Doporučení evropské veřejné ochránkyně práv ve společném šetření stížností 194/2017/EA, 334/2017/EA a 543/2017/EA týkající se způsobu, jakým Evropská komise řeší zaměstnávání bývalých komisařů po skončení mandátu, bývalého předsedy Komise a úlohy jejího „etického výboru“[1]

Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv [2]

Evropská komise je povinna zajistit, aby komisaři plnili svou povinnost jednat čestně a uvážlivě podle článku 245 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“), a to i po skončení mandátu komisařů. Tyto povinnosti nejsou časově omezeny.

Kodex chování komisařů v této souvislosti uvádí, že bývalí komisaři by měli Komisi informovat, zda mají v úmyslu přijmout novou pracovní nabídku po určitou dobu po odchodu z funkce. Komise poté po konzultaci s tříčlennou etickou komisí rozhodne, zda je navrhované pracovní místo slučitelné s článkem 245 SFEU.

Stížnosti vycházely z údajného nedostatečného vyřizování rozhodnutí bývalého předsedy Komise pracovat pro Goldman Sachs International. Komise reagovala pomalu, ale nakonec konzultovala etický výbor, který dospěl k závěru, že neexistují dostatečné důvody k prokázání porušení právních povinností. Při přijímání tohoto závěru etický výbor zohlednil písemné prohlášení bývalého předsedy Komise, že nebyl pověřen lobbováním jménem společnosti Goldman Sachs a že tak nemá v úmyslu učinit. 

Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že ačkoli bylo dosaženo pokroku ve zlepšování kodexu chování komisařů, tento případ vyvolává systémové problémy, pokud jde o způsob, jakým Komise tyto případy řeší, a úlohu etického výboru.

Po ročním šetření a s ohledem na nedávnou schůzku mezi bývalým předsedou Komise a současným místopředsedou Komise, která byla zaregistrována jako oficiální schůzka se společností Goldman Sachs, veřejná ochránkyně práv doporučuje, aby byl případ vrácen etickému výboru Komise. Výbor pak může znovu posoudit, zda zaměstnání bývalého předsedy Komise ve společnosti Goldman Sachs splňuje jeho povinnosti podle článku 245 SFEU. Komise by rovněž měla zvážit požadavek, aby se její bývalý předseda po určitý další počet let zdržel lobbování v Komisi.

1. Souvislosti šetření

1. Evropská komise je povinna zajistit, aby komisaři plnili svou povinnost jednat čestně a uvážlivě podle článku 245 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“) jak během svého mandátu, tak po jeho skončení. Tyto povinnosti nejsou časově omezeny. Důvěra veřejnosti v Komisi, a tedy i v projekt EU jako celek, může být oslabena, pokud Komise nepřijme veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby komisaři tuto povinnost dodržovali a aby se mělo za to, že ji dodržují.

2. Bývalí komisaři mají právo využít pracovních příležitostí po odchodu z Komise. Při výkonu tohoto práva však musí mít na paměti svou povinnost jednat vždy čestně a uvážlivě. Komise musí v této souvislosti ověřit, zda je takové zaměstnání skutečně slučitelné s povinností jednat vždy čestně a diskrétně. V roce 1999 přijala Komise kodex chování komisařů, který stanoví, že kdykoli mají bývalí komisaři v úmyslu přijmout nové pracovní místo po určitou dobu poté, co přestali vykonávat svou funkci, informují o tom Komisi. Podle kodexu chování, který platil do 31. ledna 2018 (kdy Komise přijala nový kodex chování), činila tato oznamovací lhůta 18 měsíců.[3] Po oznámení navrhovaného nového pracovního místa musí Komise požádat svůj poradní „etický výbor“ o stanovisko k navrhovanému novému pracovnímu místu, pokud toto pracovní místo „souvisí s obsahem portfolia (bývalého) komisaře“. Etická komise se skládá ze tří členů jmenovaných Komisí na období tří let.[4] Jakmile Komise obdrží stanovisko etické komise, musí rozhodnout, zda je nové pracovní místo slučitelné s článkem 245 SFEU.

3. Toto šetření veřejného ochránce práv se týká bývalého předsedy Komise, který zastával svou funkci od listopadu 2004 do října 2014. V červenci 2016 byl jmenován na vedoucí pozici v mezinárodní investiční bance Goldman Sachs International.

4. Poté, co Goldman Sachs dne 8. července 2016 zveřejnila toto jmenování [5], vydala veřejná ochránkyně práv prohlášení, v němž nastínila své obavy a vyzvala k revizi kodexu chování.[6] Kromě obav vyjádřených několika poslanci Evropského parlamentu a skupinami občanské společnosti zahájila skupina bývalých a současných zaměstnanců EU on-line petici, v níž protestovala proti této situaci a požádala Komisi, aby přijala opatření. Petici podepsalo více než 150 000 osob, než byla předána Komisi.

5. V září 2016 předseda Juncker v reakci na následný dopis veřejné ochránkyně práv [7] uvedl, že bývalý předseda Komise „nebude přijat v Komisi jako bývalý předseda, ale jako zástupce zájmových skupin“ a bude „předložen podle stejných pravidel jako všichni ostatní zástupci zájmových skupin, pokud jde o rejstřík transparentnosti“.

6. Komise se zároveň rozhodla konzultovat v této věci Etický výbor. Komise napsala bývalému předsedovi Komise a požádala ho, aby jí poskytl informace o svém novém zaměstnání. Komise poté předala jeho odpověď etické komisi. Etický výbor předložil Komisi své stanovisko dne 26. října 2016. Dospěl k závěru, že neexistují dostatečné důvody pro konstatování, že bývalý předseda Komise porušil svou povinnost čestného a diskrečního jednání, jak je stanovena v článku 245 SFEU. Etický výbor k tomuto závěru dospěl tak, že vzal v úvahu závazek bývalého předsedy Komise v dopise adresovaném předsedovi Komise Junckerovi, že nebude lobbovat u Komise jménem Goldmana Sachse. Etický výbor dospěl k závěru, že tento závazek bývalého předsedy Komise „ne lobbovat jménem společnosti Goldman Sachs odpovídá povinnosti bezúhonnosti a diskrétnosti, kterou ukládá Smlouva“.[8]

7. Z veřejných záznamů nevyplývaly žádné důkazy o tom, že by etická komise hovořila přímo nebo písemně s bývalým předsedou Komise, aby si vyžádala nebo zajistila podrobnosti o jeho pracovních povinnostech vůči Goldman Sachs.

8. Tři stížnosti pak veřejnému ochránci práv předložila skupina výše uvedených bývalých a současných zaměstnanců EU, dva profesoři práva a skupina občanské společnosti [9].

2. Šetření

9. V únoru 2017 zahájila veřejná ochránkyně práv šetření a v dubnu 2017 [10] nahlédla do spisů Komise týkajících se této záležitosti. Patří mezi ně stanovisko etického výboru k novému pracovnímu místu bývalého předsedy Komise a šest dalších nedávných stanovisek týkajících se dalších bývalých komisařů.

10. V návaznosti na to veřejná ochránkyně práv v červenci 2017 písemně požádala Komisi, aby odpověděla na otázky týkající se toho, jak se Komise zabývá činnostmi bývalých komisařů po skončení mandátu, a úlohy etického výboru.[11] Veřejná ochránkyně práv požádala Komisi, aby na ně odpověděla do konce září 2017.

11. V polovině září 2017 předseda Juncker ve svém každoročním projevu o stavu Unie v Evropském parlamentu oznámil, že Komise hodlá kodex chování revidovat. Cílem této revize by bylo posílit požadavky na bezúhonnost komisařů během jejich mandátu i po jeho skončení. Veřejná ochránkyně práv tento pokrok oznámený předsedou Junckerem veřejně uvítala.[12] Komise následně zveřejnila svůj návrh na revizi kodexu chování. Revidovaný kodex chování (dále jen „nový kodex chování“) vstoupil v platnost dne 1. února 2018 [13]. 

12. V souvislosti s šetřením obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď Komise dne 20. listopadu 2017 a následně připomínky stěžovatelů v reakci na odpověď Komise.

13. V lednu 2018 veřejná ochránkyně práv napsala bývalému předsedovi Komise, aby ho informovala, že jí její vyšetřovací tým předložil návrh, jak v případu postupovat. Bývalý předseda Komise předal svá stanoviska veřejnému ochránci práv v únoru 2018.

14. V únoru 2018 byl zveřejněn dopis Komise, v němž se uvádí, že dne 25. října 2017 se konala schůzka mezi místopředsedou Komise a bývalým předsedou Komise, nyní zaměstnancem společnosti Goldman Sachs. V tomto dopise bylo uvedeno, že místopředseda a bývalý předseda Komise na této schůzce „většinou diskutovali o obchodních a obranných záležitostech“.

15. Rozhodnutí veřejné ochránkyně práv zohledňuje argumenty a názory předložené stěžovateli a Komisí a argumenty a názory předložené bývalým předsedou Komise. 

3. Úvodní poznámky

16. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí připomínku Etického výboru, že nástupem do zaměstnání u Goldman Sachs bývalý předseda Komise neprokázal „šetrný úsudek, který lze očekávat od někoho, kdo zastával vysokou funkci, kterou zastával tolik let“. Bere rovněž na vědomí prohlášení předsedy Junckera, že nemá problém s bývalým předsedou Komise, který pracuje pro soukromou banku, „ale možná ne pro tuto banku“ [14].

17. Veřejná ochránkyně práv tyto názory sdílí. Jak uvedl Etický výbor ve svém stanovisku, společnost Goldman Sachs International byla „zvláště kritizována kvůli své úloze při spouštění finanční krize (subprime hypoteční úvěry) a za poradenství ohledně finančních konstrukcí, které umožňují okultní realitu dluhové pozice Řecka“. Je proto pochopitelné, že rozhodnutí bývalého předsedy Komise zaujmout pozici v této investiční bance vyvolalo obavy veřejnosti.

4. Posouzení veřejné ochránkyně práv

A. Práce Etické komise

i) Konzultace s etickou komisí

18. Kodex chování vyžaduje, aby bývalí komisaři informovali Komisi, pokud mají v určité lhůtě po odchodu z Komise v úmyslu přijmout nové zaměstnání. Podle kodexu chování platného do 31. ledna 2018 byla tato oznamovací lhůta omezena na 18 měsíců. Jakmile byla Komise informována o navrhovaném pracovním místě, byla povinna konzultovat etický výbor, pokud dané pracovní místo „souviselo s obsahem portfolia (bývalého) komisaře“. Komise měla poté „[s] ohledem na zjištění výboru“„rozhodnout, zda je plánované povolání slučitelné s článkem 245 Smlouvy (SFEU)“. Nový kodex chování obsahuje podobné ustanovení.

19. Obecně platí, že s postupem času se pravděpodobnost snižuje, že nové zaměstnání bývalého komisaře vyvolá obavy ohledně povinnosti jednat čestně a uvážlivě. V této souvislosti může být přiměřené časově omezit povinnost oznamovat nová pracovní místa. Skutečnost, že by mohlo být přiměřené časově omezit povinnost oznamovat navrhovaná nová pracovní místa, však neznamená, že jakékoli pracovní místo bývalého komisaře po uplynutí této lhůty nevyvolá obavy ohledně povinnosti jednat čestně a uvážlivě. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv souhlasí s etickou komisí, že dodržení lhůty pro oznámení „neukončuje povinnosti podle článku 245 ani neznamená, že byly splněny“. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že některé činnosti bývalých komisařů mohou vyvolat vážné a legitimní obavy veřejnosti a představovat porušení povinnosti podle článku 245 SFEU, a to i po uplynutí oznamovací lhůty stanovené v kodexu chování.

20. Bývalí komisaři by tedy měli při přijímání pracovních nabídek používat zdravý rozum a úsudek, a to i po uplynutí oznamovací lhůty. Mají-li důvodné pochybnosti o tom, zda by navrhované pracovní místo mohlo vyvolat důvodné obavy, pokud jde o soulad s článkem 245 SFEU, měly by navrhované pracovní místo oznámit Komisi. Komise pak může rozhodnout, zda je nezbytné vyžádat si stanovisko etické komise. Obdobně, kdykoli se Komise z jakéhokoli zdroje dozví o obavách v souvislosti s prací bývalého komisaře, měla by se obrátit na dotčeného bývalého komisaře, aby získala další informace. Pokud přetrvávají obavy, měla by si vyžádat stanovisko etické komise. Rozhodne-li se nekonzultovat etickou komisi, měla by vysvětlit, proč zastává tento názor.

21. Bývalý předseda Komise se ujal své nové funkce během týdnů po uplynutí osmnáctiměsíční oznamovací lhůty a podle ustanovení kodexu již nebyl povinen o této skutečnosti Komisi informovat. V takovém případě se bývalý předseda Komise rozhodl neinformovat Komisi o svém novém zaměstnání. Komise se o této nové práci dozvěděla, zřejmě prostřednictvím tiskových zpráv. Vzhledem k rozsáhlým obavám, které v té době vyjádřil veřejný ochránce práv, poslanci Evropského parlamentu a širší občanská společnost, se Komise rozhodla požádat bývalého předsedu Komise o podrobnosti o novém zaměstnání a požádat etický výbor o stanovisko. Veřejná ochránkyně práv tehdy rozhodnutí uvítala.[15]

ii) Vyšetřování Etické komise

22. Stěžovatelé tvrdili, že etický výbor měl získat více důkazů o povinnostech bývalého předsedy Komise v jeho novém zaměstnání.

23. V průběhu kontroly veřejná ochránkyně práv zjistila, že šetření Etické komise se zaměřilo pouze na informace, které jí Komise poskytla, když si vyžádala její stanovisko. Informace poskytnuté etickému výboru zahrnovaly dopis bývalého předsedy Komise adresovaný předsedovi Junckerovi, v němž poskytl některé informace o svém novém zaměstnání [16].

24. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že (bývalí) komisaři, jichž se šetření týká, jsou povinni plně spolupracovat s etickou komisí, zejména tím, že od nich poskytnou veškeré relevantní doplňující informace.[17]

25. Pokud jsou informace poskytnuté bývalým komisařem považovány za nedostatečné, měla by si Komise z vlastního podnětu vyžádat dodatečné informace od bývalého komisaře, než požádá etický výbor o stanovisko. Ačkoli to kodex výslovně nestanoví, lze důvodně očekávat, že etická komise je v případě potřeby oprávněna požádat bývalého komisaře o dodatečné informace o jeho novém zaměstnání (formálně tyto žádosti zasílá Komise). Lze rovněž důvodně očekávat, že etická komise bude oprávněna přihlédnout k jiným informacím, které jsou veřejně dostupné, nebo k jiným relevantním informacím, které si může vyžádat od Komise.

26. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že etická komise by měla případ od případu rozhodnout, jaké informace potřebuje k provedení svého posouzení. Veřejná ochránkyně práv prověřila spisy z případů, v nichž si etická komise vyžádala dodatečné informace. V jednom z těchto případů požádala etická komise bývalého komisaře, aby mu poskytl znění smluvní doložky vymezující otázky, které mají být předmětem zamýšleného zaměstnání. To ukazuje, že etická komise si je vědoma svých výsad a vykonává je, pokud to považuje za nezbytné.

27. V případě bývalého předsedy Komise se etický výbor opíral o jeho písemná prohlášení, v nichž popsal svou roli v Goldman Sachs. Bývalý předseda Komise konkrétně uvedl, že nebude lobbovat jménem Goldman Sachs. Veřejná ochránkyně práv nemá žádný důkaz o tom, že by se etická komise záměrně zdržela hledání dalších konkrétních informací, které by mohly být relevantní pro její posouzení, ale považuje za nereálné, aby se výbor pokusil posoudit slučitelnost určitého pracovního místa s článkem 245 SFEU, pokud neexistují jasné informace o tom, co toto pracovní místo bude nebo může obnášet.

28. Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že čl. 12 odst. 3 nového kodexu chování výslovně stanoví vedení pohovorů s (bývalými) komisaři v případech, kdy etická komise zvažuje „vydání záporného stanoviska“.[18] Zdůrazňuje však, že revidovaná pravidla by neměla být vykládána restriktivně. Pravomoc vyslechnout (bývalé) komisaře by se měla vztahovat na všechny případy, a nikoli pouze na případy, kdy etická komise zvažuje vydání záporného stanoviska. Právo (bývalého) komisaře na to, aby mu byla dána příležitost předložit svůj případ, pokud se uvažuje o negativním stanovisku, by nemělo být vykládáno v tom smyslu, že etické komisi je bráněno přijmout jakákoli opatření, která považuje za opodstatněná k úplnému prošetření každého případu. Etická komise by proto měla mít možnost vést pohovory s (bývalými) komisaři v každém případě, který uzná za vhodný.

iii) Posouzení etické komise

29. Etický výbor ve svém stanovisku k případu vyjádřil určité obavy ohledně dobrého úsudku bývalého předsedy Komise, když se ujal funkce ve společnosti Goldman Sachs. Uvedl, že „by si měl být vědom a ocenit (sic), že tím [zaujme pozici u Goldman Sachs] vyvolá kritiku a riziko, že způsobí poškození dobré pověsti Komisi a Unii obecněji“. Konstatovala, že „tato škoda již byla způsobena“. Uvedla, že bývalý předseda Komise „neukázal ohleduplný úsudek, který lze očekávat od někoho, kdo zastával vysokou funkci, kterou zastával tolik let ...“. Veřejná ochránkyně práv s těmito posouzeními souhlasí.

30. Bez ohledu na výše uvedené skutečnosti dospěl etický výbor k závěru, že „neexistují dostatečné důvody“ k prokázání toho, že bývalý předseda Komise porušil povinnost čestného a uvážlivého jednání, jak je stanoveno v článku 245 SFEU. Při dosahování tohoto závěru vzala zejména na vědomí skutečnost, že bývalý předseda Komise se zavázal, že nebude lobbovat jménem společnosti Goldman Sachs.

31. Etická komise konstatovala, že „přesný rozsah a obsah pojmů bezúhonnost a zejména diskreční pravomoc, které se zdají být pro projednávaný případ nejdůležitější, jsou nejasné.[19] Jedná se o vágní pojmy, jejichž výklad Soudní dvůr dosud neměl příležitost plně objasnit“.

32. Je pravda, že Soudní dvůr dosud neměl příležitost tyto pojmy vyjasnit. Za těchto okolností je však o to důležitější, aby útvary, jako je etická komise a nezávislý orgán, jako je evropský veřejný ochránce práv, usilovaly o vyjasnění těchto pojmů tak, aby je Komise řádně a plně uplatňovala. Je-li tomu tak, že prohlášení etické komise, jak je uvedeno výše, znamená, že se domnívá, že tyto rozsudky nemůže učinit – alespoň v některých případech – bez soudního objasnění, pak by se zdálo, že to významně oslabuje její obecně chápanou úlohu.

33. Etická komise uvedla, že je povinna založit své stanovisko na tehdejším kodexu chování. Dodala, že etické komisi nepřísluší odpovídat „na otázku, zda je kodex dostatečně přísný“.

34. Ačkoli se etická komise nedomnívá, že má mandát vyjádřit se k tomu, zda je kodex chování vhodný pro daný účel, může tak veřejný ochránce práv učinit. Konstatuje, že kodex chování není legislativou. Kodex pouze stanoví rámec, v němž lze případ od případu posoudit, zda je jednání (bývalého) komisaře slučitelné s povinností tohoto (bývalého) komisaře podle článku 245 SFEU. Kodex nijak neomezuje ani neomezuje stávající ustanovení Smlouvy. Ačkoli lze očekávat, že kodex poskytne užitečnou pomoc při posuzování toho, zda (bývalí) komisaři plní své povinnosti vyplývající ze Smlouvy, nebrání to tomu, aby se Komise zabývala i samotnými ustanoveními Smlouvy. Tato potřeba jít nad rámec kodexu nemusí být v mnoha případech nutná. V některých případech, a v projednávané věci se jedná o jeden z těchto případů, však ustanovení kodexu sama o sobě nemusí poskytnout dostatečný základ k tomu, aby bylo možné dospět k řádnému závěru o tom, zda došlo k porušení povinností (bývalého) komisaře vyplývajících ze Smlouvy.

35. Pokud jde o dotčené konkrétní posouzení, etický výbor uvedl, že bývalý předseda Komise nemá podle tehdy platných pravidel povinnost informovat Komisi o svém záměru přijmout nové pracovní místo. Důvodem bylo, že se funkce ujal po uplynutí osmnáctiměsíční oznamovací lhůty stanovené v předchozím kodexu chování. Jak však správně poznamenala etická komise, povinnosti stanovené v článku 245 SFEU po uplynutí oznamovací lhůty nezanikají. Etický výbor proto přistoupil k posouzení, zda došlo k porušení povinnosti bývalého předsedy Komise chovat se čestně a diskrétně.

36. Etický výbor identifikoval tři námitky proti novému zaměstnání bývalého předsedy Komise, které musel přezkoumat, aby posoudil, zda porušil své povinnosti podle článku 245 SFEU. Tyto námitky se týkaly 1) úlohy společnosti Goldman Sachs ve finanční krizi, 2) možné poradní úlohy bývalého předsedy Komise v otázkách brexitu a 3) obecněji otázky přechodu z vysokých veřejných funkcí do soukromého sektoru („otáčivých dveří“).

37. Pokud jde o otázku, zda se bývalý prezident připojil k Goldman Sachs, etická komise uznala škodu, kterou to způsobilo. Uvedl však, že od odchodu z Komise uplynulo více než 18 měsíců a že podle kodexu již bývalý předseda Komise není povinen informovat Komisi o svém novém zaměstnání. Podle jejího názoru je účelem tohoto období nalézt rovnováhu mezi různými dotčenými zájmy, zejména veřejným zájmem a oprávněným zájmem bývalých komisařů, kteří mají být zaměstnáni po odchodu z funkce. Etická komise označila osmnáctiměsíční období za období „vychladnutí“ ve smyslu období, během něhož bývalý komisař nemůže nastoupit do nového zaměstnání bez souhlasu Komise. Poté vyjadřuje názor, že po uplynutí této lhůty „na rozmyšlenou“ je rozumné dospět k závěru, že bývalý komisař je oprávněn nastoupit do nového zaměstnání, aniž by o tom informoval Komisi [20].

38. Veřejná ochránkyně práv považuje používání výrazu „období na rozmyšlenou“ za neužitečné a potenciálně zavádějící. Nejedná se o termín používaný v kodexu. Osmnáctiměsíční lhůtu lze vhodněji popsat jako „oznamovací lhůtu“, během níž existovala povinnost oznámit Komisi jakékoli nové zaměstnání. Veřejná ochránkyně práv navrhuje Komisi, aby v budoucích revizích kodexu prodloužila tuto oznamovací lhůtu na mnohem delší období, než bylo stanoveno v revidovaném kodexu chování. Tato doba je oddělena od dvouletého „zákazu lobbingu“ stanoveného v čl. 11 odst. 4 revidovaného kodexu chování.

39. Veřejná ochránkyně práv je pevně přesvědčena, že existují určité činnosti bývalých komisařů po skončení mandátu, které by mohly vyvolat otázky slučitelnosti s článkem 245 SFEU bez ohledu na délku oznamovací lhůty stanovené v kodexu chování. Veřejná ochránkyně práv však uznává, že riziko neslučitelnosti se v průběhu času snižuje.

40. V případě dalších dvou námitek, které etická komise identifikovala (možný poradce pro brexit a otázka „otáčivých dveří“), tyto námitky zamítla ze stejného důvodu, jako zamítla otázku Goldman Sachs. Etická komise znovu odkázala na „funkci čekací lhůty stanovené v kodexu chování“.

41. Veřejný ochránce práv se obecně domnívá, že povinnost (bývalého) komisaře chovat se čestně zahrnuje povinnost chovat se způsobem, který je v souladu s povahou jeho funkce státního zaměstnance, s cílem zajistit, aby jeho jednání neohrožovalo důvěru veřejnosti v Komisi a EU.

42. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že povinnost (bývalého) komisaře jednat diskrétně by měla být chápána tak, že má dvě složky. Těsně chápané znamená povinnost neodhalovat důvěrné informace. Obecně chápaný pojem zahrnuje rovněž obecnou povinnost jednat způsobem, který s ohledem na veřejné postavení zastávané dotčenou osobou nemůže vyvolat vážné veřejné znepokojení, obavy nebo přestupek. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že opatření, které pravděpodobně vyvolá značný stupeň veřejného znepokojení mezi evropskými občany, pravděpodobně nesplní povinnost jednat diskrétně.

43. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že Etický výbor dospěl k závěru, že „neexistují dostatečné důvody k prokázání porušení povinnosti čestného a diskrétního jednání, jak je stanoveno v článku 245 SFEU.“ Při vyvozování tohoto závěru konstatoval, že společnost Goldman Sachs legálně působí na vnitřním trhu EU a že přijetí postoje v této bance není v rozporu se zákonem.

44. Zaujetí pozice ve společnosti, která nepůsobí legálně, by jistě představovalo závažné porušení diskreční pravomoci. Pouhá skutečnost, že společnost může jednat v souladu se zákonem, však neznamená, že zaměstnání u této společnosti nemůže vést k porušení povinnosti jednat diskrečním způsobem.

45. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že kroky bývalé předsedkyně Komise skutečně vyvolaly značné znepokojení veřejnosti v celé Evropě, což negativně ovlivnilo důvěru veřejnosti v Komisi a EU. Veřejný ochránce práv konstatuje, že během svého funkčního období (2004–2014) se Komise v čele s bývalým předsedou Komise musela vypořádat s celosvětovou finanční krizí. Tato krize měla obrovský a negativní dopad na miliony evropských občanů. Během tohoto období byl Goldman Sachs silně kritizován za svou roli v krizi. V dubnu 2016 bylo oznámeno, že mezi společností Goldman Sachs a orgány USA došlo k vyrovnání ve výši 5,1 miliardy dolarů za cenné papíry kryté hypotékami.[21] Jak poznamenal Etický výbor, veřejnost považuje společnost Goldman Sachs za „exponenta agresivního investičního bankovnictví, který je kritizován zejména kvůli své úloze při spouštění finanční krize (subprime hypotéky) a za poradenství ohledně finančních konstrukcí umožňujících okultní realitu dluhové pozice Řecka“. Etický výbor konstatoval, že jmenování bývalého předsedy Komise do Goldman Sachs v červenci 2016 je považováno za „spojování Komise a Unie s negativním obrazem finanční chamtivosti připisované [Goldman Sachs]“. Dalším příkladem rozsahu tohoto negativního dopadu je skutečnost, že on-line petici jednoho ze stěžovatelů, která požaduje, aby Komise přijala opatření proti rozhodnutí bývalého předsedy Komise připojit se ke společnosti Goldman Sachs, podepsalo více než 150 000 osob [22].

46. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že v této konkrétní souvislosti bylo zcela předvídatelné, že bývalý předseda Komise, který nastoupil do funkce u Goldman Sachs, pravděpodobně vznese tyto vážné obavy veřejnosti, a to i v případě, že nastoupil do funkce až 18 měsíců po odchodu z funkce. Vždy se pravděpodobně vyskytly obavy veřejnosti, pokud osoba, která nastoupila do zaměstnání u Goldman Sachs, řešila finanční krizi v Evropě prominentně, ve velmi vysoké veřejné roli a jménem občanů EU.

B. Následná opatření Komise

47. Je třeba poznamenat, že úlohou etické komise je poskytnout Komisi stanovisko k tomu, zda je nové zaměstnání (bývalého) komisaře v konkrétním případě slučitelné s článkem 245 SFEU, či nikoli. Rozhodnutí v této věci je pouze rozhodnutí samotné Komise - i když musí brát v úvahu zjištění etické komise. Stěžovatelé tvrdí, že Komise poté, co Etický výbor vydal své stanovisko, neudělala nic. Tvrdí, že Komise měla věc předložit Soudnímu dvoru Evropské unie.

48. Komise uvádí, že stanovisko etické komise „vzala na vědomí“. Komise se domnívá, že v návaznosti na otázky vznesené v tomto případě navrhla prodloužit osmnáctiměsíční oznamovací lhůtu v novém kodexu chování. Podle Komise nebylo nutné žádné další individuální rozhodnutí, aby bylo možné navázat na stanovisko etické komise.

49. Veřejná ochránkyně práv nesouhlasí s tím, že v tomto případě nebylo nutné, aby Komise vydala individuální rozhodnutí. Ve skutečnosti existovaly aspekty stanoviska etické komise, které měly Komisi upozornit na potřebu velmi pečlivě zvážit toto stanovisko. Je třeba uvést, že etický výbor nevyjádřil kladný závěr, že nové zaměstnání bývalého předsedy Komise bylo skutečně v souladu s jeho povinností podle článku 245 SFEU. Etická komise uvedla, že „neexistují dostatečné důvody k prokázání porušení povinnosti [...] uložené článkem 245 [2] SFEU [...]“. Nejednalo se o souhlas s postojem bývalého předsedy Komise. Je rovněž důležité vzít na vědomí připomínky etické komise týkající se kodexu. Etická komise objasňuje, že své stanovisko založila pouze na tehdejším kodexu chování, přičemž zároveň uvedla, že jí nepřísluší vyjadřovat se k tomu, zda je kodex „dostatečně přísný“, či nikoli. Tyto připomínky měly Komisi upozornit na možnost, že etická komise skutečně považovala kodex za nedostatečný rámec pro řešení tohoto konkrétního případu. Připomínky rovněž vyvolávají otázku, zda by etická komise vydala jiné stanovisko, pokud by se cítila svobodná při provádění svého posouzení v širším rámci.

50. Článek 245 SFEU stanoví, že „[v] případě porušení [povinností podle článku 245 SFEU] může Soudní dvůr [...] rozhodnout, že dotyčný poslanec je v závislosti na okolnostech buď povinně odvolán [...], nebo zbaven nároku na důchod nebo jiné dávky namísto něj“. Ze znění článku 245 SFEU jasně vyplývá, že Soudní dvůr má při přezkumu porušení článku 245 SFEU určitý prostor pro uvážení, pokud jde o to, zda je konkrétní porušení dostatečně závažné, aby odůvodňovalo finanční sankce. Skutečnost, že konkrétní porušení povinnosti čestného a diskrečního jednání nemusí být natolik závažné, aby odůvodňovalo uložení finanční sankce Soudním dvorem, však neznamená, že by Komise měla takové porušení tolerovat.

51. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise má řadu možných reakcí na situace, kdy zjistí, že (bývalý) komisař porušil své povinnosti vyplývající ze Smlouvy. Žádost o uložení peněžitých sankcí předložená Soudnímu dvoru se nachází na jednom konci tohoto rozsahu odpovědí. Mezi další možné reakce patří vydání veřejné důtky nebo (v případě bývalého komisaře) uložení omezení interakcí s Komisí a komisaři.

52. Veřejná ochránkyně práv vítá, že možnost napomenutí je nyní výslovně zahrnuta do nového kodexu chování, který je v platnosti od 1. února 2018. Skutečnost, že taková možnost nebyla výslovně uvedena v předchozím kodexu chování, však neznamená, že vydání důtky nebylo pro Komisi v té době možné. Veřejná ochránkyně práv si je totiž na základě svých kontrol spisů Komise vědoma alespoň jednoho případu, kdy byla bývalému komisaři uložena taková důtka.

53. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že skutečnost, že Komise nepřijala konkrétní rozhodnutí v případě bývalého předsedy Komise na základě pečlivého posouzení stanoviska etického výboru, představovala nesprávný úřední postup.

54. Veřejná ochránkyně práv má určité konkrétní obavy ohledně toho, jak Komise řešila možnost, že by bývalý předseda Komise mohl Komisi lobbovat.

55. Veřejná ochránkyně práv přezkoumala spisy týkající se několika bývalých komisařů. Konstatuje, že v ostatních případech, kdy etický výbor upozornil na to, že bývalí komisaři se musí zdržet lobbování u Komise a/nebo jejích útvarů, Komise tento názor ve svých příslušných rozhodnutích výslovně přijala. Podle své odpovědi veřejnému ochránci práv Komise v některých případech uložila zvláštní omezení, i když etická komise taková omezení nenavrhla.

56. V případě bývalého předsedy Komise však Komise o jeho případu nerozhodla. Do formálního rozhodnutí nezačlenila závazek bývalého předsedy Komise nelobbovat jménem společnosti Goldman Sachs. V žádném formálním dokumentu přesně neuvedla, jak by se Komise měla zabývat přístupy bývalého předsedy Komise. To je obzvláště znepokojivé, protože tento závazek bývalého předsedy Komise byl zjevně ústředním bodem závěru, k němuž dospěl etický výbor.

57. Následné události ukázaly, že skutečnost, že Komise nepřijala formální rozhodnutí, v němž mohla odkázat na závazek bývalého předsedy Komise nelobbovat u Komise, nebyla bez následků.

58. V dopise ze dne 31. ledna 2018 [23] jeden z místopředsedů Komise potvrdil, že se dne 25. října 2017 setkal s bývalým předsedou Komise v hotelu v Bruselu, kde jednali o obchodních a obranných záležitostech. Místopředseda říká, že schůzka byla domluvena telefonicky jeho kanceláří poté, co žádost o schůzku přišla od nyní zaměstnance Goldman Sachs. Místopředseda potvrzuje, že se setkal pouze s bývalým předsedou Komise a že o této události neexistují žádné dokumenty. Schůze byla poté zařazena na online seznam schůzí místopředsedy jako setkání se společností Goldman Sachs Group, Inc. (GS) na téma „Obchodní a obranná politika“.

59. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že bývalý předseda Komise ve svém dopise ze dne 13. září 2016 předsedovi Komise uvedl následující: „Nebyl jsem zavázán lobbovat jménem Goldman Sachs a nehodlám tak činit.“[24] Ve svém stanovisku ze dne 26. října 2016 týkajícím se jmenování bývalého předsedy Komise v Goldman Sachs vzal etický výbor výše uvedené prohlášení na vědomí. Etický výbor ve svém závěru uvedl, že závazek bývalého předsedy Komise „ne lobbovat jménem společnosti Goldman Sachs odpovídá povinnosti bezúhonnosti a diskrétnosti, kterou ukládá Smlouva“.

60. Veřejný ochránce práv z toho vyvozuje, že etický výbor byl toho názoru, že pokud by bývalý předseda Komise lobboval v Komisi jménem společnosti Goldman Sachs, jednalo by se o porušení jeho povinnosti jednat čestně a uvážlivě.

61. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že z veřejných záznamů vyplývá, že se bývalý předseda Komise zúčastnil setkání s místopředsedou jako zástupce společnosti Goldman Sachs. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že záležitosti projednávané na tomto zasedání, obchodní a obranná politika, mohou být předmětem zájmu investiční banky, jako je Goldman Sachs. I kdyby se tvrdilo, že většina informací vyměňovaných o těchto záležitostech během schůze pochází od místopředsedy [25], nezměnilo by to povahu schůze. Koneckonců, jedním z klíčových cílů lobbisty je setkat se s veřejnými činiteli a získat od nich informace, které mohou být užitečné pro společnost, kterou zastupují.

62. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že povinnosti konkrétního místopředsedy Komise jsou jistě předmětem zájmu investiční banky, jako je Goldman Sachs, neboť je odpovědný za pracovní místa, růst, investice a konkurenceschopnost.

63. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že v rozhovoru zveřejněném dne 20. února 2018 dotčený místopředseda nyní uvádí, že setkání s bývalým předsedou Komise bylo osobní povahy. Vzhledem k tomu, že nebyl řádně zaznamenán obsah schůze [26], nelze nyní potvrdit správnost pozdějšího prohlášení místopředsedy. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že na schůzky „čistě soukromé nebo sociální povahy“ se nevztahují příslušná pravidla upravující schůzky se zástupci zájmových skupin (čl. 2 písm. a)[27]; a přesto byly zveřejněny podrobnosti o této konkrétní schůzce, které ji popisují jako schůzku s organizací zastupující zájmy zapsanou v rejstříku transparentnosti EU. Přesná povaha schůzky tedy není jasná.

64. Bez ohledu na přesnou povahu a obsah setkání s bývalým předsedou Komise existují pochopitelné obavy z tohoto incidentu, konkrétně z toho, že bývalý předseda Komise využívá svého předchozího postavení a svých kontaktů s bývalými kolegy k otevírání dveří, ovlivňování a získávání informací.

65. Veřejná ochránkyně práv již konstatovala, že nepřijetí konkrétního rozhodnutí Komisí v případě bývalého předsedy Komise představuje nesprávný úřední postup. Toto opomenutí bylo umocněno ztrátou možnosti uložit bývalému předsedovi Komise formální rozhodnutí, aby se zdržel lobbování u Komise nebo jejích útvarů jménem svého nového zaměstnavatele. Takové rozhodnutí mohlo rovněž přimět Komisi k zavedení nezbytných záruk, které by takovému lobbingu zabránily.

66. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise by měla zajistit, aby zkušenosti získané z těchto zkušeností byly náležitě zohledněny v budoucí praxi a v revizích kodexů chování. Za tímto účelem proto předloží návrhy na zlepšení. Tyto návrhy náležitě zohlední vítaná zlepšení, která již Komise učinila ve svém aktualizovaném kodexu chování z února 2018.

Členství v Etické komisi

67. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dva členové etické komise byli v době svého jmenování do výboru „zvláštními poradci“ Komise.

68. Zvláštní poradce může jednotlivým komisařům poskytovat přímou pomoc v otázkách, které spadají do jejich působnosti. Členové etické komise jsou povinni posoudit možná porušení povinností (bývalých) komisařů. Lze tedy dospět k závěru, že existuje riziko střetu zájmů vyplývající z úzkých pracovních vztahů zvláštních poradců s konkrétními komisaři, kteří rovněž působí jako členové etické komise a mají povinnost posuzovat chování týchž komisařů. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že zastávat funkci zvláštního poradce a zároveň být členem etické komise nemusí být v některých situacích vhodné.

69. Zmírňující opatření popsaná Komisí, jako je nahrazení zvláštního poradce ve zvláštních případech, kdy může dojít ke střetu zájmů, nelze považovat za proveditelná vzhledem k tomu, že etická komise má pouze tři členy a nejsou v ní žádní náhradníci.

70. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že není vhodné ani proveditelné, aby etická komise měla jako členy osoby sloužící jako zvláštní poradci Komise. Domnívá se rovněž, že etická komise by měla být složena z většího počtu členů (nejméně pěti). Zvýšení počtu členů etické komise by vedlo k rozšíření složení. To by posílilo jeho nezávislý charakter a zajistilo jeho hladké fungování.

Doporučení

Na základě společného šetření těchto stížností předkládá veřejná ochránkyně práv Komisi tato doporučení:

1) Komise by měla s ohledem na nedávné zjevné lobbování bývalého předsedy Komise, který nyní pracuje pro Goldman Sachs, a s ohledem na význam, který etický výbor přikládá přijetí závazku bývalého předsedy Komise nelobbovat, vrátit případ bývalého předsedy Komise zpět k vyjádření stanoviska etickému výboru. Komise by poté měla posoudit a přijmout formální rozhodnutí o tom, zda je zaměstnání bývalého předsedy Komise u společnosti Goldman Sachs v souladu s jeho povinností podle článku 245 SFEU. 

2) Komise by měla rovněž zvážit, zda je vhodné požadovat, aby se její bývalý předseda po určitý další počet let zdržel lobbování u Komise a/nebo jejích útvarů. Takové rozhodnutí by mělo podrobně uvádět nezbytné záruky, jejichž cílem je tento požadavek provést.

Návrhy na zlepšení

Veřejná ochránkyně práv vítá revidovaný kodex chování, domnívá se však, že Komise může své postupy několika způsoby dále posílit. Veřejná ochránkyně práv proto předkládá Komisi tyto návrhy:

1. Komise by měla udělit etickému výboru pravomoc jednat z vlastního podnětu, kdykoli to považuje za vhodné.

2. Komise by měla aktivně zveřejňovat všechna stanoviska poskytnutá etickým výborem, jakož i svá vlastní rozhodnutí týkající se těchto stanovisek.

3. Komise by měla přijmout vhodná opatření, aby v budoucnu osoby sloužící jako zvláštní poradci Komise nebyly způsobilé být členy etické komise.

4. Komise by měla zvýšit počet členů etické komise.

5. Komise by měla prodloužit „oznamovací lhůtu“ v kodexu chování na několik let, aby se ujistila, že je alespoň informována o všech nových úlohách bývalých komisařů, na které pak může v případě potřeby reagovat.

Komise a stěžovatelé budou o těchto doporučeních informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise podrobné stanovisko do 6. června 2018.

 

Emily O’Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 6. března 2018

 

[1] Úř. věst. Předchozí pravidla obsahovala pojem „ad hoc etický výbor“. Ve stávajících pravidlech se používá pojem „nezávislý etický výbor“. V textu tohoto rozhodnutí se používá výraz „etická komise“.

[2] Úř. věst. Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (94/262/ESUO, ES, Euratom), Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

[3] Úř. věst. Kodex chování komisařů ze dne 20. dubna 2011, K(2011) 2904 v konečném znění, je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Viz zejména bod 1.2 „Post term-of-office activities“.

[4] Úř. věst. Výbor byl zřízen rozhodnutím Komise ze dne 21. října 2003 o zřízení etického výboru ad hoc stanoveného v Kodexu chování komisařů, který je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] http://www.goldmansachs.com/media-relations/press-releases/current/jose-manuel-barroso-appointed.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/press/release.faces/cs/69172/html.bookmark

[7] Úř. věst. Související korespondence mezi veřejným ochráncem práv a předsedou Junckerem v září 2016 je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[8] Úř. věst. Stanovisko etického výboru ze dne 26. října 2016 k novým povinnostem bývalého předsedy Komise, k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-committee-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[9] Úř. věst. Aliance pro transparentnost lobbingu a nařízení o etice (ALTER-EU)

[10] Všechny dokumenty týkající se šetření jsou k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[11] Žádost o odpověď zaslaná Komisi je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/press/release.faces/cs/83557/html.bookmark

[13] Rozhodnutí Komise ze dne 31. ledna 2018 o kodexu chování členů Evropské komise, kterým se zrušuje a nahrazuje kodex chování ze dne 20. dubna 2011, a rozhodnutí Komise o zřízení etického výboru ad hoc ze dne 21. října 2003. Je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[14] https://www.theguardian.com/business/2016/sep/15/jean-claude-juncker-jose-manuel-barroso-decision-to-join-goldman-sachs

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/cs/press/release.faces/cs/71040/html.bookmark

[16] Seznam dokumentů obsažených ve spisu naleznete ve zprávě o kontrole, která je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark

[17] Povinnost (bývalých) komisařů plně spolupracovat s etickým výborem je nyní stanovena v čl. 12 odst. 3 nového kodexu chování. Podle předchozích pravidel to bylo stanoveno v článku 3 rozhodnutí Komise o zřízení etického výboru ad hoc (viz výše).

[18] Veřejný ochránce práv bere na vědomí případ z počátku roku 2017 týkající se bývalého komisaře, který byl na vlastní žádost vyslechnut etickou komisí.

[19] Zdůraznění doplněno veřejným ochráncem práv.

[20] Je však třeba poznamenat, že etická komise uznala, že může vyvstat otázka, zda je kodex v tomto ohledu „dostatečně přísný“.

[21] Viz tiskové zprávy ze dne 11. dubna 2016 vydané New York State Office of the Attorney General a United States Department of Justice, Office of Public Affairs, k dispozici na adrese: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-led-state-federal-working-group-announces-5-billion-settlement-goldman https://www.justice.gov/opa/pr/goldman-sachs-agrees-pay-more-5-billion-connection-its-sale-residential-mortgage-backed

[22] Spolu s touto peticí byla Komisi v říjnu 2016 předána druhá podobná on-line petice, kterou zřídily organizace Transparency International EU, ALTER-EU a evropská organizace pro kampaň WeMove.EU. Uvedlo se, že k tomuto datu získalo přibližně 60 000 podpisů.

[23] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[24] Dopis bývalého předsedy adresovaný panu Junckerovi je k dispozici na adrese: https://www.lopinion.fr/sites/nb.com/files/2016/09/letter_to_juncker_13sept2016.pdf

[25] Beru na vědomí rozhovor zveřejněný dne 20. února 2017, v němž místopředseda uvádí, že tomu tak bylo. Viz https://euobserver.com/institutional/141044

[26] Podle praktické příručky Komise o etice a chování zaměstnanců, kde jsou schůzky se zástupci zájmových skupin považovány za vhodné, by se schůzky měly konat profesionálně správným způsobem. Příručka uvádí, že pokud je to možné, měly by se schůzky konat v prostorách Komise (což v projednávané věci nebylo). Příručka uvádí, že pokud je to možné, měly by se schůzky konat za přítomnosti jiného kolegy (což v projednávané věci nebylo). Příručka stanoví, že by měl být zajištěn písemný zápis z těchto zasedání, pokud obsahují důležité informace nebo mohou zahrnovat opatření ze strany Komise, a že tyto zprávy by měly být zaregistrovány a uloženy. Místopředseda Komise potvrdil, že obchodní a obranná politika byla projednána. Tato témata lze jistě klasifikovat jako důležitá. Praktická příručka Komise o etice a chování zaměstnanců je k dispozici na adrese: https://www.asktheeu.org/en/request/5092/response/16072/attach/3/Practical%20Guide%20to%20Staff%20Ethics%20and%20Conduct.pdf

[27] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.343.01.0022.01.CSG