Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е журналист, който от няколко години пише по въпроси, свързани с границите на ЕС, и по-специално работата на Европейската агенция за гранична и брегова охрана (Frontex).

2. На 27 септември 2016 г. той иска от Frontex да му предостави публичен достъп до всички доклади за сериозни инциденти, свързани с операции на Frontex или съвместни операции, проведени в България между 1 януари 2015 г. и 30 септември 2016 г. Сериозен инцидент се определя от Frontex като събитие или събитие, независимо дали е естествено или причинено от човешка дейност, което може да засегне или да е от значение за мисията на Frontex или нейния имидж, или безопасността и сигурността на участниците в мисията. Тя включва нарушения на основните права, правото на ЕС, международното право, свързано с достъпа до международна закрила, и Кодекса за поведение на Frontex. Докладите за сериозни инциденти се събират и анализират от ситуационен център на Frontex.

3. Службата за публичен достъп до документи на Frontex отговаря на жалбоподателя на 18 октомври 2016 г., като му предоставя частичен достъп до 21 доклада за сериозни инциденти, свързани със съвместна операция на Frontex, озаглавена „Гъвкави оперативни дейности“.

4. След това жалбоподателят информира Frontex, че Frontex е провела повече от една съвместна операция в България през 2015 г. и 2016 г. Поради това той попита дали има повече доклади за сериозни инциденти, например свързани със съвместната операция „Poseidon Land“.

5. Службата за публичен достъп до документи на Frontex отговори на 24 октомври 2016 г. В него се посочва, че два доклада за сериозни инциденти са били пропуснати неволно. На 28 октомври 2016 г. тя му предоставя частичен достъп до тези доклади.

6. На 24 октомври 2016 г. жалбоподателят информира Frontex, че служител на Frontex за връзки с пресата му е съобщил за три случая на бързо депортиране на бежанци от България и четири случая на кражби от бежанци от българската полиция през 2015 г. Той попита защо не е получил никакви доклади за сериозни инциденти за тези събития.

7. На 26 октомври 2016 г. Frontex отговори, че е открила още няколко доклада за сериозни инциденти и че ще ги получи няколко дни по-късно.

8. На 28 октомври 2016 г. Службата за публичен достъп до документи предостави на жалбоподателя частичен достъп до още седем доклада за сериозни инциденти (включително двата, посочени в точка 5 по-горе), в които се разглеждат нарушения на основните права и/или нарушения на Кодекса за поведение на Frontex.

9. На същия ден жалбоподателят поиска преразглеждане на начина, по който е обработено искането му, като подаде т.нар. потвърдително заявление. Той поиска от Frontex да обоснове всички редакции, направени в докладите за сериозни инциденти, много от които се отнасят до разпити на мигранти. Той твърди, че съдържанието на интервюто за инструктаж не трябва непременно да бъде цензурирано от доклад за сериозен инцидент. Той добави, че в други случаи Frontex не е редактирала такива интервюта.

10. Жалбоподателят е подал жалбата си до омбудсмана на 2 ноември 2016 г., скоро след като е подал потвърдителното си заявление.

11. На 22 ноември 2016 г. Frontex отговори на потвърдителното заявление. Той потвърди първоначалното си решение.

12. Омбудсманът прави следните забележки по отношение на редакциите в оповестените документи.

Редактирана информация — първи набор от документи (публикуван на 17 октомври 2016 г.)

13. Името на „сигнализиращото лице“ и на лицето, което последно е променило доклада за сериозен инцидент, е заличено от всеки доклад за сериозен инцидент. Frontex заяви, че това е необходимо за защита на неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност, по-специално в съответствие със законодателството на ЕС относно защитата на личните данни (вж. член 4, параграф 1, буква б)^[2] от Регламент 1049/2001 [3]). 15 от 21-те доклада за сериозни инциденти, включени в първия набор от документи, не съдържат други редакции (нито един от тези 15 доклада за сериозни инциденти, свързани с нарушения на правата на човека).

14. В неномерирания доклад за сериозни инциденти от 1 октомври 2015 г. (озаглавен „Предполагаемо нарушение на основните права“) интервюто с мигрант е редактирано изцяло въз основа на необходимостта от защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит (вж. член 4, параграф 2, трето тире ^[4] от Регламент 1049/2001). Frontex обоснова редакцията, като заяви, че „неразкритият текст съдържа подробности, за които се твърди, че представляват нарушение на основните права. Ситуацията беше съобщена на компетентните национални органи за по-нататъшно разследване. Разкриването на такава информация би засегнало целта на националните процедури за разследване на този инцидент.“

15. В Доклад за сериозни инциденти No 453 (озаглавен „Неправомерно поведение на служителя по миграцията в центъра за задържане в Елхово“) интервюто с мигрант е заличено изцяло, отново въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001. Frontex заяви, че неоповестеният текст съдържа чувствителна информация относно предполагаемото използване на насилие. При обясняването на редакциите Frontex посочи причини, подобни на тези, които обосновават редакциите, направени в доклада за сериозни инциденти от 1 октомври 2015 г.

16. В Доклад за сериозни инциденти No 226 (озаглавен „Предполагаемо нарушение на основните права — необработено връщане“) интервюто с мигрант е частично редактирано. Едно изречение е заличено, отново въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001. Няколко други изречения бяха редактирани въз основа на необходимостта от защита на обществената сигурност (вж. член 4, параграф 1, буква а), първо тире ^[5] от Регламент 1049/2001). Frontex заяви, че „неразкритият текст съдържа чувствителна информация, по-специално по отношение на участниците, миграционните маршрути и начина на действие на престъпните мрежи, свързани с незаконната миграция. Разкриването на такава информация би навредило на изпълнението на бъдещи разузнавателни и оперативни задачи в съответната област и би улеснило извършването на незаконни дейности като трафик на хора и контрабанда на наркотици, поради което би навредило на обществения интерес по отношение на обществената сигурност.“

17. Неномерираният доклад за сериозни инциденти от 16 октомври 2015 г. (заглавието е заличено) беше частично заличен, отново въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) No 1049/2001. Frontex заяви, че „всички заличени части в този документ съдържат подробности за предполагаема стрелба. Ситуацията беше съобщена на компетентните национални органи за по-нататъшно разследване. Разкриването на такава информация би засегнало целта на националните процедури за разследване на този инцидент.“

18. Доклад за сериозен инцидент 437 е озаглавен „Откраднати преносими тактилни камери“. Част от доклада, съдържаща информация за „броя и инсталирането на техническото оборудване, разположено в оперативната зона“, беше редактирана с цел защита на обществената сигурност (вж. член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001). Frontex заяви, че „разкриването на такава информация би било равносилно на разкриване на слабостите и силните страни на операциите и на откриване на възможности за злоупотреби. Резултатът от това ще бъде единствено възпрепятстване на протичането на текущи и бъдещи подобни операции, което в крайна сметка ще възпрепятства тяхната цел за противодействие и предотвратяване на трансграничната престъпност, както и за предотвратяване на неразрешено преминаване на границите.“Освен това името на служител на Frontex за координация, който е бил информиран за доклада за сериозни инциденти, беше заличено въз основа на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001.

19. Доклад за сериозни инциденти No 435 е озаглавен „Автомобилна катастрофа — замесени са 4 FX GO“. Името на служителя е заличено въз основа на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001. Освен това част от доклада, съдържаща информация за „броя и промените на човешките ресурси, разположени в оперативната зона“, беше заличена въз основа на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001 и по същите причини като посочените в контекста на заличения доклад за сериозни инциденти 437.

Редактирана информация — втори набор от документи (публикуван на 28 октомври 2016 г.)

20. Вторият набор от документи се състоеше от шест доклада за сериозни инциденти, съдържащи твърдения за нарушения на правата на човека, и един доклад за сериозни инциденти, съдържащ твърдение за нарушение на Кодекса за поведение на Frontex. Последният доклад за сериозен инцидент (неномериран доклад за сериозен инцидент от 13 февруари 2015 г., озаглавен „Предполагаемо нарушение на Кодекса за поведение на Frontex“) беше напълно оповестен. Тя включваше информация, предоставена от мигрант по време на интервю.

21. От шестте доклада за сериозни инциденти, съдържащи твърдения за нарушения на правата на човека, четири интервюта с мигранти бяха редактирани изцяло въз основа на необходимостта от защита на обществената сигурност.  Въпросните доклади за сериозни инциденти бяха: неномериран доклад за сериозни инциденти от 12 май 2015 г.^[6], озаглавен „Предполагаемо нарушение на основните права“; неномериран доклад за сериозни инциденти от 13 март 2015 г., озаглавен „Предполагаемо нарушение на основните права“; Доклад за сериозен инцидент 15, озаглавен „SIR с предполагаемо нарушение на основните права/задължения за международна закрила — полицията на BGR предполагаемо е върнала мигранти в TUR“; Доклад за сериозен инцидент No 361, озаглавен „Информация, получена по време на интервю относно предполагаемо нарушение на основните права“.

22. Frontex посочи следните (идентични) причини за редакциите на тези четири доклада за сериозни инциденти: „Премахнатият текст съдържа информацията, предоставена от мигрант по време на събеседване за предоставяне на информация.

Разпитите, проведени по време на координираните от Frontex съвместни операции, имат за цел засилване на оперативните действия на Frontex и държавите членки чрез повишаване на осведомеността, както и подпомагане на наказателните разследвания в държавите членки чрез събиране на съответната информация относно маршрутите, начина на действие и участието на посредниците и трафикантите на хора.

Събирането на информация се извършва със съгласието на интервюирания мигрант на доброволна и анонимна основа, основана на доверие и поверителност между експертите по предоставяне на информация и мигрантите. Разкриването на информация, предоставена на поверителна основа, ще навреди на поверителността на информацията, предоставена по време на събеседванията като цяло. Това действително може да доведе до възможно идентифициране на отделни мигранти от конкретни престъпници, които са улеснявали пътуването от държавата на произход до местата за качване и преминаване по море. Освен това това може да създаде впечатление, че участието в интервюта за предоставяне на информация може да изложи на риск интервюирания или неговите роднини. В крайна сметка мигрантите няма да желаят да участват в разпити, което ще доведе до по-лоша/по-малко налична информация като основа за оперативните действия на Frontex.

И накрая, оповестяването на събеседванията е равностойно на оповестяването на оперативна информация, която е основата за бъдещите съвместни операции, застрашаващи изпълнението на предстоящите оперативни дейности по външните граници.

Горепосоченият риск е разумно предвидим и поради това Frontex стига до заключението, че оповестяването на изисквания документ засяга защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност.

Frontex също така стигна до заключението, че интересите, защитени от правото на публичен достъп до документи, не могат да накърнят обществения интерес по отношение на обществената сигурност на гражданите, живеещи в Европейския съюз.

С оглед на гореизложеното достъпът до тази част от документа е отказан съгласно член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001, тъй като оповестяването му би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на обществената сигурност.“

23. Интервю с мигрант е редактирано от друг доклад за сериозен инцидент (неномериран доклад за сериозен инцидент от 13 януари 2015 г.^[7], озаглавен „Твърдения за нарушение на основните права“). Посочените причини са защита на обществената сигурност (член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001) и защита на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит (вж. член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001). Frontex заяви, че според доклада за сериозни инциденти дадена държава членка ще разследва допълнително твърдението. По този начин оповестяването на такава информация би накърнило целта на националните процедури за разследване на сериозния инцидент.

24. Накрая, част от информацията в неномерирания доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г. [2015 г.], озаглавен „SIR с предполагаемо нарушение на основните права“, както и информацията, събрана от интервю с мигрант, бяха редактирани въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Frontex заяви, че „всички части, премахнати от настоящия документ, съдържат подробности, за които се твърди, че представляват нарушение на основните права. Според доклада държавата членка ще започне разследване на фактите по този случай. Следователно оповестяването на такава информация би подкопало целта на националните процедури за разследване на този инцидент.“

Проучването

25. Омбудсманът започна проверка по жалбата и установи следните твърдения:

1) Frontex системно не успява да установи наличието на всички доклади за сериозни инциденти, с които разполага във връзка с Frontex или съвместните операции в България;

2) Frontex редактира докладите за сериозни инциденти, които идентифицира, по начин, който не е в съответствие с изключенията, посочени в Регламент 1049/2001;

26. В хода на проверката омбудсманът надлежно взе предвид информацията, предоставена в жалбата. По-специално тя извърши задълбочен анализ на кореспонденцията, проведена между Frontex и жалбоподателя, преди жалбоподателят да се обърне към омбудсмана. Службата на омбудсмана също така извърши проверка на досието на Frontex във връзка с този случай и проведе среща с Frontex (наричана по-долу „среща/инспекция“), за да предостави на Frontex възможност да изясни защо първоначално не е успяла да идентифицира някои доклади за сериозни инциденти, които попадат в обхвата на искането на жалбоподателя за публичен достъп до документи [8]. Предложението на омбудсмана за решение взема предвид аргументите и становищата, изложени от страните.

Неуспех при идентифицирането на доклади за сериозни инциденти

Аргументи, представени на омбудсмана

27. Жалбоподателят твърди, че Frontex е публикувала доклади за сериозни инциденти, включващи нарушения на основните права, само когато той е представил доказателства за тяхното съществуване. Той заяви, че това не е в съответствие с правото на ЕС относно прозрачността. Той каза, че Фронтекс следва да оповестява такива доклади за сериозни инциденти, дори ако те са неудобни или смущаващи.

28. По време на срещата/инспекцията с Frontex Frontex представи редица обяснения за първоначалната си неспособност да идентифицира някои доклади за сериозни инциденти.

29. Първо, Frontex заяви, че искането на жалбоподателя за достъп до документи не е лесно за обработване, тъй като не се отнася до конкретни операции, а по-скоро до всяка операция в България. В този контекст Frontex отбеляза, че ИТ инструментът, в който тя записва докладите за сериозни инциденти, т.е. приложението за докладване на съвместни операции (JORA), не включва опцията „търсене по ключови думи“. Следователно всяка операция с участието на България е трябвало да бъде претърсвана ръчно, за да се отговори на искането на жалбоподателя. Служителят, извършил търсенето, трябваше да прочете всеки доклад за сериозен инцидент във връзка с всяка операция с участието на България, за да установи дали инцидентът е възникнал в (или засегната) България (тъй като съвместните операции често обхващат редица държави ^[9]). По този начин използваната информационна система затрудни идентифицирането на всеки един съответен доклад за сериозен инцидент. Рискът от човешка грешка е висок. Освен това строгите срокове, наложени от правилата, уреждащи заявленията за достъп до документи (които Frontex никога не е пропускала според Frontex), също са допринесли за пропуските. Frontex заяви, че понастоящем обмисля дали би било възможно да се въведе „търсене по ключови думи“ в JORA. Това ще изисква инструмент за индексиране, чието разработване отнема време. Ако бъдат въведени, тези промени вероятно ще влязат в сила най-рано в края на 2017 г.

30. Второ, към момента на разглеждане на заявлението на жалбоподателя Frontex все още не е приела Решение No 2016/119 на изпълнителния директор от 3 ноември 2016 г. относно Службата за прозрачност и указанията за обработване на заявления за публичен достъп до документи. Преди приемането на това решение различни служители са извършвали необходимото търсене, за да отговорят на исканията, като например тези на жалбоподателя. Кой е извършвал работата, е зависел от това кой е бил дежурен в Ситуационния център на Frontex, когато задачата е била възложена. В този случай служителят, от когото е поискано да потърси докладите за сериозни инциденти за жалбоподателя, наскоро е бил нает на работа и това е първото му искане за достъп до документи. Frontex посочи, че по силата на новото решение в рамките на всеки отдел вече са назначени специални експерти по въпросите на прозрачността. Според Frontex това ще осигури експертен опит и последователност.

31. Frontex също така предостави обяснение за различната информация, която жалбоподателят е получил от различните си служби. Frontex посочи, че искането за информация, изпратено от жалбоподателя до пресслужбата, е искане за отговори на някои въпроси, свързани със събития на българо-турската граница. Следователно то не е идентично със заявлението за достъп до документи, подадено до Службата за публичен достъп до документи на Frontex. Двете искания са били разгледани от различни лица и е било извършено различно претърсване. Службата за публичен достъп до документи поиска от Ситуационния център на Frontex да изготви докладите за сериозни инциденти, попадащи в обхвата на искането на жалбоподателя. От друга страна, пресслужбата поиска информация както от Ситуационния център на Frontex, така и от служителя по въпросите на основните права ^[10]. Frontex заяви, че пресслужбата получава информация от различни източници, а не непременно само от доклади за сериозни инциденти.

32. След като пресслужбата установи, че жалбоподателят е получил различна информация от двете служби, тя свика среща със Службата за публичен достъп до документи, за да разбере защо това се е случило. Липсващите документи бяха установени и изпратени на жалбоподателя на 28 октомври 2016 г. Frontex се извини на жалбоподателя за пропускането на тези документи. По време на вътрешна среща звената, участващи в този случай, се споразумяха да общуват по-добре помежду си в бъдеще.

33. Накрая Frontex посочи, че е вярно, че в този случай са допуснати грешки. Фронтекс обаче не се е опитвала да скрие никаква информация. Ако това беше така, пресслужбата също щеше да скрие тази информация. Според Frontex е очевидно, че неидентифицирането на всички съответни доклади за сериозни инциденти е било в резултат на технически проблем и човешка грешка при обработването на искане, което ги е изправило пред някои предизвикателства.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за решение

34. Омбудсманът отбелязва, че разглежданото твърдение произтича от загриженост, която се споделя от много граждани на ЕС, че нарушенията на основните права трябва да бъдат установени и разгледани. Frontex е длъжна да записва докладите за сериозни инциденти, които получава, и да информира съответните национални органи за това. Омбудсманът приветства Frontex за това, че приема това задължение много сериозно. Това, заедно с наскоро създадения от Frontex механизъм за подаване на жалби, показва, че Frontex е загрижена относно необходимостта от защита на основните права. Омбудсманът е окуражен от факта, че системата за регистриране на Frontex изглежда изчерпателна.

35. Въпреки че е важно да има такава система, също толкова важно е обществеността да има доверие в нея. Ако, когато бъде помолена да публикува някои доклади за сериозни инциденти, Frontex не успее да идентифицира всички поискани доклади за сериозни инциденти, съществува риск доверието на обществеността в системата да бъде подкопано. Обществеността може да подозира, както е направил жалбоподателят, че Frontex предпочита да прикрива нарушения на правата на човека, вместо да се занимава с тях. Освен това обществеността може да заключи, че в крайна сметка Frontex не е прекалено загрижена за необходимостта от защита на основните права. Ето защо е важно Frontex да покаже, че е прозрачна.

36. Омбудсманът разбира защо обстоятелствата по този случай са накарали жалбоподателя да подозира, че Frontex умишлено е задържала документи от него. Вярно е, че ако жалбоподателят не е знаел за съществуването на липсващите документи, техният пропуск вероятно е щял да остане незабелязан. Въпреки това омбудсманът счита, че в контекста на проверката Frontex е предоставила правдоподобни обяснения за допуснатите грешки. Важно е да се отбележи, че Frontex показа, че не е пропуснала някои от поисканите документи, тъй като е искала да скрие неудобна информация. По-скоро пропускът е резултат от обикновена човешка грешка, съчетана с донякъде неадекватна ИТ система за търсене. Омбудсманът също така признава, че веднага след като Frontex е узнала за грешките, тя е провела срещи, за да установи защо са възникнали тези грешки, и е предприела стъпки за отстраняването им. Освен това той се извини на жалбоподателя за това, че първоначално е пропуснал някои документи. Тя бързо му е предоставила (редактирани версии на) липсващите документи, дори преди жалбоподателят да е подал жалбата си до омбудсмана.

37. Този случай обаче разкри организационни и технически недостатъци в търсенията, които Frontex извършва в отговор на искания за публичен достъп до документи, които ги изправят пред определени предизвикателства. Тези организационни и технически недостатъци трябва да бъдат преодолени.

38. Следователно новосъздадената служба за прозрачност, която координира вътрешна мрежа от служители, работещи по случаи, които обработват заявления за достъп до документи, отнасящи се до тяхната тематична област, е стъпка в правилната посока. По време на срещата/инспекцията Frontex заяви, че Службата за прозрачност е организирала обучения за служителите, работещи по случаи, свързани с прозрачността, и ще организира допълнителни обучения, ако възникне такава необходимост. Омбудсманът приветства тези инициативи и се надява, че значението на извършването на задълбочени проучвания ще бъде подчертано в бъдещите сесии за обучение.

39. Омбудсманът отбелязва, че Frontex е признала необходимостта от подобряване на системата за търсене в рамките на JORA и понастоящем разглежда възможността за извършване на „търсене по ключови думи“ в рамките на JORA. Омбудсманът счита, че такова „търсене по ключови думи“ е от съществено значение. Това не само ще спести време, но и ще намали риска от човешка грешка. Поради това Frontex следва възможно най-скоро да предприеме стъпки за разработване на необходимия инструмент за индексиране, както и на всеки друг инструмент, необходим за извършването на такова търсене.

40. По време на срещата/инспекцията Frontex заяви също така, че понастоящем обмисля възможността за автоматизиране на обработването на исканията за достъп до документи чрез система за управление на документи. Такава система би спестила време. С оглед на кратките срокове, наложени от Регламент 1049/2001 относно достъпа до документи, следва да се насърчава разработването на ИТ инструмент, който помага да се спести време.  

41. Накрая Омбудсманът посочва, че по време на срещата/проверката, когато представителите на Омбудсмана са проверявали документи в Ситуационния център на екрана заедно с представител на Frontex, който ръчно е извличал един документ след друг, е било установено, че има още пет доклада за сериозни инциденти, които, въпреки че попадат в обхвата на искането на жалбоподателя за достъп до документи, не са били идентифицирани преди това [11]. Четири от тези пет доклада за сериозни инциденти имат различен формат от този на всички останали, което може да обясни защо не са били идентифицирани. Нито един от тези пет доклада за сериозни инциденти не съдържа твърдения за нарушения на основните права.

42. Омбудсманът счита, че Frontex следва незабавно да разкрие тези документи (изцяло или, ако е необходимо, частично) на жалбоподателя. Поради това тя прави съответно предложение за решение по-долу в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман.

Редактиране на доклади за сериозни инциденти по начин, който не е в съответствие с изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001

Аргументи, представени на омбудсмана

43. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят заяви, че всички нарушения на основните права, документирани във втория набор от доклади за сериозни инциденти, изпратени до него, са били разкрити в хода на интервюта с бежанци от служители на Frontex. Службата за публичен достъп до документи на Frontex редактира тези събеседвания в тяхната цялост, като заяви, че информацията от събеседванията за предоставяне на информация попада в обхвата на изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001.

44. Жалбоподателят заяви, че според неговия опит всеки път, когато в доклад за сериозни инциденти се споменава интервю за разпит на бежанец, това се дължи на факта, че то съдържа твърдения за нарушения на основните права или нарушения на Кодекса за поведение на Frontex. Поради това той твърди, че Frontex е направила тежки редакции на интервютата, тъй като е искала да скрие неудобна информация.

45. Frontex заяви, че нейната политика по отношение на достъпа до документи е да оповестява възможно най-много документи и да редактира възможно най-малко.

46. По отношение на документите, редактирани от Frontex в този случай, разследващият екип на Омбудсмана поиска от Frontex да обясни по какъв начин някои откъси от интервюта, като например частите, описващи колко часа биха прекарали мигрантите в ходене, биха могли да идентифицират мигрантите. Frontex отговори, че такава информация, взета сама по себе си, вероятно няма да идентифицира мигрантите, особено докато не бъде предоставена информация за оперативната зона, маршрутите на мигрантите и местоположението на проверките. Трябва обаче да се подхожда предпазливо, тъй като често контрабандистите или посредниците са част от групата мигранти. Те могат лесно да разпознаят инцидент от иначе незначителни подробности. Това би могло да бъде в ущърб на интервюирания мигрант или неговото семейство (тъй като контрабандистите биха могли да предприемат репресивни мерки срещу тях за предоставяне на информация на Frontex). Освен това, ако например се разкрие информация за часовете, прекарани в ходене, докато други части трябва да бъдат заличени, тази информация би изглеждала безсмислена.

47. Проверяващият екип на Омбудсмана също така поиска от Frontex да обясни дали, преди да се позове на изключението по член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 (относно защитата на целите на разследванията), Frontex се е свързала с националните органи, за да определи дали разследванията, които са провеждали в отговор на доклади за сериозни инциденти, все още са в ход или са били приключени. Frontex отговори, че обикновено националните органи не информират Frontex за приключването на националните разследвания. В този случай, след като получи заявлението на жалбоподателя, Frontex се свърза с националните органи, за да ги попита дали съответните разследвания все още са в ход. Националните органи обаче отговориха след изтичането на крайния срок за отговор на потвърдителното заявление. Следователно тези отговори са ирелевантни за упражнявания от омбудсмана контрол върху решението, взето по потвърдителното заявление.

Раздел 1.01 Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за решение

48. Както омбудсманът често е подчертавал, с оглед на целите, преследвани с Регламент 1049/2001, и по-специално целта за осигуряване на възможно най-широк достъп до документите, съхранявани от институциите на ЕС ^[12], всички изключения от този принцип трябва да се тълкуват стриктно ^[13]. Освен това принципът на пропорционалност изисква изключенията от общото правило за предоставяне на достъп да остават в границите на подходящото и необходимото за защита на определените в тези изключения цели от обществен и частен интерес ^[14].

49. Съгласно постоянната съдебна практика само по себе си обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение от оповестяването, не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение: такова заявление може да бъде обосновано само ако достъпът до този документ би могъл конкретно и ефективно да накърни защитения интерес. Освен това опасността от засягане на защитения интерес не трябва да бъде чисто хипотетична и трябва да бъде разумно предвидима. От съответната институция зависи да претегли специфичния интерес, който трябва да бъде защитен чрез неоповестяване на част от искания документ, спрямо общия интерес от предоставяне на достъп до целия документ ^[15].

50. Омбудсманът разбира, че жалбоподателят не оспорва редакциите, които Frontex е направила в исканите документи въз основа на член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001, свързан със защитата на личните данни. Поради това тя няма да коментира тези редакции.

51. Що се отнася до заличаванията, направени въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) No 1049/2001, свързани със защитата на целите на разследванията, омбудсманът отбелязва, че в края на неномерирания доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г. [2015 г.] се посочва, че „българската гранична полиция няма да продължи с по-нататъшните разследвания.“Омбудсманът счита, че освен ако друг орган също не е извършвал разследвания на инцидента, докладван в този доклад за сериозни инциденти, Frontex не е имала право да се позове на изключението от оповестяването, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент (ЕО) No 1049/2001, за да откаже оповестяването на заличените части от този документ. Поради това, освен ако Frontex не установи друго изключение от оповестяването, което е било приложимо за този документ към момента, в който е отказала оповестяването на заличените части, тя следва да предостави на жалбоподателя пълен достъп до него.

52. По отношение на другите документи [16], редактирани въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001, омбудсманът внимателно разгледа всички направени редакции. Тя заключи, че те са оправдани и не са прекомерни. Заличените части представляват доказателство или за деяния, които представляват нарушения на правата на човека, или за престъпни деяния. Омбудсманът счита, че ако тези доказателства бъдат оповестени публично преди приключването на националните разследвания, съществува разумно предвидим риск производството срещу предполагаемите извършители да бъде изложено на риск и следователно приключването на разследванията да бъде застрашено [17]. Това не би отговорило на важната необходимост от защита на основните права. Жалбоподателят не е доказал наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на заличените части. Омбудсманът също така не е успял да установи обществен интерес, който има предимство пред интереса от защита на целта на текущите разследвания. Освен това към съответния момент Frontex не е разполагала с информация, въз основа на която да заключи, че разследванията вече не са в ход.

53. Омбудсманът счита, че въпреки че тези редакции са обосновани, обясненията, дадени от Frontex за редакциите, невинаги отговарят на изискванията, наложени от Съда на Европейския съюз за прилагане на изключението, посочено в точка 49 по-горе [18]. В бъдеще Frontex следва да обяснява по-добре редакциите/неоповестяването, които прави въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Тя следва да обясни по какъв начин оповестяването на документ или на някои заличени части от него би засегнало конкретно и ефективно защитата на целта на текущо разследване. Обяснение като това, което омбудсманът е дал в предходния параграф, би било достатъчно. 

54. Що се отнася до редакциите, направени на основание член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент No 1049/2001, свързани със защитата на обществената сигурност, омбудсманът подчертава, че за разлика от изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, изключението, свързано със защитата на обществената сигурност, не подлежи на критерия за „по-висш обществен интерес“. Освен това Съдът на Европейския съюз признава широкото право на преценка, с което разполагат институциите в областите, обхванати от задължителните изключения от публичния достъп до документи, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001 ^[19].

55. Frontex обаче остава задължена да обясни как оповестяването на исканите документи би могло конкретно и действително да засегне обществения интерес по отношение на обществената сигурност и да докаже, че рискът от засягане на интереса е разумно предвидим, а не чисто хипотетичен ^[20].

56. Омбудсманът направи внимателна оценка на обясненията, дадени от Frontex за неоповестяване, въз основа на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001, на заличените части от съответните доклади за сериозни инциденти. Frontex е посочила конкретни и убедителни причини за редакциите.

57. Омбудсманът отбелязва, че по отношение на първия набор от документи Frontex изглежда е извършила индивидуална оценка на всеки документ и внимателно е редактирала частите, които биха могли да подкопаят обществената сигурност. Що се отнася до втората група обаче, макар Frontex да е представила дълъг списък от (убедителни) причини за отказа на пълен достъп до исканите документи въз основа на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент No 1049/2001, тя изглежда не е извършила индивидуална оценка на документите. Изглежда е решено, че когато се твърди, че има нарушения на правата на човека, цялото интервю трябва да бъде заличено. Следователно по отношение на втория набор от документи Frontex изглежда е приложила презумпцията, че интервютата с мигранти не трябва да се разкриват, вместо да извършва индивидуална оценка на всяко интервю. Омбудсманът не счита, че Frontex би могла да прилага такава презумпция.

58. Освен това омбудсманът счита, че подходът на Frontex е непоследователен. Например беше оповестена част от интервю с мигрант, докладвано в Доклад за сериозни инциденти 226 (включен в първия набор). От друга страна, части от интервюто, докладвани в неномерирания Доклад за сериозни инциденти от 12 май 2015 г. (включен във втория набор), съдържат информация, подобна на съдържащата се в нередактираните части от интервюто, включени в Доклад за сериозни инциденти 226. Освен това разделът „Оценка“ от неномерирания доклад за сериозни инциденти от 12 май 2015 г., който не е редактиран, включва информация, получена от напълно редактираното интервю. Следователно изглежда, че оповестяването на изявленията от интервюто, които отразяват посоченото в раздел „Оценка“, не би засегнало обществената сигурност.

59. Омбудсманът счита, че следните доклади за сериозни инциденти също са били редактирани прекомерно: неномериран Доклад за сериозни инциденти от 13 март 2015 г., Доклад за сериозни инциденти 15 и Доклад за сериозни инциденти 361. Омбудсманът счита, че не всяко изречение, което е било редактирано, би подкопало обществената сигурност, ако бъде оповестено публично. Омбудсманът признава широкото право на преценка, с което разполага Frontex при вземането на решение кои части от съответните доклади за сериозни инциденти следва да бъдат редактирани въз основа на член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент 1049/2001. Тя обаче счита, че прекомерните редакции представляват явна грешка в преценката, която приканва Frontex да коригира.

60. Жалбоподателят е заявил, че вече притежава нередактираната версия на неномерирания доклад за сериозни инциденти от 12 май 2015 г., тъй като Frontex погрешно му го е изпратила в контекста на различно искане за достъп до документи. Поради това омбудсманът не предлага по-нататъшни действия по отношение на този документ. От друга страна, Frontex следва да направи повторна оценка на редакциите, които е направила в докладите за сериозни инциденти, посочени в предходния параграф, с оглед на предоставянето на допълнителен частичен достъп до тях.

61. При повторната оценка на редакциите Frontex следва да гарантира, че всички направени от нея редакции действително са необходими за защита на обществената сигурност. Следва да се има предвид, че информацията следва да се оповестява, ако няма основание за неоповестяването ѝ съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001. С други думи, ако има основателни опасения, че оповестяването на документите в тяхната цялост може да доведе до идентифицирането на мигрантите, които са помогнали на Frontex (като по този начин са оставили тях и техните семейства отворени за репресии), Frontex все още трябва да проучи дали може да бъде предоставен частичен достъп до всеки доклад за сериозен инцидент (като някои ключови идентификационни данни са заличени).

62. Поради това омбудсманът прави предложение за решение в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман относно прекомерните редакции на неномерирани доклади за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г. [2015 г.][21], неномерирани доклади за сериозни инциденти от 13 март 2015 г., доклад за сериозни инциденти 15 и доклад за сериозни инциденти 361 [22].

 

Предложението за решение

Като взема предвид горепосочените констатации, Омбудсманът предлага Frontex:

и) разкрива на жалбоподателя изцяло или, ако е необходимо, частично докладите за сериозни инциденти, чието съществуване е било открито по време на срещата/проверката на омбудсмана. Това оповестяване следва да се извърши незабавно;

ii) да предприеме стъпки за разработване във възможно най-кратък срок на инструменти, които позволяват по-гладко идентифициране на документи, като например инструментите, необходими за извършване на „търсене по ключови думи“ в рамките на JORA;

iii) да поеме ангажимент да обясни по-добре всички редакции/неоповестяване, които ще направи в бъдеще, въз основа на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001;

iv) да направи повторна оценка на редакциите, направени в неномерирания доклад за сериозни инциденти от 24 ноември 2014 г. [2015 г.], неномерирания доклад за сериозни инциденти от 13 март 2015 г., доклад за сериозни инциденти 15 и доклад за сериозни инциденти 361, с оглед на предоставянето на допълнителен частичен достъп до тях.

 

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 16.5.2017 г.

 

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент No 1049/2001 предвижда: „1. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

...

б) личния живот и личната неприкосновеност, по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни.“

[3] Frontex посочи следната причина за този вид редакция: „Неразкритият текст съдържа името на участник, участващ в дейностите на Frontex. Разкриването на такава информация би засегнало защитата на неприкосновеността на личния живот и личната неприкосновеност на засегнатото лице и представлява нарушение на законодателството на ЕС относно защитата на личните данни.“

[4] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001 предвижда: „2. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

...

- целта на инспекциите, разследванията и одитите,

освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването.“

[5] Член 4, параграф 1, буква а), първо тире от Регламент No 1049/2001 гласи: „1. Институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването му би засегнало защитата на:

а) обществения интерес по отношение на:

обществената сигурност,

...“

[6] Жалбоподателят също така е изпратил на омбудсмана нередактираната версия на този доклад за сериозни инциденти. Той обясни, че в контекста на различно искане за достъп до документи той погрешно е получил този документ без редакции.

[7] Настоящият доклад за сериозни инциденти се отнася до разширяването на територията на координационните центрове на съвместната операция през 2014 г. (оперативната зона на бившата съвместна операция „Посейдон“ през 2014 г.) и е един от двата доклада за сериозни инциденти, които Службата за публичен достъп до документи неволно е пропуснала.

[8] При започването на проверката омбудсманът информира Frontex, че по време на проверката нейният разследващ екип желае да изслуша Frontex по следните въпроси:

„1. Как Frontex изпълнява задачата си за идентифициране на документите, които попадат в обхвата на заявление за достъп до документи?

2. В електронното си писмо от 28 октомври 2016 г. до жалбоподателя Frontex посочва, че „технически проблеми, свързани с [неговата] система за търсене“, са довели до неуспешна идентификация на редица документи. Какви бяха тези технически проблеми и какво направи Frontex, за да ги реши?“

[9] Освен това в рамките на всеки доклад за сериозен инцидент не е достатъчно да се търсят термините „България“ или „BGR“, тъй като понякога се споменават само имената на градове или други географски местоположения (а не името/съкращението на държавата).

[10] Представителите на Frontex обясниха, че когато в доклад за сериозни инциденти се съобщава за нарушения на правата на човека, координаторът за докладите за сериозни инциденти предлага докладът за сериозни инциденти да бъде изпратен на служителя на Frontex по въпросите на основните права. В този случай служителят е изпратил информация до пресслужбата.

[11] Те са: i) Доклад за неномерирани сериозни инциденти от 28 юли 2015 г.; ii) Доклад за сериозен инцидент 330; iii) Доклад за сериозен инцидент 395; iv) Доклад за сериозен инцидент 409; и v) Доклад за неномерирани сериозни инциденти от 25 март 2015 г.

[12] Член 1, буква а) от Регламент 1049/2001. Регламент 1049/2001 е приложим за Frontex по силата на член 74 от Регламент (ЕС) 2016/1624 на Европейския парламент и на Съвета от 14 септември 2016 година за европейската гранична и брегова охрана, за изменение на Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Регламент (ЕО) No 863/2007 на Европейския парламент и на Съвета, Регламент (ЕО) No 2007/2004 на Съвета и Решение 2005/267/ЕО на Съвета (ОВ L 251, 2016 г., стр. 1).

[13] Решение на Съда от 18 декември 2007 г. по дело Швеция/Комисия, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, точка 66 и решение на Съда от 1 февруари 2007 г. по дело Sison/Съвет, C-266/05 P, ECLI:EU:C:2007:75, точка 63.

[14] Решение на Съда от 6 декември 2001 г., Съвет/Hautala, C-353/99 P, ECLI:EU:C:2001:661, точка 28.

[15] Решение на Съда от 17 октомври 2013 г., Съвет/Access Info Europe, C-280/11 P, ECLI:EU:C:2013:671, точка 11.

[16] Неномериран доклад за сериозни инциденти от 1 октомври 2015 г., Доклад за сериозни инциденти 453, Доклад за сериозни инциденти 226, неномериран доклад за сериозни инциденти от 16 октомври 2015 г. и неномериран доклад за сериозни инциденти от 13 януари 2015 г.

[17] Вж. например решение на Общия съд от 6 юли 2006 г., Franchet и Byk/Комисия, T-391/03 и T-70/04, ECLI:EU:T:2006:190, точки 105 и 109.

[18] Вж. също проектопрепоръката на омбудсмана по дело 257/2013/OV, точка 41: „[...] не е достатъчно да се твърди, че към съответния момент е било в ход разследване. Необходимо е също така да се определи дали оповестяването на исканите документи, предвид конкретното им съдържание, би засегнало целта на това текущо разследване.“

[19] Вж. решение на Общия съд от 26 април 2005 г., Sison/Съвет, T-110/03, T-150/03 и T-405/03, ECLI:EU:T:2005:143, точки 46 и 47 (потвърдено при обжалване C-266/05 P); и решение на Съда от 3 юли 2014 г., Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, ECLI:EU:C:2014:2039, точка 63.

[20] Вж. решение по дело Съвет/in 't Veld, C-350/12 P, цитирано по-горе, ECLI:EU:C:2014:2039, точки 52 и 64.

[21] Вж. точка 51 по-горе.

[22] Вж. точка 59 по-горе.