Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stěžovatelem je „Lotyšský odborový svaz zaměstnanců ve zdravotnictví a sociální péči“(dále jen „LVSADA“)[1]. Stížnost podal předseda odborového svazu, lotyšský lékař, jakož i předseda lotyšského zastřešujícího orgánu pro organizace zdravotně postižených (Sustento) a ředitel úřadu veřejného ochránce práv lotyšských pacientů.

2. Dne 17. února 2009 zaslal stěžovatel dopis zastoupení Komise v Lotyšsku (dále jen „zastoupení“) a požádal jej, aby „učinilo vše, co je v jeho silách“, aby se zabránilo zhoršení vysoce kvalitní a dostupné zdravotní péče v Lotyšsku. Poukázala na to, že Lotyšsko má jednu z nejnižších částek státního financování veřejné zdravotní péče v EU (3,7 % HDP). V tomto ohledu uvedl, že v rozporu s relevantním unijním právem lotyšská vláda sociální dialog ignorovala.

3. Dne 16. března 2009 odpověděl vedoucí zastoupení Komise na výše uvedený dopis stěžovatele. Vysvětlila, že sociální a zdravotní politika je „odpovědností jednotlivých členských států podle článků 2 a 152 Smlouvy o založení Evropského společenství. Vnitrostátní politiky by mohly být doplněny akcí Společenství nebo společnými politickými dohodami členských států. Po svém přistoupení k EU se Lotyšsko zavázalo provádět vnitrostátní politiku, která by jej přiblížila cílům EU. Připomněla, že Komise průběžně sledovala, jak Lotyšsko plní své povinnosti. Podle vedoucího zastoupení bylo velmi důležité, aby členské státy v době hospodářské krize přijaly opatření, která zabrání tomu, aby někdo trpěl v důsledku nedostatků v sociálním systému. V roce 2009 Komise zveřejnila svá "obvyklá doporučení, v nichž vyjádřila vážné obavy ohledně situace v oblasti zdravotní péče v Lotyšsku". Vedoucí zastoupení dále vysvětlil, že Lotyšsko již mělo přístup k: i) strukturální fondy, které byly použity na zřízení pěti středisek primární zdravotní péče v Lotyšsku; a ii) Evropský sociální fond, který financoval odbornou přípravu zaměstnanců ve zdravotnictví. Připomněla, že EU poskytla Lotyšsku půjčku ve výši 3,1 miliardy EUR s cílem usnadnit provádění jeho programu hospodářské stabilizace. V neposlední řadě vedoucí zastoupení uznal, že včasné a konstruktivní zapojení sociálních partnerů je předpokladem dobré politiky a způsobem, jak zajistit jejich podporu. Vedoucí zastoupení dále uvedl: „Váš otevřený dopis a 7500 obdržených podpisů ukazují, že je třeba výrazně zlepšit dialog vlády se sociálními partnery.“Potvrdila, že „to oznámí ministru zdravotnictví (…)“.

4. Podle stěžovatele se dne 1. června 2010 v Rize uskutečnila schůzka týkající se výše uvedených otázek, které se zúčastnil i zástupce Komise.

Předmět šetření

5. Stěžovatel tvrdil, že Komise nepřijala vhodná opatření proti lotyšským orgánům v návaznosti na tvrzení týkající se lotyšského systému zdravotní péče, která uvedla ve svém dopise ze dne 17. února 2009 a na schůzce dne 1. června 2010.

6. Tvrdil, že Komise by měla přijmout vhodná opatření k zajištění toho, aby lotyšští občané měli přístup k řádné zdravotní péči.

Šetření

7. Dne 22. listopadu 2010 zahájil veřejný ochránce práv šetření týkající se výše uvedeného tvrzení a tvrzení stěžovatele.

8. Dne 23. března 2011 zaslala Komise své stanovisko. Veřejná ochránkyně práv jej předala stěžovateli s výzvou k vyjádření, kterou zaslala dne 17. června 2011.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Údajné nepřijetí vhodných opatření v návaznosti na tvrzení stěžovatele týkající se lotyšského systému zdravotní péče

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

9. Stěžovatel ve své stížnosti tvrdil, že informoval zástupce Komise o údajně špatném stavu lotyšského systému zdravotní péče ve svém dopise ze dne 17. února 2009 a během schůzky v Rize dne 1. června 2010, ale Komise nepodnikla žádné kroky. Stěžovatel v tomto ohledu odkázal na obsah dopisu ze dne 16. března 2009, který obdržel od zastoupení. Podle názoru stěžovatele měla Komise jednat "s cílem posílit záruky poskytnuté obyvatelstvu Lotyšska v čl. 6 písm. a)[2] a čl. 9 odst. 3 části I SFEU a v článku 35 Listiny základních práv Evropské unie [4]." Stěžovatel rovněž poskytl podrobné údaje týkající se systému veřejné zdravotní péče v Lotyšsku.

10. Ve svém stanovisku Komise nejprve uvedla, že ve spisech Komise nejsou žádné záznamy o schůzce ze dne 1. června 2010.

11. Komise dále odkázala na balíček mnohostranné finanční pomoci, který EU, Mezinárodní měnový fond a Světová banka poskytly na podporu programu hospodářské stabilizace lotyšských orgánů. Když Komise obdržela žádost o finanční pomoc na konci roku 2008, Lotyšsko čelilo dramatickému poklesu rozpočtových příjmů a současně jeho výdaje, včetně výdajů na systémy zdravotní péče, během několika let výrazně vzrostly. V souladu s tím musely být veřejné výdaje v letech 2009–2010 výrazně sníženy a v budoucnu bude nutné provést další konsolidaci rozpočtu. Bez finanční pomoci EU by však tato snížení výdajů byla mnohem větší.

12. Komise, Mezinárodní měnový fond a Světová banka od samého počátku výše uvedeného lotyšského programu trvaly na tom, že nejzranitelnějším sociálně by se mělo dostat co největší ochrany. V přímém důsledku toho a s pomocí Světové banky byla v roce 2009 zřízena nouzová sociální záchranná síť pro financování všech spoluúčastí na úhradách za zdravotnické služby a léčiva pro domácnosti v Lotyšsku, které splňují podmínky pro zaručený minimální příjem (GMI). Kromě toho se Komise vyslovila pro přesměrování části Evropského sociálního fondu s cílem zajistit dočasná pracovní místa pro nezaměstnané.

13. Komise zpochybnila údaje poskytnuté stěžovatelem, pokud jde o procentní podíl nominálních výdajů na zdravotní péči, a nesouhlasila s jeho tvrzením, že lotyšská vláda neučinila žádné plány na zlepšení systému zdravotní péče v budoucnu. V tomto ohledu odkázala na hodnocení provedené Světovou bankou.

14. Komise dospěla k závěru, že pokud lotyšská vláda bude i nadále přijímat opatření zaměřená na klíčové priority v odvětví zdravotnictví a zároveň bude vycházet z pomoci obdržené od mezinárodních organizací, mělo by to vést k lepšímu systému zdravotní péče pro obyvatelstvo a ke spravedlivějšímu, účinnějšímu a účelnějšímu využívání peněz občanů.

15. Stěžovatel ve svých připomínkách zpochybnil číselné údaje, které Komise uvedla ve svém stanovisku. Podle jejího názoru Komise neprovedla nezávislou analýzu lotyšského systému zdravotní péče a nekonzultovala lotyšské sociální partnery.

16. Stěžovatel dále uvedl, že Komise neměla popřít, že dne 1. června 2010 se její zástupce a lotyšští sociální partneři setkali na ministerstvu financí v Rize, během něhož byli mezinárodní věřitelé informováni o stanoviscích lotyšských odborových svazů a dalších partnerů týkajících se pokroku a výsledků reforem v Lotyšsku. V této souvislosti přiložil osvědčení Lotyšského sdružení svobodných odborů (LAFTU). Podle tohoto potvrzení „se dne 1. června 2010 v 10:00 na ministerstvu financí v místnosti 304 konalo setkání mezi vládou, sociálními partnery (LAFTU, Lotyšská konfederace zaměstnavatelů), partnerem pro spolupráci (Lotyšská obchodní a průmyslová komora) a oficiálními zástupci MMF a EK, které se rovněž zúčastnila Iveta Sulca, vedoucí zastoupení Evropské komise v Lotyšsku“.

17. Stěžovatel v souhrnu uvedl, že Komise vyjádřila optimistický názor na možná opatření, která má lotyšská vláda přijmout s cílem zlepšit zdravotní péči v budoucnu, ale neposkytla konkrétní odpověď, jak toho dosáhnout, s přihlédnutím ke skutečnostem a unijnímu právu, na které ve své stížnosti odkázal. Namísto hledání skutečných řešení problémů hledala Komise ve stížnosti "nedostatky".

Posouzení veřejného ochránce práv

18. Podle článku 228 Smlouvy o fungování Evropské unie [5] (dále jen "Smlouva o fungování EU") pomáhá veřejný ochránce práv odhalovat nesprávný úřední postup orgánů, institucí a jiných subjektů Unie. Výkon politické moci těmito orgány, jako jsou rozhodnutí Rady a/nebo Komise o tom, jak nebo do jaké míry by měla být Lotyšsku poskytnuta finanční pomoc EU, však nenastoluje otázku nesprávného úředního postupu, a proto se na ně nevztahuje mandát veřejného ochránce práv.

19. Úlohou veřejného ochránce práv v tomto případě je tedy posoudit, zda Komise ve svém stanovisku a ve svém dopise stěžovateli ze dne 16. března 2009 řádně reagovala na hlavní obavy stěžovatele.

20. Veřejný ochránce práv chápe tyto obavy především tak, že s ohledem na řadu ustanovení práva Unie, konkrétně čl. 6 písm. a) SFEU [6] ve spojení s článkem 9 SFEU [7] a článkem 35 Listiny základních práv Evropské unie, který zakotvuje právo na zdravotní péči, měla být Komise aktivnější, pokud jde o údajně špatný stav lotyšského systému veřejné zdravotní péče.

21. V reakci na výše uvedené obavy Komise již ve svém dopise ze dne 16. března 2009 vysvětlila, že vnitrostátní zdravotní záležitosti spadají do výlučné pravomoci členských států. Připomněl však, že vnitrostátní politiky by mohly být doplněny činností Unie nebo společnými politickými dohodami členských států. Toto vysvětlení, které poskytla Komise, je zjevně správné.

22. Ačkoli záležitosti Lotyšska v oblasti veřejného zdraví spadají do výlučné pravomoci Lotyšska [8], Unie, ačkoli nemůže harmonizovat právní předpisy v této oblasti, může na základě čl. 6 písm. a) SFEU [9] přijmout opatření na podporu, koordinaci nebo doplnění lotyšských opatření, aniž by nahradila lotyšskou pravomoc. Pravomoci Unie v tomto ohledu tedy souvisejí s cílem Unie zlepšit veřejné zdraví, jak je stanoveno v článku 168 SFEU [10].

23. Kromě toho Komise ve svém stanovisku správně odkázala na finanční pomoc, kterou Lotyšsku poskytla, a byla tak schopna prokázat, jak vykonávala podpůrné pravomoci Unie.

24. Na druhé straně veřejná ochránkyně práv konstatuje, že Komise ve svém stanovisku neodkázala na argument stěžovatele, který byl založen na článku 35 Listiny základních práv Evropské unie. Tento článek stanoví, že „[k]aždý má právo na přístup k preventivní zdravotní péči a právo na lékařskou péči za podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi. Při vymezování a provádění všech politik a činností Unie je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví.“Mlčení Komise v tomto ohledu však může být odůvodněno dvěma důvody.

25. Zaprvé čl. 51 odst. 2 Listiny stanoví, že „Listina nerozšiřuje oblast působnosti práva Unie nad rámec pravomocí Unie a nevytváří pro Unii žádnou novou pravomoc nebo úkoly ani nemění pravomoci a úkoly vymezené ve Smlouvách“. Jak bylo uvedeno výše, pravomoci Komise v oblasti zdraví jsou pouze podpůrné a je těžké si představit, co jiného by Komise mohla ve stanovisku říci, kromě popisu finanční pomoci, kterou Lotyšsku poskytla.

26. Za druhé, podání stěžovatele nebyla takovými podáními, která by nutně vedla Komisi k tomu, aby zvážila, zda Lotyšsko porušilo Listinu.[11] Stížnost skutečně neobsahovala výslovná tvrzení, že Lotyšsko porušilo právo EU.

27. S ohledem na výše uvedené se veřejná ochránkyně práv domnívá, že se Komise náležitě zabývala podstatou hlavních obav stěžovatele. Ačkoli se Komise ve svém stanovisku dopustila několika drobných chyb [12] a zpochybnila některé statistické ukazatele poskytnuté žadatelem, neznamená to, že celkové stanovisko Komise bylo chybné. Veřejná ochránkyně práv vyjadřuje politování nad tím, že Komise nebyla schopna řádně prověřit spisy svého zastoupení v Rize, pokud jde o účast vedoucího zastoupení na schůzi lotyšského ministerstva financí dne 1. června 2010. Dokument týkající se schůzky, který poskytl stěžovatel spolu se svými připomínkami, však neodkazuje na pořad jednání, a tudíž neprokazuje, že na této schůzce byly projednány body, kterými se Komise ve stanovisku a v dopise ze dne 16. března 2009 nezabývala.

28. Pokud jde o obavy stěžovatele uvedené v jeho připomínkách, že posouzení situace v Lotyšsku ze strany Komise nebylo nezávislé a že poskytla finanční pomoc na základě informací, které jí předložila lotyšská vláda, přičemž ignorovala skutečnost, že se neuskutečnil žádný sociální dialog, veřejný ochránce práv se nedomnívá, že jsou v tomto ohledu odůvodněná další šetření. Pokud se stěžovatel obával, že posouzení Komise následovalo posouzení banky Word, byly tyto obavy neopodstatněné. Je rozumné neopakovat posouzení, pokud tak již učinil jiný poskytovatel mnohostranné finanční pomoci. Pokud jde o argument týkající se sociálního dialogu, veřejný ochránce práv poukazuje na to, že ve své odpovědi ze dne 16. března 2009 zastoupení uznalo, že "je třeba zlepšit dialog vlády se sociálními partnery"a že "o tom uvědomí lotyšského ministra zdravotnictví". Není důvod se domnívat, že takové oznámení nebylo učiněno.

29. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla veřejná ochránkyně práv k závěru, že neexistují důvody pro další šetření této stížnosti.

B. Závěry

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Neexistují žádné důvody pro další šetření této stížnosti.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 13. března 2012.

[1] Podle stěžovatele usiluje LVSADA o lepší zdravotní a sociální péči pro zaměstnance a lotyšské občany obecně v Lotyšsku.

[2] Článek 6 písm. a) SFEU stanoví:

„Unie má pravomoc provádět činnosti na podporu, koordinaci nebo doplnění činností členských států. Oblasti této činnosti na evropské úrovni jsou:

a) ochrana a zlepšování lidského zdraví (...)“

[3] Článek 9 část I SFEU stanoví: „Při vymezování a provádění svých politik a činností přihlíží Unie k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti, zárukou přiměřené sociální ochrany, bojem proti sociálnímu vyloučení a vysokou úrovní všeobecného a odborného vzdělávání a ochrany lidského zdraví.“

[4] Článek 35 („Zdravotní péče“) Listiny základních práv Evropské unie stanoví:

„Každý má právo na přístup k preventivní zdravotní péči a na obdržení lékařské péče za podmínek stanovených vnitrostátními právními předpisy a zvyklostmi. Při vymezování a provádění všech politik a činností Unie je zajištěn vysoký stupeň ochrany lidského zdraví.“

[5] Článek 228 SFEU stanoví:

„Evropský veřejný ochránce práv zvolený Evropským parlamentem je oprávněn přijímat stížnosti od všech občanů Unie nebo fyzických či právnických osob s bydlištěm nebo se sídlem v členském státě týkající se případů nesprávného úředního postupu orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie, s výjimkou Soudního dvora Evropské unie při výkonu jeho soudních pravomocí. Tyto stížnosti přezkoumá a podá o nich zprávu.“

[6] Článek 6 písm. a) SFEU stanoví:

„Unie má pravomoc provádět činnosti na podporu, koordinaci nebo doplnění činností členských států. Oblasti této činnosti jsou na evropské úrovni:

a) ochrana a zlepšování lidského zdraví (...)".

[7] Článek 9 SFEU zní takto:

„Při vymezování a provádění svých politik a činností přihlíží Unie k požadavkům spojeným s podporou vysoké úrovně zaměstnanosti, zárukou přiměřené sociální ochrany, bojem proti sociálnímu vyloučení a vysokou úrovní všeobecného a odborného vzdělávání a ochrany lidského zdraví.“

[8] Unie však sdílí pravomoc s členskými státy, pokud jde o některé aspekty veřejného zdraví, kde je prostor pro zásah Unie větší: Čl. 4 odst. 2 písm. k) a čl. 168 odst. 4 SFEU.

[9] Článek 6 písm. a) SFEU stanoví:

„Unie má pravomoc provádět činnosti na podporu, koordinaci nebo doplnění činností členských států. Oblasti této činnosti jsou na evropské úrovni:

a) ochrana a zlepšování lidského zdraví (...)".

[10] Článek 168 odst. 7 SFEU zní takto:

„Při činnosti Unie je uznávána odpovědnost členských států za vymezení jejich zdravotní politiky a za organizaci zdravotnictví a poskytování zdravotní péče. Odpovědnost členských států zahrnuje řízení zdravotnických služeb a lékařské péče a přidělování zdrojů, které jim byly přiděleny. Opatřeními uvedenými v odst. 4 písm. a) nejsou dotčeny vnitrostátní předpisy o dárcovství nebo lékařském použití orgánů a krve.“

[11] Soudní dvůr nedávno ve svém rozsudku ze dne 15. listopadu 2011 ("Dereci a další") ve vztahu k právu na soukromý a rodinný život zakotvenému v Listině rozhodl, že ustanovení unijního práva týkající se občanství Unie, i když dotyčný občan nikdy nevyužil svého práva na volný pohyb, musí být vykládána s přihlédnutím ke skutečnému požívání podstatné části práv plynoucích z jeho postavení občana Unie (rozsudek ze dne 15. listopadu 2011, Dereci a další, C-256/11, bod 74, dosud nezveřejněný).

[12] Stěžovatel ve svých připomínkách například poukázal na to, že podle jeho názoru se Komise dopustila chyby, pokud jde o rok příslušné korespondence (uvedla rok 2010 namísto roku 2009).