Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Европейската комисия реши да не предоставя финансиране от ЕС за покриване на разходите за персонал на НПО, която успешно е осъществила три проекта на ЕС за научни изследвания и технологично развитие. Европейската комисия счита, че системата на жалбоподателя за отчитане на времето е ненадеждна. Неправителствената организация изрази категорично несъгласие и се оплака на омбудсмана.

Омбудсманът установи, че по време на и след одита на проектите жалбоподателят е положил сериозни усилия да обясни на Комисията своята система за отчитане на времето. Като се има предвид, че Комисията е могла да установи, че примерната справка за отработеното време, предоставена от жалбоподателя, отговаря на изискванията за отчитане на отработеното време, омбудсманът е на мнение, че Комисията е трябвало проактивно да поиска от жалбоподателя да предостави пълния набор от справки за отработеното време, преди да реши дали разходите за персонал биха могли да бъдат покрити от финансиране от ЕС.

Поради това Омбудсманът предлага Комисията да разгледа подробните отчети за отработените часове, предоставени от жалбоподателя в контекста на нейната проверка, и да преразгледа решението си да не предоставя финансиране от ЕС за разходите за персонал.

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е неправителствена организация, която е участвала в изпълнението на три проекта по Седмата рамкова програма на ЕС за научни изследвания и технологично развитие за периода 2007—2013 г. („7РП“). Проектите са финансирани от Европейската комисия. Жалбоподателят е изпълнил задачите си по задоволителен начин. Въпреки това, както ще бъде обяснено по-подробно по-долу, Комисията реши да отхвърли финансирането на разходите за персонал на жалбоподателя след финансов одит.

2. Целта на 7РП беше да се укрепи научната и технологичната база на европейската промишленост и да се насърчи нейната конкурентоспособност в международен план. Финансирането по 7РП е било основано на разходите, а не на резултатите.

3. През 2011 г. Комисията поиска от външно одиторско дружество да извърши одит от нейно име на изпълнението от жалбоподателя на трите проекта по 7РП и да провери допустимостта на декларираните разходи за финансиране от ЕС [2].

4. Съответните споразумения за отпускане на безвъзмездни средства задължават жалбоподателя да предостави точна, пълна и ефективна информация и данни, за да може Комисията да провери дали жалбоподателят е декларирал разходи в съответствие с приложимите правила. Наред с другото, Комисията поиска от жалбоподателя да ѝ предостави своите „заверени отчети за отработеното време (или всеки друг контролен документ, с който разходите за персонал се приписват пряко на одитния проект) за целия персонал по проекта, участващ в действието [научни изследвания и технологично развитие] в областта на научните изследвания и технологичното развитие“.

5. В проекта на одитния доклад бяха установени системни грешки във финансовите отчети на жалбоподателя. По-специално беше установено, че системата за отчитане на времето на жалбоподателя не е надеждна. Поради това в проекта на одитния доклад се препоръчва 100 % от разходите за персонал на жалбоподателя да бъдат обявени за недопустими за финансиране от ЕС. Жалбоподателят възрази категорично срещу тези предварителни констатации и се опита да обясни, че неговата система за отчитане на времето не е ненадеждна. В окончателния одитен доклад на Комисията обаче се твърди, че всички разходи за персонал на жалбоподателя са недопустими за финансиране от ЕС.

6. Жалбоподателят възрази срещу констатациите в окончателния одитен доклад и срещу всяко разширяване на обхвата на тези констатации, така че да бъдат включени периодите извън одита на проектите. По време на среща на 2 юли 2013 г. Комисията даде възможност на жалбоподателя да предостави допълнителни доказателства, които да повлияят на констатациите от одита. Впоследствие обаче Комисията потвърди своите одитни констатации.

7. През 2014 г. Комисията започна да събира средства от жалбоподателя.

8. След това жалбоподателят се обръща към омбудсмана с настоящата жалба.

Проучването

9. Първата стъпка от проверката на Омбудсмана беше да получи допълнителни разяснения от Комисията относно одитните констатации. След тези разяснения жалбоподателят все пак поддържа становището си, че Комисията не е извършила преглед по същество на одитните констатации въз основа на информацията, която жалбоподателят е предоставил, за да обясни структурата на своята система за отчитане на времето.

10. Поради това омбудсманът продължи своята проверка по следните твърдения и твърдения:

Комисията не е взела надлежно предвид информацията, предоставена от жалбоподателя относно структурата на неговата система за отчитане на времето по повод на финализирането на одитния доклад и при вземането на решение какви мерки да предприеме с оглед на констатациите от одита.

Комисията следва надлежно да вземе предвид предоставената от жалбоподателя информация относно структурата на неговата система за отчитане на работното време и да преразгледа решението си за възстановяване на разходите за персонал, обявени за недопустими в одитния доклад.

11. Комисията представи становището си по жалбата, а жалбоподателят представи коментари относно позицията, изразена от Комисията. Омбудсманът провери и одитното досие на Комисията. Предложението за решение на омбудсмана взема предвид аргументите и становищата, представени от страните.

Твърдение, че Комисията не е взела надлежно предвид информацията, предоставена от жалбоподателя

Аргументи, представени на омбудсмана

12. Основният аргумент на жалбоподателя е, че одитът неправилно се е основавал само на два от трите вида отчети за отработено време, които съставляват неговата система за отчитане на отработеното време. Според жалбоподателя одитът и неговата констатация, че системата на жалбоподателя за отчитане на отработеното време е ненадеждна, не са взели предвид основния вид отчет за отработеното време на жалбоподателя: подробния „1а отчет за отработените часове“. Следователно одитната констатация се основава на неправилното предположение, че жалбоподателят не е водил достатъчно подробен и надежден регистър на времето, прекарано от неговите служители по проектите.

13. По време на одитната работа на място в отговор на проекта и окончателния одитен доклад жалбоподателят многократно посочи, че неговата система за отчитане на отработеното време се състои от три вида отчети за отработено време, включително отчетите за отработено време 1а. Основният отчет за отработените часове на жалбоподателя е подробният месечен отчет за отработените часове 1a. Графикът 1a съдържа името на служителя, началната и крайната дата на дейността, описанието и естеството на задачите, продължителността в часове, продължителността в дни, името на всеки проект и работния пакет. От създаването си през 2001 г. жалбоподателят е основал своята система за отчитане на отработеното време на формуляр 1а. Вторият вид отчет за отработените часове („отчет за отработените часове 1б“) е консолидиран годишен отчет за отработените часове за всеки проект, който се основава на информацията, съдържаща се в отчет за отработените часове 1а. В края на 2009 г. жалбоподателят реши да въведе трети вид отчети за отработените часове („1в отчети за отработените часове/разширени формуляри 76“) за финансирани от ЕС проекти по 7РП, като стриктно се придържа към образеца, предоставен в „Ръководството по финансови въпроси, свързани със 7РП“. Информацията в графиците за отработено време 1c също се основава на часовете, записани в графиците за отработено време 1a. Според жалбоподателя одиторите и Комисията не са взели предвид информацията относно организацията на нейната система за отчитане на времето, която тя многократно им е представяла. По-специално Комисията не е преразгледала окончателните одитни констатации, след като жалбоподателят ѝ е предоставил пълен набор от графици 1а на заседанието от 2 юли 2013 г.  

14. Според жалбоподателя, като се има предвид, че действителната структура на системата за отчитане на работното време на жалбоподателя е в пълно съответствие с изискванията за отчитане на работното време за проектите по 7РП, решението на Комисията да отхвърли и да възстанови всички разходи за персонал по проектите е неправилно и несправедливо. Преди това Комисията е извършила одит на изпълнението от страна на жалбоподателя на проект, осъществен в рамките на програмата „Леонардо да Винчи“[3]. Въз основа на този одит Комисията следва да може да каже, че жалбоподателят последователно и предимно е използвал 1а справки за отработено време за отчитане на отработеното време по финансирани от ЕС проекти.

15. Комисията заяви, че е основала заключенията си от одита на подробен и задълбочен анализ на всички доказателства, предоставени от жалбоподателя по време на одитната работа на място, последвалия период на коментари („състезателна процедура“[4]) и срещата със службите на Комисията, проведена на 2 юли 2013 г. Комисията призна, че по време на „състезателната процедура“ жалбоподателят е твърдял, че документира подробно и ежемесечно времето, прекарано от неговите служители. Жалбоподателят обаче никога не е предоставял на одиторите документи със съдържанието или формата на отчетите за отработените часове 1а нито по време на одитната работа на място, нито по време на „състезателната процедура“. Единствените отчети за отработено време, предоставени на одиторите, са отчетите за отработено време 1б и 1в. Тези отчети за отработените часове не могат да оправдаят в достатъчна степен разходите за персонал, тъй като или не са достатъчно подробни (1б отчети за отработените часове), или се считат за датирани (1в отчети за отработените часове). Според Комисията по този начин жалбоподателят не е изпълнил договорното си задължение [5] да направи информацията леснодостъпна по време на одит. Комисията счита, че е взела предвид „всички елементи“при определянето на заключенията от одита.

16. Комисията призна, че жалбоподателят неколкократно, но едва след края на „противоречивата процедура“, ѝ е предоставил обяснителна бележка относно създаването на своята система за отчитане на работното време, включително пример за отчет за работното време 1а. Комисията потвърди, че примерът с отчета за отработеното време 1а отговаря на изискванията за отчитане на отработеното време, посочени в съответните споразумения за отпускане на безвъзмездни средства. Жалбоподателят обаче никога не е предоставял пълен набор от отчети за отработените часове 1а нито на одиторите, нито пряко на Комисията. Според Комисията на заседанието от 2 юли 2013 г. жалбоподателят не е предоставил пълен набор от графици 1а, въпреки че тези графици са посочени в приложението към протокола от заседанието.

17. Съгласно споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства [6] Комисията може да реши да не взема предвид представените коментари или изпратените документи след изтичането на едномесечния срок, предоставен на жалбоподателя за представяне на коментари по проекта на одитния доклад. Тъй като жалбоподателят никога не е предоставял пълен набор от отчети за отработените часове 1а, а само пример за такъв отчет за отработените часове и „след определен краен срок“, Комисията не е могла да повярва „по надежден начин, че съществуват надеждни отчети за отработените часове“. Дори и да съществуваха надеждни отчети за отработените часове, Комисията е на мнение, че не би била задължена да ги разглежда, ако жалбоподателят не беше представил пълния набор от отчети за отработените часове 1а.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за решение

18. Основният въпрос в настоящия случай е надеждността на системата за отчитане на времето на жалбоподателя. Налице е очевидно несъответствие между системата за отчитане на времето, описана в одитния доклад на Комисията, и системата за отчитане на времето, която жалбоподателят твърди, че използва за финансирани от ЕС проекти. Въпреки че одитният доклад на Комисията се основава само на два вида отчети за отработено време — отчети за отработено време 1б и 1в, жалбоподателят твърди, че неговата система за отчитане на отработено време се основава главно на трети вид отчет за отработено време — подробен отчет за отработено време 1а. При започването на проверката Омбудсманът изрази предварителното си становище, че системата на жалбоподателя за отчитане на отработеното време, заедно с отчетите за отработено време 1а, изглежда напълно съответства на изискванията за отчитане на отработеното време по проекти по 7РП [7]. Системата на жалбоподателя за отчитане на отработеното време също изглежда напълно в съответствие с препоръките на одиторите в окончателния одитен доклад, изложени с цел справяне със системните грешки, открити в отчитането на отработеното време на жалбоподателя. Омбудсманът приветства факта, че Комисията е потвърдила, че „примерът за график от тип 1а, който е бил предоставен на Комисията, отговаря на изискванията на член II.15 от споразумението за отпускане на безвъзмездни средства по 7РП“.

19. Остава неясно защо външните одитори са основали проекта на одитните заключения само на графиците 1б и 1в, без да вземат предвид подробните графици 1а на жалбоподателя. Жалбоподателят твърди, че е предоставил цялата необходима информация на разположение на одиторите по време на одитната работа на място. Според Комисията обаче външните одитори твърдят, че не са получили отчетите за отработените часове 1а. Във всеки случай самата Комисия (не само външните одитори, които са изготвили проекта на одитния доклад) трябва да вземе предвид информацията, предоставена от жалбоподателя след одитния доклад — както в проектен, така и в окончателен вид — и да предприеме всички подходящи мерки, необходими въз основа на констатациите от одита. Следователно ролята на омбудсмана в този случай е да провери дали действията на Комисията въз основа на одитния доклад, в проектна и окончателна форма, са били разумни и справедливи.

20. Омбудсманът отбелязва, че в отговор на проекта на одитния доклад жалбоподателят е възразил срещу констатацията, че неговата система за отчитане на времето е ненадеждна. Жалбоподателят е предоставил информация относно организацията на своята система за отчитане на времето, като е описал графиците от тип 1а.

21. Омбудсманът е на мнение, че възраженията и подробните обяснения на жалбоподателя е трябвало да подтикнат Комисията да поиска разяснения. Правото на добра администрация [8] включва правото на изслушване преди предприемането на мярка, която може да засегне неблагоприятно дадено лице, както и правото засягащите го въпроси да бъдат разглеждани справедливо. За да бъдат тези права ефективни, е необходимо да се предприемат последващи действия във връзка с основателните възражения, повдигнати от лицето, засегнато от конкретна мярка. Поради това омбудсманът счита, че преди да финализира одитния доклад, Комисията е трябвало да изясни с жалбоподателя всяко потенциално несъответствие между системата за отчитане на времето, посочена от одиторите, и системата за отчитане на времето, описана от жалбоподателя. Следователно би било целесъобразно Комисията да поиска от жалбоподателя да изясни какъв вид графици посочва в своите забележки и да поиска от него да представи тези графици за разглеждане от Комисията. Доколкото обаче омбудсманът е успял да установи, Комисията не е поискала разяснения от жалбоподателя, преди да изготви окончателния одитен доклад, в който потвърждава констатацията на одиторите, че системата за отчитане на времето на жалбоподателя е ненадеждна и че всички разходи за персонал трябва да бъдат изключени от финансирането от ЕС.

22. Омбудсманът не може да приеме аргумента на Комисията, че жалбоподателят я е информирал за съществуването на друг вид график едва след приключването на одита. Жалбоподателят ясно се е позовал на друг вид справка за отработените часове по време на „състезателната процедура“. Коментарите на жалбоподателя в това отношение всъщност са включени в окончателния одитен доклад на Комисията [9]. Фактът, че жалбоподателят не се е позовал изрично на „1a графици“ в коментарите си, не може да има отношение към факта, че преди приключването на одита на Комисията е била предоставена информация за наличието на вид графици, които одиторите не са разгледали в своя проект на одитен доклад. Следователно при финализирането на одитния доклад Комисията не е взела надлежно предвид коментарите на жалбоподателя.

23. Омбудсманът признава, че Комисията по изключение се е срещнала с жалбоподателя на 2 юли 2013 г., т.е. след приключването на одита. В писмото си до жалбоподателя, с което предлага да организира среща, Комисията изрично заяви, че целта на срещата е да се даде възможност на жалбоподателя да предостави на Комисията допълнителни и нови доказателства, които евентуално биха могли да повлияят на заключенията от одита. Според протокола от заседанието на Комисията жалбоподателят е предоставил документите на Комисията в електронна форма, заедно с разпечатки на някои от документите. Към протокола от заседанието е приложен списък на предоставените документи. Първите две точки от списъка, наречени „списък на доказателствата, представени на 2.7.2013 г.“, са „приложение I.1. месечни подробни индивидуални отчети за отработените часове, използвани за изчисляване на месечното възнаграждение на служителите [на жалбоподателя] и начисляване на разходите за персонал [на жалбоподателя] по всеки финансиран проект“ и „I. Обяснителна бележка относно отчитането на отработеното време“. От обяснителната бележка става ясно, че месечните подробни индивидуални отчети за отработените часове, посочени в приложение I.1, са отчетите за отработените часове 1а.

24. Протоколът от срещата показва, че жалбоподателят е положил сериозни усилия да обясни на Комисията действителната структура на своята система за отчитане на работното време, с акцент върху графиците 1а, за да разсее съмненията относно предполагаемата си ненадеждност. Протоколът показва също, че жалбоподателят се е опитал да разбере каква допълнителна документация е била необходима, за да се докаже надеждността на неговата система за отчитане на времето. Жалбоподателят изрично е поискал съвет от Комисията по този въпрос. Освен това от протокола и от приложението към него е видно, че жалбоподателят е бил на мнение, че по време на срещата е предоставил на Комисията пълния набор от отчети за отработените часове1a.

25. В хода на настоящата проверка Комисията информира омбудсмана, че графиците 1а всъщност не са сред документите, предоставени ѝ от жалбоподателя по време на срещата. Това беше потвърдено при проверката на омбудсмана на досиетата на Комисията.

26. Въпреки това, както и при коментарите на жалбоподателя по проекта на одитния доклад, омбудсманът счита, че това очевидно несъответствие между изброените подкрепящи документи и действително предоставените от жалбоподателя документи е трябвало да подтикне Комисията да поиска разяснения. Като се има предвид решаващата роля на графиците 1а за определяне на допустимостта на разходите за персонал на жалбоподателя — което беше и цялата цел на извънредната среща — и като се имат предвид ясните усилия на жалбоподателя да докаже разходите си за персонал, Комисията е трябвало да посочи на жалбоподателя, че подробните графици липсват. Това заключение се подкрепя от факта, че Комисията е уверила жалбоподателя, че документите, предоставени на срещата, ще получат „пълно внимание“и че е информирала жалбоподателя, че липсват други документи, посочени в приложението към протокола от срещата. В това отношение може да се отбележи, че жалбоподателят вече е предоставил на Комисията извадки от отчет за отработеното време 1а, въз основа на които Комисията би могла да установи, че тези отчети за отработеното време отговарят на критериите за надеждна система за отчитане на отработеното време. Следователно предоставянето на пълния набор от тези справки за отработените часове би било още по-уместно. 

27. Омбудсманът не е в състояние да провери дали жалбоподателят някога е предоставил на външните одитори или на Комисията пълния набор от отчети за отработените часове 1а и ако не, какво се е объркало по време на одитната процедура. Въпреки това графиците, които жалбоподателят най-малкото е възнамерявал да предостави на Комисията на 2 юли 2013 г. и които жалбоподателят също е предоставил на омбудсмана, изглежда представляват пълният набор от съответни графици 1а.

28. Омбудсманът е напълно наясно, че жалбоподателят е бил длъжен да предостави точна, пълна и ефективна информация и данни, за да може Комисията да провери дали е управлявала правилно споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства и дали е начислявала разходи в съответствие с правилата. Омбудсманът също така признава, че Комисията не е правно задължена да взема предвид информацията или документите, предоставени от жалбоподателя след изтичането на крайния срок за представяне на коментари по проекта на одитния доклад. В същото време Комисията има пълното право да вземе предвид тази информация.[10] Като се има предвид, че Комисията очевидно не е взела ефективно под внимание постоянните усилия на жалбоподателя да обясни своята система за отчитане на времето, усилията, положени още на етапа на проекта на одитния доклад, омбудсманът счита, че би било справедливо Комисията да преразгледа своите одитни констатации въз основа на отчетите за отработените часове на жалбоподателя. В становището на Комисията се посочва, че тя би била готова да разгледа графиците 1а, ако жалбоподателят беше предоставил пълния набор. Поради това Омбудсманът ще изпрати на Комисията копия от пълния набор от графици 1а, като направи следното предложение за решение в този случай:

Предложението за решение

Омбудсманът предлага сега Комисията да преразгледа позицията си въз основа на предоставените понастоящем отчети за отработените часове 1а и, ако е удовлетворена, че тези отчети отговарят на нейните изисквания, да отмени одитното си заключение, за да отхвърли 100 % от разходите за персонал на жалбоподателя при изпълнението на трите проекта по 7РП.

Страсбург, 3.8.2016 г.

Европейски омбудсман

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Съгласно споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства Комисията е имала право във всеки един момент от изпълнението на проектите и до пет години след приключването им да извършва финансови одити самостоятелно или с помощта на външни одитори. Финансовият одит може да обхваща финансови, системни и други аспекти, като счетоводни и управленски принципи, свързани с правилното изпълнение на споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства.

[3] Програма „Леонардо да Винчи“, покана за представяне на предложения 2005—2006 г., кръг на подбор 2005 г. — процедура В, референтен номер на проекта: BG/05/C/F/TH-83300, наименование на проекта:  „Разработване на рамка за валидиране на наставничеството: Оценка на постиженията на хората с увреждания и хората в неравностойно положение".

[4] По време на състезателната процедура жалбоподателят имаше възможност да коментира предварителните констатации от проекта на одитния доклад. Процедурата приключи с публикуването от Комисията на окончателния ѝ одитен доклад, в който в „Част 5 — Коментари на бенефициера“ са посочени коментарите, направени от жалбоподателя.

[5] Член II.22, параграфи 2 и 3 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства.

[6] Член II.22, параграф 5 от споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства.

[7] Вж. Ръководството на Комисията по финансови въпроси, свързани с непреките действия по 7РП, подфункция „а.1) Система за отчитане на времето: общи условия“.

[8] Член 41 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

[9] "Част 5 - Коментари на бенефициера" от окончателния одитен доклад на Комисията.

[10] Член II.22.5 от общите условия на споразуменията за отпускане на безвъзмездни средства.