgørelse, der angiveligt er baseret på en juridisk udtalelse fra Parlamentets Juridiske Tjeneste, og som indebærer et samarbejde mellem tjenestegrenene, i praksis kan ændres væsentligt ni dage, før den officielt undertegnes og meddeles de berørte personer.

63. Ombudsmanden fastholder også sin antagelse om, at den manglende fremlæggelse af de relevante dokumenter snarere styrkede klagernes mistanke i henhold til artikel 90, stk. 2, om, at dokumenterne støttede deres krav, og at denne mistanke resulterede i flere klager i henhold til tjenestemandsvedtægtens artikel 90, stk. 2. Hvis Parlamentets relevante tjenestegrene havde udleveret dokumenterne, kunne de berørte ansatte med rimelighed have undladt at indgive klager i henhold til artikel 90, stk. 2, som ikke kunne støttes retligt. Parlamentets tjenestegrene, der har til opgave at behandle disse klager, kunne derfor have undgået unødvendigt arbejde. Det er værd at påpege, at det arbejde, der udføres af forskellige tjenester i institutionerne, bør udgøre et integreret produkt og ikke særskilte foranstaltninger, der udføres uden et fælles mål/uafhængigt af hinanden.

64. I lyset af ovenstående bekræfter Ombudsmanden sin tidligere konklusion om, at Parlamentet den 12. januar 2010 og den 17. februar 2010 ikke gav gyldige og tilstrækkelige grunde til at afvise klagerens anmodning om aktindsigt i både revisionsberetningen og den juridiske udtalelse, og at dette udgør fejl eller forsømmelser.

65. I sine yderligere bemærkninger til Parlamentets svar på hans forslag om en mindelig løsning anmodede klageren Ombudsmanden om at træffe en endelig afgørelse om hans klage.

66. I lyset af ovenstående mener Ombudsmanden ikke, at han bør gå videre med sagen og fremsætte et udkast til henstilling til Parlamentet. Han beslutter derfor at afslutte sagen med den kritiske bemærkning, der findes nedenfor.

B. Konklusioner

På grundlag af sin undersøgelse af denne klage afslutter Ombudsmanden den med følgende kritiske bemærkning:

Parlamentet har med urette påberåbt sig undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første led, i forordning nr. 1049/2001 med henblik på den 12. januar 2010 og den 17. februar 2010 at give afslag på aktindsigt i de ønskede dokumenter. Parlamentets beslutning om at nægte klageren aktindsigt i begge dokumenter udgør et tilfælde af fejl eller forsømmelser.

Klageren og Parlamentet vil blive underrettet om denne afgørelse.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Udfærdiget i Strasbourg, den 11. maj 2012.

---

[1] På original fransk: "[L] es fonctionnaires attestés perdent le droit à l'indemnité de secrétariat (indemnité compensatoire) à partir de leur promotion au lønklasse AST 8".

[2] Artikel 18, stk. 1, i bilag XIII til vedtægten har følgende ordlyd:

"De modtagere, der i måneden før den 1. maj 2004 havde ret til den faste godtgørelse, der er nævnt i den tidligere artikel 4a i bilag VII til vedtægten, beholder den personligt indtil lønklasse 6. Godtgørelsen justeres hvert år med samme procentsats som den årlige løntilpasning, der er omhandlet i bilag XI til vedtægten.

Når nettovederlaget for en tjenestemand, der er blevet forfremmet til lønklasse 7, som følge af afskaffelsen af det faste tillæg, er lavere end det nettovederlag, han modtog, idet alle andre betingelser er uændrede, i den sidste måned før forfremmelsen, har han ret til en udligningsgodtgørelse svarende til forskellen, indtil han går videre til det næste højere løntrin i lønklassen."

[3] EFT L 145, s. 43.

[4] Artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:

"Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af … i forbindelse med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."

[5] Artikel 4, stk. 3, første led, i forordning nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:

"Der gives afslag på aktindsigt i et dokument, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvor institutionen ikke har truffet afgørelse, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet."

[6] Artikel 2 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 45/2001 af 18. december 2000 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger i fællesskabsinstitutionerne og -organerne og om fri udveksling af sådanne oplysninger:

"I denne forordning forstås ved:

a) »personoplysninger«: enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person, i det følgende benævnt »den registrerede« ved identificerbar person forstås en person, der direkte eller indirekte kan identificeres, bl.a. ved et identifikationsnummer eller et eller flere elementer, der er særlige for den pågældendes fysiske, fysiologiske, psykiske, økonomiske, kulturelle eller sociale identitet"

[7] Forenede sager T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen, Sml. 2006 II, s. 2023, præmis 138: "Den almene interesse, som sagsøgerne har påberåbt sig, er retten til en retfærdig rettergang. Det er ganske vist korrekt, at retten til en retfærdig rettergang i sig selv er en almen interesse. Den omstændighed, at denne ret i den foreliggende sag kommer til udtryk i sagsøgernes individuelle interesse i at forsvare sig, indebærer imidlertid, at den interesse, som sagsøgerne har påberåbt sig, ikke er en generel, men snarere en privat interesse."

[8] Artikel 3, stk. 2, i Ombudsmandens statut har følgende ordlyd: "Fællesskabets institutioner og organer er forpligtet til at give ombudsmanden de oplysninger, han anmoder om, og give ham adgang til de pågældende sagsakter. Adgang til klassificerede informationer eller dokumenter, navnlig følsomme dokumenter som omhandlet i artikel 9 i forordning (EF) nr. 1049/2001, er betinget af, at den pågældende fællesskabsinstitutions eller det pågældende fællesskabsorgans sikkerhedsregler overholdes."

[9] De dokumenter, der blev kontrolleret, var følgende: (1) "Intern revisionsberetning nr. 08/09 til institutionen af 14. november 2008, udarbejdet af Den Interne Revisionstjeneste"; (2) "Parlamentets juridiske udtalelse ref. SJ-369/09 om sekretariatsgodtgørelse til tjenestemænd i lønklasse AST 6 til AST 7".

[10] Jf. de forenede sager T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen, nævnt ovenfor.

[11] Artikel 4, stk. 1, litra b), i forordning (EF) nr. 1049/2001 har følgende ordlyd:

"Institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af:[…]

b) privatlivets fred og den enkeltes integritet, navnlig i overensstemmelse med fællesskabslovgivningen om beskyttelse af personoplysninger.

[12] Se forenede sager T-391/03 og T-70/04, Franchet og Byk mod Kommissionen, præmis 114.

[13] Se sag T-2/03, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen, Sml. 2005 II, s. 1121, præmis 69 og den deri nævnte retspraksis.

[14] Se T-144/05, Muniz mod Kommissionen, Sml. 2008 II, s. 335, præmis 74-76.

[15] Klageren henviste til anvendelsen af udtrykket "kunne" i ordlyden af forslaget om en mindelig løsning.

[16] Klageren henviste til en artikel offentliggjort i onlineudgaven af avisen »The Telegraph«.

[17] I den oprindelige franske udgave: "La jurisprudence du Tribunal serait très intéressante puisque ouvrirait une nouvelle voie de recours au plaidant pour défendre ses droits. Mais j'espère sincèrement que ceci ne serait pas nécessaire".

[18] Europa-Parlamentets afgørelse af 9.3.1994 vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv (94/262/EKSF, EF, Euratom), EFT 1994, L 113, s. 15.

[19] Kendelse afsagt af Retten i Første Instans den 22. maj 2000 i sag T-103/99, Associazione delle Cantine Sociali Venete mod Den Europæiske Ombudsmand og Europa-Parlamentet, Sml. 2000 II, s. 4165.

[20] Se sag T-471/08, Ciarán Toland mod Parlamentet, endnu ikke offentliggjort i Sml., præmis 79.