Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Projednávaná věc se týká otázky odpovědnosti za případy nesprávného úředního postupu při činnostech misí prováděných v rámci společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP).

2. V posledních letech zřídila Rada pod záštitou SBOP řadu vojenských a civilních misí ve třetích zemích, jako je policejní mise EU na palestinských územích (EUPOL COPPS), policejní mise EU v Bosně a Hercegovině (EUPM/BiH), policejní mise EU v Afghánistánu (EUPOL AFGHANISTAN), mise EU v Kosovu na podporu právního státu (EULEX) a vojenská operace EU v Bosně a Hercegovině (EUFOR Althea).

3. Zdá se, že společným rysem civilních misí je, že vedoucí mise vykonává operativní kontrolu a každodenní řízení. Na vedoucího mise, který uzavře pracovní smlouvu s Evropskou komisí (dále jen „Komise“), dohlíží Komise. Civilní mise SBOP zaměstnávají personál vyslaný členskými státy nebo orgány EU, jakož i mezinárodní a místní personál. Pokud jde o posledně uvedenou kategorii personálu mise, jejich pracovní podmínky a práva a povinnosti jsou stanoveny ve smlouvách mezi vedoucím mise a členy personálu. Kromě toho vedoucí mise rovněž uzavírá pracovní smlouvy se zaměstnanci vyslanými členskými státy nebo orgány EU. Kromě toho je vedoucí mise rovněž odpovědný za disciplinární kontrolu zaměstnanců.

4. Pokud jde o vojenské mise, Rada jmenuje i) velitele operací, kteří vykonávají vojenskou kontrolu na strategické úrovni a odpovídají za řízení rozpočtu, jakož i ii) velitele sil EU, kteří odpovídají za každodenní průběh mise.

5. Každodenní operace misí SBOP by mohly vést k případům nesprávného úředního postupu v personálních záležitostech i v jiných záležitostech. Veřejný ochránce práv v minulosti obdržel řadu stížností týkajících se činností misí SBOP [1].

6. Výše stručně shrnuté institucionální uspořádání však vyvolalo nejistotu ohledně toho, který orgán nebo subjekt by byl příslušný k nápravě případných případů nesprávného úředního postupu. Další otázkou navíc je, do jaké míry by samotné mise SBOP mohly nést odpovědnost za možné případy nesprávného úředního postupu.

Předmět šetření

7. Vzhledem k těmto nejistotám se veřejná ochránkyně práv rozhodla zahájit šetření z vlastního podnětu týkající se odpovědnosti za případy nesprávného úředního postupu při činnosti misí SBOP.

Šetření

8. Dne 17. prosince 2010 požádala veřejná ochránkyně práv Komisi a Radu EU o stanovisko.

9. Dne 11. dubna 2011 informovala Rada EU veřejného ochránce práv, že vzhledem k tomu, že se jeho dopis týkal otázek týkajících se SBOP, postoupila jej paní Ashtonové jakožto vysoké představitelce Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku (dále jen „vysoká představitelka“), aby poskytla příslušné prvky odpovědi.

10. Dne 4. května 2011 poskytla vysoká představitelka veřejné ochránkyni práv stanovisko v reakci na dopis veřejné ochránkyně práv Radě EU.

11. Dne 8. června 2011 poskytla paní Ashtonová jako místopředsedkyně Komise veřejnému ochránci práv stanovisko jménem Komise.

12. Dne 7. listopadu 2011 zaslala veřejná ochránkyně práv vysoké představitelce a místopředsedkyni Komise dopis, v němž ji požádala o další stanovisko. Dne 29. listopadu 2011 zaslal veřejný ochránce práv stejný dopis Komisi.

13. Dne 29. února 2012 zaslal generální tajemník Komise jménem Komise další stanovisko.

14. Téhož dne zaslala Evropská služba pro vnější činnost (ESVČ) jménem vysoké představitelky, které je ESVČ při plnění jejích povinností nápomocna, další stanovisko.

15. Dne 12. prosince 2012 veřejný ochránce práv informoval účastníky řízení, že v souladu se svou praxí týkající se systémových šetření z vlastního podnětu má v úmyslu zveřejnit na svých internetových stránkách kopii veškeré dosud vyměněné korespondence, jakož i veškeré budoucí korespondence v rámci tohoto šetření.

16. Rada dne 3. ledna 2013 vyjádřila jménem vysoké představitelky ESVČ dne 11. ledna 2013 a Komise dne 13. ledna 2013 nesouhlas se zveřejněním korespondence v téměř totožném znění. Orgány zejména tvrdily, že vzhledem k tomu, že šetření z vlastního podnětu stále probíhá, by zveřejnění korespondence zasahovalo do jejich práva hájit své stanovisko bez vnějších vlivů.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

Úvodní poznámky

17. Veřejný ochránce práv úvodem připomíná, že, jak je uvedeno výše, měl v minulosti příležitost přezkoumat obvinění z nesprávného úředního postupu při činnostech misí CFDP při řadě příležitostí, zejména v následujících případech.

18. Stížnost 955/97/IJH proti Komisi se týkala vyplácení příspěvků pozorovateli v monitorovací volební misi v Palestině. Komise původně odmítla odpovědnost v této věci mimo jiné z toho důvodu, že se netýkala činnosti EU prováděné v rámci odpovědnosti Komise, ale společné akce přijaté Radou v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen „SZBP“). Nakonec však Komise, podporovaná Radou, přijala návrh smírného řešení tohoto konkrétního případu a souhlasila s vyplacením částek požadovaných stěžovatelem.

19. Ve svém rozhodnutí o stížnosti 3008/2005/OV na Komisi veřejný ochránce práv analyzoval obvinění z nesprávného úředního postupu v souvislosti se změnou pracovních podmínek zaměstnanců policejní mise EU v Bývalé jugoslávské republice Makedonii (dále jen „EUPOL Proxima“). V projednávané věci Komise mimo jiné tvrdila, že vedoucí mise zůstává veřejným zadavatelem a že jí v tomto ohledu nelze přičítat žádný nesprávný úřední postup. Veřejná ochránkyně práv učinila dvě kritické poznámky určené Komisi za to, že včas neinformovala stěžovatele o změně jejich pracovních podmínek. V tomto ohledu veřejný ochránce práv zohlednil skutečnost, že Komise uzavírá smlouvu s vedoucím mise a že vedoucí mise následně uzavírá smlouvy s mezinárodním personálem, které jsou v souladu s ustanoveními sdělení Komise o zvláštních pravidlech pro zvláštní poradce [2].

20. Stížnost 3328/2008/ELB proti Komisi se týkala sporu o zařazení zaměstnance přijatého pro monitorovací misi v Gruzii (dále jen „EUMM Georgia“). Ačkoli vedoucí mise původně nabídl stěžovateli pracovní místo s danou platovou třídou, Komise následně doporučila nižší platovou třídu, kterou vedoucí mise nakonec přijal. Ve svém rozhodnutí učinil veřejný ochránce práv kritickou poznámku, v níž dospěl k závěru, že se Komise dopustila nesprávného úředního postupu tím, že při přezkumu odborné praxe stěžovatele zaujala příliš formalistický přístup.

21. V rozhodnutí o stížnosti 3177/2008/(JDG)OV proti Komisi veřejná ochránkyně práv analyzovala předčasné ukončení smlouvy zaměstnance přijatého pro Pozorovatelskou misi EU v bývalé Jugoslávii (dále jen „EUMM v bývalé Jugoslávii“). V lednu 2008, kdy stěžovatel písemně požádal Radu o odškodnění za údajně protiprávní předčasné ukončení jeho smlouvy, byl informován, že mise v prosinci 2007 přestala existovat. Kromě toho měla Rada za to, že vztah mezi stěžovatelem a vedoucím mise spadá do pravomoci Komise, na kterou Rada dopis předala. Komise měla za to, že vedoucí mise uzavřel smlouvy "vlastním jménem" a je i nadále finančně odpovědný za tyto smlouvy. Komise proto navrhla, aby se stěžovatel mohl obrátit na bývalého vedoucího mise. Ten se mezitím stal velvyslancem členského státu v jiné zemi. Vzhledem k tomu, že bývalý vedoucí mise neodpověděl, obrátil se stěžovatel na veřejného ochránce práv.

22. V tomto případě měl veřejný ochránce práv za to, že skutečnost, že Komise dohlížela na vedoucího mise, neznamená, že je třeba provést podrobný přezkum každého jednotlivého opatření přijatého touto osobou na základě její smlouvy s Komisí. Neznamenalo to ani, že by Komise byla nutně odpovědná za případné nároky, které by zaměstnanci mohly vyplývat z jeho smlouvy s vedoucím mise. Veřejná ochránkyně práv se však domnívala, že kontrolní úloha Komise znamená, že by měla řádně přezkoumat veškeré stížnosti, které obdržela a které se týkaly způsobu, jakým vedoucí mise plnil své povinnosti podle smlouvy, kterou s ní uzavřel [3].

23. Veřejná ochránkyně práv dále konstatovala, že v daném případě existují dvě okolnosti, které jsou obzvláště důležité. Zaprvé po skončení mise bývalý vedoucí mise, který byl následně jmenován velvyslancem členského státu ve třetí zemi, nereagoval na dopisy zaslané stěžovatelem a jeho právníkem. Zadruhé, a to je ještě důležitější, stěžovatel tvrdil, že jeho propuštění bývalým vedoucím mise bylo důsledkem toho, že informoval Komisi a OLAF o finančních nesrovnalostech, ke kterým podle jeho názoru v rámci mise došlo. Podle názoru veřejného ochránce práv se jednalo o velmi závažnou záležitost [4].

24. V průběhu šetření veřejného ochránce práv Komise navrhla, aby se stěžovatel obrátil na ESVČ. Veřejná ochránkyně práv byla toho názoru, že Komise se tak zřejmě vyhýbá své odpovědnosti v této věci. S ohledem na výše uvedené uzavřel veřejný ochránce práv své šetření kritickou poznámkou v tom smyslu, že Komise se touto záležitostí řádně nezabývala [5].

25. Ve svém šetření z vlastního podnětu OI/1/2010/(BEH)MMN, které se týkalo náboru zaměstnanců mise EUPOL COPPS, se veřejný ochránce práv obrátil přímo na misi jako takovou. Ačkoli mise EUPOL COPPS vyjádřila určité pochybnosti o přípustnosti tohoto šetření, poskytla na znamení dobré vůle a transparentnosti stanovisko k věci samé. Ve svém rozhodnutí veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že mise EUPOL COPPS se dopustila nesprávného úředního postupu v dotčeném přijímacím řízení tím, že nesplnila podmínky, které stanovila ve svém oznámení o volném pracovním místě.

26. Ve svém rozhodnutí o stížnosti 1519/2011/AN proti Radě veřejný ochránce práv zkoumal případ stěžovatele, který pracoval jako civilní zaměstnanec vojenské mise EU v Bosně a Hercegovině („EUFOR Althea“) a obdržel oznámení o ukončení pracovní smlouvy v době, kdy byl v pracovní neschopnosti. Ve své odpovědi na návrh smírného řešení předložený veřejnou ochránkyní práv Rada uvedla, že nemá pravomoc se případem zabývat, a navrhla, aby byl návrh adresován veliteli operace mise. Velitel operace přijal návrh veřejného ochránce práv na smírné řešení.

27. V neposlední řadě veřejný ochránce práv ve svém rozhodnutí o stížnosti 532/2011/(FOR)CK proti ESVČ prošetřil obvinění z diskriminace na základě věku zaměstnance mise EULEX, jehož smlouva byla ukončena, když dosáhl věku 65 let. ESVČ ve své odpovědi přiložila stanovisko vedoucího mise, který tvrdil, že mise EULEX uplatňuje jednotnou politiku odchodu do důchodu ve věku 65 let. Ve svém rozhodnutí veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že se ESVČ dopustila nesprávného úředního postupu, mimo jiné tím, že neodůvodnila rozdílné zacházení na základě věku.

28. Z výše uvedené analýzy rozhodovací praxe veřejného ochránce práv v této oblasti před tímto šetřením z vlastního podnětu vyplývá, že situace se vyznačovala značnou nejistotou ohledně toho, který orgán nebo instituce EU by byl příslušný k nápravě možných případů nesprávného úředního postupu v tomto typu situací (tj. Rada, Komise nebo vysoký představitel / ESVČ). Ukázalo se totiž, že se často žádný z unijních orgánů nebo institucí nepovažoval za odpovědný za tyto záležitosti. Kromě toho nebylo rovněž jasné, do jaké míry by samotné mise SBOP mohly nést odpovědnost za možné případy nesprávného úředního postupu. V tomto posledně uvedeném ohledu vyjádřily orgány EU a samotné mise v průběhu šetření prováděných veřejným ochráncem práv odlišné názory.

A. Otázka odpovědnosti misí SBOP

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

29. Rada ve své odpovědi poukázala na to, že záležitost postoupila vysoké představitelce vzhledem k tomu, že nemá pravomoc zabývat se otázkami odpovědnosti v případě nesprávného úředního postupu při činnosti misí SBOP.

30. Vysoká představitelka ve své odpovědi na dopis veřejné ochránkyně práv Radě uvedla, že chápe šetření veřejné ochránkyně práv tak, že se týká pouze civilních misí.

31. Pokud jde o podstatu šetření, vysoký představitel odkázal na čl. 41 odst. 2 Smlouvy o Evropské unii (kapitola 2 „Zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice“), který stanoví, že:

„Provozní výdaje, které vyplývají z provádění této kapitoly, jsou rovněž hrazeny z rozpočtu Unie, s výjimkou výdajů na operace v souvislosti s vojenstvím nebo obranou a případů, kdy Rada jednomyslně rozhodne jinak.“

32. Vysoký představitel dodal, že do té doby byly všechny civilní mise SBOP financovány z rozpočtu EU. Článek 317 Smlouvy o fungování EU (dále jen „Smlouva o fungování EU“) navíc stanovil:

„Komise plní rozpočet ve spolupráci s členskými státy v souladu s nařízením přijatým podle článku 322 na vlastní odpovědnost a v mezích přidělených prostředků, s ohledem na zásady řádného finančního řízení [...].“

33. Vysoký představitel dále odkázal na čl. 54 odst. 2 písm. d) finančního nařízení, který stanoví, že Komise může úkoly souvisejícími s plněním rozpočtu pověřit „osoby pověřené prováděním zvláštních akcí podle hlavy V Smlouvy o Evropské unii a určené v příslušném základním právním aktu ve smyslu článku 49 tohoto nařízení“[6].

34. Vysoký představitel dále uvedl, že vedoucí mise je jako zvláštní poradce Komise pod dohledem Komise, a to i v souvislosti s pracovními smlouvami s mezinárodním a místním personálem. V této souvislosti odkázala na sdělení Komise o zvláštních pravidlech pro zvláštní poradce Komise pověřené prováděním operativních akcí SZBP. Vysoký představitel uvedl, že ačkoli jsou pracovní smlouvy s mezinárodním nebo místním personálem uzavírány mezi vedoucím mise a personálem, vycházejí tyto smlouvy ze vzorů vypracovaných Komisí a řídí se příslušnými ustanoveními zvláštních pravidel pro zvláštní poradce (například pokud jde o spory).

35. Dodala, že chápe, že Komise plně uznává svou odpovědnost za dohled nad vedoucími misí.

36. V neposlední řadě vysoká představitelka uvedla, že samotné mise SBOP nemohou nést odpovědnost za možné případy nesprávného úředního postupu, a to z několika důvodů. Zaprvé, civilní mise SBOP jsou operativní akcí EU zřízenou Radou. Zadruhé, mise SBOP nespadají pod pojem „orgány, úřady nebo agentury“, jejichž akty mohou být přezkoumány Soudním dvorem. Zatřetí mise SBOP nemají právní subjektivitu. Začtvrté mise SBOP nemohou být účastníky soudního řízení před žádným soudem.

37. Ve stanovisku zaslaném jménem Komise Komise Komise uvedla, že vzhledem k poměrně jedinečné struktuře, nejistým podmínkám v terénu, potřebě rychlého nasazení a omezenému trvání těchto operací svěřuje EU vedoucímu mise nábor a zaměstnávání personálu potřebného k dosažení stanovených cílů. Většinu personálu v těchto misích tvoří vyslaní úředníci z orgánů EU a členských států (např. policisté), kteří jsou i nadále v pracovněprávních vztazích s příslušným orgánem EU nebo vnitrostátním orgánem, a nikoli s vedoucím mise.

38. Vedoucí mise uzavírá svým jménem pracovní smlouvy pouze s místními a mezinárodními zaměstnanci (kteří obvykle vykonávají administrativní nebo podpůrné funkce) v souladu se stávajícím zněním zvláštních pravidel pro zvláštní poradce.[7] Pokud jde o místní zaměstnance, řídí se pracovní smlouva právem platným v místě mise. Pokud jde o mezinárodní zaměstnance, řídí se pracovní smlouva právem rozhodným v zemi původu zaměstnance.

39. S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že ji nelze považovat za zaměstnavatele personálu misí SBOP.

40. Kromě toho Komise zdůraznila, že její kontrolní úloha, pokud jde o vedoucího mise, je omezena na řízení rozpočtu, který mu Komise svěřila.

41. V tomto ohledu Komise odkázala na rozhodnutí Rady o zřízení mise EUPOL COPPS, v němž se stanoví, že „[t]ato struktura velení a řízení mise by se neměla dotýkat smluvních povinností vedoucího mise vůči Evropské komisi, pokud jde o plnění rozpočtu mise.“[8] Podle Komise obsahuje každé rozhodnutí Rady o zřízení mise SBOP podobné ustanovení.

42. Komise tvrdila, že vedoucí mise vykonává své operační funkce, aniž by byl podřízen Komisi. Komise tedy nemá pravomoc zajistit, aby vedoucí mise upravil své rozhodnutí týkající se jakékoli operativní činnosti tak, aby reagoval na obavy Komise. Komise proto nemohla nést odpovědnost za výkon povinností, které jsou svěřeny Radě EU, vysokému představiteli nebo civilnímu veliteli operace [9].

43. V dalším stanovisku zaslaném jménem vysoké představitelky ESVČ bylo uvedeno, že členské státy mají odpovědnost ve vztahu k finančním záležitostem týkajícím se vojenských misí, zatímco Komise má odpovědnost ve finančních záležitostech týkajících se civilních misí. Ve stanovisku vysoká představitelka dále uvedla, že bez ohledu na finanční záležitosti spadá řízení misí do pravomoci orgánů odpovědných za provádění misí, konkrétně velitelů operací, velitelů sil a dotčených vedoucích misí. Kromě toho je za vedení misí v konečném důsledku odpovědná Rada, neboť je to Rada, kdo zřizuje každou misi v rámci SZBP, kterou definuje a provádí (čl. 24 odst. 2 SEU).

44. Podle názoru vysoké představitelky je úkolem vysoké představitelky připravovat, plánovat a dohlížet na správné provádění misí. Vysoký představitel však nemůže nést právní odpovědnost za případy nesprávného úředního postupu při fungování těchto misí, neboť na rozdíl od delegací EU nepodléhá vysokému představiteli ve smyslu rozhodnutí Rady o zřízení ESVČ.[10] Z tohoto důvodu se obviněními z nesprávného úředního postupu v rámci civilní nebo vojenské mise zabývá vedoucí mise nebo velitel operace.

45. Podle stanoviska jsou vedoucí civilních misí opět odpovědní za správu rozpočtu v souladu s podmínkami smlouvy podepsané s Komisí. Řízení rozpočtu je v konečném důsledku v kompetenci Komise. V této souvislosti jednají příslušné útvary Komise z pověření vysoké představitelky jakožto místopředsedkyně Komise. Tvrzení o finančním nesprávném úředním postupu proto řeší buď vedoucí mise, nebo samotná Komise.

46. Pokud jde o vojenské operace, jsou za správu rozpočtu odpovědní velitelé operací jakožto schvalující osoby pro rozpočty zvláštního výboru ATHENY.[11] V konečném důsledku je za správu rozpočtu odpovědný zvláštní výbor ATHENY. Tvrzeními o finančním nesprávném úředním postupu se proto zabývá buď velitel operace, nebo zvláštní výbor Athena.

47. V rámci politické odpovědnosti vysoké představitelky za provádění rozhodnutí Rady o těchto misích však ve fázi plánování a provádění zajistí, aby byly splněny všechny podmínky pro úspěšnou správu vedoucími misí a veliteli operací. V této souvislosti může vysoký představitel předložit Radě, Komisi nebo členským státům návrhy, pokud tyto podmínky chybí nebo je třeba je zlepšit.

48. Vysoká představitelka dále zdůraznila, že bude věnovat zvláštní pozornost případům nesprávného úředního postupu, na které upozornila veřejná ochránkyně práv jako na prostředek ke zlepšení správy misí a provádění rozhodnutí Rady, kterými byly zřízeny v rámci odpovědnosti vysoké představitelky.

49. Závěrem vysoká představitelka uvedla, že kromě stížností týkajících se plnění rozpočtu civilních misí, které jsou předávány Komisi, spadá do pravomoci vysoké představitelky seznámit se s jednotlivými stížnostmi podanými veřejnému ochránci práv, požádat příslušné útvary orgánů, aby se jimi zabývaly, a poskytnout veřejnému ochránci práv příslušné odpovědi.

50. V neposlední řadě vysoká představitelka uznala, že současná právní situace nemusí být uspokojivá, avšak zdůraznila, že je odhodlána úzce spolupracovat s Komisí v rámci stávajícího právního rámce s cílem zajistit, aby šetření veřejné ochránkyně práv byla řádně řešena.

Posouzení veřejného ochránce práv

51. Jako výchozí bod veřejný ochránce práv s politováním konstatuje, že odpovědi, které obdržel od Rady, Komise a vysokého představitele (přímo nebo prostřednictvím ESVČ) v průběhu tohoto šetření, nebyly dostatečné k odstranění výše uvedených nejistot, pokud jde o otázku odpovědnosti.

52. Podstatu obdržených odpovědí lze shrnout následovně.

53. Rada navrhla, že nemá pravomoc zabývat se otázkami odpovědnosti zahrnujícími případy nesprávného úředního postupu v rámci činností misí SBOP a že je na vysoké představitelce, aby se těmito otázkami zabývala.

54. Komise zdůraznila, že její kontrolní úloha je omezena pouze na oblast plnění rozpočtu a řádného finančního řízení civilních misí. Měl tedy za to, že nemůže nést odpovědnost za výkon odpovědnosti mimo tuto omezenou oblast.

55. Vysoký představitel uvedl, že samotné mise SBOP nemohou být pohnány k odpovědnosti z několika důvodů, včetně mimo jiné skutečnosti, že nemají právní subjektivitu. Kromě toho, ačkoli původně tvrdila, že Komise má odpovědnost za dohled nad vedoucím mise, následně tvrdila, že kontrolní úloha Komise je omezena na otázky týkající se plnění rozpočtu civilních misí. Pokud jde o samotnou vysokou představitelku, tvrdila, že ji nelze činit právně odpovědnou za případy nesprávného úředního postupu při fungování těchto misí, neboť na rozdíl od delegace EU nepodléhají její pravomoci. Podle jejího názoru nebyl tento závěr ovlivněn skutečností, že úkolem vysoké představitelky je připravovat, plánovat a dohlížet na správné provádění těchto misí. Vysoká představitelka však uznala, že je na ní, aby se seznámila s jednotlivými stížnostmi podanými veřejnému ochránci práv, požádala příslušné útvary orgánů, aby se jimi zabývaly, a poskytla veřejnému ochránci práv příslušné odpovědi.

56. S ohledem na výše uvedené považuje veřejná ochránkyně práv současnou situaci, pokud jde o otázku, který z orgánů nebo institucí EU by měl nést odpovědnost za případy nesprávného úředního postupu v rámci misí SBOP zřízených EU, za velmi neuspokojivou. S výjimkou případů nesprávného úředního postupu v souvislosti s plněním rozpočtu civilních misí, u nichž Komise uznává svou kontrolní úlohu, je totiž z výše uvedených odpovědí nevyhnutelný závěr, že neexistuje žádný orgán nebo instituce, která by se prohlásila za odpovědnou a odpovědnou, například v případě nesprávného úředního postupu v misích SBOP, které jsou zřizovány, řízeny a financovány EU.

57. V této souvislosti považuje veřejný ochránce práv za vhodné učinit následující připomínky.

58. Postoj Rady, Komise a vysokého představitele/ESVČ nelze snadno uvést do souladu se zásadou zakotvenou v judikatuře, podle níž je EU založena na zásadách právního státu, podle níž se žádný z orgánů a institucí nemůže vyhnout přezkumu souladu svých aktů se základní ústavní listinou, Smlouvou [12].

59. Dále je třeba poznamenat, že právo na řádnou správu je základním právem.[13] Je proto nezbytné zajistit, aby toto právo bylo chráněno i s ohledem na činnosti misí SBOP.

60. V tomto ohledu veřejný ochránce práv připomíná, že článek 24 SFEU jasně stanoví, že společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (dále jen „SZBP“) provádí vysoký představitel a členské státy v souladu se Smlouvami. Podle článku 42 SFEU je SBOP hlavní složkou a nedílnou součástí SZBP. K dnešnímu dni zahrnuje SBOP více než 20 civilních a vojenských misí a operací na třech kontinentech.

61. Civilní i vojenské mise SBOP jsou zřízeny právním aktem přijatým Radou (rozhodnutím nebo společnou akcí) v rámci SZBP vymezené Evropskou radou a Radou (článek 26 Smlouvy o EU). Rada zřizuje linii velení vojenských a civilních misí SBOP. Rada navíc vykonává politickou kontrolu a strategické řízení misí [14].

62. Vysoký představitel zajišťuje provádění rozhodnutí přijatých Evropskou radou a Radou (čl. 27 odst. 1 SEU), včetně rozhodnutí týkajících se misí SBOP. Při plnění svého mandátu je vysoké představitelce nápomocna ESVČ (čl. 27 odst. 3 SEU).

63. Vedoucí mise v případě civilních misí a velitel operace v případě vojenských misí jsou jmenováni Radou a zůstávají pod její konečnou pravomocí.[15] Vedoucí mise a velitel operace vykonávají velení a řízení mise na operační úrovni.[16] Rozpočet mise navíc řídí vedoucí mise v civilních misích a velitel operace ve vojenských misích. V tomto ohledu, zatímco civilní mise jsou financovány z rozpočtu EU, vojenské mise jsou financovány zúčastněnými členskými státy.[17] Komise vykonává dohled nad vedoucím mise, pokud jde o plnění rozpočtu v civilních misích.[18] Pokud jde o vojenské mise, Athena, mechanismus vytvořený Radou, spravuje financování společných nákladů misí jménem zúčastněných členských států [19].

64. Kromě toho je důležité poznamenat, že vedoucí mise v civilní misi uzavírá smlouvu s Komisí [20] a je jmenován zvláštním poradcem Komise pověřeným prováděním akcí SZBP.[21] Vedoucí mise je oprávněn uzavírat smlouvy s mezinárodním personálem a místním personálem.[22] Kromě toho mohou zúčastněné členské státy a orgány EU vyslat personál do mise.[23] Během vyslání odpovídá za řízení člena personálu pouze vedoucí mise, s výjimkou dotyčného členského státu nebo orgánu EU.[24]

65. S ohledem na výše uvedené nelze popřít, že EU se rozhodujícím způsobem podílí na vytváření a vedení civilních i vojenských misí SBOP.

66. Proto nelze přijmout tvrzení, že žádný orgán EU by neměl nést odpovědnost za případy nesprávného úředního postupu (kromě nesprávného úředního postupu spojeného s plněním rozpočtu v civilních misích SBOP).

67. V tomto ohledu považuje veřejný ochránce práv za užitečné odkázat na usnesení předsedy Tribunálu přijaté v rámci řízení o předběžných opatřeních týkajících se policejní mise EU v Bosně a Hercegovině (dále jen „EUPM/BiH“). V projednávané věci žalobce, zaměstnanec vyslaný jedním členským státem, podal žalobu na neplatnost proti rozhodnutí přijatému vedoucím mise v personální oblasti. Předseda Tribunálu ve svém usnesení rozhodl takto:[25]

„24. V tomto ohledu je třeba připomenout, že EUPM zřídila Rada a že zatímco vedoucí EUPM je odpovědný za EUPM a vydává pokyny všem zaměstnancům EUPM (čl. 6 odst. 1 a 3 rozhodnutí 2009/906/SZBP), Rada si ponechává odpovědnost za činnost EUPM v několika ohledech (čl. 9 odst. 2 a 4, čl. 10 odst. 1 a 2 a čl. 13 odst. 1 a 3 rozhodnutí 2009/906/SZBP). Pokud jde o Komisi, ta má při řízení EUPM úlohu z rozpočtových a finančních důvodů (čl. 6 odst. 4 a čl. 12 odst. 3 rozhodnutí 2009/906/SZBP). Kromě toho žalobkyně v projednávané věci tvrdila, aniž jí Rada nebo Komise odporovaly, že vedoucí EUPM byl přijat Komisí.

25. Za těchto podmínek nelze na první pohled vyloučit, že rozhodnutí ze dne 7. dubna 2010 a rozhodnutí ze dne 30. dubna 2010, formálně přijaté vedoucím EUPM, jsou přičitatelné Radě nebo Komisi v rozsahu, v němž vedoucí EUPM právně jednal jménem jednoho z těchto orgánů. V tomto ohledu je třeba zajistit, aby se tyto orgány nevyhýbaly přezkumu ze strany unijních soudů, pokud jde o čistě správní rozhodnutí přijatá v souvislosti s řízením zaměstnanců v rámci EUPM, která by byla jasně oddělitelná od „politických“ opatření přijatých v rámci SZBP. Pokud takové rozhodnutí nepříznivě zasahuje do právního postavení osoby, které je určeno, a podstatně mění její právní postavení, nemůže být v Unii založené na právním státu přijatelné, aby takové rozhodnutí uniklo soudnímu přezkumu (obdobně viz rozsudek Soudu ze dne 8. července 2008, Sogelma v. EAR, T‑411/06, Sb. rozh. s. II‑2771, bod 36).“[26]

68. S ohledem na výše uvedené úvahy považuje veřejná ochránkyně práv za politováníhodné, že Rada, Komise a vysoká představitelka/ESVČ dosud nedosáhly jasnosti, pokud jde o rozdělení odpovědnosti za možné případy nesprávného úředního postupu v rámci činností misí SBOP, s výjimkou záležitostí souvisejících s rozpočtovými aspekty civilních misí, za něž Komise výslovně přijala odpovědnost.

69. Současně však veřejná ochránkyně práv konstatuje, že vysoká představitelka jej prostřednictvím ESVČ informovala, že se dozví o jednotlivých stížnostech podaných veřejnému ochránci práv, požádá příslušné útvary orgánů EU, aby se jimi zabývaly, a poskytne veřejnému ochránci práv příslušné odpovědi (viz bod 49 výše). Veřejná ochránkyně práv tento návrh, který je jak pragmatický, tak užitečný, velmi vítá. Konstatuje, že vysoká představitelka se vzhledem ke svým institucionálním vazbám jak na Radu, tak na Komisi zdá být ve velmi dobré pozici, aby zajistila, že toto ujednání bude fungovat.

70. Vzhledem k tomu, že v současné době zřejmě není důvod pochybovat o tom, že výše uvedená opatření zajistí účinnost základního práva podat stížnost veřejnému ochránci práv obsaženého v článku 43 Listiny základních práv, není nutné toto šetření prodlužovat. Vzhledem k výše uvedenému není v žádném případě zřejmé, že uvedená úprava bude postačovat k zajištění základního práva na řádnou správu uvedeného v bodě 59 výše, které je obsaženo v článku 41 Listiny. Pokud by se ukázalo, že uvedená ujednání nefungují uspokojivým způsobem, pokud jde o obě práva, veřejný ochránce práv by se cítil povinen se touto zásadní otázkou znovu zabývat.

B. Závěry

Na základě šetření této stížnosti z vlastního podnětu ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Na základě výsledků svého šetření z vlastního podnětu v této věci se veřejný ochránce práv v souvislosti s budoucími stížnostmi a šetřeními týkajícími se činností misí EU obrátí na Komisi, pokud jde o otázky týkající se plnění rozpočtu v civilních misích, a na vysokého představitele/ESVČ, pokud jde o všechna ostatní obvinění z nesprávného úředního postupu v souvislosti s misemi SBOP.

Veřejný ochránce práv se domnívá, že výše uvedená opatření by měla být dostatečná k zajištění účinnosti základního práva podat stížnost veřejnému ochránci práv obsaženého v článku 43 Listiny základních práv. V projednávané věci tedy není důvod k dalšímu šetření. Není však v žádném případě zřejmé, že tato opatření postačují k zajištění základního práva na řádnou správu obsaženého v článku 41 Listiny. Pokud by se ukázalo, že uvedená ujednání nefungují uspokojivým způsobem, pokud jde o obě práva, veřejný ochránce práv by se cítil povinen se touto zásadní otázkou znovu zabývat.

O tomto rozhodnutí budou informovány Rada EU, Komise a vysoký představitel / ESVČ.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 30. srpna 2013.

---

[1] Viz například rozhodnutí veřejného ochránce práv o stížnosti 955/97/IJH proti Evropské komisi, stížnost 3008/2005/OV proti Evropské komisi, stížnost 3328/2008/ELB proti Evropské komisi, stížnost 3177/2008/(JDG)OV proti Evropské komisi, z vlastního podnětu OI/2010/(BEH)MMN týkající se EUPOL COPPS, stížnost 1519/2011/AN proti Radě EU a stížnost 532/2011/(FOR)CK proti Evropské službě pro vnější činnost.

[2] Sdělení Komise K(2007) 1746 ze dne 21. prosince 2007 („Zvláštní pravidla pro zvláštní poradce“).

[3] Rozhodnutí veřejného ochránce práv o stížnosti 3177/2008/(JDG)OV na Komisi, bod 31.

[4] Tamtéž, body 34–37.

[5] Tamtéž, body 69 a násl.

[6] nařízení Rady (ES, Euratom) č. 1605/2002 ze dne 25. června 2002, kterým se stanoví nařízení o souhrnném rozpočtu Evropských společenství (dále jen „finanční nařízení“); Úř. věst. 2002, L 248, s. 1. Je třeba poznamenat, že nařízení č. 1605/2002 bylo od té doby zrušeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012 ze dne 25. října 2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Úř. věst. 2012, L 298, s. 1). Příslušným rovnocenným ustanovením je nyní čl. 58 odst. 1 písm. c) bod viii).

[7] Sdělení Komise o zvláštních pravidlech pro zvláštní poradce pověřené prováděním operativních akcí SZBP a smluvní mezinárodní zaměstnance (K(2009) 9502 ze dne 30. listopadu 2009).

[8] Viz například bod 4 odůvodnění rozhodnutí Rady 2010/784/SZBP ze dne 17. prosince 2010 o policejní misi Evropské unie pro palestinská území (EUPOL COPPS), Úř. věst. 2010, L 335, s. 60. Kromě toho čl. 6 odst. 4 tohoto rozhodnutí stanoví: „Vedoucí mise odpovídá za plnění rozpočtu mise. Za tímto účelem podepíše vedoucí mise smlouvu s Komisí.“ Kromě toho podle čl. 13 odst. 4 „vedoucí mise/policejní komisař podává Komisi úplné zprávy o činnostech prováděných v rámci své smlouvy a je pod jejím dohledem.“

[9] V tomto ohledu Komise odkázala na článek 9 rozhodnutí Rady o zřízení EUPOL COPPS:

"Řetězec velení

1. EUPOL COPPS má jako operace pro řešení krize jednotnou linii velení.

2. Politickou kontrolu a strategické řízení mise EUPOL COPPS vykonává z pověření Rady a vysokého představitele Politický a bezpečnostní výbor.

3. Civilní velitel operace je velitelem EUPOL COPPS na strategické úrovni v rámci politické kontroly a strategického řízení ze strany Politického a bezpečnostního výboru a v rámci obecné pravomoci vysokého představitele a jako takový vydává pokyny vedoucímu mise a poskytuje mu poradenství a technickou podporu.

4. Civilní velitel operace podává zprávy Radě prostřednictvím vysokého představitele.

5. Vedoucí mise vykonává velení a řízení EUPOL COPPS v místě působení a přímo odpovídá civilnímu veliteli operace.“

[10] Rozhodnutí Rady ze dne 26. července 2010 o organizaci a fungování Evropské služby pro vnější činnost; Úř. věst. 2010, L 201, s. 30.

[11] Zvláštní výbor Athena se skládá z jednoho zástupce každého zúčastněného členského státu a předsedá mu rotující předsednictví Rady Evropské unie. Komise se účastní zasedání, aniž by se účastnila hlasování. Viz článek 6 rozhodnutí Rady 2004/197/SZBP ze dne 23. února 2004 o vytvoření mechanismu pro správu financování společných nákladů operací Evropské unie v souvislosti s vojenstvím nebo obranou, Úř. věst. L 63, s. 68.

[12] Viz rozsudek Soudního dvora ve věci Les Verts v. Parlament, 294/83, Recueil 1986, s. 1339, bod 23. Viz rovněž rozsudek Soudního dvora ve spojených věcech Kadi a Al Barakaat International Foundation v. Rada a Komise, C-402/05 P a C-415/05 P, Sb. rozh. 2008, s. I-6351, bod 281.

[13] Článek 41 Listiny základních práv.

[14] Viz například článek 6 společné akce Rady 2004/570/SZBP ze dne 12. července 2004 o vojenské operaci Evropské unie v Bosně a Hercegovině (Úř. věst. 2004, L 252, s. 10) a článek 9 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP ze dne 1. prosince 2011 o policejní misi Evropské unie v Bosně a Hercegovině.

[15] Jako příklad viz článek 6 společné akce Rady 2004/570/SZBP a článek 6 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP.

[16] Viz například článek 8 společné akce Rady 2004/570/SZBP a článek 6 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP.

[17] Článek 41 SEU.

[18] Jako příklad viz článek 12 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP.

[19] Viz rozhodnutí Rady 2011/871/SZBP ze dne 19. prosince 2011 o vytvoření mechanismu pro správu financování společných nákladů operací Evropské unie v souvislosti s vojenstvím nebo obranou (Athena), Úř. věst.

[20] Viz například článek 6 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP.

[21] Viz sdělení Komise o zvláštních pravidlech pro zvláštní poradce.

[22] Viz například článek 7 rozhodnutí Rady 2011/781/SZBP. Obecněji viz sdělení Komise o zvláštních pravidlech pro zvláštní poradce.

[23] Tamtéž.

[24] Tamtéž.

[25] Usnesení předsedy ve věci T-271/10 R, H v. Rada a Komise, usnesení ze dne 22. července 2010, dosud nezveřejněné v plném znění ve Sbírce rozhodnutí, body 18–21.

[26] Usnesení předsedy ve věci T-271/10 R, H v. Rada a Komise, usnesení ze dne 22. července 2010, dosud nezveřejněné v plném znění ve Sbírce rozhodnutí, body 24-25. Kromě toho ve věci Sogelma v. Evropská agentura pro obnovu, T-411/06, Sb. rozh. 2008, s. II-2771, která se týkala žaloby na neplatnost rozhodnutí agentury o zrušení zadávacího řízení, Soud prvního stupně rozhodl takto:

„37. Obecnou zásadou vyplývající z tohoto rozsudku je, že každý akt subjektu Společenství, který má právní účinky vůči třetím osobám, musí podléhat soudnímu přezkumu. Je pravda, že výše uvedený rozsudek Les Verts, bod 24, odkazuje pouze na orgány Společenství a EAR není jedním z orgánů vyjmenovaných v článku 7 ES. Situace subjektů Společenství, které mají pravomoc přijímat opatření s právními účinky vůči třetím osobám, je však totožná se situací, která vedla k vydání rozsudku Les Verts: v právním společenství nemůže být přijatelné, aby se takové činy vyhnuly soudnímu přezkumu [...]

40. Rozhodnutí, která by Komise přijala, nemohou přestat být napadnutelnými akty pouze proto, že Komise přenesla pravomoci na EAR, jinak by vzniklo právní vakuum.“