Souvislosti stížnosti

1. Veřejnost je obecně znepokojena možnými účinky pesticidů na včelí populace.  Stížnost nevládní organizace působící v oblasti životního prostředí se týká transparentnosti postojů členských států v procesu přijímání pokynů k posuzování rizik týkajících se vlivu pesticidů na včely ^[1] (dále jen „pokyny pro včely“)^[2].

2. Na žádost Evropské komise vydal Evropský úřad pro bezpečnost potravin (EFSA) v roce 2013 první verzi navrhovaných pokynů pro včely. EFSA návrh pokynů v roce 2014 revidoval.

3. V souladu s platnými právními předpisy EU ^[3] přijímá Komise pokyny vypracované úřadem EFSA s přihlédnutím k doporučením členských států ^[4]. Zástupci členských států se setkají a zaujmou stanovisko k pokynům v rámci Stálého výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva, tzv. „postupu projednávání ve výborech“^[5]. Výboru předsedá Komise, která si ponechává kopie dokumentů předložených výboru a jím vypracovaných.

4. Vzhledem k tomu, že se členské státy ve stálém výboru nedohodly, přijetí pokynů týkajících se včel ze strany Komise se od roku 2013 opozdilo.

5. V září 2018 stěžovatel, francouzská nezisková organizace POLLINIS, požádal Komisi o přístup veřejnosti k „veškeré korespondenci (včetně e-mailů), pořadům jednání, zápisům ze schůzí a veškerým dalším zprávám z těchto schůzek mezi úředníky / zástupci / komisařem / členem kabinetu GŘ SANTE a členy Stálého výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva, pokud jde o pokyny EFSA k posuzování rizik přípravků na ochranu rostlin u včel (Apis mellifera, Bombus spp. a solitérních včel) v období od července 2013 do září 2018.

6. Komise na žádost stěžovatele odpověděla dne 13. listopadu 2018.  Identifikovala 16 dokumentů, které spadají do oblasti působnosti žádosti. Všech 16 dokumentů jsou e-mailové výměny mezi Komisí a členskými státy týkající se jejich postojů k návrhu pokynů pro včely.

7. Komise odmítla poskytnout přístup k dokumentům s odůvodněním, že jejich zpřístupnění by ohrozilo rozhodovací proces ^[6] v rámci stálého výboru.

8. Na podporu svého odmítnutí Komise uvedla, že standardní jednací řád pro stálé výbory (dále jen „standardní jednací řád pro výbory“) výslovně vylučuje, aby byly zveřejňovány postoje jednotlivých členských států ^[7]. Komise dále tvrdila, že v rámci působnosti stálých výborů musí být Komise a členské státy „bez vnějšího tlaku“a že „veřejné zveřejnění odkazů na jednotlivé členské státy by bránilo členským státům v tom, aby upřímně vyjádřily své názory“.

9. Dne 14. listopadu 2018 požádal stěžovatel Komisi, aby své rozhodnutí přezkoumala. Tvrdila, že existuje převažující veřejný zájem na zveřejnění, neboť občané musí vědět, proč nebyly pokyny týkající se včel opakovaně schváleny stálým výborem. Tvrdil, že to poškozuje přežití včel.

10. Dne 3. prosince 2018 potvrdila Komise závěry svého původního rozhodnutí. Stěžovatel nebyl s odpovědí Komise spokojen a dne 12. prosince 2018 se obrátil na veřejnou ochránkyni práv.

Doporučení veřejného ochránce práv

11. Ve svém doporučení ^[8] se veřejná ochránkyně práv domnívala, že dotčené dokumenty by s ohledem na kontext, v němž byly vypracovány, a s ohledem na jejich účel měly mít prospěch z širšího přístupu k „legislativním dokumentům“podle práva EU o přístupu veřejnosti k dokumentům. Širší přístup k těmto dokumentům má zásadní význam pro zajištění toho, aby občané EU mohli uplatňovat své právo na účast na demokratickém životě Unie založené na Smlouvách. Veřejný ochránce práv měl rovněž za to, že dotčené dokumenty obsahují informace o životním prostředí, jak jsou definovány v Aarhuském nařízení. Z tohoto důvodu by měl být rovněž poskytnut širší přístup.

12. Veřejná ochránkyně práv dospěla k závěru, že výjimka uplatňovaná Komisí pro odepření přístupu veřejnosti k e-mailům obsahujícím stanoviska zástupců členských států musí být uplatňována o to restriktivnějším způsobem.

13. Veřejný ochránce práv nepovažoval argument Komise, že zveřejnění e-mailů obsahujících postoje členských států je v rozporu se standardním jednacím řádem výborů ^[9], za rozhodující. Souhlasí s tím, že tato pravidla stanoví, že postoje jednotlivých členských států by neměly být zveřejňovány. Jednací řád však pouze odráží rozhodnutí Komise ohledně způsobu organizace práce výborů. Tento jednací řád může kdykoli změnit. Komise mohla pouze přesvědčivě argumentovat, že je „závazné“ nezveřejňovat postoje členských států, pokud bylo pravidlo obsaženo v právních předpisech EU. V tomto ohledu veřejná ochránkyně práv konstatovala, že zveřejnění postojů členských států není zakázáno platnými právními předpisy EU, konkrétně nařízením o postupu projednávání ve výborech.

14. Komise v podstatě zastává stanovisko, že nemůže zpřístupnit dokumenty, protože se rozhodla zavést prostřednictvím jednacího řádu systém nezpřístupnění. To je sebenaplňující, kruhový argument. Naproti tomu pravidla týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům jsou obsažena ve zvláštních právních předpisech, a sice v nařízení č. 1049/2001 a v případě informací o životním prostředí v nařízení č. 1367/2006.

15. Veřejná ochránkyně práv rovněž zjistila, že Komise neprokázala, jak by byli zástupci členských států vystaveni vnějšímu tlaku v případě zpřístupnění dokumentů. Neprokázala ani to, jak by byla v případě jakéhokoli nátlaku ovlivněna schopnost členských států jednat zcela nezávisle. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že zde nehovoříme o jednotlivcích, ale o členských státech, jejichž zvolené vlády jsou dobře zvyklé řešit otázky, které jsou předmětem vážné a živé veřejné diskuse.

16. Veřejný ochránce práv nesouhlasí s tím, že by zpřístupnění dokumentů vážně ovlivnilo, prodloužilo nebo zkomplikovalo řádný průběh rozhodování ^[10].

17. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem veřejná ochránkyně práv shledala, že odmítnutí Komise poskytnout veřejnosti přístup k postojům členských států k návrhu pokynů pro včely představuje nesprávný úřední postup. Předložila proto následující doporučení (v souladu s čl. 3 odst. 6 statutu evropského veřejného ochránce práv):

„Komise by měla poskytnout veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům, v nichž jsou uvedeny postoje členských států k návrhu pokynů pro včely, v souladu se zásadami vysvětlenými výše.“

18. Ve své odpovědi na doporučení veřejné ochránkyně práv s odkazem jak na článek 13 vzorového jednacího řádu výborů, tak na nařízení o postupu projednávání ve výborech Komise zopakovala svůj argument, že pravidla použitelná na postupy projednávání ve výborech zachovávají důvěrnost jednotlivých postojů členských států. Komise proto dospěla k závěru, že není schopna zveřejnit postoje členských států k návrhu pokynů pro včely.

19. Komise vysvětlila, že předložila návrhy na změnu nařízení o postupu projednávání ve výborech s cílem dále zvýšit transparentnost a odpovědnost, zejména zveřejněním hlasů zástupců členských států v odvolacím výboru. Rovněž konstatovala, že bude i nadále uvažovat o tom, jak zajistit větší transparentnost postupů projednávání ve výborech, a to s ohledem na rozdíly mezi legislativním rozhodovacím procesem a rozhodovacím procesem týkajícím se přijímání nelegislativních aktů.

20. Stěžovatel se k odpovědi Komise vyjádřil a uvedl, že „vyjadřuje politování nad tím, že se Komise rozhodla doporučení veřejné ochránkyně práv ignorovat“.

21. Stěžovatel zdůraznil skutečnost, že pravidla důvěrnosti ve standardním jednacím řádu nejsou v nařízení o postupu projednávání ve výborech zmíněna. Uvedla, že pokud by se Komise domnívala, že ustanovení o důvěrnosti v jednacím řádu jsou v souladu s nařízením o postupu projednávání ve výborech, znamenalo by to „jasné narušení práva občanů na přístup k dokumentům“podle nařízení č. 1049/2001. Stěžovatel uvedl, že lituje, že se Komise touto zásadní otázkou ve své odpovědi na doporučení veřejné ochránkyně práv nezabývala.

22. Stěžovatel rovněž zdůraznil, že přijetí pokynů týkajících se včel má zásadní význam pro ochranu včel v EU. Uvedla, že v situaci, kdy opylovači procházejí dramatickým úbytkem, by transparentnost týkající se postojů členských států umožnila občanům pochopit, proč byl návrh pokynů úřadu EFSA pro včely od roku 2013 ve stálém výboru projednán nejméně 26krát, aniž by bylo dosaženo dohody. Zachování biologické rozmanitosti by nikdy nemělo být ohroženo ustanoveními o důvěrnosti. Uvedl, že postoj Komise vytváří situaci, kdy členské státy nejsou odpovědné svým občanům, což představuje hrozbu pro demokratický proces.

Posouzení veřejné ochránkyně práv po vydání doporučení

23. Veřejná ochránkyně práv je odpovědí Komise na její doporučení zklamána. Komise se argumenty uvedenými v doporučení nezabývala, zejména pokud jde o názor veřejné ochránkyně práv, že zveřejnění postojů členských států k návrhu pokynů pro včely není v rozporu s nařízením o postupu projednávání ve výborech.

24. Veřejná ochránkyně práv trvá na svém názoru, že Komise nesprávně odmítla zveřejnit požadované dokumenty obsahující postoje členských států k návrhu pokynů pro včely.

25. Podle Smluv EU má každý občan „právo podílet se na demokratickém životě Unie“^[11]. Rozhodnutí EU proto musí být přijímána „co nejotevřeněji a co nejblíže občanům“^[12].

26. Zajištění toho, aby občané mohli sledovat pokrok v přijímání pravidel, je základním kamenem demokracie v EU. Možnost občanů kontrolovat a být informováni o všech informacích, které tvoří základ „legislativních opatření EU“, chápaných široce, je předpokladem pro účinný výkon jejich demokratických práv. Veřejná ochránkyně práv chápe, že rozhodnutí přijatá postupem projednávání ve výborech, která mají dopad na to, jak jsou právní předpisy chápány a uplatňovány, spadají do této široké definice legislativního opatření EU.

27. Význam práva podílet se na demokratickém životě EU přesahuje otázky, co představuje legislativní akt a zda lze akty v přenesené pravomoci přijaté v rámci nařízení o postupu projednávání ve výborech považovat za akty spadající do této kategorie. Demokratická povaha Evropské unie vyžaduje, aby občané měli v zásadě možnost kontrolovat veškerá opatření přijatá EU, která na ně mají dopad.

28. Jak je uvedeno v doporučení veřejné ochránkyně práv, požadované dokumenty obsahují informace o opatření, které by mohlo ovlivnit biologickou rozmanitost. Obsah se proto jednoznačně kvalifikuje jako informace o životním prostředí. Politická opatření EU, která mají dopad na životní prostředí, se dotýkají všech občanů a obyvatel EU. To bylo uznáno v Aarhuském nařízení.

29. Včely a další opylovači mají zásadní význam pro životní prostředí a udržují biologickou rozmanitost tím, že poskytují nezbytné opylování pro širokou škálu plodin a planě rostoucích rostlin. Vzhledem k významné ekologické a hospodářské hodnotě včel je třeba sledovat a udržovat zdravé včelí populace, a to nejen na místní nebo vnitrostátní úrovni, ale na celém světě. V posledních 10 až 15 letech včelaři hlásí neobvyklé oslabení počtu včel a ztráty včelstev. Požadované dokumenty obsahují postoje členských států k návrhu opatření, jehož cílem je poskytnout průmyslu a členským státům pokyny k provádění právních předpisů EU o pesticidech. Týká se rizik, která pesticidy představují pro včely. Návrh pokynů pro včely je proto relevantní pro ochranu včel v EU. Tyto pokyny byly od doby, kdy je vydal úřad EFSA, mnohokrát projednávány ve Stálém výboru pro rostliny, zvířata, potraviny a krmiva. Vzhledem k tomu, že se členské státy ve výboru nedohodly, bylo přijetí pokynů pro včely od roku 2013 odloženo.

30. Zveřejnění požadovaných dokumentů by občanům EU, jako je stěžovatel, umožnilo přezkoumat důvody, které členské státy uvedly pro přijetí pokynů a proti němu, a pokud by si to přáli, pokusit se ovlivnit probíhající rozhodovací proces. Pochopení postojů, které zaujímají různí zástupci členských států, má v demokratickém systému, který je odpovědný svým občanům, zásadní význam.

31. Odpověď Komise na doporučení veřejné ochránkyně práv vychází z předpokladu, že pravidla stanovená v samotném nařízení o postupu projednávání ve výborech zachovávají důvěrnost jednotlivých postojů členských států. Nařízení o postupu projednávání ve výborech však neobsahuje žádné ustanovení, které by uvádělo, že souhrnné záznamy nesmí obsahovat jednotlivé postoje vyjádřené zástupci členských států v rámci jednání výboru. Nařízení o postupu projednávání ve výborech neobsahuje ani žádné jiné ustanovení, které by ukládalo povinnost zachovávat důvěrnost jednání výboru.

32. To znamená, že ustanovení o důvěrnosti v jednacím řádu postupu projednávání ve výborech, včetně čl. 10 odst. 2 (uvádějícího, že souhrnné zápisy ze schůzí nezmiňují individuální postoj členů při jednání výboru) a čl. 13 odst. 2 (uvádějícího, že jednání výboru jsou důvěrná), nejsou sama o sobě v nařízení o postupu projednávání ve výborech založena.

33. Veřejná ochránkyně práv vítá závazek Komise uvedený v její odpovědi zvýšit transparentnost a odpovědnost postupů projednávání ve výborech. Podle jejího názoru by dodržení jejího doporučení v projednávané věci bylo významným krokem ke splnění tohoto závazku. Občanům EU by to poskytlo větší důvěru v plnění tohoto závazku ze strany Komise. Není nutná žádná změna nařízení o postupu projednávání ve výborech. Z 19. bodu odůvodnění a čl. 9 odst. 2 uvedeného nařízení totiž jasně vyplývá, že přístup veřejnosti k informacím o jednáních výborů by měl být zajištěn v souladu s právními předpisy EU o přístupu veřejnosti k dokumentům.

34. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že jednací řád nemůže mít právní přednost před nařízením. Jakýkoli jednací řád proto musí být v souladu nejen s nařízením o postupu projednávání ve výborech, ale také s pravidly EU pro přístup k dokumentům. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že Komise nemůže využít procesních pravidel použitelných na postupy projednávání ve výborech k odepření přístupu veřejnosti k dokumentům, pokud jí primární nebo sekundární právo EU ukládá povinnost poskytnout přístup veřejnosti k těmto dokumentům.

35. Z výše uvedeného vyplývá, že nařízení č. 1049/2001 je plně použitelné a výjimka týkající se rozhodovacího procesu musí být vykládána restriktivně. Jak je vysvětleno v doporučení veřejné ochránkyně práv, Komise neprokázala, že by jakýkoli vnější tlak, kterému by mohli být vystaveni zástupci členských států v případě zpřístupnění dotčených dokumentů, mohl ovlivnit rozhodovací proces. V každém případě vzhledem ke kritickému významu včel pro životní prostředí, poklesu počtu včel a úbytku včelstev v posledních letech, významu návrhu pokynů pro včely v tomto ohledu a skutečnosti, že členské státy nebyly schopny dosáhnout dohody za posledních pět let, se veřejná ochránkyně práv domnívá, že existuje jasný převažující veřejný zájem na zpřístupnění požadovaných dokumentů.

36. Veřejná ochránkyně práv se již dříve zabývala odmítnutím Komise zveřejnit postoje členských států vyjádřené v rámci postupů projednávání ve výborech.^[13] Vyjádřila politování nad tím, že Komise odmítá přístup k dokumentům obsahujícím postoje členských států v rámci postupů projednávání ve výborech, které mají dopad na právní předpisy EU, a proto by měly být otevřené kontrole ze strany občanů v demokratické společnosti. Veřejná ochránkyně práv vyzývá Komisi, aby tuto praxi změnila a dostála povinnostem stanoveným ve Smlouvě o Evropské unii, zejména zásadám stanoveným v článku 10 SEU.

37. Na základě výše uvedených skutečností veřejná ochránkyně práv znovu potvrzuje svůj závěr, že odmítnutí Komise poskytnout veřejnosti přístup k postojům členských států k návrhu pokynů týkajících se včel představovalo nesprávný úřední postup.

Závěr

Na základě šetření veřejná ochránkyně práv uzavírá tento případ následujícím závěrem:

Veřejná ochránkyně práv není spokojena s odpovědí Evropské komise na její doporučení. Veřejná ochránkyně práv opakuje své doporučení, aby Komise poskytla veřejnosti přístup k požadovaným dokumentům, v nichž jsou uvedeny postoje členských států k návrhu pokynů pro včely, v souladu se zásadami vysvětlenými v jejím doporučení a v tomto rozhodnutí.

Veřejná ochránkyně práv očekává, že Komise dostojí svému závazku zvýšit transparentnost postupů projednávání ve výborech a bude i nadále pozorně sledovat pokrok.

Stěžovatel a Evropská komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

Emily O'Reillyová

Evropský veřejný ochránce práv

Štrasburk, 3. prosince 2019

[1] EFSA Guidance Document on the risk assessment of plant protection products on bees (Pokyny EFSA k posuzování rizik přípravků na ochranu rostlin pro včely), EFSA Journal 2013;11(7):3295: https://efsa.onlinelibrary.wiley.com/doi/epdf/10.2903/j.efsa.2013.3295.

[2] Nařízení (ES) č. 1107/2009 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32009R1107

[3] Článek 77 nařízení č. 1107/2009.

[4] V souladu s poradním postupem stanoveným v článku 4 nařízení (EU) č. 182/2011, kterým se stanoví pravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=celex:32011R0182

[5] „Postupem projednávání ve výborech“se rozumí soubor postupů, jejichž prostřednictvím členské státy EU kontrolují, jak Evropská komise provádí právo EU. Před přijetím prováděcích opatření k právním předpisům EU musí Komise konzultovat podrobná prováděcí opatření, která navrhuje, se specializovaným výborem, v němž je zastoupen každý členský stát EU. Dotyčný výbor poté zaujme stanovisko k opatřením navrženým Komisí. Tato stanoviska mohou být pro Komisi více či méně závazná v závislosti na konkrétním postupu stanoveném v prováděném právním aktu. Stručný přehled postupu projednávání ve výborech viz http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home

[6] Výjimka z práva na přístup podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1049/2001.

[7] Čl. 10 odst. 2 a čl. 13 odst. 2 vzorového jednacího řádu výborů – jednací řád [název výboru]

[8] Doporučení veřejné ochránkyně práv je k dispozici na adrese: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/113624.

[9] Vzorový jednací řád výborů – jednací řád výboru [název výboru].

[10] V tomto ohledu viz rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 4. září 2018 ve věci C-57/16, ClientEarth v. Komise: http://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-57/16&language=en, bod 101.

[11] Článek 10 Smlouvy o Evropské unii (SEU).

[12] Článek 1 a čl. 10 odst. 3 SEU.

[13] Viz např. rozhodnutí ve věci 1275/2018/THH, dostupné na adrese https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/113361.