Skutečnosti, které vedly k žalobnímu důvodu

1. Stížnost se týká způsobu, jakým Evropská komise vyřizovala stížnost pro nesplnění povinnosti týkající se údajného porušení směrnice 2004/38/ES o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států (směrnice)[1].

2. Stěžovatel má dvojí německou a belgickou státní příslušnost. Jeho žena je Libanonka. Mezi lednem a říjnem 2008 předložil stěžovatel Komisi sedm stížností o nesplnění povinnosti, které tvrdily, že Spojené království, Irsko a Belgie porušily čl. 5 odst. 2 směrnice[2]. Poukázal například na to, že Spojené království a Irsko nelegálně požadovaly vízum od své ženy, než mohla vstoupit do země. Zdůraznil, že měli přijmout její platné povolení k pobytu.

3. Dne 25. září 2009 podal stěžovatel první stížnost veřejnému ochránci práv (2199/2009/KM), v níž tvrdil, že Komise jeho stížnosti nebere vážně. Veřejná ochránkyně práv odpověděla dne 1. října 2009 a uvedla, že neexistují dostatečné důvody pro šetření, částečně proto, že stěžovatel přesně neuvedl, co podle jeho názoru Komise udělala špatně, a částečně proto, že lhůta jednoho roku k řešení stížností na porušení práva Společenství (jak je uvedeno v bodě 8 sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v souvislosti s porušením práva Společenství[3]) ještě neuplynula, když stěžovatel podal stížnost veřejnému ochránci práv.

4. Dne 29. března 2011 předložil stěžovatel veřejnému ochránci práv novou stížnost (773/2011/OV), v níž uvedl, že otázky, na které si původně stěžoval, stále přetrvávají. Stěžovatel tvrdil, že Komise nedělá vše, co je v jejích silách, aby zmírnila problémy, a že se nic nezměnilo od doby, kdy byl poprvé konfrontován s těmito problémy před čtyřmi lety. Jeho nová stížnost se týkala 4 ze 7 stížností o nesplnění povinnosti.

Předmět šetření

5. Dne 12. dubna 2011 požádala veřejná ochránkyně práv Komisi, aby předložila stanovisko k prvnímu tvrzení stěžovatele, že neodpověděla na podstatu jeho tří stížností o nesplnění povinnosti, a sice: SG/CDC(2008)A/5303, SG/CDC(2008)A/7022 a SG/CDC(2008)A/8172. Pokud jde o druhé tvrzení stěžovatele, podle kterého se Komise nevypořádala s jeho čtvrtou stížností pro nesplnění povinnosti SG/CDC(2008)A/1076 proti Spojenému království (týkající se údajné protiprávní povinnosti rodinných příslušníků občanů EU pro vstup na území Spojeného království), veřejný ochránce práv informoval stěžovatele, že stále neexistují dostatečné důvody pro šetření, neboť stěžovatel pouze obecně tvrdil, že Komise nedělá vše, co je v jejích silách, aby zmírnila jeho problémy a že vytýkané problémy přetrvávají. Dne 31. května 2011 však veřejný ochránce práv po dalších vysvětleních stěžovatele ze dne 12. dubna a 26. května 2011 stěžovatele informoval, že existují dostatečné důvody pro šetření jeho druhého tvrzení, a proto požádal Komisi o stanovisko k tomuto tvrzení.

6. Dne 3. července 2011 však stěžovatel veřejnému ochránci práv sdělil, že na základě informací, které obdržela od Komise, pokud jde o odpovědi na jeho stížnosti pro nesplnění povinnosti, které mu byly zaslány již dávno, ale na nesprávnou adresu, si přeje pouze zachovat své druhé tvrzení týkající se stížnosti na porušení Smlouvy SC/CDC(2008)A/1076. Stěžovatel se domníval, že odpovědi Komise byly vyvolány zásahem veřejného ochránce práv, a poděkoval veřejnému ochránci práv za jeho dosavadní šetření. Dne 4. srpna 2011 proto veřejný ochránce práv Komisi písemně sdělil, že jeho šetření je omezeno na následující tvrzení.

Tvrzení:

Komise řádně neřešila stížnost stěžovatele pro nesplnění povinnosti SG/CDC(2008)A/1076.

Šetření

7. Veřejná ochránkyně práv předala stížnost Komisi k vyjádření stanoviska. Komise zaslala své stanovisko dne 19. října 2011. Byla zaslána stěžovateli, který předložil své připomínky dne 28. října 2011.

Analýza a závěry veřejné ochránkyně práv

A. Uvedená neschopnost řádně vyřídit stížnost pro nesplnění povinnosti

Argumenty předložené veřejnému ochránci práv

8. Žadatel tvrdil, že Komise se stížností SG/CDC(2008)A/1076 náležitě nezabývala. Stěžovatel uvedl, že v roce 2008 se dozvěděl, že v rozporu se směrnicí Spojené království vyžaduje, aby rodinní příslušníci občanů EU požádali o vízum před vstupem do Spojeného království. Dne 29. ledna 2008 proto Komisi podal stížnost pro nesplnění povinnosti. Dne 30. ledna 2008 obdržel potvrzení o přijetí, že jeho stížnost byla evidována pod číslem jednacím SG/CDC(2008)A/1076. Dopisem ze dne 14. dubna 2008 informovala Komise stěžovatele, že dne 27. března 2007 zaslala orgánům Spojeného království dopis, v němž je vyzvala k předložení připomínek a že Spojené království odpovědělo dne 4. června 2007. Komise dále informovala stěžovatele, že je zřejmé, že problém byl způsoben nesprávným provedením směrnice a že stížnost stěžovatele bude zohledněna v rámci celkového přezkumu souladu právních předpisů Spojeného království se směrnicí, která právě probíhá. Stěžovatel tvrdil, že tato odpověď ze dne 14. dubna 2008 byla jedinou věcnou odpovědí, kterou obdržel od Komise. Dne 29. července 2008 stěžovatel požádal o aktualizaci a dne 11. srpna 2008 obdržel potvrzení o přijetí s uvedením nového čísla stížnosti (SG/CDC(2008)A/6111), ačkoli novou stížnost nepodal. Neobdržela však žádnou věcnou odpověď. Dne 17. září 2008 zaslal stěžovatel další upomínku a poukázal na to, že se svou manželkou chce cestovat do Spojeného království. Nedostal žádnou odpověď a na chvíli se vzdal myšlenky na cestu do Spojeného království. Dne 28. března a 26. dubna 2011 stěžovatel znovu požádal o aktualizaci. Komise dne 26. dubna 2011 odpověděla, že uspořádala dvoustranné jednání s orgány Spojeného království a že své posouzení dokončuje. Dne 11. července 2011 informovala Komise stěžovatele, že zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti Spojenému království a zaslala výzvu. Podle stěžovatele Komise nevysvětlila, co se stalo mezi dubnem 2008 (datum první odpovědi Komise) a dubnem 2011 (datum druhé odpovědi Komise). Podle názoru stěžovatele se tedy zdálo, že se během těchto tří let nic nestalo.

9. Komise ve svém stanovisku uvedla, že stížnost stěžovatele se týkala výkladu čl. 5 odst. 2 směrnice ze strany orgánů Spojeného království, který stanoví, že „[f] milíčlenové, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, jsou povinni mít vstupní vízum pouze v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátním právem. Pro účely této směrnice je držení platné pobytové karty uvedené v článku 10 osvobozuje tyto rodinné příslušníky od vízové povinnosti“(zvýraznění doplněno). Stěžovatel ve své stížnosti ze dne 4. dubna 2008 informoval Komisi, že orgány Spojeného království vykládají čl. 5 odst. 2 poslední větu směrnice v tom smyslu, že pouze držení platné pobytové karty vydané Spojeným královstvím osvobozuje rodinné příslušníky občana EU ze třetí země od vízové povinnosti.

10. Dopisem ze dne 14. dubna 2008 informovala Komise stěžovatele, že sdílí výklad směrnice ze strany stěžovatele (tj. že platné pobytové karty vydané jinými členskými státy rovněž splňují požadavky čl. 5 odst. 2) a že již v tomto ohledu kontaktovala orgány Spojeného království. Z obdržené odpovědi však vyplynulo, že otázka vznesená stěžovatelem byla způsobena nesprávným provedením směrnice do práva Spojeného království. Komise proto stěžovatele informovala, že jeho stížnost bude zohledněna v rámci celkového posouzení souladu právních předpisů Spojeného království se směrnicí. Podle stěžovatele byl tento dopis poslední odpovědí Komise na jeho stížnost. To není pravda, neboť Komise stěžovateli několikrát napsala mezi dubnem 2008 a březnem 2011, kdy podal stížnost veřejnému ochránci práv. Výše uvedenou korespondenci Komise se stěžovatelem lze shrnout takto:

— Dne 23. září 2008 a 29. října 2008 zaslala Komise stěžovateli dvě odpovědi s ohledem na jeho četné stížnosti týkající se porušení unijního práva v několika členských státech;

— Dne 10. prosince 2008 přijala Komise zprávu o uplatňování směrnice, v níž zdůraznila, že zvýší své úsilí o zajištění jejího úplného a správného provedení;

— Dne 2. června 2009 zaslala Komise stěžovateli dodatečný dopis, v němž jej mimo jiné informovala, že otázka vznesená v jeho stížnosti SG/CDC(2008)A/1076 bude vznesena na dvoustranném jednání mezi Komisí a orgány Spojeného království;

— Dne 17. srpna 2009, v rozporu s popisem harmonogramu žadatelem, vyzval stěžovatel Komisi, aby poskytla aktuální informace o všech svých stížnostech, včetně těch, které byly zaevidovány pod číslem SG/CDC(2008)A/1076;

— Dne 12. října 2009 odpověděla Komise stěžovateli a upozornila ho na zprávu z roku 2008 a její plány na brzké kontaktování vnitrostátních orgánů všech členských států za účelem objasnění zjištěných nedostatků při provádění směrnice;

— Dne 23. března 2010 zaslala Komise orgánům Spojeného království dopis, v němž jsou uvedeny všechny nedostatky zjištěné při provádění směrnice do práva Spojeného království, včetně otázky vznesené stěžovatelem. Dne 5. července 2010 se v Londýně konalo dvoustranné jednání s orgány Spojeného království za účelem projednání a vyjasnění nedostatků. Komise požádala orgány Spojeného království, aby předložily své písemné připomínky do osmi týdnů. Orgány Spojeného království zaslaly své připomínky Komisi ve dnech 24. ledna a 24. února 2011;

— Poté, co Komise analyzovala písemnou odpověď, některé otázky zůstaly nevyřešeny. Komise a orgány Spojeného království tyto otázky důkladně projednaly během několika dvoustranných jednání, během nichž byly některé otázky vyřešeny. Řada dalších otázek vznesených stěžovatelem, včetně nesprávného provedení čl. 5 odst. 2, však zůstala nevyřešena;

— Dne 28. března 2011 požádal stěžovatel Komisi o aktualizaci. Dne 26. dubna 2011 jej Komise informovala, že se uskutečnilo dvoustranné jednání a že Komise dokončuje své posouzení;

— Dne 22. června 2011 zaslala Komise orgánům Spojeného království výzvu. Ve výzvě byla zdůrazněna existence devíti zbývajících problémů souvisejících s provedením nebo uplatňováním směrnice. Bod 2 dopisu se týkal otázky uvedené ve stížnosti stěžovatele;

— Dne 10. července 2011 zaslal stěžovatel Komisi dopis s žádostí o podrobnosti o pokroku, kterého Komise dosáhla v letech 2008 až 2011. Dopisy ze dne 11. a 28. července 2011 informovala Komise stěžovatele o zaslání výše uvedené výzvy a přislíbila, že ho bude průběžně aktualizovat.

— Dne 4. srpna 2011 zaslal stěžovatel Komisi dopis, v němž ji požádal, aby objasnila, co učinila v období od dubna 2008 do dubna 2011 k vyřešení problému s vízovými pravidly Spojeného království. Dne 8. září 2011 Komise odpověděla stěžovateli a znovu popsala opatření, která byla přijata k vyřešení tohoto problému.

11. Podle Komise je tvrzení stěžovatele, že Komise nevyřídila řádně jeho stížnost, neopodstatněné. Bez ohledu na potvrzení o přijetí jeho stížnosti v roce 2008 zaslala Komise stěžovateli v období od dubna 2008 do září 2011 devět dopisů, v nichž objasnila jak podstatu dané otázky, tak dosažený pokrok.

12. Pokud jde o dobu, která uplynula mezi podáním stížnosti v roce 2008 a zasláním výzvy orgánům Spojeného království v souvislosti s otázkou uvedenou ve stížnosti, Komise zdůraznila, že bez zbytečného odkladu pokročila při posuzování souladu práva Spojeného království se směrnicí. Po vstupu směrnice v platnost dne 30. dubna 2006 orgány Spojeného království neoznámily všechna vnitrostátní opatření přijatá za účelem dosažení souladu se směrnicí. Komise proto proti Spojenému království zahájila řízení o nesplnění povinnosti z důvodu neoznámení všech prováděcích opatření. Tato řízení byla zrušena v listopadu 2008 poté, co byla oznámena chybějící ustanovení vnitrostátního práva. Teprve v tomto okamžiku mohla Komise začít komplexně posuzovat, zda právní předpisy Spojeného království provedly směrnici správně, neboť nesdělené právní předpisy Spojeného království mohly mít vliv na počáteční posouzení Komise (duben 2008) týkající se provedení čl. 5 odst. 2 směrnice.

13. První komplexní shrnutí provedení směrnice členskými státy bylo provedeno v prosinci 2008 ve zprávě Komise o uplatňování směrnice[4]. Tato zpráva dospěla k závěru, že celkové provedení směrnice je spíše neuspokojivé a že problémy se vstupními vízy patří k nejtrvalejším porušováním práv občanů EU. V červenci 2009 vydala Komise pokyny[5] pro lepší provedení a uplatňování směrnice. V těchto pokynech Komise výslovně objasnila, že pobytové karty vydané podle článku 10 směrnice rodinnému příslušníkovi občana EU s bydlištěm v hostitelském členském státě, včetně pobytových karet vydaných jinými členskými státy, osvobozují jejich držitele od vízové povinnosti, pokud cestují společně s občanem EU nebo se k němu připojují v hostitelském členském státě. Vzhledem k závažnosti problémů s prováděním v různých členských státech se Komise rozhodla zaujmout globální přístup a zahájila dvoustranná jednání se všemi 27 členskými státy o provedení celé směrnice (tzv. „balíčkový přístup“) namísto zahájení řízení o nesplnění povinnosti v jednotlivých otázkách, což by vedlo k vážnému zvýšení počtu zahájených podobných řízení. Pokud jde o Spojené království, vzhledem k tomu, že jeho orgány v červenci 2009 změnily své právní předpisy provádějící směrnici, bylo posouzení dokončeno v březnu 2010, kdy Komise zaslala orgánům Spojeného království dopis, v němž uvádí více než 40 otázek, u nichž se Komise domnívala, že právní předpisy Spojeného království nejsou v souladu s právem EU. Seznam otázek zahrnoval rovněž bod vznesený stěžovatelem. V období od července 2010 do června 2011 proběhla fáze před protiprávním jednáním a uskutečnila se řada dvoustranných jednání mezi Komisí a orgány Spojeného království za účelem řešení zjištěných problémů spojených s provedením do vnitrostátního práva. Jednání byla z velké části úspěšná, ale vzhledem k tomu, že ne všechny otázky byly uspokojivě řešeny orgány Spojeného království, byla orgánům Spojeného království v červnu 2011 zaslána výzva. Dopis odkazoval na dotčenou záležitost ve stížnosti stěžovatele.

14. Ve svých připomínkách stěžovatel uvedl, že chápe, že záležitost je složitá, technická, a že je proto k jejímu vyřešení zapotřebí určitý čas. Uvedl, že ačkoli neměl zkušenosti v právních záležitostech, snažil se co nejlépe poukázat na části směrnice, které negativně ovlivnily jeho život a život jeho ženy. Tato otázka se rovněž dotýká několika tisíc občanů EU ve stejné situaci. Stěžovatel poukázal na to, že od doby, kdy se k němu jeho žena připojila v roce 2007, se setkali s vízovými problémy, což jim znemožnilo pohybovat se v rámci EU tak volně, jak by chtěli. Stěžovatel zdůraznil, že svou stížnost podal v lednu 2008. Proto bylo velmi frustrující, že v říjnu 2011, téměř o čtyři roky později, stále nebylo nalezeno žádné řešení. To výrazně snížilo důvěru stěžovatele v orgány EU. Dodal, že jeho žena se stala belgickou občankou, což zmírnilo jejich problémy. Vzhledem k tomu, že stěžovatel a jeho manželka již nejsou osobně dotčeni, uvedl, že veřejný ochránce práv by mohl případ uzavřít. Stěžovatel dodal, že bude sledovat jakýkoli další vývoj prostřednictvím zpravodajských médií.

Hodnocení veřejného ochránce práv

15. Veřejná ochránkyně práv nejprve konstatuje, že Komise nezůstala nečinná, pokud jde o vyřizování stížnosti stěžovatele pro nesplnění povinnosti. Kromě potvrzení o přijetí ze dne 30. ledna 2008 zaslala Komise stěžovateli v období od 14. dubna 2008 do 26. dubna 2011 celkem 6 odpovědí, přičemž čtyři odpovědi ze dne 14. dubna 2008, 2. června a 12. října 2009 a 26. dubna 2011 byly věcnými odpověďmi. Komise zaslala stěžovateli další 3 odpovědi v období od 26. dubna do 8. září 2011[6].

16. Stěžovatel uvedl, že vzhledem k tomu, že on a má manželku již nejsou údajným porušením směrnice osobně dotčeni, může veřejný ochránce práv šetření ukončit. Veřejná ochránkyně práv se proto domnívá, že žádná další šetření této stížnosti nejsou opodstatněná. Veřejný ochránce práv zejména neprozkoumá, zda se Komise v projednávané věci zabývala stížností pro nesplnění povinnosti v souladu s různými zásadami stanovenými ve sdělení Komise Evropskému parlamentu a evropskému veřejnému ochránci práv o vztazích se stěžovatelem v souvislosti s porušováním práva Společenství.

B. Závěr

Na základě svého šetření této stížnosti ji veřejný ochránce práv uzavírá s následujícím závěrem:

Žádná další šetření týkající se této stížnosti nejsou opodstatněná.

Stěžovatel a Komise budou o tomto rozhodnutí informováni.

P. Nikiforos Diamandouros

Ve Štrasburku dne 18. ledna 2012

[1] Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004 o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států, o změně nařízení (EHS) č. 1612/68 a o zrušení směrnic 64/221/EHS, 68/360/EHS, 72/194/EHS, 73/148/EHS, 75/34/EHS, 75/35/EHS, 90/364/EHS, 90/365/EHS a 93/96/EHS, Úř. věst. 2004, L 158, s. 77.

[2] Ustanovení čl. 5 odst. 2 směrnice stanoví, že „[f] milíčlenové, kteří nejsou státními příslušníky žádného členského státu, jsou povinni mít vstupní vízum pouze v souladu s nařízením (ES) č. 539/2001 nebo případně s vnitrostátními právními předpisy. Pro účely této směrnice je držení platné pobytové karty uvedené v článku 10 osvobozuje tyto rodinné příslušníky od vízové povinnosti“(zvýraznění doplněno).

[3] KOM (2002) 141 v konečném znění, Úř. věst. 2002, C 244, s. 5.

[4] KOM(2008) 840 v konečném znění, 10. prosince 2008.

[5] KOM(2009) 313 v konečném znění, 2. července 2009.

[6] Zdá se, že stěžovatel neobdržel mnoho odpovědí, které mu Komise zaslala. Veřejný ochránce práv konstatuje, že stěžovatel několikrát změnil svou adresu (z Irska na Belgii a z Belgie na Švýcarsko), neboť podal stížnost pro porušení předpisů. Současně používá tři e-mailové adresy. Odpovědi Komise byly zaslány na jeho adresy v Irsku, Belgii a Švýcarsku a/nebo na jednu ze tří e-mailových adres.