Skutečnosti předcházející stížnosti

1. Stížnost se týká způsobu, jakým Evropská komise řešila stížnost na porušení týkající se údajného porušení směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (dále jen „směrnice“)[1].

2. Stěžovatel má dvojí německou a belgickou státní příslušnost. Jeho žena je Libanonka. V období od ledna do října 2008 podal stěžovatel Komisi sedm stížností na porušení právních předpisů, v nichž tvrdil, že Spojené království, Irsko a Belgie porušily čl. 5 odst. 2 směrnice [2]. Poukázal například na to, že Spojené království a Irsko nezákonně vyžadovaly vízum od jeho manželky před tím, než mohla vstoupit do země. Zdůraznil, že měli přijmout její platné povolení k pobytu.

3. Dne 25. září 2009 podal stěžovatel první stížnost veřejnému ochránci práv (2199/2009/KM), v níž tvrdil, že Komise nebere jeho stížnosti vážně. Veřejný ochránce práv odpověděl dne 1. října 2009 a uvedl, že neexistují dostatečné důvody pro šetření, částečně proto, že stěžovatel přesně neuvedl, co se domnívá, že Komise udělala špatně, a částečně proto, že lhůta jednoho roku, během níž má Komise vyřizovat stížnosti na porušení právních předpisů (jak je stanoveno v bodě 8 sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v souvislosti s porušením práva Společenství [3]), ještě neuplynula, když stěžovatel podal svou stížnost veřejnému ochránci práv.

4. Dne 29. března 2011 podal stěžovatel veřejnému ochránci práv novou stížnost (773/2011/OV), v níž uvedl, že problémy, na které si původně stěžoval, stále přetrvávají. Stěžovatel tvrdil, že Komise nedělá vše, co je v jejích silách, aby problémy zmírnila, a že od doby, kdy byl před čtyřmi lety poprvé konfrontován s problémy, se ve skutečnosti nic nezměnilo. Jeho nová stížnost se týkala čtyř ze sedmi stížností na porušení právních předpisů.

Předmět šetření

5. Dne 12. dubna 2011 požádala veřejná ochránkyně práv Komisi, aby předložila stanovisko k prvnímu tvrzení stěžovatele, že neodpověděl na podstatu jeho tří stížností na porušení právních předpisů, a to: SG/CDC(2008)A/5303, SG/CDC(2008)A/7022 a SG/CDC(2008)A/8172. Pokud jde o druhé tvrzení stěžovatele, že Komise řádně nevyřídila jeho čtvrtou stížnost na nesplnění povinnosti SG/CDC(2008)A/1076 proti Spojenému království (týkající se údajné nezákonné vízové povinnosti pro rodinné příslušníky občanů EU ke vstupu do Spojeného království), veřejný ochránce práv stěžovatele informoval, že stále neexistují dostatečné důvody pro šetření, neboť stěžovatel pouze obecně tvrdil, že Komise nedělá vše, co je v jejích silách, aby jeho problémy zmírnila, a že problémy, na které si stěžoval, přetrvávají. Dne 31. května 2011, po dalších vysvětleních stěžovatele ze dne 12. dubna a 26. května 2011, však veřejný ochránce práv stěžovatele informoval, že existují dostatečné důvody pro šetření jeho druhého tvrzení, a proto rovněž požádal Komisi o stanovisko k tomuto tvrzení.

6. Dne 3. července 2011 však stěžovatel informoval veřejného ochránce práv, že na základě informací obdržených od Komise, pokud jde o odpovědi na jeho stížnosti na porušení právních předpisů, které mu byly před dlouhou dobou zaslány, ale na nesprávnou adresu, si přeje trvat pouze na svém druhém tvrzení týkajícím se stížnosti na porušení právních předpisů SC/CDC(2008)A/1076. Stěžovatel se domníval, že odpovědi Komise byly vyvolány zásahem veřejného ochránce práv, a poděkoval veřejnému ochránci práv za jeho dosavadní šetření. Dne 4. srpna 2011 proto veřejný ochránce práv písemně informoval Komisi, že jeho šetření bylo omezeno na následující tvrzení.

Tvrzení:

Komise se stížností stěžovatele na nesplnění povinnosti SG/CDC(2008)A/1076 řádně nezabývala.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv postoupila stížnost Komisi k vyjádření stanoviska. Komise zaslala své stanovisko dne 19. října 2011. Bylo zasláno stěžovateli, který předložil své vyjádření dne 28. října 2011.

Analýza a závěry veřejného ochránce práv

A. Údajné nesprávné vyřízení stížnosti na porušení právních předpisů

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

8. Žadatel tvrdil, že Komise řádně nevyřídila stížnost SG/CDC(2008)A/1076. Stěžovatel uvedl, že v roce 2008 se dozvěděl, že v rozporu se směrnicí Spojené království vyžaduje, aby rodinní příslušníci občanů EU před vstupem do Spojeného království požádali o vízum. Dne 29. ledna 2008 proto podal Komisi stížnost týkající se protiprávního jednání. Dne 30. ledna 2008 obdržel potvrzení o přijetí, že jeho stížnost byla zaregistrována pod referenčním číslem SG/CDC(2008)A/1076. Dopisem ze dne 14. dubna 2008 Komise informovala stěžovatele, že dne 27. března 2007 zaslala orgánům Spojeného království dopis, v němž je vyzvala, aby předložily připomínky, a že Spojené království odpovědělo dne 4. června 2007. Komise stěžovatele dále informovala, že je zřejmé, že problém byl způsoben nesprávným provedením směrnice a že stížnost stěžovatele bude zohledněna v rámci celkového přezkumu souladu právních předpisů Spojeného království se směrnicí, který právě probíhá. Stěžovatel tvrdil, že tato odpověď ze dne 14. dubna 2008 byla jedinou podstatnou odpovědí, kterou od Komise obdržel. Dne 29. července 2008 stěžovatel požádal o aktualizaci a dne 11. srpna 2008 obdržel potvrzení o přijetí s uvedením nového čísla stížnosti (SG/CDC(2008)A/6111), ačkoli novou stížnost nepodal. Nebyla však poskytnuta žádná věcná odpověď. Dne 17. září 2008 zaslal stěžovatel další upomínku, v níž uvedl, že chce se svou ženou cestovat do Spojeného království. Nedostal žádnou odpověď a na chvíli se vzdal myšlenky cestovat do Spojeného království. Dne 28. března a 26. dubna 2011 stěžovatel znovu požádal o aktualizaci. Komise dne 26. dubna 2011 odpověděla, že vedla dvoustranné jednání s orgány Spojeného království a že dokončuje své posouzení. Dne 11. července 2011 informovala Komise stěžovatele, že proti Spojenému království zahájila řízení o nesplnění povinnosti, a zaslala mu výzvu. Podle stěžovatele Komise nevysvětlila, co se stalo mezi dubnem 2008 (datum první odpovědi Komise) a dubnem 2011 (datum druhé odpovědi Komise). Podle názoru stěžovatele se tedy zdálo, že se během těchto tří let nic nestalo.

9. Komise ve svém stanovisku uvedla, že stížnost stěžovatele se týká výkladu čl. 5 odst. 2 směrnice orgány Spojeného království, který stanoví, že „členové rodiny, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, musí mít vstupní vízum pouze v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice osvobozuje držení platné pobytové karty uvedené v článku 10 tyto rodinné příslušníky od vízové povinnosti"(kurzivou zvýraznil autor stanoviska). Stěžovatel ve své stížnosti ze dne 4. dubna 2008 informoval Komisi, že orgány Spojeného království vykládají poslední větu čl. 5 odst. 2 směrnice v tom smyslu, že pouze držení platné pobytové karty vydané Spojeným královstvím osvobozuje rodinné příslušníky občana EU ze třetí země od vízové povinnosti.

10. Dopisem ze dne 14. dubna 2008 Komise informovala stěžovatele, že sdílí jeho výklad směrnice (tj. že platné pobytové karty vydané jinými členskými státy rovněž splňují požadavky čl. 5 odst. 2) a že v tomto ohledu již kontaktovala orgány Spojeného království. Z obdržené odpovědi však bylo zřejmé, že problém vznesený stěžovatelem byl způsoben nesprávným provedením směrnice do práva Spojeného království. Komise proto stěžovatele informovala, že jeho stížnost bude zohledněna v rámci celkového přezkumu souladu právních předpisů Spojeného království se směrnicí. Podle stěžovatele byl tento dopis poslední odpovědí Komise na jeho stížnost. To není pravda, neboť Komise stěžovateli v období od dubna 2008 do března 2011, kdy podal stížnost veřejnému ochránci práv, několikrát napsala. Výše uvedenou korespondenci Komise se stěžovatelem lze shrnout takto:

- Ve dnech 23. září 2008 a 29. října 2008 zaslala Komise stěžovateli dvě odpovědi na jeho četné stížnosti týkající se porušování práva EU ve více členských státech;

- Dne 10. prosince 2008 přijala Komise zprávu o uplatňování směrnice, v níž zdůraznila, že zvýší své úsilí o zajištění jejího úplného a správného provedení;

Dne 2. června 2009 zaslala Komise stěžovateli dodatečný dopis, v němž ho mimo jiné informovala, že otázka vznesená v jeho stížnosti SG/CDC(2008)A/1076 bude vznesena na dvoustranné schůzce mezi Komisí a orgány Spojeného království;

- V rozporu s popisem lhůty stěžovatelem vyzval stěžovatel dne 17. srpna 2009 Komisi, aby poskytla aktuální informace o všech jeho stížnostech, včetně stížnosti zaevidované pod číslem SG/CDC(2008)A/1076;

- Dne 12. října 2009 Komise stěžovateli odpověděla a upozornila ho na zprávu z roku 2008 a na své plány kontaktovat brzy poté vnitrostátní orgány všech členských států s cílem získat vysvětlení ohledně zjištěných nedostatků při provádění směrnice;

Dne 23. března 2010 zaslala Komise orgánům Spojeného království dopis, v němž uvedla všechny nedostatky zjištěné při provádění směrnice do práva Spojeného království, včetně otázky vznesené stěžovatelem. Dne 5. července 2010 se v Londýně konalo dvoustranné jednání s orgány Spojeného království za účelem projednání a vyjasnění nedostatků. Komise požádala orgány Spojeného království, aby do osmi týdnů předložily své písemné připomínky. Orgány Spojeného království zaslaly Komisi své připomínky dne 24. ledna a 24. února 2011;

- Poté, co Komise analyzovala písemnou odpověď, zůstaly některé otázky nevyřešeny. Komise a orgány Spojeného království tyto otázky důkladně projednaly na několika dvoustranných jednáních, během nichž byly některé otázky vyřešeny. Řada dalších otázek vznesených stěžovatelem, včetně nesprávného provedení čl. 5 odst. 2, však zůstala nevyřešena;

- Dne 28. března 2011 stěžovatel požádal Komisi o aktualizaci. Dne 26. dubna 2011 ho Komise informovala, že se uskutečnilo dvoustranné jednání a že Komise dokončuje své posouzení;

Dne 22. června 2011 zaslala Komise orgánům Spojeného království výzvu. Výzva zdůraznila existenci devíti zbývajících problémů souvisejících s provedením nebo uplatňováním směrnice. Bod č. 2 dopisu se týkal otázky uvedené ve stížnosti stěžovatele;

Dne 10. července 2011 zaslal stěžovatel Komisi dopis s žádostí o podrobné informace o pokroku, kterého Komise dosáhla v letech 2008 až 2011. Dopisy ze dne 11. a 28. července 2011 informovala Komise stěžovatele o zaslání výše uvedené výzvy a přislíbila, že jej bude průběžně informovat.

Dne 4. srpna 2011 zaslal stěžovatel Komisi dopis, v němž ji požádal, aby objasnila, co učinila v období od dubna 2008 do dubna 2011 s cílem vyřešit problém s vízovými pravidly Spojeného království. Dne 8. září 2011 Komise stěžovateli odpověděla a znovu popsala opatření, která byla přijata k vyřešení problému.

11. Podle Komise je tvrzení stěžovatele, že Komise řádně nevyřídila jeho stížnost, neopodstatněné. Bez ohledu na potvrzení o přijetí jeho stížnosti v roce 2008 zaslala Komise stěžovateli v období od dubna 2008 do září 2011 devět dopisů, v nichž objasnila jak podstatu dotčené záležitosti, tak dosažený pokrok.

12. Pokud jde o dobu, která uplynula mezi podáním stížnosti v roce 2008 a zasláním výzvy orgánům Spojeného království v souvislosti s otázkou uvedenou ve stížnosti, Komise zdůraznila, že bez nepřiměřeného prodlení pokročila v posuzování souladu práva Spojeného království se směrnicí. Po vstupu směrnice v platnost dne 30. dubna 2006 orgány Spojeného království neoznámily všechna vnitrostátní opatření přijatá za účelem dosažení souladu se směrnicí. Komise proto zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Spojenému království z důvodu, že neoznámilo všechna prováděcí opatření. Toto řízení bylo zastaveno v listopadu 2008 po oznámení chybějících ustanovení vnitrostátního práva. Teprve v tomto okamžiku mohla Komise začít komplexně posuzovat, zda právní předpisy Spojeného království provedly směrnici správně, neboť neoznámené právní předpisy Spojeného království mohly ovlivnit původní posouzení Komise (duben 2008) týkající se provedení čl. 5 odst. 2 směrnice.

13. První komplexní shrnutí provedení směrnice členskými státy bylo provedeno v prosinci 2008 ve zprávě Komise o uplatňování směrnice [4]. Tato zpráva dospěla k závěru, že celkové provedení směrnice ve vnitrostátním právu je spíše zklamáním a že problémy se vstupními vízy patří mezi nejtrvalejší porušování práv občanů EU. V červenci 2009 vydala Komise pokyny [5] pro lepší provádění a uplatňování směrnice. V těchto pokynech Komise výslovně objasnila, že pobytové karty vydané podle článku 10 směrnice rodinnému příslušníkovi občana EU pobývajícímu v hostitelském členském státě, včetně karet vydaných jinými členskými státy, osvobozují jejich držitele od vízové povinnosti, pokud cestují společně s občanem EU nebo jej následují v hostitelském členském státě. Vzhledem k závažnosti problémů s provedením v různých členských státech se Komise rozhodla zaujmout globální přístup a zahájila dvoustranná jednání se všemi 27 členskými státy o provedení celé směrnice (tzv. „balíčkový přístup“) namísto zahájení řízení o nesplnění povinnosti v jednotlivých otázkách, což by vedlo k výraznému nárůstu počtu zahájených podobných řízení. Pokud jde o Spojené království, vzhledem k tomu, že jeho orgány v červenci 2009 změnily své právní předpisy provádějící směrnici, bylo posouzení dokončeno v březnu 2010, kdy Komise zaslala orgánům Spojeného království dopis, v němž uvedla více než 40 otázek, u nichž se Komise domnívala, že právní předpisy Spojeného království nejsou v souladu s právem EU. Seznam otázek rovněž obsahoval připomínku stěžovatele. V období od července 2010 do června 2011 proběhla fáze před zahájením řízení o nesplnění povinnosti a uskutečnila se řada dvoustranných jednání mezi Komisí a orgány Spojeného království s cílem řešit zjištěné problémy s provedením. Jednání byla z velké části úspěšná, ale vzhledem k tomu, že ne všechny otázky byly orgány Spojeného království uspokojivě vyřešeny, byla orgánům Spojeného království v červnu 2011 zaslána výzva. Dopis odkazoval na předmětnou záležitost ve stížnosti stěžovatele.

14. Stěžovatel ve svém vyjádření uvedl, že chápe, že se jedná o komplikovanou, technickou záležitost, a proto je k jejímu řešení zapotřebí určitý čas. Uvedl, že ačkoli nemá zkušenosti s právními záležitostmi, snažil se ze všech sil poukázat na ty části směrnice, které negativně ovlivnily jeho život a život jeho ženy. Dotčená otázka se ve stejné situaci dotýká i několika tisíc občanů EU. Stěžovatel poukázal na to, že od doby, kdy se k němu v roce 2007 připojila jeho manželka, se potýkali s problémy s vízy, což jim znemožňovalo pohybovat se v rámci EU tak volně, jak by si přáli. Stěžovatel zdůraznil, že svou stížnost podal v lednu 2008. Proto bylo velmi frustrující, že v říjnu 2011, téměř o 4 roky později, stále neexistoval žádný náznak řešení. To výrazně snížilo důvěru stěžovatele v orgány EU. Dodal, že jeho žena se nyní stala belgickou občankou, což zmírnilo jejich problémy. Vzhledem k tomu, že stěžovatel a jeho manželka již nejsou osobně dotčeni, uvedl, že veřejný ochránce práv by mohl svůj případ uzavřít. Stěžovatel dodal, že bude sledovat další vývoj prostřednictvím zpravodajských médií.

Posouzení veřejného ochránce práv

15. Veřejná ochránkyně práv nejprve konstatuje, že Komise nezůstala nečinná, pokud jde o vyřizování stížnosti stěžovatele na porušení právních předpisů. Kromě potvrzení o přijetí ze dne 30. ledna 2008 zaslala Komise stěžovateli v období od 14. dubna 2008 do 26. dubna 2011 celkem 6 odpovědí, z nichž čtyři odpovědi ze dne 14. dubna 2008, 2. června a 12. října 2009 a 26. dubna 2011 byly věcné odpovědi. V období od 26. dubna do 8. září 2011 zaslala Komise žadateli další tři odpovědi [6].

16. Stěžovatel uvedl, že vzhledem k tomu, že on a jeho manželka již nejsou údajným porušením směrnice osobně dotčeni, může veřejný ochránce práv šetření uzavřít. Veřejný ochránce práv se proto domnívá, že žádná další šetření této stížnosti nejsou odůvodněná. Veřejný ochránce práv zejména neprošetří, zda se Komise v tomto případě zabývala stížností na porušení práva v souladu s různými zásadami stanovenými ve sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v souvislosti s porušením práva Společenství.

B. Závěr

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá následujícím závěrem:

Žádné další šetření tohoto žalobního důvodu není odůvodněné.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 18. ledna 2012.

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, Úř. věst. 2004, L 158, s. 77.

[2] Ustanovení čl. 5 odst. 2 směrnice stanoví, že „[p]rodinní příslušníci, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, musí mít vstupní vízum pouze v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice osvobozuje držení platné pobytové karty uvedené v článku 10 tyto rodinné příslušníky od vízové povinnosti"(kurzivou zvýraznil autor stanoviska).

[3] KOM(2002) 141 v konečném znění, Úř. věst. 2002, C 244, s. 5.

[4] KOM(2008) 840 v konečném znění, 10. prosince 2008.

[5] KOM(2009) 313 v konečném znění, 2. července 2009.

[6] Zdá se, že stěžovatel neobdržel mnoho odpovědí, které mu Komise zaslala. Veřejná ochránkyně práv konstatuje, že stěžovatel od podání stížnosti na porušení práva několikrát změnil adresu (z Irska do Belgie a z Belgie do Švýcarska). Používá také tři e-mailové adresy současně. Odpovědi Komise byly zaslány na jeho adresy v Irsku, Belgii a Švýcarsku a/nebo na jednu ze tří e-mailových adres.