ODŮVODNĚNÍ Stížnosti

1. Článek 11 („Registry“) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise [1] („nařízení č. 1049/2001“) stanoví:

„1. Aby byla práva občanů podle tohoto nařízení účinná, poskytne každý orgán veřejnosti přístup k rejstříku dokumentů. Přístup do rejstříku by měl být poskytován v elektronické podobě. Odkazy na dokumenty se neprodleně zaznamenají do rejstříku.

2. Rejstřík obsahuje pro každý dokument referenční číslo (případně včetně interinstitucionálního referenčního čísla), předmět a/nebo stručný popis obsahu dokumentu a datum, kdy byl dokument obdržen nebo vypracován a zaznamenán do rejstříku. Odkazy se činí způsobem, který nenarušuje ochranu zájmů uvedených v článku 4.

3. Orgány neprodleně přijmou opatření nezbytná k vytvoření rejstříku, který bude zprovozněn do 3. června 2002."

2. Stěžovatel, britská nevládní organizace, poukázal na to, že článek 11 ukládá každému ze tří hlavních orgánů EU povinnost zřídit veřejný rejstřík dokumentů. Podle stěžovatele tyto rejstříky zřídila Rada Evropské unie a Evropský parlament. Ačkoli existuje prostor pro zlepšení rozsahu těchto rejstříků, stěžovatel se domníval, že lze obecně říci, že splňují požadavky nařízení č. 1049/2001.

3. Stěžovatel uvedl, že rejstřík dokumentů Komise obsahuje pouze legislativní texty a přijal zprávy Komise (včetně dokumentů komise SEC). Podle názoru stěžovatele zjevně nezahrnovala převážnou většinu dokumentů předložených a obdržených Komisí.

PŘEDMĚT DOTAZU

4. Stěžovatel ve své stížnosti veřejnému ochránci práv tvrdil, že Evropská komise nesplnila své povinnosti podle článku 11 nařízení č. 1049/2001. Stěžovatel tvrdil, že rejstřík Komise by měl zahrnovat všechny dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001, které měla Komise k dispozici, ale že rejstřík Komise nezahrnuje převážnou většinu dokumentů, které tento orgán vytvořil a obdržel.

5. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise stěžovatel dále tvrdil, že Komise tím, že nabídla několik rejstříků, a nikoli jeden, rovněž nedodržela článek 11 nařízení č. 1049/2001. Vzhledem k tomu, že toto tvrzení úzce souviselo s předmětem původní stížnosti, veřejná ochránkyně práv se rozhodla toto tvrzení zahrnout do tohoto šetření.

6. Ve svých připomínkách ke stanovisku Komise stěžovatel tvrdil, že Komise rovněž nedodržela článek 12 nařízení č. 1049/2001. Vzhledem k tomu, že se zdá, že stěžovatel dosud neučinil vhodné předchozí kroky vůči Komisi v této záležitosti, veřejná ochránkyně práv rozhodla, že toto nové tvrzení by v tomto případě nemělo být prošetřováno.

Šetření

7. Stížnost byla veřejnému ochránci práv předložena dne 11. října 2006. Dne 23. října 2006 požádal veřejný ochránce práv Komisi o stanovisko.

8. Komise zaslala své stanovisko dne 22. května 2007. Veřejný ochránce práv předal toto stanovisko stěžovateli, který zaslal své připomínky dne 27. června 2007.

9. Dne 5. července 2007 požádal veřejný ochránce práv Komisi o další informace týkající se tohoto případu.

10. Komise zaslala svou odpověď na tuto žádost o informace dne 22. ledna 2008. Veřejná ochránkyně práv předala tuto odpověď stěžovateli, který zaslal své připomínky dne 7. března 2008.

11. Dne 7. dubna 2008 předložil veřejný ochránce práv Komisi návrh doporučení.

12. Komise zaslala své podrobné stanovisko dne 25. července 2008. Veřejný ochránce práv předal toto stanovisko stěžovateli, který zaslal své připomínky dne 6. října 2008.

Ombudsmanova analýza a závěry

A. Údajné nesplnění povinností podle článku 11 nařízení č. 1049/2001

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

13. Stěžovatel tvrdil, že Komise nesplnila své povinnosti podle článku 11 nařízení č. 1049/2001 (1), protože její rejstřík dokumentů obsahoval pouze zlomek dokumentů, které vytvořila a obdržela v rámci své činnosti, a (2) protože nabízela více rejstříků, a nikoli jeden.

14. Ve svém stanovisku a v odpovědi na žádost o další informace Komise uvedla tyto připomínky:

• Článek 11 neukládal orgánům povinnost vyjmenovat všechny své dokumenty.
• Nařízení 1049/2001 upravovalo přístup k jakémukoli typu dokumentu v držení Parlamentu, Rady a Komise. Jak však ukázaly 1., 2. a 6. bod odůvodnění a články 12 a 13, zaměřila se zejména na legislativní činnost těchto orgánů. Legislativní činnost Komise byla dobře pokryta a) veřejným rejstříkem dokumentů, který orgán zřídil dne 3. června 2002, b) dodatečným rejstříkem dokumentů týkajících se jeho rozhodovacího procesu v rámci přenesených pravomocí (tzv. postupy projednávání ve výborech), který byl otevřen v prosinci 2003, a c) zvláštním rejstříkem expertních skupin. Systém Pre-Lex (http://ec.europa.eu/prelex) navíc poskytl rozsáhlé informace o různých fázích rozhodovacího procesu, do něhož jsou orgány zapojeny, jakož i odkazy na stránky obsahující samotné dokumenty.
• Komise se nedomnívala, že by její veřejné rejstříky měly zahrnovat pouze dokumenty týkající se její legislativní činnosti. Zvláštní zaměření na právní předpisy neznamenalo, že ostatní činnosti Komise byly ponechány v tajnosti. Všechna generální ředitelství Komise zřídila zvláštní internetové stránky, které poskytují informace o jejich politikách a činnostech, jakož i přístup ke klíčovým dokumentům.
• Vzhledem k široké definici pojmu „dokument“ v čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 nebylo možné zřídit úplný rejstřík. Komise však měla v úmyslu postupně rozšiřovat oblast působnosti svých veřejných rejstříků, jak již učinila v případě rejstříku postupu projednávání ve výborech a rejstříku expertních skupin.
• Komise dosud neměla jednotnou elektronickou databázi pro registraci svých dokumentů. Každé generální ředitelství nebo správní oddělení mělo svůj vlastní interní rejstřík dokumentů. Tyto rejstříky však neměly jednotný formát údajů. Kromě toho byly zřízeny pro vnitřní administrativní účely a jejich obsah nemohl být jednoduše převeden do veřejného rejstříku. Údaje obsažené v interních rejstřících by musely být prověřeny, vybrány a přeformátovány prostřednictvím rozhraní předtím, než by mohly být vloženy do veřejného rejstříku. To by vyžadovalo významné investice, které by byly zbytečné, neboť stávající systém bude nahrazen jednotným registračním systémem. V blízké budoucnosti by měl software, který se v současné době používá, nahradit nový centralizovaný systém správy dokumentů. V souvislosti s jeho vývojem se předpokládal modul pro export odkazů na dokumenty z tohoto systému do veřejného rejstříku.
• Podle nařízení č. 1049/2001 měly rejstříky žadatelům pomoci při identifikaci příslušných dokumentů; byly vyhledávacími nástroji a nijak neomezovaly rozsah práva na přístup.
• Z článku 11 nařízení č. 1049/2001 nelze vyvodit, že by orgány měly zřídit jednotný veřejný rejstřík. Účelem tohoto ustanovení bylo umožnit veřejnosti identifikovat dokumenty v držení orgánů, které by pro ni mohly být zajímavé. Nařízení č. 1049/2001 nepředepisuje, jak toho má být dosaženo. Vzhledem k počtu a rozmanitosti dokumentů v držení Komise bylo sporné, zda by obrovský jednotný rejstřík nabízel veřejnosti nejlepší služby. Veřejné rejstříky Komise se vzájemně doplňovaly a jejich rozsah byl dobře vymezen.

15. Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že článek 11 nařízení č. 1049/2001 je jednoznačný a jasně odkazuje na všechny dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a). Kromě toho článek 11 neodkazoval na „rejstříky“, ale na „rejstřík“ dokumentů. Stěžovatel tvrdil, že Komise nemůže bezostyšně ignorovat to, co bylo stanoveno v nařízení č. 1049/2001. Stěžovatel dodal, že odpověď Komise byla ještě znepokojivější, neboť Komise měla jako strážkyně Smlouvy povinnost zajistit řádné provádění nařízení.

Stěžovatel uvedl, že nařízení č. 1049/2001 se „zvláštním způsobem nezaměřuje“ na legislativní činnosti. Podle jejího názoru odkazy na legislativní činnosti v článcích 12 a 13 zjevně doplňovaly ustanovení článku 11 v tom smyslu, že neodkazovaly na rejstřík, ale na přímý přístup k obsahu uvedených odkazů. Stěžovatel rovněž vyjádřil pochybnosti, pokud jde o tvrzení Komise, že její legislativní činnost byla dobře pokryta veřejnými rejstříky. Pokud jde o jiné zdroje informací, stěžovatel tvrdil, že tyto zdroje nejsou v žádném případě úplné a nelze o nich říci, že splňují normy stanovené v nařízení č. 1049/2001. Poskytování informací by navíc nemělo být zaměňováno s přístupem k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001.

Pokud jde o tvrzení Komise, že bude postupně rozšiřovat rozsah svých veřejných rejstříků, stěžovatel zastával názor, že Komisi nepřísluší věnovat čas tomu, aby od poloviny roku 2002 byla povinna zajistit řádný veřejný rejstřík. Kromě toho a s ohledem na postoj, který Komise zaujala ve svém stanovisku, neexistovala žádná záruka, že nový centralizovaný systém správy dokumentů, na který Komise odkázala, povede k řádnému veřejnému rejstříku dokumentů.

Posouzení veřejné ochránkyně práv, které vedlo k návrhu doporučení

16. Je třeba připomenout, že veřejný ochránce práv již měl příležitost posoudit článek 11 nařízení č. 1049/2001 v návrhu doporučení a následné zvláštní zprávě, kterou předložil ve věci 917/2000/GG, která se týkala Rady Evropské unie [2]. V tomto případě dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že rejstřík vedený Radou by měl obsahovat všechny dokumenty předložené Radě. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v uvedené věci byl znepokojen pouze tímto typem dokumentu, nemusel veřejný ochránce práv zkoumat, zda by do rejstříku měly být zahrnuty i jiné dokumenty, jako je korespondence s jinými orgány nebo třetími stranami. Veřejná ochránkyně práv však konstatovala, že účelem příslušného rejstříku je, jak zdůrazňuje článek 11 nařízení č. 1049/2001, „učinit práva občanů podle tohoto nařízení účinnými“. Podle čl. 2 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 se toto nařízení vztahuje na „všechny“ dokumenty, které má orgán v držení, „to znamená na dokumenty, které vytvořil nebo obdržel a které má v držení, a to ve všech oblastech činnosti Evropské unie“. Ve 4. bodě odůvodnění se uvádí, že účelem nařízení č. 1049/2001 je „zajistit co nejúplnější účinek práva veřejnosti na přístup“. S ohledem na tato ustanovení byla veřejná ochránkyně práv toho názoru, že rejstřík uvedený v článku 11 by mohl dosáhnout svého cíle „učinit práva občanů podle tohoto nařízení účinnými“, pouze pokud by byl co nejúplnější.

17. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že Komise předložila řadu argumentů na podporu svého názoru, že článek 11 jí neukládá povinnost zapsat do svého rejstříku (rejstříků) dokumentů všechny dokumenty, které má v držení a které se týkají její činnosti.

18. Pokud jde o argument Komise, který se zdá být založen na znění článku 11, je pravda, že toto ustanovení výslovně neuvádí, že všechny výše uvedené dokumenty musí být uvedeny v rejstříku dokumentů Komise. V čl. 11 odst. 1 se však stanoví, že „odkazy na dokumenty se neprodleně zaznamenají do rejstříku“. Vzhledem k tomu, že pojem „dokument“ je definován v čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 jako „jakýkoli obsah na jakémkoli nosiči (psaný na papíře nebo uložený v elektronické podobě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) týkající se záležitosti související s politikami, činnostmi a rozhodnutími spadajícími do oblasti působnosti orgánu“, bylo logické předpokládat, že všechny tyto dokumenty musí být zařazeny do rejstříku. Pokud by normotvůrce zamýšlel, aby pojem „dokument“ měl v článku 11 nařízení č. 1049/2001 jiný, omezenější význam, bylo by možné očekávat, že v tomto smyslu zahrne ustanovení. V této souvislosti je třeba poznamenat, že článek 9 se týká nakládání s „citlivými“ dokumenty a že čl. 12 odst. 2 odkazuje na „legislativní“ dokumenty. To potvrdilo, že normotvůrce rozlišoval mezi určitými kategoriemi dokumentů v případech, kdy to považoval za vhodné. Neexistence takového rozlišení v článku 11 by mohla být stěží vykládána jinak než v tom smyslu, že se toto ustanovení má vztahovat na všechny dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a).

19. V každém případě se výklad přijatý veřejným ochráncem práv ve věci 917/2000/GG jeví jako jediný, který odpovídá užitečnému účinku článku 11. Jak výslovně potvrzuje čl. 11 odst. 1, cílem tohoto ustanovení je „učinit práva občanů podle tohoto nařízení účinnými“. Aby však občané mohli uplatnit své právo na přístup k dokumentům podle nařízení č. 1049/2001, musí mít dostatečné informace o tom, které dokumenty jsou v rukou orgánů. Bylo skutečně obtížné pochopit, jak by mohl občan řádně využít svého práva na přístup, pokud ani neví, které dokumenty má orgán v držení. To ostatně potvrdila i sama Komise. Ve své zprávě ze dne 30. ledna 2004 o uplatňování nařízení č. 1049/2001 (KOM(2004) 45 v konečném znění, s. 39) Komise uvedla, že zatímco "naprostá většina" žádostí o přístup předložených Parlamentu a Radě vyplývá z nahlížení do rejstříků, v Komisi se "pouze malý počet žádostí týká dokumentů identifikovaných v obou rejstřících, dokumentů KOM, C a SEC a dopisů předsedy [3]. (...) Žádosti zaslané Komisi se navíc obvykle netýkají legislativní činnosti, ale spíše kontroly uplatňování práva Společenství.“ Veřejný ochránce práv se domníval, že toto prohlášení jasně potvrzuje, že rozsah rejstříku (rejstříků) vedeného (vedených) Komisí je nedostatečný [4].

20. Pokud jde o argument Komise, že nařízení č. 1049/2001 se zaměřuje zejména na legislativní činnost orgánů EU, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že tento argument není přesvědčivý. Je třeba poznamenat, že mezi body odůvodnění nebo ustanoveními, kterých se Komise v této souvislosti dovolává, se rejstříků týká pouze článek 12. Kromě toho se tyto body odůvodnění a ustanovení netýkají otázky přístupu k dokumentům obecně, ale otázky, jak má být tento přístup poskytnut. V čl. 12 odst. 2 se stanoví, že „legislativní dokumenty“ by měly být v co největší míře zpřístupněny „přímo“. Vzhledem k tomu, že čl. 12 odst. 1 stanoví, že orgány pokud možno „zpřístupní dokumenty přímo veřejnosti v elektronické podobě nebo prostřednictvím rejstříku“, znamenalo to, že legislativní dokumenty by měly být pokud možno zpřístupněny nikoli tím, že budou uvedeny v rejstříku, ale „přímo... v elektronické podobě“. Význam, který je takto přisuzován možnosti přímého přístupu k legislativním dokumentům, zjevně neznamená, že by Komise měla být oprávněna zdržet se zápisu jiných dokumentů do svého rejstříku.

21. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že rejstříky dokumentů vedené Komisí se v současné době zřejmě týkají pouze legislativní činnosti orgánů EU a některých dokumentů přijatých Komisí. Jak bylo uvedeno výše, stěžovatel vyjádřil pochybnosti, pokud jde o tvrzení Komise, že její legislativní činnost byla dobře pokryta veřejnými rejstříky. Veřejný ochránce práv měl však za to, že projednávaná věc nevyžadovala, aby provedl další šetření týkající se této otázky. V odpovědi na otázku, která jí byla v tomto smyslu položena, Komise potvrdila, že se nedomnívá, že by se její veřejný rejstřík (rejstříky) měl (měly) vztahovat pouze na dokumenty týkající se její legislativní činnosti. Bylo však zcela zřejmé, že rejstříky, které Komise v současné době vede, neodkazují na mnoho dokumentů, které se týkají činností Komise a které má Komise k dispozici. V této souvislosti je třeba poznamenat, že Komise nezpochybnila tvrzení stěžovatele, že v jeho rejstřících je uveden pouze „zlomek“ jeho dokumentů. Skutečnost, že některé "klíčové" dokumenty mohou být k dispozici na konkrétních internetových stránkách spravovaných jednotlivými útvary Komise nebo že tyto internetové stránky poskytují dodatečné informace, neměla na tento závěr vliv.

22. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že Komise rovněž tvrdila, že vzhledem k široké definici pojmu „dokument“ v čl. 3 písm. a) nařízení č. 1049/2001 není možné zřídit plně komplexní rejstřík. Veřejná ochránkyně práv nebyla přesvědčena, že by nebylo možné zřídit úplný rejstřík dokumentů vypracovaných nebo obdržených Komisí. Jak Komise uznala, každé z jejích generálních ředitelství nebo správních oddělení mělo svůj vlastní interní rejstřík dokumentů. Pro veřejnou ochránkyni práv bylo proto obtížné pochopit, proč by Komise neměla mít možnost vypracovat komplexní rejstřík dokumentů na základě stávajících interních rejstříků.

23. Ve své odpovědi na žádost veřejné ochránkyně práv o další informace Komise zdůraznila, že stávající interní rejstříky byly zřízeny pro vnitřní administrativní účely a že jejich obsah nelze jednoduše převést do veřejného rejstříku. Podle Komise by údaje obsažené v interních rejstřících musely být prověřeny, vybrány a přeformátovány prostřednictvím rozhraní předtím, než by mohly být vloženy do veřejného rejstříku. Komise dodala, že by to vyžadovalo významné investice, které by byly zbytečné, neboť stávající systém bude nahrazen jednotným registračním systémem. Veřejná ochránkyně práv nebyla těmito argumenty přesvědčena. Jak správně uvedl stěžovatel, čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 stanoví, že veřejný rejstřík dokumentů měl být zprovozněn do 3. června 2002. Vzhledem k tomu, že nařízení bylo přijato dne 30. května 2001, zdá se, že Komise měla dostatek času na přijetí opatření nezbytných k řádnému fungování svého rejstříku. Pokud se formát nebo obsah údajů potřebných pro tento rejstřík v jednotlivých generálních ředitelstvích nebo jiných odděleních lišil, bylo obtížné pochopit, proč Komise nepřijala rychlá opatření k přijetí opatření nezbytných k harmonizaci těchto systémů. Toto nepochopení bylo o to obtížnější, že Komise mohla ještě před vstupem nařízení č. 1049/2001 v platnost zřídit rejstřík korespondence určené jejímu tehdejšímu předsedovi, jakož i odpovědí na tuto korespondenci. Podle informací zveřejněných Komisí obsahoval tento rejstřík dne 31. prosince 2002 odkazy na 34 383 dokumentů [5].

24. Veřejná ochránkyně práv konstatovala, že Komise poukázala na to, že její stávající systém registrace dokumentů bude nahrazen jednotným systémem registrace. Jak však uvedl stěžovatel, neexistovala jasná záruka, že nový systém povede k řádnému veřejnému rejstříku dokumentů. Komise uvedla, že v souvislosti s vývojem nového systému se předpokládá modul pro export odkazů na dokumenty z tohoto systému do veřejného rejstříku. Komise však neposkytla žádné údaje nebo závazky, pokud jde o rozsah, v jakém bude tato možnost využita. Veřejná ochránkyně práv zejména konstatovala, že Komise neposkytla žádné přesné informace o tom, zda po zavedení nového systému registrace dokumentů rozšíří oblast působnosti stávajícího rejstříku (rejstříků). Kromě toho Komise neposkytla žádné konkrétní informace o tom, kdy přesně měl být tento nový systém uveden do provozu.

25. Kromě toho a vzhledem k tomu, že Komise nemá k této otázce žádné další informace, nelze vyloučit, že nový systém registrace dokumentů bude uplatňován pouze na dokumenty, které Komise nově vypracovala nebo obdržela. V takovém případě by zavedení tohoto systému nepředstavovalo žádný pokrok, pokud jde o dokumenty, které byly vypracovány nebo obdrženy Komisí před tímto datem a dosud nebyly zapsány do rejstříku.

26. Pokud jde o prohlášení Komise, že hodlá postupně rozšiřovat rozsah svých veřejných rejstříků, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že tento záměr je jistě chvályhodný. Komise však neuvedla přesné datum, k němuž by měl být její rejstřík (rejstříky) konečně v souladu s článkem 11 nařízení č. 1049/2001. V každém případě je třeba zohlednit skutečnost, že od zahájení provozu rejstříku Komise podle čl. 11 odst. 3 nařízení č. 1049/2001 uplynulo téměř šest let.

27. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že Komise skutečně nedodržela článek 11 nařízení tím, že do svého rejstříku dokumentů nezahrnula všechny příslušné dokumenty. Návrh doporučení bude proto předložen níže.

28. Pokud jde o otázku, zda se Komise rovněž dopustila pochybení tím, že vedla několik rejstříků, a nikoli jeden, veřejná ochránkyně práv se domnívala, že znění článku 11 nařízení č. 1049/2001 („rejstřík dokumentů“) skutečně naznačuje, že normotvůrce uvažoval o jednom rejstříku pro každý orgán. Veřejná ochránkyně práv však konstatovala, že Komise zdůraznila, že účelem tohoto ustanovení je umožnit veřejnosti identifikovat dokumenty v držení orgánů, které by pro ni mohly být zajímavé. Komise se tázala, zda vzhledem k počtu a rozmanitosti dokumentů, které má v držení, by obrovský jednotný rejstřík skutečně nabídl veřejnosti nejlepší služby. Komise rovněž uvedla, že její veřejné rejstříky se vzájemně doplňují a jejich oblast působnosti je jasně vymezena. Veřejná ochránkyně práv měla za to, že tyto argumenty nejsou neopodstatněné. Podle názoru veřejného ochránce práv nelze vyloučit, že cíle sledovaného článkem 11 nařízení č. 1049/2001 lze dosáhnout i tehdy, pokud dotyčný orgán vede více rejstříků, a nikoli jeden, za předpokladu, že rozsah těchto rejstříků je jasně vymezen, že nedochází k překrývání a že jejich počet a rozsah nejsou takové povahy, že by vedly k nejasnostem, a ztěžovaly tak občanovi nalezení informací, které hledá. Po předběžném přezkoumání rejstříků, které v současné době vede Komise, se veřejná ochránkyně práv domnívala, že tyto podmínky jsou v současné době splněny. Avšak vzhledem k tomu, že níže uvedený návrh doporučení měl Komisi značně povzbudit, aby rozšířila rozsah svého rejstříku (rejstříků), veřejná ochránkyně práv se domnívala, že neexistují důvody pro další šetření otázky, kolik rejstříků by v současné fázi mohlo a mělo být vedeno.

29. S ohledem na výše uvedené skutečnosti předložil veřejný ochránce práv Komisi v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu veřejného ochránce práv tento návrh doporučení:

Komise by měla co nejdříve zahrnout odkazy na všechny dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a), které má v držení, do rejstříku uvedeného v článku 11 tohoto nařízení, pokud tak dosud neučinila.

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv po jeho návrhu doporučení

30. Komise ve svém podrobném stanovisku uvedla, že velmi široká definice pojmu „dokument“ v čl. 3 písm. a) není slučitelná s plně vyčerpávajícím a úplným rejstříkem dokumentů. Poukázala na to, že země s právními předpisy o přístupu k dokumentům souvisejícím s veřejnými rejstříky zahrnuly do svých právních předpisů přesnější a omezenější definici „dokumentů“. Naopak v zemích s právními předpisy o „svobodě informací“ obecně neexistují žádné rejstříky. Komise dodala, že nařízení č. 1049/2001 kombinuje oba prvky. Podle názoru Komise jsou veřejné rejstříky pro občany velmi cenným nástrojem při identifikaci dokumentů, které by je mohly zajímat. Uvedla však, že rozsah práva na přístup přesahuje rozsah působnosti veřejných rejstříků, pokud lze požádat o přístup k „jakémukoli obsahu bez ohledu na jeho nosič“.

31. Komise uznala, že je třeba rozšířit pokrytí jejích rejstříků. Měl však za to, že ze znění článku 11 nelze vyvodit, že by se veřejný rejstřík měl vztahovat na všechny dokumenty v držení orgánů.

32. Komise dále uvedla, že skutečnost, že rejstřík neobsahuje odkazy na všechny dokumenty, nebrání žadatelům v podání žádostí o přístup. Praxe Komise ukázala, že žádosti jsou často formulovány široce, aby zahrnovaly všechny myslitelné dokumenty týkající se daného tématu. Komise poukázala na to, že v takových případech je na jejích útvarech, aby určily příslušné dokumenty.

33. Komise připomněla, že její rejstříky se zaměřují na legislativní činnost EU vzhledem k tomu, že potřeba pomoci občanům při vyhledávání právních předpisů EU a návrhů právních předpisů je považována za prioritu. Na rozdíl od názoru veřejného ochránce práv z článku 12 a bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že toto nařízení klade důraz na legislativní činnost orgánů. Komise však dodala, že to neznamená, že by se rejstříky neměly vztahovat na jiné dokumenty. Zopakovala, že má v úmyslu dále rozvíjet své rejstříky tak, aby obsahovaly odkazy na dokumenty týkající se jiných činností.

34. Komise poukázala na to, že je v procesu postupného rušení stávajícího systému evidence dokumentů a zavádění nového centralizovaného registračního systému. Některá generální ředitelství již provozovala nový systém („Ares“). Tento nový systém bude postupně zaváděn v celé Komisi. Do tohoto obrovského projektu (migrační období 2008 až 2010) byly investovány značné finanční a lidské zdroje. Podle Komise byla důvodem, proč v rámci stávajícího systému („Adonis“) neexistovala jednotná databáze pro celou Komisi, nedostatečná úroveň bezpečnosti v systému. Z tohoto důvodu nemohly být informace obsažené v systému Adonis jednoduše převedeny do veřejného rejstříku. Komise uvedla, že má v úmyslu začít převádět záznamy do veřejného rejstříku, jakmile bude nový interní registrační systém zprovozněn.

35. Komise na závěr uvedla, že souhlasí s tím, že musí ještě zvýšit pokrytí svých veřejných rejstříků a že je odhodlána je v zájmu větší transparentnosti dále rozvíjet. Vyjádřil však politování nad tím, že nemůže přijmout návrh doporučení veřejného ochránce práv, neboť je logicky nemožné kombinovat širokou a nepřesnou definici dokumentů s plně komplexním rejstříkem.

36. Stěžovatel ve svých připomínkách zastával názor, že odpověď Komise byla velmi neuspokojivá, a k tomu, co již dříve uvedl, jen málo dodal.

37. Podle názoru stěžovatele z odpovědi Komise vyplývá, že do nového systému „Ares“ byly začleněny určité „úrovně bezpečnosti“ a že do veřejného rejstříku budou vloženy pouze určité dokumenty. Pokud by tomu tak bylo, Komise ve skutečnosti vytvářela registrační systém, jehož cílem bylo ignorovat nařízení 1049/2001, a zejména jeho čl. 3 písm. a) a článek 11. Stěžovatel navrhl, aby veřejný ochránce práv požádal o další informace nebo objasnění týkající se této otázky, a to buď nyní, nebo v pozdější fázi.

38. Stěžovatel poukázal na to, že když Komise zahájila veřejnou konzultaci o přezkumu nařízení č. 1049/2001, nenavrhla omezení definice pojmu „dokument“. Ve své zprávě o výsledku veřejné konzultace o přezkumu nařízení č. 1049/2001 [6] Komise uvedla toto: „Pokud jde o pojem „dokument“, obecně se má za to, že stávající široká definice by měla být zachována.“Podle stěžovatele se první náznak, že Komise měla v úmyslu tuto definici omezit, objevil v návrhu, který byl rozeslán před zasedáním dne 30. dubna 2008, tj. poté, co veřejný ochránce práv dne 7. dubna 2008 předložil svůj návrh doporučení. Stěžovatel se proto dotázal, zda není nepřiměřené ptát se, zda by mohla existovat nějaká souvislost mezi novým registračním systémem „Ares“, návrhem doporučení veřejného ochránce práv a výše uvedenou změnou týkající se definice „dokumentu“.

39. Podle názoru stěžovatele se postoj Komise k této stížnosti od její první odpovědi nezměnil. Stěžovatel dodal, že tento postoj lze popsat jako případ institucionální neústupnosti. Podle názoru stěžovatele by zachování takové situace vytvořilo velmi nebezpečný precedens pro další orgány a agentury Společenství.

40. Stěžovatel na závěr vyjádřil naději, že veřejný ochránce práv předloží Parlamentu zvláštní zprávu týkající se této otázky.

Posouzení veřejného ochránce práv po jeho návrhu doporučení

41. Veřejný ochránce práv se domnívá, že Komise nepředložila žádné argumenty, které by vyžadovaly, aby přehodnotil svůj postoj. Veřejný ochránce práv se naopak domnívá, že podrobné stanovisko Komise jeho postoj posiluje.

42. Komise ve svém podrobném stanovisku poukázala na to, že z její praxe vyplývá, že žádosti jsou často formulovány široce, aby zahrnovaly všechny myslitelné dokumenty týkající se daného tématu, a že je pak na jejích útvarech, aby určily příslušné dokumenty. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že je spravedlivé předpokládat, že široká formulace žádostí je v mnoha případech způsobena skutečností, že dosud neexistuje dostatečný rejstřík dokumentů. Vysvětlení Komise tak přesně potvrzuje skutečnost, kterou veřejná ochránkyně práv uvedla, tj. že rejstřík by měl občanům umožnit určit, které dokumenty má Komise v držení. Veřejná ochránkyně práv se navíc domnívá, že stěží lze hospodárně využít zdroje k tomu, abychom se pokusili zmírnit nedostatky stávajícího rejstříku tím, že budeme nutit zaměstnance Komise, aby se pokusili ověřit, které dokumenty by mohly být předmětem žádosti o přístup.

43. Pokud jde o argument Komise, že potřeba pomoci občanům při vyhledávání v právních předpisech EU a návrzích právních předpisů byla pro ni prioritou, veřejná ochránkyně práv konstatuje, že sama Komise uznává, že to neznamená, že by rejstříky neměly zahrnovat jiné dokumenty. Veřejný ochránce práv však konstatuje, že i na konci roku 2007, tj. více než pět let po datu, kdy měl být rejstřík uveden do provozu, jsou rejstříky Komise stále v zásadě omezeny na dokumenty týkající se legislativní činnosti EU. Komise zopakovala, že má v úmyslu dále rozvíjet své rejstříky tak, aby obsahovaly odkazy na dokumenty týkající se jiných činností. Uvedla, že je odhodlána dále rozvíjet své rejstříky v zájmu větší transparentnosti. Veřejná ochránkyně práv se však domnívá, že tento závazek, který Komise vyjádřila již v dřívějších fázích, nebyl dosud podpořen přesvědčivými opatřeními.

44. Komise vysvětlila, že byl zaveden nový centralizovaný registrační systém („Ares“) a že má v úmyslu začít převádět záznamy do veřejného rejstříku, jakmile bude nový interní registrační systém uveden do provozu. Veřejná ochránkyně práv však chápe, že zavedení tohoto systému v celé Komisi má být dokončeno až v roce 2010. Ačkoli se zdá, že nový systém již provozují některá z jeho generálních ředitelství, Komise nevysvětlila, proč dokumenty v držení těchto generálních ředitelství dosud nebyly přidány do rejstříků Komise. A co je nejdůležitější, Komise neposkytla žádné vysvětlení, které dokumenty budou do těchto rejstříků přidány. Vzhledem k tomu, že Komise ve svém podrobném stanovisku zašla až tak daleko, že tvrdila, že je „logicky nemožné“ kombinovat širokou a nepřesnou definici dokumentů s plně komplexním rejstříkem, není dopad zavedení nového registračního systému na obsah rejstříku Komise zdaleka jasný.

45. Veřejná ochránkyně práv není přesvědčena, že by bylo nemožné nebo logicky nemožné vést rejstřík všech dokumentů, které jsou v pozici Komise. Rejstřík korespondence adresované jeho předsedovi, který byl k dispozici v době, kdy byl prezident Prodi ve funkci, ukazuje, že takové rejstříky jsou možné. I kdybychom však přijali uvedený argument, skutečností zůstává, že více než sedm let po přijetí nařízení č. 1049/2001 a navzdory opakovaným závazkům rozšířit své rejstříky o dokumenty, které se netýkají legislativní činnosti EU, Komise stále nedostála svému slovu. A co je ještě horší, byl zrušen jediný rejstřík, jehož rozsah jasně přesahoval rozsah stávajících rejstříků Komise, tj. rejstřík korespondence adresované předsedovi Komise.

46. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že postoj, který vyjádřil ve svém návrhu doporučení, zůstává v platnosti, aniž by bylo třeba, alespoň prozatím, dále zkoumat otázky vznesené stěžovatelem v jeho připomínkách k podrobnému stanovisku.

B. Závěry

47. Na základě svého šetření této stížnosti učinil veřejný ochránce práv tuto kritickou poznámku:

Ustanovení čl. 11 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise stanoví, že každý orgán poskytne veřejnosti přístup k rejstříku dokumentů. Odkazy na dokumenty se neprodleně zaznamenají do rejstříku. Podle čl. 11 odst. 2 nařízení č. 1049/2001 obsahuje rejstřík pro každý dokument referenční číslo. Podle názoru veřejného ochránce práv může rejstřík uvedený v článku 11 dosáhnout svého cíle „učinit práva občanů podle tohoto nařízení účinnými“, pouze pokud bude co nejúplnější. Komise nezpochybnila tvrzení stěžovatele, že v jeho rejstřících je uveden pouze „zlomek“ jeho dokumentů. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že Komise nedodržela článek 11 nařízení tím, že do svého rejstříku dokumentů nezahrnula všechny příslušné dokumenty. Jedná se o případ nesprávného úředního postupu.

48. V čl. 3 odst. 7 statutu evropského veřejného ochránce práv se stanoví, že po předložení návrhu doporučení a po obdržení podrobného stanoviska dotčeného orgánu nebo instituce zašle veřejný ochránce práv zprávu Evropskému parlamentu a dotčenému orgánu nebo instituci.

49. Stěžovatel vyzval veřejného ochránce práv, aby svůj případ předložil Evropskému parlamentu.

50. Veřejná ochránkyně práv se domnívá, že tento případ nastoluje důležitou otázku, a že vypracování zvláštní zprávy by proto bylo odůvodněné.

51. Je však třeba poznamenat, že dne 20. listopadu 2008 předložil Výbor Evropského parlamentu pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci zprávu o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Komise a Rady (provádění nařízení (ES) č. 1049/2001)[7], která obsahuje návrh usnesení, jež má Evropský parlament přijmout.

Bod 6 navrhovaného usnesení

„[vyzývá] Komisi, aby se řídila doporučením evropského veřejného ochránce práv (stížnost 3208/2006/GG) týkajícím se rejstříku Komise, pokud jde o její povinnost „zahrnovat odkazy na všechny dokumenty ve smyslu čl. 3 písm. a), které má v držení, do rejstříku podle článku 11 [nařízení (ES) č. 1049/2001], pokud tak dosud neučinila“.

52. Vzhledem k tomu, že (návrh) doporučení veřejné ochránkyně práv již byl proto předložen na plenárním zasedání Evropského parlamentu, veřejná ochránkyně práv se domnívá, že zvláštní zpráva o této otázce není nutná. Veřejný ochránce práv však zašle kopii tohoto rozhodnutí Evropskému parlamentu v souladu s čl. 3 odst. 7 svého statutu. Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí rovněž informováni.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Ve Štrasburku dne 18. prosince 2008.

---

[1] Úř. věst. 2001, L 145, s. 43.

[2] Oba dokumenty jsou k dispozici na internetových stránkách veřejného ochránce práv (http://www.ombudsman.europa.eu).

[3] Pokud jde o tento rejstřík, viz bod 23 níže.

[4] V této souvislosti se jeví jako užitečné citovat z bodu 2.1 (který se týká otázky rejstříků) zprávy Komise (pracovní dokument útvarů Komise) ze dne 16. ledna 2008 o výsledku veřejné konzultace o přezkumu nařízení č. 1049/2001 (SEK/2008/29/2): „Ve všech čtyřech kategoriích korespondentů se velká většina domnívá, že je obtížné nalézt informace v rejstřících a na internetových stránkách. U poloviny těchto respondentů je rovněž nedostačující rozsah těchto rejstříků a internetových stránek.“

[5] Viz bod 1.3 zprávy Komise ze dne 29. dubna 2003 o uplatňování nařízení č. 1049/2001 v roce 2002 (KOM(2003) 216 v konečném znění). Pro srovnání, ve své zprávě ze dne 10. října 2008 o uplatňování nařízení č. 1049/2001 v roce 2007 (KOM(2008)630 v konečném znění) obsahovaly rejstříky Komise na konci roku 2005 86 887 odkazů.

[6] (Nehodnocený) pracovní dokument útvarů Komise, dostupný na příslušných internetových stránkách Komise (http://ec.europa.eu/transparency/revision/index_en.htm).

[7] Odkaz INI/2007/2154 (A6-0459/2008).