Vyrobeno v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv [1]

Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stížnost se týká odmítnutí Evropské komise vyhovět žádosti nevládní organizace, Evropské služby pro občanskou akci (ECAS), o přístup veřejnosti k dokumentům vypracovaným útvary Komise v rámci mezivládní konference, která vedla k podpisu Lisabonské smlouvy členskými státy. Konkrétně se předmět dokumentů týkal výjimky Spojeného království z Listiny základních práv [2].

2. ECAS podala první žádost o přístup veřejnosti k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001 [3] dne 27. října 2007. Komise zaslala odpověď na původní žádost dne 19. prosince 2007. Jako dokumenty spadající do oblasti působnosti žádosti ECAS identifikovala pět dokumentů:

1. Dokument JUR(2007)30329,

2. Doplňující poznámka k dokumentu JUR(2007)30329,

3. Dokument JUR(2007)55081,

4. Dokument JUR(2007)30464 a

5. Sdělení generálního tajemníka Evropské komise ze dne 15. října 2007.

3. Komise poskytla částečný přístup k dokumentům 1 a 2. Odmítla jakýkoli přístup k dokumentům č. 3, 4 a 5.

4. Komise měla za to, že na části dokumentů 1 a 2, jakož i na celý dokument 3 se vztahuje výjimka z přístupu veřejnosti stanovená v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce nařízení č. 1049/2001, a sice výjimka týkající se ochrany právního poradenství. Konkrétně tvrdila, že je nezbytné zachovat jejich důvěrnost, aby bylo zaručeno, že stanoviska uvedená v těchto dokumentech budou vydávána zcela nezávisle a objektivně.

5. Komise tvrdila, že na dokumenty 4 a 5, které jsou interními poznámkami týkajícími se jednání o nové smlouvě, se vztahuje výjimka z přístupu stanovená v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 1049/2001, a sice výjimka týkající se ochrany rozhodovacího procesu. Tvrdila, že její útvary musí mít možnost předkládat rady a stanoviska své hierarchii. Poukázala na to, že možnost jejích útvarů svobodně vyjadřovat své názory by byla omezena, pokud by při vypracovávání takových dokumentů, jako jsou dokumenty dotčené v projednávané věci, musely zohlednit možnost, že jejich názory a posouzení mohou být zpřístupněny veřejnosti.

6. Komise nakonec dospěla k závěru, že neexistuje žádný náznak veřejného zájmu na dalším zpřístupnění dotčených dokumentů, který by převážil nad zájmem Komise a jejích útvarů.

7. ECAS předložil potvrzující žádost o přístup dne 11. ledna 2008, kterou Komise zaevidovala dne 16. ledna 2008. Komise odpověděla dopisem ze dne 5. března 2008, v němž potvrdila své dřívější rozhodnutí odepřít veřejnosti přístup k dotčeným dokumentům, s výjimkou částí dokumentů 1 a 2.

8. Ve svém dopise uvedla, že účelem dokumentů č. 1, 2 a 3 je poskytnout Komisi poradenství ohledně „různých právních možností“, které má k dispozici v souvislosti s jednáními vedoucími k přijetí Lisabonské smlouvy. Tyto dokumenty umožnily Komisi podpořit ty možnosti, které byly slučitelné s právem EU, a rovněž pokračovat v diskusi o dalších právních otázkách. Uvedla, že Komise si musí „zachovat svou schopnost přijímat upřímné a objektivní právní poradenství“. Podle názoru Komise by úplné zpřístupnění dokumentů snížilo její manévrovací prostor v budoucnu, pokud jde o záležitosti projednávané v těchto dokumentech, ať už v souvislosti s rozhodováním, nebo v souvislosti se soudními věcmi. Komise dále tvrdila, že úplné zpřístupnění dokumentů by rovněž vážně ohrozilo její schopnost získat v budoucnu nezávislé právní poradenství. Úplné zpřístupnění dokumentů by od nynějška zavazovalo právní službu Komise k tomu, aby se držela zdrženlivosti a vypracovávala svá doporučení velmi opatrně, což by ovlivnilo schopnost Komise účinně fungovat při případných budoucích revizích Smluv nebo v jiných oblastech činnosti.

9. Komise tvrdila, že neodmítla přístup k dotčeným dokumentům pouze na základě jejich povahy „právních stanovisek“. Dokumenty byly spíše posuzovány případ od případu.

10. Pokud jde o dokumenty 4 a 5, Komise tvrdila, že jejich zpřístupnění by zveřejnilo názory a hodnocení jejích zástupců na zasedání skupiny právních odborníků a na zasedání konaném na úrovni ministrů zahraničních věcí v rámci mezivládní konference. Tyto dokumenty neodrážejí nutně postoj orgánu, ale pouze vnímání projednávaných bodů zástupci Komise. Nikdy nebyly vypracovány s úmyslem sdělit je vyjednávacím stranám, a tím spíše veřejnosti. Zveřejněním těchto dokumentů by se zveřejnil způsob, jakým Komise při těchto jednáních jedná, čímž by se odhalila vyjednávací strategie tohoto orgánu. Takové zveřejnění by velmi poškodilo vyjednávací strategii Komise při budoucích jednáních. Účelem uplatnění výjimky z přístupu je ochrana rozhodovacího procesu orgánu v podobných budoucích případech. Zpřístupnění dokumentů by zaměstnance přimělo k tomu, aby se zdrželi psaní stanovisek a nápadů, které by mohly přispět k vymezení postoje orgánu k danému tématu. To by vážně ovlivnilo svobodnou výměnu názorů o záležitosti zásadního významu, jako je předmět sporu. Bylo by to tedy rovněž velmi škodlivé pro rozhodovací proces Komise, zejména pokud jde o potřebu dosáhnout společného porozumění mezi jejími útvary.

11. Pokud jde o veřejný zájem na zpřístupnění, Komise uznala relevanci argumentu, který ECAS uvedla ve své potvrzující žádosti a který se týkal práva občanů pochopit základ výjimky. Tvrdí však, že zpřístupnění těchto dokumentů by neobjasnilo důvody a argumenty, na jejichž základě vláda Spojeného království rozhodla o výjimce, neboť na tyto důvody jednoduše neodkazují.

Předmět šetření

12. ECAS ve své stížnosti veřejnému ochránci práv uvedl, že:

(1) Komise nedodržela lhůtu stanovenou v nařízení č. 1049/2001 pro odpověď na potvrzující žádost; a

(2) Komise nesprávně odmítla poskytnout úplný přístup k dotčeným dokumentům.

Šetření

13. Stížnost byla veřejnému ochránci práv podána dne 12. srpna 2008. Dne 8. října 2008 informoval veřejný ochránce práv Komisi o stížnosti a požádal ji o předložení stanoviska. Komise předložila své stanovisko dne 3. února 2009. ECAS předložil své připomínky dne 25. května 2009 a dne 15. prosince 2009 provedly útvary veřejného ochránce práv kontrolu dotčených dokumentů.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

K údajnému nedodržení lhůty

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

14. ECAS tvrdil, že lhůta pro odpověď Komise na potvrzující žádost uplynula dne 27. února 2008. Odpověď Komise je však ze dne 5. března 2008.

15. Komise uvedla, že zaslala ECAS dopis, v němž uznala, že není schopna dodržet lhůtu stanovenou v nařízení č. 1049/2001, a za zpoždění se omluvila.

Posouzení veřejného ochránce práv

16. Nařízení č. 1049/2001 vyžaduje, aby původní žádosti i potvrzující žádosti byly vyřizovány „neprodleně“. Nařízení 1049/2001 rovněž stanoví lhůty pro zpracování žádostí o přístup k dokumentům: původní žádost a potvrzující žádost musí být vyřízeny do 15 pracovních dnů; tato lhůta může být za výjimečných okolností prodloužena o 15 pracovních dnů u původní žádosti a u potvrzující žádosti [4].

17. ECAS předložil potvrzující žádost o přístup dne 11. ledna 2008, kterou Komise zaevidovala dne 16. ledna 2008. Komise prodloužila lhůtu pro poskytnutí odpovědi a nakonec odpověděla dopisem ze dne 5. března 2008, tj. 35 pracovních dnů po registraci potvrzující žádosti. Komise tedy překročila lhůtu pro poskytnutí odpovědi o pět dnů.

18. Ačkoli je chvályhodné, že Komise informovala ECAS o tom, že není schopna dodržet lhůtu pro odpověď na potvrzující žádost, skutečností zůstává, že Komise na potvrzující žádost odpověděla po uplynutí zákonné lhůty. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu. Avšak vzhledem k tomu, že zde zjištěný nesprávný úřední postup se týká konkrétní události v minulosti, kterou nyní nelze napravit, není vhodné se touto záležitostí dále zabývat v souvislosti s tímto návrhem doporučení.

B. Tvrzení, že Komise neprávem odepřela plný přístup k dotčeným dokumentům, a související návrh na poskytnutí přístupu

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

19. ECAS tvrdila, že z argumentů Komise není jasné, jakým přesným způsobem by zpřístupnění dokumentů poškodilo budoucí rozhodovací proces Komise.

20. ECAS považovala názor Komise, že by veřejnost neměla mít přístup ke způsobu, jakým interně funguje během vyjednávacího procesu mezivládní konference, za velmi kontroverzní. Podle názoru ECAS by z odůvodnění Komise vyplývalo, že veřejnost by potenciálně nikdy nemohla získat přístup k dokumentům týkajícím se mezivládní konference. ECAS dochází k závěru, že postoj Komise je takový, že její „vnitřní kuchyně“ musí být vždy chráněna a že žádný veřejný zájem nemůže odůvodnit zpřístupnění dokumentů týkajících se vyjednávání a legislativního procesu. ECAS se chce vyhnout možnosti, že by celá třída dokumentů byla držena v tajnosti z toho důvodu, že tyto dokumenty jsou součástí jednání. Komise podle názoru ECAS výjimky z přístupu veřejnosti nevykládá a neuplatňuje striktně.

21. ECAS rovněž tvrdila, že Komise nesplnila svou povinnost skutečně vyvážit zájem občanů na získání přístupu k dokumentům v držení orgánu a jakýkoli zájem orgánů na zachování důvěrnosti jejich jednání [5] ECAS uvedla, že výjimka Spojeného království je nepochybně ve veřejném zájmu: veřejnost má značný zájem na zjištění postoje nebo neexistence postoje vlády Spojeného království, ostatních členských států a institucí, pokud jde o výjimku. ECAS uvedl, že evropští občané mají právo znát důvody, proč nebudou mít ve Spojeném království stejná základní práva jako v ostatních členských státech. Pouhá skutečnost, že názory a posouzení zástupců Komise budou v tomto případě zveřejněny, tento zájem nepřevažuje. Uvedl, že způsob, jakým Komise dospěla k závěru, že veřejný zájem na zpřístupnění nepřevažuje nad zájmem na ochraně poskytování nezávislého právního poradenství Komisi, není transparentní. ECAS rovněž nezjistila žádné důkazy o tom, že Komise skutečně provedla test vyváženosti.

22. Komise se ve svém stanovisku domnívala, že obsáhle vysvětlila důvody, které ji vedly k rozhodnutí, že zpřístupnění dotčených dokumentů by vážně ohrozilo jak její schopnost získat úplné a nezávislé právní poradenství, tak její schopnost úspěšně se účastnit jednání na budoucích mezivládních konferencích, aniž by zároveň vedlo k přiměřenému zlepšení pochopení okolností a důvodů, na nichž je založeno rozhodnutí vlády Spojeného království neúčastnit se Listiny základních práv. Komise znovu zdůraznila, že dotčené dokumenty neobjasňují důvody nebo argumenty, které vedly vládu Spojeného království k přijetí rozhodnutí. Komise uvedla, že neodmítla přístup k celé kategorii dokumentů souvisejících s jednáními na mezivládních konferencích. Její rozhodnutí bylo naopak založeno na konkrétní a individuální analýze dotčených dokumentů.

23. Komise uvedla, že si je vědoma rozsudku Soudního dvora ve věci Turco [6], v němž Soudní dvůr uvedl, že zvýšená otevřenost legislativního procesu umožňuje občanům úžeji se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správa má větší legitimitu a je účinnější a odpovědnější vůči občanům v demokratickém systému. Jak je však uvedeno výše, Komise se domnívala, že dotčené dokumenty neobjasňují důvody nebo argumenty, na jejichž základě vláda Spojeného království přijala své rozhodnutí. Kromě toho se dokumenty netýkají řádného legislativního procesu, ale jednání na mezivládní konferenci. Připomněl, že ve věci Turco Soudní dvůr rozhodl, že orgán může odmítnout zveřejnit „zvláštní právní stanovisko [...] zvláště citlivé povahy nebo s obzvláště širokým rozsahem, který přesahuje rámec daného legislativního procesu“[7].

24. Ve svých připomínkách týkajících se stanoviska Komise vzal ECAS na vědomí odkaz Komise na rozsudek ve věci Turco a na právo odepřít přístup k „zvláštnímu právnímu stanovisku [...], které je obzvláště citlivé povahy nebo má obzvláště široký rozsah, který přesahuje rámec daného legislativního procesu“[8]. ECAS se však domnívá, že Komise neprokázala, jak by se to vztahovalo na dotčené dokumenty.

25. ECAS rovněž zopakovala, že nenalezla žádné důkazy o tom, že by Komise provedla test vyváženosti. ECAS poukázala na to, že Soudní dvůr v rozsudku Turco uvedl, že "přísluší [orgánu], aby ověřil, zda existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění"[9], a že "přísluší [orgánu], aby vyvážil zvláštní zájem, který má být chráněn nezpřístupněním dotyčného dokumentu, a mimo jiné veřejný zájem na zpřístupnění dokumentu s ohledem na výhody vyplývající, jak uvádí bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001, ze zvýšené otevřenosti v tom smyslu, že to umožňuje občanům užší účast na rozhodovacím procesu a zaručuje, že správa má větší legitimitu a je účinnější a odpovědnější vůči občanům v demokratickém systému."[10] Soudní dvůr dodal, že to má zvláštní význam, pokud orgán jedná v rámci své zákonodárné funkce. ECAS se domnívá, že odůvodnění ve prospěch širšího zveřejňování se vztahuje i na právní předpisy vycházející z mezivládních konferencí, a nikoli pouze na to, co Komise označuje za "řádný legislativní proces".

26. ECAS dále tvrdí, že veřejný zájem na zpřístupnění přesahuje chápání okolností a důvodů, na nichž je založeno rozhodnutí vlády Spojeného království nepoužít Listinu. Je na občanech, aby rozhodli, zda jsou dokumenty relevantní, či nikoli.

Posouzení veřejného ochránce práv

Úvodní poznámky

27. Podle judikatury musí být proveden třífázový přezkum s cílem určit, zda článek 4 nařízení č. 1049/2001 odůvodňuje nezpřístupnění požadovaných dokumentů [11].

28. Zaprvé je třeba určit, zda dokumenty skutečně spadají do kategorie, na kterou se vztahují dovolávané výjimky. V projednávané věci Komise vycházela z výjimky uvedené v čl. 4 odst. 2 druhé odrážce a z výjimky uvedené v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci. Ustanovení čl. 4 odst. 2 druhé odrážky lze použít pouze v případě, že dokumenty obsahují „právní poradenství“. Ustanovení čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce lze použít pouze v případě, že dokumenty obsahují „stanoviska pro vnitřní použití“.

29. Zadruhé je třeba určit, zda by zpřístupnění dokumentů obsahujících právní poradenství a zpřístupnění dokumentů obsahujících stanoviska pro vnitřní použití ohrozilo ochranu právního poradenství (čl. 4 odst. 2 druhá odrážka) nebo vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu (čl. 4 odst. 3). Stručně řečeno, musí být provedena "zkouška škodlivosti".

30. Zatřetí, pokud se prokáže, že by zveřejnění dokumentu poškodilo dotčené zájmy, musí orgán prostřednictvím poměření ověřit, zda přesto existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění.

31. Veřejný ochránce práv zdůrazňuje, že pokud orgán reaguje na žádosti o přístup k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU, a zejména pokud analyzuje, zda existuje převažující veřejný zájem na zpřístupnění dokumentů týkajících se přijímání právních předpisů EU, musí mít na paměti velmi zvláštní význam, který může mít získání přístupu k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU pro občany v demokratickém právním řádu, jako je právní řád EU. Otevřenost, pokud jde o přístup k dokumentům týkajícím se přijímání právních předpisů EU, přispívá k posílení demokracie tím, že občanům umožňuje podrobně sledovat rozhodovací proces v orgánech, které se účastní legislativních postupů, a kontrolovat tak všechny relevantní informace, které tvoří základ konkrétního legislativního aktu. To jim poskytuje znalosti a porozumění různým hlediskům, na nichž jsou založeny právní předpisy, které ovlivní jejich život.[12] Taková otevřenost je v souhrnu předpokladem pro účinný výkon demokratických práv občanů EU. V zájmu jasnosti veřejná ochránkyně práv rovněž zdůrazňuje, že zvláštní význam transparentnosti, pokud jde o právní předpisy, nelze samozřejmě použít jako argument pro menší transparentnost, pokud jde o správní uplatňování právních předpisů.

32. Veřejný ochránce práv považuje výše uvedené úvahy za nanejvýš důležité, pokud jde o dokumenty tvořící základ Smluv EU, které jsou někdy označovány jako „primární právní předpisy“ nebo dokonce jako ústavní listina.[13] V tomto případě se dotčené dokumenty týkají přijetí Lisabonské smlouvy, a zejména právního statusu Listiny základních práv. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že přístup k dokumentům, které ukazují, jak Lisabonská smlouva vznikla, je důležitý pro to, aby občané chápali Smlouvu, a ve vztahu k občanům zvyšuje legitimitu nejen samotné Listiny, ale také práva EU a EU obecně. Tribunál rovněž zdůraznil, že význam záležitosti, které se požadované dokumenty týkají, pro občany EU hraje roli, pokud jde o určení, zda by zpřístupnění uvedených dokumentů skutečně způsobilo újmu [14]. Lisabonská smlouva má pro občany bezpochyby největší význam.

33. Veřejný ochránce práv rovněž v souvislosti s výše uvedeným připomíná, že 2. bod odůvodnění nařízení č. 1049/2001 uvádí, že otevřenost umožňuje občanům úžeji se účastnit rozhodovacího procesu a zaručuje, že správa má větší legitimitu a je účinnější a odpovědnější vůči občanům v demokratickém systému. Bod 2 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 rovněž uvádí, že otevřenost rovněž přispívá k posílení zásad demokracie a dodržování základních práv stanovených v článku 6 Smlouvy o EU a v Listině základních práv Evropské unie.

34. Kromě toho článek 12 nařízení č. 1049/2001 zdůrazňuje zvláštní význam poskytnutí přístupu k dokumentům vypracovaným v rámci postupů přijímání takových aktů, jako je Lisabonská smlouva, které jsou v členských státech nebo pro členské státy právně závazné, když stanoví, že s výhradou pravidel o výjimce z přístupu jsou tyto akty přímo přístupné veřejnosti v elektronické podobě nebo prostřednictvím rejstříku.

35. Na základě výše uvedených skutečností je argument Komise, když odkazuje na věc Turco [15], že dotčené dokumenty se netýkají řádného legislativního procesu, ale jednání na mezivládní konferenci, argumentem ve prospěch - a nikoli argumentem proti - přístupu veřejnosti. Stejně tak otázka, zda dotčené dokumenty mohou objasnit velmi specifickou otázku, proč se vláda Spojeného království rozhodla neúčastnit se Listiny základních práv, není relevantní. Relevantní je spíše to, že dotčené dokumenty objasňují různé aspekty procesu přijímání právních předpisů EU, v tomto případě primárních právních předpisů EU.

36. Pokud jde o posouzení existence převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění dokumentu, veřejný ochránce práv zdůrazňuje, že je jistě pravda, že žadatel může a měl by upozornit dotyčný orgán na otázky veřejného zájmu na zpřístupnění, aby mu pomohl určit existenci převažujícího veřejného zájmu na zpřístupnění. To však nevylučuje, aby dotyčný orgán při zvažování z moci úřední zohlednil další možné otázky veřejného zájmu. To je o to důležitější, že žadatel při podání žádosti o přístup veřejnosti nezná konkrétní obsah dokumentů. Orgán, který má dokumenty v držení, však zná jejich konkrétní obsah. Orgán tak může lépe posoudit všechny možné otázky týkající se zájmu veřejnosti na zpřístupnění dokumentů. Stručně řečeno, pokud se orgán domnívá, že by zpřístupnění dokumentu poškodilo zájem chráněný nařízením č. 1049/2001, je na řádné správě, aby se z moci úřední zabýval otázkou, zda existuje převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění [16].

37. Je třeba zdůraznit, že není nutné přistoupit k druhé fázi (test škodnosti), pokud není dodržena první fáze (dokument spadající do chráněné kategorie), a není nutné přistoupit ke třetí fázi (vyvažování), pokud není dodržena druhá fáze.

Posouzení veřejné ochránkyně práv vedoucí k návrhu doporučení

Ochrana právního poradenství – čl. 4 odst. 2 druhá odrážka

38. Veřejná ochránkyně práv zkontrolovala dokumenty č. 1–3. Veřejný ochránce práv nejprve objasňuje, že dokument 1 se ve skutečnosti skládá ze dvou dokumentů: První (dokument č. 1) je sdělení ze dne 6. června 2007, které zejména stanoví program Komise s ohledem na blížící se mezivládní konferenci. Druhým dokumentem (dokument 1a) je poznámka připojená k dokumentu 1, která analyzuje různé aspekty navrhované smlouvy, včetně Listiny. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že dokumenty 1a, 2 a 3 lze jistě považovat za dokumenty obsahující právní „poradenství“. Veřejná ochránkyně práv je však i nadále přesvědčena, že tomu tak je v případě dokumentu č. 1.

39. Pokud jde o test škodlivosti, tj. otázku, zda by zpřístupnění dokumentů ohrozilo ochranu právního poradenství, veřejný ochránce práv by rád zdůraznil, že skutečnost, že právní služba označila dokument při jeho vypracování za „důvěrný“, je relevantní, nikoli však rozhodující. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že ačkoli je důležité a relevantní, aby právní služba označila některé dokumenty při jejich vypracování za „důvěrné“, musí být analýza toho, zda v důsledku přístupu veřejnosti k dokumentům dojde k poškození oprávněného zájmu, provedena pokaždé, když je podána žádost o přístup veřejnosti. Taková analýza musí být založena na újmě, která by vyplývala ze zveřejnění dokumentů v době, kdy byla žádost o zveřejnění podána a analyzována, a nikoli v době, kdy byly dokumenty vypracovány. Je třeba zdůraznit, že dokument, který může být důvěrný v době, kdy je vypracován, protože se například týká probíhajících jednání, může pozbýt důvěrnosti později, například po ukončení dotyčných jednání.

40. Veřejný ochránce práv souhlasí s tím, že čl. 4 odst. 2 druhá odrážka zahrnuje potřebu zajistit, aby orgán mohl obdržet upřímné, objektivní a úplné právní poradenství.[17] Soudní dvůr však zdůraznil, že k tomu, aby bylo možné se dovolávat rizika ohrožení zájmu jako důvodu pro odepření přístupu veřejnosti, musí být takové riziko rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.[18] V tomto ohledu nestačí obecným a abstraktním způsobem a bez podložených argumentů tvrdit, že veřejný přístup k dokumentu obsahujícímu právní poradenství poškodí zájem orgánu.

41. Komise tvrdí, že úplné zpřístupnění dokumentů č. 1–3 by v budoucnu snížilo její „prostor pro uvážení“, pokud jde o „otázku projednávanou v těchto dokumentech“, ať už v souvislosti s rozhodováním, nebo v souvislosti se soudními věcmi [19]. Veřejný ochránce práv konstatuje, že ve věci Turco Soudní dvůr uvedl, že přístup k právnímu stanovisku týkajícímu se legislativního procesu lze odepřít pouze tehdy, pokud je právní poradenství "obzvláště citlivé povahy nebo má obzvláště široký rozsah, který přesahuje rámec daného legislativního procesu".[20] Logika stanoviska Soudního dvora je obzvláště přesvědčivá a silná. Formulace různých stanovisek, včetně stanovisek právních, je nedílnou součástí legislativního procesu. Nelze mít za to, že by takové názory byly pro legislativní proces škodlivé, pokud by byly vyjádřeny a zveřejněny. Zveřejňování těchto právních stanovisek totiž posiluje a legitimizuje legislativní proces. Soudní dvůr jako takový ve věci Turco implicitně uznal, že právní poradenství poskytované v souvislosti s formulací právních předpisů (samotný legislativní proces) je třeba odlišit například od právního poradenství týkajícího se budoucího použití těchto právních předpisů v konkrétních situacích (právní poradenství nad rámec legislativního procesu)[21] Dokumenty v projednávané věci se týkají poradenství v souvislosti s formulací právních předpisů. I když se právní poradenství v dokumentech jistě týká otázky širokého významu - Lisabonské smlouvy - není zřejmé, že právní poradenství jde "nad rámec daného legislativního procesu".

42. I kdyby se mělo mít za to, že některé aspekty právního poradenství jdou "nad rámec daného legislativního procesu", veřejný ochránce práv nemůže v žádném případě vidět, jak by konkrétně zpřístupnění dokumentů veřejnosti týkajících se přijetí Smlouvy v budoucnu snížilo "manévrovací prostor"Komise, a to ani pokud jde o jakékoli otázky týkající se konkrétního uplatňování těchto pravidel [22]. Komise rovněž nepředložila žádný argument, který by naznačoval, že dotčené dokumenty mají, slovy věci Turco, obzvláště citlivou povahu.

43. Pokud jde o obavu Komise, že pokud by dokumenty, v nichž jsou vyjádřena její stanoviska, byly zpřístupněny veřejnosti, museli by její zaměstnanci postupovat zdrženlivě a vypracovat (příliš) opatrně doporučení, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že tato obava se zdá být založena na mylné domněnce, že dokumenty budou zpřístupněny, i když obsahují stanoviska, která by v případě zpřístupnění veřejnosti způsobila újmu oprávněným zájmům. Pokud by totiž dokument obsahoval něco, co by způsobilo újmu oprávněným zájmům, umožnilo by nařízení č. 1049/2001 odepřít přístup veřejnosti k tomuto dokumentu. Řešení obavy, že se zaměstnanci nebudou svobodně vyjadřovat, je tedy inherentní nařízení č. 1049/2001. Komise může a měla by podniknout kroky, aby své zaměstnance ujistila, že správně uplatňované nařízení č. 1049/2001 chrání jejich schopnost svobodně vyjadřovat své názory. Řádným informováním svých zaměstnanců o platných pravidlech pro přístup k dokumentům, jakož i o zákonných omezeních přístupu veřejnosti, která jsou s nimi spojena, by Komise mohla zabránit riziku zdrženlivosti svých zaměstnanců [23].

44. Na základě výše uvedených skutečností se veřejný ochránce práv domnívá, že v tomto případě Komise dosud nepředložila dostatečně konkrétní a podložené argumenty, které by odůvodňovaly uplatnění čl. 4 odst. 2 druhé odrážky k odepření přístupu ke všem nezveřejněným prvkům dokumentů 1, 1a, 2 a 3.

Stanoviska pro vnitřní použití – čl. 4 odst. 3 druhý pododstavec

45. Po nahlédnutí do dokumentů č. 4 a 5 dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že obsahují stanoviska pro vnitřní použití v rámci jednání a předběžných konzultací v rámci Komise.

46. Pokud jde o stanoviska pro vnitřní použití, test škodlivosti musí k tomu, aby byl přístup odepřen, rovněž dospět k závěru, že riziko porušení chráněného zájmu je rozumně předvídatelné, a nikoli čistě hypotetické.[24] Veřejný ochránce práv se nedomnívá, že Komise vysvětlila, jakým způsobem by zpřístupnění dokumentů, které "nemusí nutně odrážet postoj orgánu", ale pouze "vlastní vnímání projednávaných bodů zástupci Komise", ohrozilo její rozhodovací proces. Dokumenty obsahující stanoviska pro vnitřní potřebu v rámci jednání a předběžných konzultací nikdy „nezbytně“neodrážejí stanovisko orgánu.

47. Kromě toho, jak uvedl Tribunál, dokument vypracovaný ve fázi návrhu právního předpisu je určen k projednání a není určen k tomu, aby zůstal nezměněn. Veřejné mínění je zcela schopné pochopit, že orgán, který takový dokument vytváří, může následně změnit jeho obsah.[25] Z povahy demokratické diskuse rovněž vyplývá, že názory předložené ve fázi návrhu právního předpisu mohou být předmětem pozitivních i negativních komentářů ze strany veřejnosti a sdělovacích prostředků [26].

48. Kromě toho, pokud by odůvodnění Komise týkající se dokumentů, které nutně neodrážejí postoj orgánu, mělo být považováno za dostatečné k odepření přístupu, znamenalo by to, že všechna stanoviska pro vnitřní použití, bez ohledu na jejich konkrétní obsah, by nikdy nebyla zpřístupněna. Takový názor by byl zjevně v rozporu se zněním a smyslem čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce zákona č. 1049/2001, který umožňuje nezpřístupnění takových stanovisek pouze tehdy, pokud by zpřístupnění vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu.

49. Rovněž je třeba mít na paměti, že samotným účelem nařízení č. 1049/2001 je umožnit občanům, aby se v co největší míře seznámili s fungováním veřejné správy EU, která pracuje jménem občanů. Jejím samotným cílem je umožnit přístup k různým hlediskům, a to jak uvnitř orgánů, tak mimo ně, která orgánu umožňují zaujmout konečné stanovisko. Argument, že zveřejnění by odhalilo "vlastní vnímání diskutovaných bodů zástupci Komise", proto nemůže představovat důvod pro nezveřejnění. Veřejná ochránkyně práv spíše znovu zdůrazňuje, že odhalení takového vnímání je samotným cílem zveřejnění.

50. Totéž platí pro argument Komise, podle kterého dokumenty odhalují její vyjednávací strategii. Zaprvé je třeba důrazně zdůraznit, že samotným cílem sledovaným pravidly pro přístup veřejnosti je odhalit, jak orgány fungují, a umožnit tak občanům pochopit způsob, jakým jsou jejich jménem přijímána rozhodnutí. Tato otevřenost vytváří a udržuje legitimitu orgánů a EU v očích občanů.

51. Veřejná ochránkyně práv nevylučuje, že odhalení vyjednávací strategie (zejména během probíhajících jednání) může poškodit zájmy EU a potažmo jejích občanů, pokud se tato jednání týkají mezinárodních dohod mezi EU a třetími zeměmi. Je však třeba zdůraznit, že v projednávané věci se dotčená „jednání“ týkala jednání vedoucích k přijetí primárního nebo ústavního práva EU. Dotčená jednání by proto měla být správně klasifikována jako součást legislativního procesu. Jak bylo uvedeno v bodech 34 a 35 výše, je zvláště důležité, aby dokumenty vypracované v rámci takového postupu byly zveřejněny. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že je ještě smysluplnější umožnit přístup k dokumentům vedoucím k přijetí právních předpisů, které otevírají legislativní proces. Samotná Lisabonská smlouva uznává výhody otevření legislativního procesu. Stanoví například, že Rada se schází veřejně při projednávání návrhu legislativního aktu a hlasování o něm [27].

52. Krom toho argument Komise, podle kterého dokumenty nebyly nikdy vypracovány s úmyslem sdělit je stranám jednání, a tím spíše veřejnosti, nepředstavuje platný důvod pro odepření přístupu. Pokud by měly být zpřístupněny pouze ty dokumenty, které byly vypracovány „s úmyslem“ sdělit je veřejnosti, nebylo by zapotřebí nařízení č. 1049/2001.

53. Pokud jde o argument Komise, že zpřístupnění dokumentů by zaměstnance odradilo od psaní stanovisek a nápadů, které by mohly přispět k vymezení postoje orgánu k danému tématu, veřejný ochránce práv by rád odkázal na bod 43 výše a na své vysvětlení, že tato obava je založena na domněnce, že nařízení 1049/2001 by nebylo správně uplatňováno. Pokud jde o výjimku z přístupu stanovenou v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci, veřejný ochránce práv by chtěl tuto argumentaci dále rozvinout odkazem na své rozhodnutí ve věci 355/2007/(TN)FOR.[28] V tomto případě veřejný ochránce práv uvedl příklady konkrétních situací, v nichž může být přístup odepřen na základě výjimky stanovené v uvedeném článku, přičemž jako výchozí bod použil odůvodnění Soudu prvního stupně ve věci MyTravel. [29] Veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že by mohlo dojít k riziku pro rozhodovací schopnost orgánu, pokud by orgán zveřejnil dokumenty obsahující vlastní kritiku, jako v případě My Travel, ale případně také při zveřejňování dokumentů obsahujících spekulativní nebo kontroverzní názory [30].

54. V projednávané věci se veřejný ochránce práv nedomnívá, že Komise předložila řádně odůvodněné argumenty, například v tom smyslu, že dokumenty obsahují sebekritické, spekulativní nebo kontroverzní názory, které by odůvodňovaly výjimku z přístupu podle čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce. V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že výjimka z přístupu podle tohoto článku je možná pouze tehdy, pokud lze prokázat, že by zveřejnění vážně ohrozilo rozhodovací proces orgánu.

55. Veřejná ochránkyně práv se rovněž domnívá, že metodika, kterou Komise použila při zvažování možnosti udělení částečného přístupu, se jeví jako nesprávná. Zdá se, že Komise uvolnila pouze ty části dokumentů, které považovala za zjevně neškodné (jako je její rozhodnutí uvolnit hlavičku dopisu dokumentu 1). Podle názoru veřejného ochránce práv se Komise měla snažit identifikovat ty části dokumentů, které by v případě zpřístupnění způsobily újmu, a poté tato konkrétní slova nebo věty vynechat. Poté měla poskytnout přístup ke všem zbývajícím částem dokumentů.

56. Veřejná ochránkyně práv by znovu ráda zdůraznila, že má-li se uplatnit jakákoli výjimka z přístupu veřejnosti, musí dotčený orgán poskytnout řádně podrobné odůvodnění. Komise tak v tomto případě neučinila [31].

57. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že se Komise dopustila nesprávného úředního postupu při vyřizování žádosti ECAS o přístup k dokumentům. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv proto níže předkládá odpovídající návrh doporučení.

C. Návrh doporučení

Na základě svého šetření této stížnosti předkládá veřejný ochránce práv Komisi tento návrh doporučení:

Komise by měla zvážit poskytnutí přístupu k dotyčným dokumentům nebo uvést pádné důvody, proč tak neučinila.

Komise a stěžovatel budou o tomto návrhu doporučení informováni. V souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv zašle Komise do 30. listopadu 2011 podrobné stanovisko. Podrobné stanovisko by mohlo spočívat v přijetí návrhu doporučení a v popisu toho, jak bylo provedeno.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 21. července 2011.

---

[1] Rozhodnutí Evropského parlamentu ze dne 9. března 1994 o pravidlech a obecných podmínkách pro výkon funkce veřejného ochránce práv (94/262/ESUO, ES, Euratom), Úř. věst. 1994, L 113, s. 15.

[2] Výjimka Spojeného království byla nakonec zahrnuta do protokolu č. 30 ke Smlouvě o fungování Evropské unie. Článek 1 protokolu zní takto:

„1. Listina nerozšiřuje možnost Soudního dvora Evropské unie nebo jakéhokoli soudu Polska nebo Spojeného království konstatovat, že právní a správní předpisy, praxe nebo jednání Polska nebo Spojeného království nejsou v souladu se základními právy, svobodami a zásadami, které Listina znovu potvrzuje.

2. Zejména, a aby se předešlo pochybnostem, žádné ustanovení hlavy IV Listiny nezakládá práva, která by mohla být uplatněna vůči Polsku nebo Spojenému království, s výjimkou případů, kdy Polsko nebo Spojené království tato práva stanovily ve svém vnitrostátním právu.“

[3] Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise (Úř. věst. 2001, L 145, s. 43; Zvl. vyd. 01/03, s. 331).

[4] Článek 7 odst. 1 a 3 a čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001.

[5] Věc Carvel a Guardian Newspapers v. Rada, T-194/94, Recueil 1995, s. II-2765.

[6] Spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723.

[7] Tamtéž, bod 69.

[8] Tamtéž, bod 69.

[9] Tamtéž, bod 44.

[10] Tamtéž, bod 45.

[11] Tamtéž, body 37–44.

[12] Tamtéž, bod 46. Viz rovněž rozsudek Soudu ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada (T-233/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 69).

[13] Viz např. rozsudek Soudního dvora ve věci Les Verts v. Parlament, 294/83, Recueil 1986, s. 1339, bod 23, a rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. 2008, s. I-6351, bod 281.

[14] Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada (T-233/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 74).

[15] Spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723.

[16] Tamtéž, bod 44.

[17] Tamtéž, bod 42.

[18] Tamtéž, bod 43.

[19] Veřejný ochránce práv se domnívá, že konkrétní argument, že úplné zpřístupnění dotčených dokumentů by ovlivnilo schopnost Komise účinně fungovat, pokud jde o případné budoucí revize Smlouvy, úzce souvisí s jeho argumentem týkajícím se vyjednávací strategie, kterým se zabývají níže uvedené body 50 a 51.

[20] Spojené věci C-39/05 P a C-52/05 P Švédsko a Turco v. Rada, Sb. rozh. 2008, s. I-4723, bod 69.

[21] Tamtéž, bod 69.

[22] Pouhá skutečnost, že právní poradenství přesahuje rámec legislativního procesu, nutně neznamená, že by jeho uvolnění způsobilo újmu. Jak uvedl Soudní dvůr ve věci Turco, v takovém případě je na dotyčném orgánu, aby podrobně odůvodnil odepření přístupu.

[23] Veřejný ochránce práv v předchozích případech uvedl, že zveřejnění by mohlo narušit rozhodovací proces, pokud by byl orgán nucen odhalit názory vyjádřené jeho útvary, které byly například sebekritické, spekulativní nebo kontroverzní. Viz například věc 355/2007/(TN)FOR (k dispozici na internetových stránkách veřejného ochránce práv: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark), bod 49.

[24] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci Borax Europe Ltd v. Komise, T-121/05, Sb. rozh. 2009, s. II-27, bod 63.

[25] Rozsudek Soudu ze dne 22. března 2011, Access Info Europe v. Rada (T-233/09, dosud nezveřejněný ve Sbírce rozhodnutí, bod 69).

[26] Tamtéž, bod 78.

[27] Článek 15 Smlouvy o fungování Evropské unie.

[28] K dispozici na internetových stránkách veřejného ochránce práv: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/5515/html.bookmark

[29] Rozsudek Soudu prvního stupně ve věci My Travel Group plc. v. Komise, T-403/05, Sb. rozh. 2008, s. II-2027.

[30] Viz rozhodnutí veřejného ochránce práv ve věci 355/2007/(TN)FOR, bod 49.

[31] Veřejný ochránce práv v tomto ohledu konstatuje, že Komise neuvedla žádné důvody, proč byl odepřen přístup k těm částem dokumentů, které se netýkají Listiny základních práv.