Vážení kolegové,

Vážený pane soudce Françoisi Biltgene,

Dámy a pánové,

Je mi velkým potěšením být tu dnes s vámi.

Dovolte mi začít tím, že srdečně poděkuji organizátorům za pozvání přispět k této důležité konferenci. Je mi ctí tu být.

Otázka, kterou jste si vybrali – je právo EU vhodné pro daný účel? – je obrovský. Nebudu předstírat, že to vyčerpám. Místo toho doufám, že nabídnu pohled z místa, kde stojím, a nechám nuance – a možná i některé neshody – na naší diskusi.

Je to také otázka včasná a nezbytná.

Je načase, protože naše Unie je vyzývána, aby reagovala současně na válku na svých hranicích, migrační tlaky, změnu klimatu, digitální transformaci a geopolitickou konkurenci, jakož i na nejistotu, kterou přinášejí nové výkonné technologie, od umělé inteligence po online platformy, jejichž vliv na naše demokracie a náš způsob života je již jasný.

Je to nezbytné, protože v takovém kontextu vždy existuje pokušení požádat více o zákon: může se pohybovat rychleji, být jednodušší, odstraňovat tření – a především rychleji plnit své sliby?

To jsou samozřejmě legitimní cíle.

Je-li však účinnost nezbytná, nestačí . Dokonale účinný zákon by mohl být represivní. Naopak zákon ztělesňující obdivuhodné zásady se může v praxi ukázat jako neúčinný.

Otázkou tedy není pouze to, zda zákon dosahuje svého zamýšleného cíle. Musíme se také ptát, zda tak činí způsobem, který respektuje práva, zásady řádné správy – zákonnost, odpovědnost, transparentnost, účast a spravedlnost – a důstojnost a zastoupení lidí, kterých se týká.

Existuje rozdíl mezi hodnotami, které jsou základem právního systému, a realitou jejich provádění. Veřejný ochránce práv působí právě v tomto prostoru mezi zásadou a praxí. Neposuzujeme politickou moudrost politických rozhodnutí, ani nepůsobíme jako soud. Stížnost neprokazuje, že zákon vykazuje nedostatky. Jsou to důkazy – důkazy, které nás nutí zkoumat, zda právní systém plní to, co slibuje. A někdy musíme dojít k závěru, že instituce nedosáhla toho, co princip vyžaduje – že měla udělat více. Jedná se o nesprávný úřední postup .

V roce 2025 jsme zahájili 492 šetření, z nichž převážná většina se týkala Evropské komise a agentur EU. Sahaly od přístupu veřejnosti k dokumentům, řízení o nesplnění povinnosti, grantů, smluv a personálních záležitostí až po přijímání závazných aktů a právně nevynutitelných předpisů v oblastech, jako je veřejné zdraví, základní práva a umělá inteligence.

V 63 % případů, které jsme uzavřeli, dotčený orgán stížnost vyřešil. Zjistili jsme nesprávný úřední postup o něco více než 4 %.

Překvapivě málo, dalo by se říci. Čísla však vyprávějí jen část příběhu. Podstata spočívá v samotných případech. Podělím se o několik, které ilustrují, kde leží skutečné potíže.

Moje celková reflexe je následující: Právo EU a jeho zásady jsou v mnoha důležitých ohledech vhodné pro daný účel.

Jejich účinnost však rozhodujícím způsobem závisí na správní praxi. Příliš často jsou zásady řádné správy považovány spíše za překážky účinnosti a účelnosti než za to, čím skutečně jsou: nezbytné záruky důvěry veřejnosti – nikdy více než v době nouze.

A jakmile jsou principy vnímány jako překážky, pokušení dělat na nich kompromisy je skutečné. K dispozici je také tišší tendence: ctít zásadu pouze v případě, že Soudní dvůr již jednoznačně a podrobně vysvětlil, jak musí být uplatňována – a dovolávat se nedostatku právní jistoty nebo judikatury jako důvodu ke snížení úrovně náležité péče.

Dámy a pánové,

Začnu nedávným souborem případů týkajících se toho, jak Evropská komise při přípravě legislativních návrhů, které považovala za naléhavé, využívá odchylky od svých pravidel pro zlepšování právní úpravy.

Tato šetření se týkala tří velmi odlišných oblastí: náležitá péče podniků v oblasti udržitelnosti, boj proti převaděčství migrantů a společná zemědělská politika. V každém případě Komise uvedla, že je naléhavě nutné vynechat kroky, které obvykle předpokládá její rámec pro zlepšování právní úpravy, zejména posouzení dopadů a veřejné konzultace. Ve dvou případech existovaly rovněž obavy ohledně souladu s evropským právním rámcem pro klima.

Proč je to důležité pro dnešní otázku?

Protože ačkoli pravidla pro zlepšování právní úpravy přijala Komise interně, nejedná se pouze o administrativní úklid. Uplatňují základní zásady tvorby právních předpisů EU uznané ve Smlouvách: otevřenost, transparentnost a účast občanů. Jsou rovněž spojeny se zásadou proporcionality, protože pomáhají zajistit, aby právní předpisy EU byly nezbytné, odůvodněné, založené na důkazech a nesvévolné.

Na efektivitě záleží – jak jsem řekl na začátku – a stejně tak na efektivitě. Schopnost Unie řešit krize účinněji než členské státy jednající samostatně byla vždy jedním z nejsilnějších zdrojů její legitimity.

Snaha o rychlost však nemůže oslabit zásady stanovené Smlouvami a rozvinuté Soudním dvorem. I oni si udržují legitimitu EU a důvěru veřejnosti.

Ve svých dotazech jsem zjistil několik procesních nedostatků. Neexistuje jasná definice toho, co se považuje za „naléhavost“, ani okolnosti, za nichž se Komise může odchýlit od svých vlastních pravidel. Záznamy o výjimkách, jejich odůvodnění a posouzení konzistentnosti v oblasti klimatu byly nedostatečné, což občanům ztěžovalo pochopení a posouzení toho, zda Komise jednala nesvévolně. Takzvané „analytické dokumenty“, které nahrazují úplná posouzení dopadů, byly zveřejněny pozdě. Konzultace se zúčastněnými stranami nebyly dostatečně široké ani vyvážené. V jednom případě byla meziútvarová konzultace o víkendu zkrácena na méně než 24 hodin. Celkově tyto nedostatky představovaly nesprávný úřední postup.

Dovolte mi být přesný. Komise musí být schopna rychle reagovat na krize, mimořádné události a nové výzvy. Samozřejmě, že musí. Uznávám rovněž diskreční pravomoc Komise a Rady při rozhodování o naléhavosti. Tvorba právních předpisů však musí zůstat předvídatelná pro ty, kteří chtějí uplatnit své demokratické právo na její ovlivňování. Naléhavost může ospravedlnit rychlejší postup. Nemůže ospravedlnit svévolné.

To je jádro věci. Pokud se zdá, že zásady stojí v cestě, neznamená to, že již nejsou „vhodné pro daný účel“. To znamená, že správní pravidla a mechanismy, které je provádějí, musí být zlepšeny – a v případě potřeby znovu vyváženy.

Proto jsem doporučil, aby Komise jasněji definovala naléhavost, řádně zaznamenala a vysvětlila své výjimky a zajistila, aby i zrychlená tvorba právních předpisů zachovala základní rysy transparentního, fakticky podloženého a inkluzivního procesu. Rozšiřuje-li se diskreční pravomoc, musí se s ní rozšiřovat povinnost uvést odůvodnění.

Odpověď Komise byla konstruktivní, její závazky však zůstávají příliš obecné. Tuto oblast budu i nadále sledovat, v neposlední řadě proto, že příchozí stížnosti naznačují širší strukturální problém.

Právě jsem zahájil nové šetření týkající se toho, jak Komise konzultovala s veřejností technologii zachycování a ukládání uhlíku – včetně toho, zda se zeptala na její hospodářské, sociální a environmentální dopady – a další šetření týkající se jejího rozhodnutí o vynětí tzv. „kontrol reality“, což je důležitý nástroj zapojení zúčastněných stran, z jejích standardních opatření v oblasti transparentnosti.

Mým druhým příkladem je přístup veřejnosti k dokumentům. Nařízení 1049 bylo navrženo před pětadvaceti lety pro svět papírových stezek a fyzických archivů. Dnes mohou jednání probíhat prostřednictvím textových zpráv, informace žijí v databázích a rozhodnutí jsou stále více formována algoritmy.

Otázka je jednoduchá: může rámec vytvořený pro minulost přinést odpovědnost i v digitálním věku?

Právní definice přetrvávala. Dokument je jakýkoli obsah bez ohledu na médium: rozhoduje obsah, nikoli médium. Obtížnost spočívá v praxi. Dokument není jeho registrací. Dokument není jeho uchováváním. Obsah existuje v okamžiku, kdy je vytvořen; zápis je pouze interním úkonem podání; Uchovávání je doba, po kterou je obsah uchováván. Pokud instituce považují registraci za podmínku existence dokumentu, mohou vytvořit zóny bez odpovědnosti, kde rozhodnutí nezanechávají žádné stopy.

Viděli jsme to v praxi. Například e-maily, na nichž jsou založeny zprávy Komise, byly považovány za e-maily, které nespadají do oblasti působnosti nařízení, poté byly odstraněny v rámci zásad uchovávání informací nebo vyhledávání textových zpráv bylo omezeno na zprávy, které již byly zaregistrovány. Ve všech těchto případech zjistil můj úřad nesprávný úřední postup a v souvislosti s textovými zprávami již Tribunál uznal povinnost je vyhledat.

A jeden bod nepřipouští žádný kompromis. Jakmile je obsah vyžádán, musí být zachován – bez ohledu na to, zda orgán později dospěje k závěru, zda je zpřístupnitelný. Tento závěr lze projednat, odvolat, přezkoumat. Co se nemůže stát, je to, že obsah zmizí, zatímco debata probíhá.

Stejné napětí jde ještě dále. Pokud se informace nacházejí v databázi, může přístup záviset na tom, co se instituce rozhodla naprogramovat pro vyhledávání svých systémů. Pokud umělá inteligence pomáhá při rozhodování, nemusí existovat žádný dokument, o který by bylo možné požádat – a trénovací data a specifikace mohou být v držení dodavatelů, což je potenciálně staví mimo dosah nařízení. Právo na přístup totiž tiše přechází z logiky založené na dokumentu na logiku založenou na informacích.

To je také důvod, proč již nepostačuje čistě reaktivní model. Jak můžete požádat o textovou zprávu, o které nevíte, že existuje? Proaktivní transparentnost ukazuje cestu: Cestovní výdaje komisařů, dokumenty z třístranných jednání zpřístupněné během jednání.

Pokrok však zůstává křehký. Z našeho nedávného šetření vyplynulo, že Rada a Komise stále plně nedodržují jasnou judikaturu týkající se legislativních dokumentů, přičemž se odvolávaly na obecné obavy, které soudy opakovaně odmítly. Jakmile je judikatura vyřešena, její neuplatnění již není pouhým problémem transparentnosti. Hrozí, že se alespoň částečně stane problémem právního státu.

A v práci dochází k hlubší směně. Nařízení 1049/2001 vychází z domněnky otevřenosti: přístup je pravidlem, odmítnutí výjimky a každá výjimka musí být odůvodněna. V praxi jsou však požadavky stále častěji vyřizovány optikou řízení rizik.

A břemeno se s ním přesunulo. Od občanů se nyní očekává, že najdou a citují soudní rozsudky, rozhodnutí veřejného ochránce práv a interní pokyny, aby se jednoduše vyjádřili. Lhůty jsou zmeškané a dokumenty dorazí, když už na nich nezáleží. Ti, kteří přetrvávají, se musí obrátit na veřejného ochránce práv nebo na Tribunál, což jsou cesty, které mohou být pomalé, nákladné a složité. Nikdo by se neměl stát odborníkem na právo EU, aby mohl uplatňovat základní právo. Otevřenost, která musí být předmětem soudního sporu, dokument po dokumentu, není otevřeností, kterou slibovaly Smlouvy.

Nařízení 1049/2001 se ukázalo jako odolné. Odolnost však není totéž co účinnost. Rámec, který závisí na individuálním soudním sporu při rozhodování, zda je textová zpráva dokumentem nebo zda je výstup umělé inteligence přístupný, není jedním z občanů, na který se mohou občané předem spolehnout.

Úkolem není oslabit právo, které Unii dobře sloužilo. Je třeba zajistit, aby postupy a praxe dohnaly realitu, která již nastala.

Dovolte mi nyní ustoupit, protože tyto případy sdílejí společné vlákno. Problémem nemusí být nutně kvalita hmotného práva. Jedná se o kvalitu správního mechanismu, jehož prostřednictvím je tento zákon vytvořen a uplatňován.

Přijmout lepší právní předpisy: posouzení dopadů, konzultace, tvorba politik založená na důkazech – zásady existují. Pokud jde o přístup k dokumentům, je pevně stanovena transparentnost. V obou případech však potíže přetrvávají. Zásadou může být transparentnost; Otázkou je, jak transparentnost skutečně funguje, když občan žádá o dokument. Zásadou může být zlepšování právní úpravy; Otázkou je, jak vlastně formuje přípravu právních předpisů.

Rozlišoval bych tedy tři věci: zákon, kodifikace správních postupů, které jej provádějí, a jejich provádění v praxi. Často je princip zdravý. Co však selhává, je postup – nedostatečně jasný, předvídatelný nebo konzistentní.

A to je důležité, protože správní postupy nejsou pouhými technickými detaily. Jedná se o základní mechanismy, jejichž prostřednictvím občané pociťují právní stát. Pokud má instituce diskreční pravomoc, ale kritéria pro její výkon jsou nejasná; pokud postupy existují, ale nejsou zdokumentovány; pokud občané nemohou pochopit, proč byl daný proces dodržen (nebo ne) a proč bylo přijato rozhodnutí – pak máme problém s řádnou správou, a to i tam, kde jsou právní předpisy naprosto správné.

Řádná správa je v mnoha ohledech infrastrukturou, která umožňuje, aby se dobré právo stalo skutečností. Právní stát nekončí tam, kde právní předpisy končí; pokračuje v řízeních, jejichž prostřednictvím je vykonávána veřejná moc.

Mnohé z toho, co můj úřad zkoumá, není tvrdé právo, ale měkké právo a správní praxe: Pokyny pro zlepšování právní úpravy, rámce pro transparentnost, etické kodexy, pravidla střetu zájmů. Nejsou závazné v pravém slova smyslu, ale utvářejí způsob výkonu moci. Přinejlepším zakotvují kulturu ospravedlňování a správy založené na pravidlech. V nejhorším případě se stávají nástroji flexibility, ale bez odpovědnosti.

To, čeho jsme tedy svědky, je zřídka formální odmítnutí nebo zrada zákona. Je jemnější: odráží postupné uvolňování procesní kázně; normalizace naléhavosti; nevybíravé využívání flexibility.

Řádné správní postupy nemohou spočívat pouze na právně nevynutitelných předpisech. Správní právo Unie se však rozrostlo akrecí – pravidlo podle pravidla, odvětví podle odvětví, agentury podle agentury, případ od případu. Vzhledem k tomu, že se subjekty znásobily a postupy se staly složitějšími, nevznikly žádné komplexní horizontální právní předpisy. Výsledkem je tedy patchwork: bohaté na zásady, chudé na společný postup.

A je to občan, kdo platí cenu. Práva zaručená článkem 41 Listiny – právo být vyslechnut, právo na odůvodněná rozhodnutí, právo na přístup ke spisu a právo na rozhodnutí v přiměřené lhůtě – lze uplatnit odlišně v závislosti na tom, s jakým orgánem, agenturou nebo odvětvím se náhodou setkáte.

Náprava není nová. Článek 298 Smlouvy poskytuje právní základ pro otevřenou, efektivní a nezávislou evropskou správu. Když Evropský parlament v roce 2001 schválil kodex řádné správní praxe evropského veřejného ochránce práv, požádal již o závazná pravidla. V roce 2013 vyzvala k přijetí správního procesního práva a v roce 2016 předložila úplný návrh nařízení. Učenci – někteří z nich zde v Lucemburku – nám dali modelová pravidla ReNEUAL, která ukazují, že kodifikace je proveditelná, i když je diskutabilní.

Domnívám se, že nastal opět čas, abychom si představili, co by mohl udělat jediný horizontální kodex správního řízení EU. Ne jako pomník byrokracie, ani jako svěrací kazajka pro odvětvovou specifičnost, ale jako společný prostor.

Jasná pravidla týkající se práva být vyslechnut a povinnosti uvést odůvodnění. K časovým limitům. Při vedení záznamů, takže žádné rozhodnutí neunikne přezkumu, protože nic nebylo zapsáno. O tom, co naléhavost dovolí – a co nikdy neomlouvá. O používání automatizovaných systémů a systémů podporovaných umělou inteligencí. Postupy, které jsou jasné, přístupné a předvídatelné – pro osoby pracující v orgánech a především pro občany dotčené jejich rozhodnutími.

Takový kodex by Unii nezpomalil. Předvídatelné postupy jsou účinné postupy. Odolnost a zákonnost nejsou konkurenčními projekty. Jsou vzájemně závislé.

Tady se na tebe obracím. Kodifikace tohoto druhu vždy pokročila na síle akademické práce - učenců ochotných zmapovat fragmenty a představit si celek. Projekt je starý. Potřeba diskutovat o tom zůstává. Troufám si tě pozvat, abys mi ho pomohl přivést zpátky ke stolu.

Vážení kolegové,

Je tedy právo EU vhodné pro daný účel? Pokud jde o jeho principy, do značné míry ano. Skutečnou otázkou je, zda naše právní a správní rámce nadále disciplinují diskrétnost – vyžadující důvody, transparentnost a proporcionalitu – nebo zda se stanou manažerskými nástroji podřízenými účelnosti.

Pokud se základním principem stane flexibilita, pak demokracie a zákonnost trpí společně. Náprava spočívá v jasnějších pravidlech, řádném vedení záznamů, řádné odborné přípravě a především v kultuře veřejné služby, v níž se zákonnost a řádná správa nepovažují za omezení účinnosti, ale za nezbytné záruky důvěry veřejnosti.

Celkově se instituce vážně zapojují do našich doporučení a mnozí je využívají ke zlepšení svých postupů. Dodržování předpisů je však v některých oblastech stále pomalejší a spornější – především transparentnost. Nejdůležitější je, zda jsou doporučení považována za kritiku, kterou je třeba řídit, nebo za součást společného úsilí o posílení správy EU.

Jsem zavázána tomuto úsilí jako evropská veřejná ochránkyně práv. Žádná administrativa však nemůže být jediným soudcem svého vlastního chování. Proto záleží na tvém hlase.

A možná skutečná otázka není jen: je právo EU vhodné pro daný účel? Ale je to vhodné pro čí účel? Zákon může být vysoce účinný z hlediska instituce sledující daný cíl, ale občan, který je mu podřízen, jej zažívá velmi odlišně.

Z mého pohledu je zákon vhodný pro daný účel, pokud jeho legitimní cíl, jeho právní koncepce, jeho správa a jeho účinky zůstávají v souladu s právy a zájmy lidí, které řídí.

Občan by neměl být následnou myšlenkou legislativy. Občan by měl být opatřením, proti kterému neustále testujeme, zda zákon funguje.

Těším se na dnešní diskusi. Počítám s tvým zítřejším zasnoubením.

Děkuji za vaši pozornost.