Doporučení evropské veřejné ochránkyně práv ve společném šetření stížností 194/2017/EA, 334/2017/EA a 543/2017/EA týkajících se způsobu, jakým Evropská komise řeší zaměstnávání bývalých komisařů, bývalého předsedy Komise a úlohu svého „etického výboru“ po skončení funkčního období [1]

Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv [2]

Evropská komise je povinna zajistit, aby komisaři plnili svou povinnost jednat čestně a uvážlivě podle článku 245 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“), a to i po skončení svých mandátů komisařů. Tyto povinnosti nejsou časově omezeny.

V této souvislosti se v Kodexu chování komisařů uvádí, že bývalí komisaři by měli Komisi informovat, pokud mají v úmyslu přijmout novou pracovní nabídku po určitou dobu po odchodu z funkce. Komise poté po konzultaci s tříčlennou etickou komisí rozhodne, zda je navrhované pracovní místo slučitelné s článkem 245 SFEU.

Stížnosti vyplynuly z údajného nedostatečného řešení rozhodnutí bývalého předsedy Komise pracovat pro společnost Goldman Sachs International. Komise reagovala pomalu, ale nakonec konzultovala etickou komisi, která dospěla k závěru, že neexistují dostatečné důvody k prokázání porušení právních povinností. Když Etický výbor dospěl k tomuto závěru, zohlednil písemné prohlášení bývalého předsedy Komise, že nebyl angažován v lobbování jménem společnosti Goldman Sachs a že tak nehodlá učinit. 

Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že ačkoli bylo dosaženo pokroku při zlepšování kodexu chování komisařů, tento případ vyvolává systémové problémy, pokud jde o způsob, jakým Komise tyto případy řeší, a úlohu etického výboru.

Po ročním šetření a s ohledem na nedávné setkání mezi bývalým předsedou Komise a současným místopředsedou Komise, které bylo zaregistrováno jako oficiální setkání se společností Goldman Sachs, veřejná ochránkyně práv doporučuje, aby byl případ vrácen etickému výboru Komise. Výbor pak může znovu posoudit, zda bývalý předseda Komise pracuje pro společnost Goldman Sachs v souladu se svými povinnostmi podle článku 245 SFEU. Komise by rovněž měla zvážit požadavek, aby se její bývalý předseda po určitý další počet let zdržel lobbování u Komise.

1. Souvislosti šetření

1. Evropská komise je povinna zajistit, aby komisaři plnili svou povinnost jednat čestně a uvážlivě podle článku 245 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „Smlouva o fungování EU“) jak během svého mandátu, tak po jeho skončení. Tyto povinnosti nejsou časově omezeny. Důvěra veřejnosti v Komisi a potažmo v projekt EU jako celek může být oslabena, pokud Komise nepřijme veškerá nezbytná opatření k zajištění toho, aby komisaři tuto povinnost dodržovali a aby se mělo za to, že ji dodržují.

2. Bývalí komisaři mají právo využít pracovních příležitostí po odchodu z Komise. Při výkonu tohoto práva však musí mít na paměti svou povinnost jednat vždy čestně a uvážlivě. Komise musí v této souvislosti ověřit, zda je takové zaměstnání skutečně slučitelné s povinností jednat vždy čestně a uvážlivě. V roce 1999 přijala Komise kodex chování komisařů, který stanoví, že kdykoli bývalí komisaři hodlají přijmout nové pracovní místo během určitého období po skončení své funkce, informují o tom Komisi. Podle kodexu chování, který platil do 31. ledna 2018 (kdy Komise přijala nový kodex chování), činila tato lhůta pro oznámení 18 měsíců.[3] Jakmile je Komise informována o navrhovaném novém pracovním místě, musí požádat svůj poradní „etický výbor“ o stanovisko k navrhovanému novému pracovnímu místu, pokud toto pracovní místo „souvisí s obsahem portfolia (bývalého) komisaře“. Etická komise se skládá ze tří členů jmenovaných Komisí na dobu tří let.[4] Jakmile Komise obdrží stanovisko etické komise, musí rozhodnout, zda je nové pracovní místo slučitelné s článkem 245 SFEU.

3. Toto šetření veřejného ochránce práv se týká bývalého předsedy Komise, který zastával svou funkci od listopadu 2004 do října 2014. V červenci 2016 byl jmenován na vedoucí pozici v mezinárodní investiční bance Goldman Sachs International.

4. Poté, co společnost Goldman Sachs dne 8. července 2016 [5] toto jmenování zveřejnila, vydala veřejná ochránkyně práv prohlášení, v němž nastínila své obavy a vyzvala k revizi kodexu chování.[6] Kromě obav vyjádřených několika poslanci Evropského parlamentu a skupinami občanské společnosti zahájila skupina bývalých a současných zaměstnanců EU on-line petici, která protestovala proti situaci a žádala Komisi, aby přijala opatření. Petici podepsalo více než 150 000 lidí, než byla předána Komisi.

5. V září 2016 předseda Juncker v reakci na následný dopis veřejné ochránkyně práv [7] uvedl, že bývalý předseda Komise „nebude v Komisi přijat jako bývalý předseda, ale jako zástupce zájmových skupin“ a „bude podléhat stejným pravidlům jako všichni ostatní zástupci zájmových skupin, pokud jde o rejstřík transparentnosti“.

6. Komise se zároveň rozhodla v této věci konzultovat etický výbor. Komise se obrátila na bývalého předsedu Komise s žádostí, aby jí poskytl informace o svém novém zaměstnání. Komise poté předala svou odpověď etické komisi. Etický výbor předložil Komisi své stanovisko dne 26. října 2016. Dospěl k závěru, že neexistují dostatečné důvody k závěru, že bývalý předseda Komise porušil svou povinnost čestného a posuzovacího jednání, jak je stanovena v článku 245 SFEU. Etický výbor dospěl k tomuto závěru s přihlédnutím k závazku, který učinil bývalý předseda Komise v dopise předsedovi Komise Junckerovi, a sice nelobovat v Komisi jménem společnosti Goldman Sachs. Etický výbor dospěl k závěru, že tento závazek bývalého předsedy Komise „nelobovat jménem společnosti Goldman Sachs odpovídá povinnosti bezúhonnosti a zdrženlivosti uložené Smlouvou“[8].

7. Z veřejných záznamů nevyplývá, že by etická komise hovořila přímo nebo písemně s bývalým předsedou Komise, aby si vyžádala nebo zajistila podrobnosti o jeho pracovních povinnostech vůči společnosti Goldman Sachs.

8. Tři stížnosti pak veřejnému ochránci práv předložila výše uvedená skupina bývalých a současných zaměstnanců EU, dva profesoři práva a skupina občanské společnosti [9].

2. Šetření

9. V únoru 2017 zahájila veřejná ochránkyně práv šetření a v dubnu 2017 [10] nahlédla do spisů Komise týkajících se této záležitosti. Patří mezi ně stanovisko etického výboru k novému zaměstnání bývalého předsedy Komise a šest dalších nedávných stanovisek týkajících se dalších bývalých komisařů.

10. V návaznosti na to se veřejná ochránkyně práv v červenci 2017 písemně obrátila na Komisi a požádala ji, aby odpověděla na otázky týkající se toho, jak Komise nakládá s činnostmi bývalých komisařů po skončení funkčního období a s úlohou etického výboru.[11] Veřejná ochránkyně práv požádala Komisi, aby odpověděla do konce září 2017.

11. V polovině září 2017 předseda Juncker ve svém každoročním projevu o stavu Unie v Evropském parlamentu oznámil, že Komise plánuje revizi kodexu chování. Cílem této revize by bylo posílit požadavky na bezúhonnost komisařů během jejich funkčního období i po jeho skončení. Veřejná ochránkyně práv tento pokrok oznámený předsedou Junckerem veřejně uvítala.[12] Komise následně zveřejnila svůj návrh na revizi kodexu chování. Revidovaný kodex chování (dále jen „nový kodex chování“) vstoupil v platnost dne 1. února 2018 [13]. 

12. V souvislosti s šetřením obdržela veřejná ochránkyně práv odpověď Komise dne 20. listopadu 2017 a následně připomínky stěžovatelů v reakci na odpověď Komise.

13. V lednu 2018 zaslala veřejná ochránkyně práv bývalému předsedovi Komise dopis, v němž jej informovala, že její vyšetřovací tým jí předložil návrh, jak v této věci postupovat. Bývalý předseda Komise se k veřejné ochránkyni práv vyjádřil v únoru 2018.

14. V únoru 2018 byl zveřejněn dopis Komise, v němž bylo uvedeno, že dne 25. října 2017 se uskutečnila schůzka mezi místopředsedou Komise a bývalým předsedou Komise, nyní zaměstnancem společnosti Goldman Sachs. V tomto dopise bylo uvedeno, že místopředseda a bývalý předseda Komise na tomto zasedání „většinou jednali o obchodních a obranných záležitostech“.

15. Rozhodnutí veřejného ochránce práv zohledňuje argumenty a názory předložené stěžovateli a Komisí a argumenty a názory předložené bývalým předsedou Komise. 

3. Úvodní poznámky

16. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí připomínku etického výboru, že bývalý předseda Komise tím, že nastoupil do zaměstnání u společnosti Goldman Sachs, neprokázal „rozvážný úsudek, který lze očekávat od někoho, kdo zastával vysokou funkci, kterou zastával tolik let“. Bere rovněž na vědomí prohlášení předsedy Junckera, že nemá problém s tím, aby bývalý předseda Komise pracoval pro soukromou banku, „ale možná ne pro tuto banku“ [14].

17. Veřejná ochránkyně práv tyto názory sdílí. Jak uvedla etická komise ve svém stanovisku, společnost Goldman Sachs International byla „obzvláště kritizována kvůli své úloze při vyvolání finanční krize (subprime hypotéky) a za poradenství ohledně finančních konstruktů, které umožňují zastírat realitu dluhové pozice Řecka“. Je proto pochopitelné, že rozhodnutí bývalého předsedy Komise zaujmout pozici v této investiční bance vzbuzovalo obavy veřejnosti.

4. Posouzení veřejné ochránkyně práv

A. Práce etické komise

i) Konzultace s etickou komisí

18. Kodex chování vyžaduje, aby bývalí komisaři informovali Komisi, pokud mají v úmyslu v určité lhůtě po odchodu z Komise přijmout nové zaměstnání. Podle kodexu chování platného do 31. ledna 2018 byla tato lhůta pro oznámení omezena na 18 měsíců. Jakmile byla Komise informována o navrhovaném pracovním místě, byla povinna konzultovat etickou komisi, pokud se dané pracovní místo „týkalo obsahu portfolia (bývalého) komisaře“. Komise byla poté povinna „[s] ohledem na zjištění výboru“„rozhodnout, zda je plánované obsazení slučitelné s článkem 245 Smlouvy (SFEU)“. Nový kodex chování obsahuje podobné ustanovení.

19. Obecně platí, že s postupem času se pravděpodobnost, že nové zaměstnání bývalého komisaře vzbudí obavy ohledně povinnosti jednat čestně a uvážlivě, snižuje. V této souvislosti může být přiměřené časově omezit povinnost oznamovat nová pracovní místa. Skutečnost, že by mohlo být přiměřené časově omezit povinnost oznamovat navrhovaná nová pracovní místa, však neznamená, že jakékoli pracovní místo přijaté bývalým komisařem nebude po uplynutí této lhůty vyvolávat obavy ohledně povinnosti jednat čestně a uvážlivě. V této souvislosti veřejná ochránkyně práv souhlasí s etickou komisí, že dodržení lhůty pro oznámení „neukončuje povinnosti podle článku 245 ani neznamená, že byly splněny “. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že některé činnosti bývalých komisařů mohou vyvolat vážné a oprávněné obavy veřejnosti a představovat porušení povinnosti podle článku 245 SFEU, a to i po uplynutí oznamovací lhůty stanovené v kodexu chování.

20. Bývalí komisaři by proto měli při přijímání pracovních nabídek používat zdravý rozum a úsudek, a to i po uplynutí oznamovací lhůty. Mají-li rozumně pochybnosti o tom, zda by navrhované pracovní místo mohlo vyvolat důvodné obavy, pokud jde o soulad s článkem 245 Smlouvy o fungování EU, měly by navrhované pracovní místo oznámit Komisi. Komise pak může rozhodnout, zda je nutné vyžádat si stanovisko etické komise. Obdobně, kdykoli se Komise z jakéhokoli zdroje dozví o obavách v souvislosti s pracovním místem přijatým bývalým komisařem, měla by se obrátit na dotčeného bývalého komisaře, aby získala další informace. Pokud obavy přetrvávají, měla by si vyžádat stanovisko etické komise. Pokud se rozhodne nekonzultovat etickou komisi, měla by vysvětlit, proč tento názor zastává.

21.  Bývalý předseda Komise se ujal své nové funkce během týdnů po uplynutí osmnáctiměsíční oznamovací lhůty a podle ustanovení kodexu již nebyl povinen tuto skutečnost Komisi oznamovat. V takovém případě se bývalý předseda Komise rozhodl neinformovat Komisi o svém novém zaměstnání. Komise se o této nové práci dozvěděla, zřejmě prostřednictvím tiskových zpráv. Vzhledem k rozsáhlým obavám, které v té době vyjádřil veřejný ochránce práv, poslanci Evropského parlamentu a širší občanská společnost, se Komise rozhodla požádat bývalého předsedu Komise o podrobnosti o novém pracovním místě a požádat etický výbor o stanovisko. Veřejný ochránce práv tehdy rozhodnutí uvítal.[15]

ii) Vyšetřování etické komise

22. Stěžovatelé tvrdili, že etická komise měla hledat více důkazů o povinnostech bývalého předsedy Komise v jeho novém zaměstnání.

23. V průběhu inspekce veřejná ochránkyně práv zjistila, že šetření etické komise se zaměřilo pouze na informace, které jí Komise poskytla, když si vyžádala její stanovisko. Informace poskytnuté etickému výboru zahrnovaly dopis bývalého předsedy Komise předsedovi Junckerovi, v němž poskytl některé informace o svém novém zaměstnání [16].

24. Veřejný ochránce práv konstatuje, že (bývalí) komisaři, jichž se šetření týká, jsou povinni plně spolupracovat s etickou komisí, zejména tím, že jí poskytnou veškeré relevantní doplňující informace, které si od ní vyžádají [17].

25. Pokud jsou informace poskytnuté bývalým komisařem považovány za nedostatečné, měla by si Komise z vlastního podnětu vyžádat dodatečné informace od bývalého komisaře předtím, než požádá o stanovisko etický výbor. Ačkoli to kodex výslovně nestanoví, lze důvodně očekávat, že etická komise je v případě potřeby oprávněna požádat bývalého komisaře o dodatečné informace o jeho novém zaměstnání (je to Komise, která takové žádosti formálně zasílá). Lze rovněž důvodně očekávat, že etická komise je oprávněna přihlížet k jiným veřejně dostupným informacím nebo k jiným relevantním informacím, které si může vyžádat od Komise.

26. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že etický výbor by měl případ od případu rozhodnout, jaké informace potřebuje k provedení svého posouzení. Veřejná ochránkyně práv nahlížela do spisů z případů, v nichž si etická komise vyžádala dodatečné informace a tyto informace jí byly poskytnuty. V jednom z těchto případů požádal etický výbor bývalého komisaře, aby mu poskytl znění smluvního ustanovení vymezujícího otázky, které mají být předmětem zamýšleného pracovního místa. Z toho vyplývá, že etická komise si je vědoma svých výsad a uplatňuje je, pokud to považuje za nezbytné.

27. V případě bývalého předsedy Komise se etická komise opírala o jeho písemná prohlášení, v nichž popsal svou úlohu ve společnosti Goldman Sachs. Bývalý předseda Komise konkrétně uvedl, že nebude lobbovat jménem společnosti Goldman Sachs. Veřejný ochránce práv nemá žádné důkazy o tom, že by se etická komise úmyslně zdržela vyhledávání dalších konkrétních informací, které by mohly být relevantní pro její posouzení, považuje však za nereálné, aby se výbor pokusil posoudit slučitelnost konkrétního pracovního místa s článkem 245 SFEU, pokud neexistují jasné informace o tom, co toto pracovní místo bude nebo může znamenat.

28. Veřejná ochránkyně práv vítá skutečnost, že čl. 12 odst. 3 nového kodexu chování výslovně stanoví vedení pohovorů s (bývalými) komisaři, pokud etický výbor zvažuje „vydání záporného stanoviska“.[18] Zdůrazňuje však, že revidovaná pravidla by neměla být vykládána restriktivně. Pravomoc vyslechnout (bývalé) komisaře by se měla vztahovat na všechny případy, a nikoli pouze na případy, kdy etická komise zvažuje vydání záporného stanoviska. Právo (bývalého) komisaře na možnost prezentovat svůj případ, pokud se uvažuje o negativním stanovisku, by nemělo být vykládáno v tom smyslu, že etické komisi je bráněno v přijetí jakýchkoli opatření, která považuje za odůvodněná, aby každý případ plně prošetřila. Etická komise by proto měla mít možnost vést rozhovory s (bývalými) komisaři v každém případě, který považuje za vhodný.

iii) Hodnocení etické komise

29. Etický výbor ve svém stanovisku k případu vyjádřil určité obavy ohledně dobrého úsudku bývalého předsedy Komise, když se ujal funkce u společnosti Goldman Sachs. Uvedl, že „měl vědět a posoudit (sic), že tím [zaujme pozici u společnosti Goldman Sachs] vyvolá kritiku a riziko poškození dobré pověsti Komise a Unie obecně“. Konstatovala, že „tato škoda již byla způsobena“. Uvedl, že bývalý předseda Komise „neprokázal ohleduplný úsudek, který lze očekávat od osoby, která zastávala vysokou funkci po tolik let [...]“. Veřejná ochránkyně práv s těmito hodnoceními souhlasí.

30. Bez ohledu na výše uvedené dospěl etický výbor k závěru, že „neexistují dostatečné důvody“ k prokázání toho, že bývalý předseda Komise porušil povinnost jednat čestně a uvážlivě, jak je stanoveno v článku 245 SFEU. Při přijímání tohoto závěru vzala zejména na vědomí skutečnost, že bývalý předseda Komise se zavázal, že nebude lobbovat jménem společnosti Goldman Sachs.

31. Etická komise konstatovala, že „přesný rozsah a obsah pojmů bezúhonnost a konkrétněji posuzovací pravomoc, které se zdají být pro předložený případ nejrelevantnější, jsou nejasné.[19] Jedná se o vágní pojmy, jejichž výklad Soudní dvůr dosud neměl příležitost plně objasnit“.

32. Je pravda, že Soudní dvůr dosud neměl příležitost tyto pojmy objasnit. Za těchto okolností je však o to důležitější, aby útvary, jako je etická komise a nezávislý orgán, jako je evropský veřejný ochránce práv, usilovaly o vyjasnění těchto pojmů tak, aby je Komise řádně a plně uplatňovala. Je-li tomu tak, že prohlášení etické komise, jak je uvedeno výše, znamená, že se domnívá, že nemůže učinit tato rozhodnutí – alespoň v některých případech – bez soudního objasnění, pak by se zdálo, že to významně oslabuje její úlohu, jak je obecně chápána.

33. Etická komise uvedla, že je povinna založit své stanovisko na tehdejším kodexu chování. Dodala, že etické komisi nepřísluší odpovídat na otázku, „zda je kodex dostatečně přísný“.

34. Ačkoli se etická komise nedomnívá, že má mandát k tomu, aby se vyjadřovala k tomu, zda je kodex chování vhodný pro daný účel, veřejný ochránce práv tak může učinit. Konstatuje, že kodex chování není právním předpisem. Kodex pouze poskytuje rámec, v němž lze případ od případu posoudit, zda je jednání (bývalého) komisaře slučitelné s povinností tohoto (bývalého) komisaře podle článku 245 SFEU. Kodex nijak neomezuje ani neomezuje stávající ustanovení Smlouvy. I když lze očekávat, že kodex poskytne užitečnou pomoc při posuzování toho, zda (bývalí) komisaři plní své povinnosti vyplývající ze Smlouvy, nevylučuje to, aby se Komise zabývala i samotnými ustanoveními Smlouvy, a to šířeji. Tato potřeba jít nad rámec kodexu nemusí být v mnoha případech nezbytná. V některých případech, a projednávaný případ je jedním z nich, však ustanovení kodexu sama o sobě nemusí poskytnout dostatečný základ pro to, aby bylo možné dospět k řádnému závěru o tom, zda došlo k porušení povinností (bývalého) komisaře vyplývajících ze Smlouvy.

35. Pokud jde o dotčené zvláštní posouzení, etický výbor uvedl, že bývalý předseda Komise neměl podle tehdy platných pravidel povinnost informovat Komisi o svém záměru přijmout nové pracovní místo. Důvodem bylo, že se této funkce ujal po uplynutí osmnáctiměsíční oznamovací lhůty stanovené v předchozím kodexu chování. Jak však správně uvedla etická komise, povinnosti podle článku 245 SFEU nepřestávají po uplynutí oznamovací lhůty existovat. Etická komise proto přezkoumala, zda došlo k porušení povinnosti bývalého předsedy Komise jednat čestně a diskrétně.

36. Etický výbor zjistil tři námitky proti novému zaměstnání bývalého předsedy Komise, které musel přezkoumat, aby posoudil, zda porušil své povinnosti podle článku 245 SFEU. Tyto námitky se týkaly 1) úlohy společnosti Goldman Sachs ve finanční krizi, 2) možné poradní úlohy bývalého předsedy Komise v otázkách brexitu a 3) obecněji otázky přechodu z vysokých veřejných funkcí do soukromého sektoru („otáčivých dveří“).

37. Pokud jde o otázku, zda se bývalý prezident připojil k Goldman Sachs, etická komise uznala škodu, kterou to způsobilo. Uvedl však, že od odchodu z Komise uplynulo více než 18 měsíců a že podle kodexu již bývalý předseda Komise není povinen oznamovat Komisi své nové zaměstnání. Podle jejího názoru je účelem tohoto období dosáhnout rovnováhy mezi různými dotčenými zájmy, zejména veřejným zájmem a oprávněným zájmem bývalých komisařů, kteří mají být zaměstnáni po odchodu z funkce. Etická komise označila osmnáctiměsíční období za „období na rozmyšlenou“ ve smyslu období, během něhož bývalý komisař nemůže nastoupit do nového zaměstnání bez souhlasu Komise. Dále vyjadřuje názor, že po uplynutí této lhůty na rozmyšlenou lze důvodně dospět k závěru, že bývalý komisař je oprávněn přijmout nové zaměstnání, aniž by to oznámil Komisi [20].

38. Veřejná ochránkyně práv považuje používání termínu „období na rozmyšlenou“ za neužitečné a potenciálně zavádějící. Nejedná se o termín používaný v Kodexu. Lhůtu 18 měsíců lze vhodněji popsat jako „lhůtu pro oznámení“, během níž existovala povinnost oznámit Komisi každé nové zaměstnání. Veřejná ochránkyně práv navrhuje Komisi, aby v budoucích revizích kodexu prodloužila tuto lhůtu pro oznámení na mnohem delší dobu, než jaká byla stanovena v revidovaném kodexu chování. Toto období je odděleno od dvouletého „zákazu lobbování“ stanoveného v čl. 11 odst. 4 revidovaného kodexu chování.

39. Veřejná ochránkyně práv je pevně přesvědčena, že existují určité činnosti bývalých komisařů po skončení funkčního období, které by mohly vyvolat otázky slučitelnosti s článkem 245 SFEU bez ohledu na délku oznamovací lhůty stanovenou v kodexu chování. Veřejný ochránce práv však uznává, že riziko neslučitelnosti se postupem času snižuje.

40. V případě dalších dvou námitek, které etická komise identifikovala (možný poradce pro brexit a otázka „otáčivých dveří“), tyto námitky zamítla ze stejného důvodu jako otázku Goldman Sachs. Etická komise znovu odkázala na „funkci čekací lhůty stanovené v kodexu chování“.

41. Obecnou zásadou veřejného ochránce práv je, že povinnost (bývalého) komisaře chovat se čestně zahrnuje povinnost chovat se způsobem, který je v souladu s povahou jeho funkce státního zaměstnance, s cílem zajistit, aby jeho jednání neohrožovalo důvěru veřejnosti v Komisi a EU.

42. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že povinnost (bývalého) komisaře jednat diskrétně by měla být chápána tak, že má dvě složky. Úzce chápané znamená povinnost neodhalovat důvěrné informace. Široce chápaná zahrnuje rovněž obecnou povinnost jednat způsobem, který s ohledem na vysokou veřejnou funkci zastávanou dotčenou osobou nemůže vyvolat vážné veřejné znepokojení, znepokojení nebo trestný čin. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že opatření, které pravděpodobně vyvolá značnou míru veřejného neklidu mezi evropskými občany, pravděpodobně nesplní povinnost jednat diskrétně.

43. Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí, že etická komise dospěla k závěru, že neexistují „dostatečné důvody k tomu, aby bylo zjištěno porušení povinnosti jednat čestně a uvážlivě, jak je stanoveno v článku 245 SFEU...“. Když dospěla k tomuto závěru, konstatovala, že společnost Goldman Sachs legálně působí na vnitřním trhu EU a že přijetí postoje v této bance není v rozporu se zákonem.

44. Zaujetí pozice u společnosti, která nepůsobí v souladu se zákonem, by zajisté představovalo závažné porušení diskreční pravomoci. Nicméně pouhá skutečnost, že společnost může jednat v souladu se zákonem, neznamená, že zaměstnání v této společnosti nemůže vést k porušení povinnosti jednat s posuzovací pravomocí.

45. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že kroky bývalého předsedy Komise skutečně vyvolaly značné znepokojení veřejnosti v celé Evropě, což negativně ovlivnilo důvěru veřejnosti v Komisi a EU. Veřejný ochránce práv konstatuje, že během svého mandátu (2004–2014) se Komise v čele s bývalým předsedou Komise musela vypořádat s celosvětovou finanční krizí. Tato krize měla obrovský a negativní dopad na miliony evropských občanů. Během tohoto období byla Goldman Sachs silně kritizována za svou roli v krizi. V dubnu 2016 bylo oznámeno, že mezi společností Goldman Sachs a orgány USA došlo k vyrovnání ve výši 5,1 miliardy dolarů za cenné papíry kryté hypotékami.[21] Jak uvedla etická komise, veřejnost považuje společnost Goldman Sachs za „vyznavače agresivního investičního bankovnictví, které je kritizováno zejména kvůli své úloze při spouštění finanční krize (subprime hypotéky) a za poradenství ohledně finančních konstruktů umožňujících zastírat realitu dluhové pozice Řecka“. Etický výbor konstatoval, že jmenování bývalého předsedy Komise do společnosti Goldman Sachs v červenci 2016 je považováno za „spojení Komise a Unie s negativním obrazem finanční chamtivosti připisované společnosti [Goldman Sachs]“. Dalším příkladem rozsahu tohoto negativního dopadu je skutečnost, že on-line petice jednoho ze stěžovatelů požadující, aby Komise podnikla kroky proti rozhodnutí bývalého předsedy Komise připojit se k Goldman Sachs, byla podepsána více než 150 000 osobami [22].

46. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že v tomto konkrétním kontextu bylo zcela předvídatelné, že bývalý předseda Komise, který se ujal funkce u společnosti Goldman Sachs, pravděpodobně vzbudil tyto vážné obavy veřejnosti, a to i v případě, že se funkce ujal až 18 měsíců po odchodu z funkce. Tam, kde osoba, která nastoupila do zaměstnání u společnosti Goldman Sachs, se ve velmi vysoké veřejné funkci a jménem občanů EU zabývala finanční krizí v Evropě, existovaly vždy pravděpodobně obavy veřejnosti.

B. Následná opatření Komise

47. Je třeba poznamenat, že rozsah úlohy etického výboru spočívá v tom, že poskytuje Komisi stanovisko k tomu, zda je v konkrétním případě nové zaměstnání (bývalého) komisaře slučitelné s článkem 245 SFEU, či nikoli. Rozhodnutí o této otázce je pouze pro samotnou Komisi - i když musí brát v úvahu zjištění etického výboru. Stěžovatelé tvrdí, že Komise poté, co etická komise vydala své stanovisko, neučinila nic. Tvrdí, že Komise měla věc předložit Evropskému soudnímu dvoru.

48. Komise uvádí, že stanovisko etické komise „vzala na vědomí“. Komise se domnívá, že v návaznosti na otázky vznesené v tomto případě navrhla prodloužit osmnáctiměsíční oznamovací lhůtu v novém kodexu chování. Podle Komise nebylo nutné žádné další individuální rozhodnutí, aby bylo možné navázat na stanovisko etické komise.

49. Veřejný ochránce práv nesouhlasí s tím, že v tomto případě nebylo nutné, aby Komise vydala individuální rozhodnutí. Ve skutečnosti existovaly aspekty stanoviska etického výboru, které měly Komisi upozornit na to, že je třeba toto stanovisko velmi pečlivě zvážit. Je třeba uvést, že etický výbor nevyjádřil pozitivní závěr, že nové zaměstnání bývalého předsedy Komise bylo skutečně v souladu s jeho povinností podle článku 245 SFEU. Etická komise uvedla, že „neexistují dostatečné důvody k tomu, aby bylo zjištěno porušení povinnosti [...] uložené článkem 245 [2] SFEU [...]“. Nejednalo se o schválení postoje bývalého předsedy Komise. Je rovněž důležité vzít na vědomí připomínky etické komise týkající se kodexu. Etická komise objasňuje, že své stanovisko založila pouze na tehdy platném kodexu chování, přičemž zároveň poznamenala, že jí nepřísluší vyjadřovat se k tomu, zda je kodex „dostatečně přísný“, či nikoli. Tyto připomínky měly Komisi upozornit na možnost, že etická komise skutečně považovala kodex za nedostatečný rámec pro řešení tohoto konkrétního případu. Připomínky rovněž vyvolávají otázku, zda by etická komise vydala jiné stanovisko, pokud by se cítila volná při provádění svého posouzení v širším rámci.

50. Článek 245 SFEU stanoví, že „[p]okud dojde k porušení [povinností podle článku 245 SFEU], může Soudní dvůr [...] rozhodnout, že dotyčný poslanec je v závislosti na okolnostech buď nucen odejít do důchodu [...], nebo je namísto toho zbaven nároku na důchod nebo jiné dávky“. Ze znění článku 245 SFEU jasně vyplývá, že Soudní dvůr má při přezkumu porušení článku 245 SFEU určitý prostor pro uvážení, pokud jde o to, zda je konkrétní porušení dostatečně závažné, aby odůvodnilo uložení peněžitých sankcí. Skutečnost, že konkrétní porušení povinnosti čestného a posuzovacího jednání nemusí být natolik závažné, aby odůvodňovalo uložení finanční sankce Soudním dvorem, však neznamená, že by takové porušení mělo být Komisí tolerováno.

51. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise má řadu možných reakcí na situace, kdy zjistí, že (bývalý) komisař porušil své povinnosti vyplývající ze Smlouvy. Žádost o uložení peněžitých sankcí předložená Soudnímu dvoru se nachází na jednom konci této řady odpovědí. K dalším možným reakcím patří vydání veřejné důtky nebo (v případě bývalého komisaře) uložení omezení interakcí s Komisí a s komisaři.

52. Veřejná ochránkyně práv vítá, že možnost vydat důtku je nyní výslovně zahrnuta v novém kodexu chování platném od 1. února 2018. Skutečnost, že taková možnost nebyla výslovně uvedena v předchozím kodexu chování, však neznamená, že Komise v té době nemohla vydat důtku. Na základě svých kontrol spisů Komise si je veřejná ochránkyně práv vědoma alespoň jednoho případu, kdy byla bývalému komisaři uložena taková důtka.

53. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že nepřijetí konkrétního rozhodnutí Komisí v případě bývalého předsedy Komise na základě pečlivého posouzení stanoviska etické komise představovalo nesprávný úřední postup.

54. Veřejná ochránkyně práv má určité konkrétní obavy ohledně toho, jak Komise řešila možnost, že by bývalý předseda Komise mohl Komisi lobbovat.

55. Veřejná ochránkyně práv přezkoumala spisy týkající se řady bývalých komisařů. Bere na vědomí, že v ostatních případech, kdy etický výbor upozornil na to, že je třeba, aby se bývalí komisaři zdrželi lobbování u Komise a/nebo jejích útvarů, Komise tento názor ve svých příslušných rozhodnutích výslovně akceptovala. Podle své odpovědi veřejné ochránkyni práv uložila Komise v některých případech zvláštní omezení, a to i v případě, že etická komise taková omezení nenavrhla.

56. V případě bývalého předsedy Komise však Komise o jeho případu nerozhodla. Do formálního rozhodnutí nezačlenila závazek bývalého předsedy Komise nelobovat jménem společnosti Goldman Sachs. V žádném formálním dokumentu neupřesnil, jak by se Komise měla přesně vypořádat s přístupy bývalého předsedy Komise. To je obzvláště znepokojivé, protože tento závazek bývalého předsedy Komise byl zjevně ústředním bodem závěru, k němuž dospěl etický výbor.

57. Následné události ukázaly, že nepřijetí formálního rozhodnutí Komisí, v němž mohla odkázat na závazek bývalého předsedy Komise nelobovat u Komise, nebylo bez následků.

58. V dopise ze dne 31. ledna 2018 [23] jeden z místopředsedů Komise potvrdil, že se dne 25. října 2017 setkal s bývalým předsedou Komise v hotelu v Bruselu, kde jednali o obchodních a obranných záležitostech. Místopředseda říká, že setkání bylo domluveno po telefonu jeho kanceláří poté, co žádost o schůzku přišla od nyní zaměstnance Goldman Sachs. Místopředseda potvrzuje, že se s bývalým předsedou Komise setkal sám a že o této události neexistují žádné dokumenty. Schůze byla poté zařazena na on-line seznam schůzí místopředsedy jako schůzka s „The Goldman Sachs Group, Inc. (GS)“ na téma „Obchodní a obranná politika“.

59. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že bývalý předseda Komise ve svém dopise ze dne 13. září 2016 adresovaném předsedovi Komise uvedl: „Nebyl jsem angažován v lobbování jménem společnosti Goldman Sachs a nemám v úmyslu tak činit.“[24] Ve svém stanovisku ze dne 26. října 2016 týkajícím se jmenování bývalého předsedy Komise ve společnosti Goldman Sachs vzal etický výbor výše uvedené prohlášení na vědomí. Etický výbor dospěl ve svém závěru k závěru, že závazek bývalého předsedy Komise „nelobovat jménem společnosti Goldman Sachs odpovídá povinnosti bezúhonnosti a zdrženlivosti uložené Smlouvou“.

60. Veřejná ochránkyně práv z toho vyvozuje, že etická komise byla toho názoru, že pokud by bývalý předseda Komise lobboval v Komisi jménem společnosti Goldman Sachs, jednalo by se o porušení jeho povinnosti jednat čestně a uvážlivě.

61. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že z veřejných záznamů vyplývá, že se bývalý předseda Komise zúčastnil setkání s místopředsedou jako zástupce společnosti Goldman Sachs. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že záležitosti projednávané na tomto zasedání, obchodní a obranná politika, mohou být pro investiční banku, jako je Goldman Sachs, zajímavé. I kdyby se tvrdilo, že většina informací vyměněných o těchto záležitostech během schůze pochází od místopředsedy [25], nic by to nezměnilo na povaze schůze. Koneckonců, jedním z klíčových cílů lobbisty je setkat se s veřejnými činiteli a získat od nich informace, které mohou být užitečné pro společnost, kterou zastupují.

62. Veřejná ochránkyně práv rovněž konstatuje, že odpovědnost konkrétního místopředsedy Komise je jistě zajímavá pro investiční banku, jako je Goldman Sachs, neboť je odpovědný za pracovní místa, růst, investice a konkurenceschopnost.

63. Veřejná ochránkyně práv dále konstatuje, že v rozhovoru zveřejněném dne 20. února 2018 dotčený místopředseda nyní uvádí, že setkání s bývalým předsedou Komise bylo osobní povahy. Vzhledem k tomu, že nebyl řádně zaznamenán obsah schůze [26], nelze nyní přesnost pozdějšího prohlášení místopředsedy potvrdit. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že na schůzky „čistě soukromé nebo sociální povahy“ se nevztahují příslušná pravidla upravující schůzky se zástupci zájmových skupin (čl. 2 písm. a))[27], a přesto byly zveřejněny podrobnosti o této konkrétní schůzce, které ji popisují jako schůzku s organizací zastupující zájmy zapsanou v rejstříku transparentnosti EU. Přesná povaha schůzky tedy není jasná.

64. Bez ohledu na přesnou povahu a obsah setkání s bývalým předsedou Komise existují pochopitelné obavy z tohoto incidentu, konkrétně z toho, že bývalý předseda Komise využívá svého předchozího postavení a svých kontaktů s bývalými kolegy k otevření dveří, ovlivňování a získávání informací.

65. Veřejná ochránkyně práv již zjistila, že nepřijetí konkrétního rozhodnutí Komisí v případě bývalého předsedy Komise představovalo nesprávný úřední postup. Toto selhání bylo umocněno ztrátou příležitosti formálního rozhodnutí požadovat od bývalého předsedy Komise, aby se zdržel lobbování u Komise a/nebo jejích útvarů jménem svého nového zaměstnavatele. Takové rozhodnutí mohlo rovněž přimět Komisi k tomu, aby uložila nezbytné záruky, které by takovému lobbování zabránily.

66. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že Komise by měla zajistit, aby zkušenosti získané na základě těchto zkušeností byly náležitě zohledněny v budoucí praxi a v revizích kodexů chování. Za tímto účelem proto předloží návrhy na zlepšení. Tyto návrhy náležitě zohlední vítaná zlepšení, která již Komise učinila ve svém aktualizovaném kodexu chování z února 2018.

Členství v etické komisi

67. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že dva členové etického výboru byli v době svého jmenování do výboru „zvláštními poradci“ Komise.

68. Zvláštní poradce může poskytovat přímou pomoc jednotlivým komisařům v otázkách, které spadají do jejich pravomoci. Členové etického výboru jsou povinni posoudit případná porušení povinností (bývalých) komisařů. Lze tedy dospět k závěru, že existuje riziko střetu zájmů vyplývající z úzkých pracovních vztahů zvláštních poradců s konkrétními komisaři, kteří rovněž působí jako členové etického výboru a mají povinnost posuzovat chování týchž komisařů. Veřejný ochránce práv se domnívá, že zastávat funkci zvláštního poradce a zároveň být členem etické komise nemusí být v některých situacích vhodné.

69. Zmírňující opatření popsaná Komisí – jako je nahrazení zvláštního poradce v konkrétních případech, kdy může existovat možný střet zájmů – nelze považovat za proveditelná vzhledem k tomu, že v etické komisi jsou pouze tři členové a náhradníci neexistují.

70. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že není vhodné ani proveditelné, aby měl etický výbor jako členy osoby, které jsou zvláštními poradci Komise. Domnívá se rovněž, že etická komise by se měla skládat z většího počtu členů (nejméně pěti). Zvýšení počtu členů etické komise by vedlo k rozšíření jejího složení. To by posílilo jeho nezávislou povahu a zajistilo jeho hladké fungování.

Doporučení

Na základě společného šetření těchto stížností předkládá veřejná ochránkyně práv Komisi následující doporučení:

1) Vzhledem k tomu, že bývalý předseda Komise, který nyní pracuje pro společnost Goldman Sachs, nedávno zjevně lobboval u komisaře, a vzhledem k tomu, že přijetí závazku bývalého předsedy Komise nelobbovat ze strany etického výboru je důležité, měla by Komise případ bývalého předsedy Komise vrátit etickému výboru, aby k němu vydal stanovisko. Komise by poté měla posoudit a přijmout formální rozhodnutí o tom, zda zaměstnání bývalého předsedy Komise u společnosti Goldman Sachs splňuje jeho povinnost podle článku 245 SFEU. 

2) Komise by měla rovněž zvážit, zda je vhodné požadovat, aby se její bývalý předseda po určitý další počet let zdržel lobbování u Komise a/nebo jejích útvarů. V takovém rozhodnutí by měly být podrobně uvedeny nezbytné záruky, jejichž cílem je tento požadavek provést.

Návrhy na zlepšení

Veřejná ochránkyně práv vítá revidovaný kodex chování, domnívá se však, že Komise může dále posílit své postupy mnoha způsoby. Veřejný ochránce práv proto předkládá Komisi tyto návrhy:

1. Komise by měla udělit etickému výboru pravomoc jednat z vlastního podnětu, kdykoli to považuje za vhodné.

2. Komise by měla aktivně zveřejňovat všechna stanoviska předložená etickým výborem, jakož i svá vlastní rozhodnutí týkající se těchto stanovisek.

3. Komise by měla přijmout vhodná opatření, aby v budoucnu osoby působící jako zvláštní poradci Komise nebyly způsobilé být členy etické komise.

4. Komise by měla zvýšit počet členů etického výboru.

5. Komise by měla prodloužit „lhůtu pro oznamování“ v kodexu chování na několik let, aby se ujistila, že je alespoň informována o všech nových úlohách bývalých komisařů, na něž pak může v případě potřeby reagovat.

Komise a stěžovatelé budou o těchto doporučeních informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise do 6. června 2018 podrobné stanovisko.

 

Emily O’Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 6. března 2018

 

[1] Předchozí pravidla obsahovala pojem „etický výbor ad hoc“. V současných pravidlech se používá pojem „nezávislá etická komise“. V textu tohoto rozhodnutí se používá pojem „etická komise“.

[2] Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (94/262/ESUO, ES, Euratom), Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

[3] Kodex chování komisařů ze dne 20. dubna 2011, C(2011) 2904 final, je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners_april2011_en.pdf

Viz zejména bod 1.2 „Činnosti po skončení funkčního období“.

[4] Výbor byl zřízen rozhodnutím Komise ze dne 21. října 2003 o zřízení etického výboru ad hoc stanoveného v kodexu chování komisařů, který je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/decision-adhoc-committee_21october2003_en.pdf

[5] http://www.goldmansachs.com/media-relations/press-releases/current/jose-manuel-barroso-appointed.html

[6] https://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/69172/html.bookmark

[7] Související korespondence mezi veřejným ochráncem práv a předsedou Junckerem v září 2016 je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/activities/strategicinitiative.faces/en/48644/html.bookmark

[8] Stanovisko etického výboru ze dne 26. října 2016 k novým povinnostem bývalého předsedy Komise, k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/opinion-comite-adhoc-2016-10-26_en.pdf

[9] Aliance pro transparentnost lobbingu a nařízení o etice (ALTER-EU)

[10] Veškeré dokumenty související s šetřením jsou k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49443/html.bookmark

[11] Žádost o odpověď zaslaná Komisi je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/81348/html.bookmark.

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/83557/html.bookmark

[13] Rozhodnutí Komise ze dne 31. ledna 2018 o kodexu chování členů Evropské komise, kterým se zrušuje a nahrazuje kodex chování ze dne 20. dubna 2011, a rozhodnutí Komise o zřízení etického výboru ad hoc ze dne 21. října 2003. Je k dispozici na adrese: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/code-of-conduct-for-commissioners-2018_en_0.pdf

[14] https://www.theguardian.com/business/2016/sep/15/jean-claude-juncker-jose-manuel-barroso-decision-to-join-goldman-sachs (v angličtině)

[15] https://www.ombudsman.europa.eu/en/press/release.faces/en/71040/html.bookmark

[16] Seznam dokumentů obsažených ve spisu viz inspekční zpráva, která je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/correspondence.faces/en/80345/html.bookmark

[17] Povinnost (bývalých) komisařů plně spolupracovat s etickým výborem je nyní stanovena v čl. 12 odst. 3 nového kodexu chování. Podle předchozích pravidel to bylo stanoveno v článku 3 rozhodnutí Komise, kterým se zřizuje etický výbor ad hoc (viz výše).

[18] Veřejná ochránkyně práv bere na vědomí případ z počátku roku 2017 týkající se bývalého komisaře, který byl na vlastní žádost vyslechnut etickou komisí.

[19] Zdůraznění doplněno veřejným ochráncem práv.

[20] I když je třeba poznamenat, že etická komise uznala, že může vyvstat otázka, zda je kodex v tomto ohledu „dostatečně přísný“.

[21] Viz tiskové zprávy ze dne 11. dubna 2016 vydané Státním úřadem nejvyššího státního zástupce v New Yorku a Ministerstvem spravedlnosti Spojených států, Úřadem pro veřejné záležitosti, dostupné na adrese: https://ag.ny.gov/press-release/ag-schneiderman-led-state-federal-working-group-announces-5-billion-settlement-goldman https://www.justice.gov/opa/pr/goldman-sachs-agrees-pay-more-5-billion-connection-its-sale-residential-mortgage-backed

[22] Spolu s touto peticí byla Komisi v říjnu 2016 předána druhá podobná on-line petice, kterou zřídily organizace Transparency International EU, ALTER-EU a evropská kampaňová organizace WeMove.EU. Bylo oznámeno, že k tomuto datu získala přibližně 60 000 podpisů.

[23] https://www.alter-eu.org/sites/default/files/documents/Letter%20to%20Ms%20Silva.pdf

[24] Dopis bývalého předsedy adresovaný panu Junckerovi je k dispozici na adrese: https://www.lopinion.fr/sites/nb.com/files/2016/09/letter_to_juncker_13sept2016.pdf

[25] Beru na vědomí rozhovor zveřejněný dne 20. února 2017, v němž místopředseda uvádí, že tomu tak bylo. Viz https://euobserver.com/institutional/141044.

[26] Podle Praktické příručky Komise pro etiku a chování zaměstnanců, kde jsou schůzky se zástupci zájmových skupin považovány za vhodné, by se schůzky měly konat profesionálně správným způsobem. V příručce se uvádí, že pokud je to možné, měly by se schůzky konat v prostorách Komise (což se v tomto případě nestalo). V pokynech se uvádí, že pokud je to možné, měly by se schůze konat za přítomnosti jiného kolegy (což se v tomto případě nestalo). Příručka stanoví, že by měl být zajištěn písemný záznam těchto schůzek, pokud obsahují důležité informace nebo mohou zahrnovat opatření ze strany Komise, a že tyto zprávy by měly být zaregistrovány a uloženy. Místopředsedkyně Komise potvrdila, že byla projednána obchodní a obranná politika. Tato témata lze jistě označit za důležitá. Praktická příručka Komise pro etiku a chování zaměstnanců je k dispozici na adrese: https://www.asktheeu.org/en/request/5092/response/16072/attach/3/Practical%20Guide%20to%20Staff%20Ethics%20and%20Conduct.pdf

[27] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.343.01.0022.01.ENG