Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман [1]

Контекстът

1. През юли 2008 г. Европейската комисия и Исландия подписаха рамково споразумение („рамковото споразумение“) относно правилата за предоставяне на финансова помощ от ЕС на Исландия по линия на Инструмента за предприсъединителна помощ (ИПП) с оглед на статута на Исландия като страна кандидатка за членство в ЕС.

2. През юни 2012 г. жалбоподателят, неправителствена организация (НПО), установена в Исландия и развиваща дейност в областта на образованието през целия живот, подписа договор за отпускане на безвъзмездни средства („договорът“) с Европейската комисия. Целта на договора е била да се изпълни действие, насочено към повишаване на пригодността за заетост на нискоквалифицираните работници, частично финансирано чрез ИПП. Срокът на договора е 36 месеца, считано от септември 2012 г.

3. През декември 2013 г. Комисията информира жалбоподателя, че вследствие на решението на Исландия да спре преговорите за присъединяване с ЕС, на тази държава няма да бъде предоставена помощ по ИПП и следователно договорът ще бъде прекратен. Комисията покани жалбоподателя да участва в процедура на консултация в съответствие с договора.

4. Жалбоподателят възрази, като заяви, че договорът е частно споразумение между Комисията и самата нея, което се подчинява на белгийското право и е независимо от политическите решения на исландското правителство. Жалбоподателят счита, че е изпълнил надлежно задълженията си до момента и че прекратяването би било незаконосъобразно. След среща и няколко писмени съобщения през февруари 2014 г. Комисията информира жалбоподателя, че ще прекрати договора след два месеца. Всички допустими разходи, направени до този момент, ще бъдат възстановени.

5. Жалбоподателят е на мнение, че това решение е незаконосъобразно, несправедливо и взето недобросъвестно. Поради това тя подаде жалба до Европейския омбудсман, като същевременно продължи изпълнението на проекта въпреки липсата на финансиране от страна на Комисията. Като се има предвид, че жалбоподателят не пребивава в Европейския съюз, омбудсманът не може да разгледа жалбата пряко. Тя обаче реши да разследва опасенията, изразени в този случай, чрез разследване по собствена инициатива.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка по собствена инициатива във връзка с твърдението, че Комисията неправилно е прекратила договора въз основа на решението на исландските органи да преустановят преговорите за присъединяване, като в същото време не е използвала процедурата за уреждане на спора по взаимно съгласие, предвидена в договора. С това твърдение е свързано твърдението, че Комисията следва да възобнови предоставянето на финансовите вноски, дължими на жалбоподателя по договора.

7. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията по жалбата, а впоследствие и забележките на жалбоподателя в отговор на това становище. Предложението на омбудсмана за приятелско решение взема предвид аргументите, изтъкнати от страните.

Твърдение за неправилно прекратяване и неизползване на процедурата за уреждане на спора по взаимно съгласие и свързана с това претенция

Аргументи, представени на омбудсмана

8. Позицията на Комисията е, че целта на ИПП, както е посочено в член 1 от Рамковия регламент за ИПП [2], е „… да подпомага държавите, изброени в приложения I и II, в постепенното им привеждане в съответствие със стандартите и политиките на Европейския съюз, включително, когато е целесъобразно, с достиженията на правото на ЕС, с оглед на тяхното членство“. Договорът беше възложен за изпълнението на проект, избран въз основа на неговото значение за процеса на присъединяване в Исландия, както е предвидено във финансовото споразумение с Исландия. Вследствие на това Комисията, която носи отговорността да гарантира ефективното използване на средствата на ЕС, стигна до заключението, че договорът вече няма „основание за съществуване“. Комисията добави, че когато са обявили намерението си да преустановят преговорите, исландските органи също така официално са ѝ съобщили, че техническата помощ и сътрудничеството по ИПП биха били неподходящи в този контекст.

9. В съответствие с член 12, параграф 1 от общите условия на договора [3] Комисията проведе консултация с жалбоподателя и четири други НПО в подобна ситуация. Освен това Комисията счита, че е провела надлежно консултацията и че това е видно от факта, че е постигнала споразумения с другите НПО. Жалбоподателят обаче не е участвал в консултации и поради това Комисията е прекратила договора след двумесечно предизвестие в съответствие с договора.

10. На горното жалбоподателят отговори, че Комисията не може законосъобразно да прекрати частноправно споразумение между две страни единствено на основание на поведението на трета страна, ако споразумението не предвижда изрично тази възможност. Договорът не съдържа клауза, която да позволява на Комисията да го прекрати, в случай че преговорите между Исландия и ЕС не са били успешни. Освен това Рамковият регламент за ИПП разглежда членството в ЕС като цел, а не като условие за предоставяне на помощ. Поради това според жалбоподателя заключението на Комисията, че договорът е станал безпредметен в резултат на спирането на преговорите, е неоправдано.

11. Жалбоподателят също така заяви, че противно на изявлението на Комисията, исландските органи изрично са поискали от Комисията да продължи да финансира текущите проекти въпреки спирането на преговорите. Това е логично с оглед на член 23 от Рамковото споразумение между Комисията и Исландия [4]. В официално писмо исландското правителство изрази своето отхвърляне на решението на Комисията да спре финансирането на текущите проекти.

12. Освен това жалбоподателят заяви, че е бил готов да постигне справедливо решение с Комисията. От първата среща обаче стана ясно, че консултацията на Комисията приема за даденост, че договорът ще бъде прекратен и че консултацията се отнася само до постепенното прекратяване на проекта. Жалбоподателят не е могъл да присъства на втората среща, която е била насрочена само с еднодневно предизвестие. Във всеки случай жалбоподателят не желае да признае, че Комисията може едностранно да прекрати договора и просто да се консултира относно неговото постепенно прекратяване. Така наречената консултация на Комисията беше процес, „продиктуван от една страна“.

13. Като цяло жалбоподателят счита, че Комисията е злоупотребила с позицията си на по-силна страна по договора и е нарушила договора. Комисията продължава да злоупотребява със своята позиция, като задържа плащания за проекти, осъществени преди писмото за прекратяване; това прави положението на жалбоподателя изключително трудно.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложението за приятелско решение

14. Основен принцип на договорното право, било то национално или международно, частно или публично, е, че свободно сключените споразумения са правото, уреждащо отношенията между страните, и трябва да се изпълняват добросъвестно. Накратко, споразуменията трябва да се спазват (pacta sunt servanda). Това е може би най-старият основен принцип на гражданското и международното право и по всяка вероятност най-широко известният и приет.

15. В разглеждания случай съществуват едновременно две договорни нива. Първият слой се състои от споразуменията между Комисията и исландските органи (рамковото споразумение и споразумението за финансиране); и второто, от договора между Комисията и жалбоподателя. Ясно е, че без първия слой вторият не би съществувал: договорът е подписан именно с цел изпълнение на задълженията, поети от ЕС по отношение на Исландия, и по-специално задължението за финансово подпомагане на Исландия за „постепенното привеждане на законодателството ѝ в съответствие със стандартите и политиките на Европейския съюз“ [5].

16. От деня на подписването му обаче договорът стана правото, уреждащо отношенията между Комисията и жалбоподателя, съгласно реда и условията, предвидени в него. В член 1, параграф 2 от специалните условия на договора се посочва, че финансовата подкрепа от Комисията ще бъде предоставена „при условията, посочени в настоящия договор, който се състои от тези специални условия и приложенията, които бенефициерът декларира, че е отбелязал и приел“ (подчертаването е добавено). Следователно е ясно, че страните са разглеждали специалните условия и приложенията като единствените приложими разпоредби към двустранните им отношения. Това е още по-ясно от член 7 от специалните условия, който се отнася до „Други условия, приложими за действието“и който съдържа само технически разпоредби относно междинните доклади и допустимите разходи.

17. Омбудсманът разбира, че Комисията може да е възнамерявала да обвърже изпълнението на договора с продължаването или резултата от преговорите за присъединяване. Договорните задължения обаче не могат да произтичат от намерения, а от съзнателната, информирана и свободно изразена воля на двете страни по договора. След като внимателно анализира всички документи, посочени в член 1, параграф 2 от специалните условия, омбудсманът не откри нищо, което да подсказва, че жалбоподателят някога е "отбелязвал и приемал"такова намерение, т.е. че страните някога са се съгласявали с това условие.

18. Като се има предвид, че на практика финансираните от ЕС безвъзмездни средства за външни дейности се основават на стандартните общи условия на Комисията, че специалните условия са съобразени с всеки конкретен случай от нейните служби и че Комисията във всеки случай е по-силната страна в такива споразумения, Комисията би могла много лесно да изготви договора, за да гарантира, че срокът на нейните задължения по договора няма да бъде по-дълъг от срока на задълженията, произтичащи от рамковото споразумение с Исландия.

19. Напротив, всичко в договора изглежда сочи, че договорът е подписан, поне от жалбоподателя, като самостоятелно споразумение, чиято цел е да подкрепи финансово действието, озаглавено: „Повишаване на пригодността за заетост на нискоквалифицираните работници чрез разработване на система за признаване на уменията в образованието за възрастни“[6]. В приложение I към договора това действие е описано подробно и изрично се посочва, че общата цел на действието е да се подобри пригодността за заетост на нискоквалифицираната работна сила в Исландия, докато конкретната му цел е да се повиши ефективността на образованието за възрастни за тази категория работници. Никъде не се посочва, че тази цел е валидна или заслужава да бъде преследвана само докато исландското правителство и Комисията (активно) продължават преговорите за присъединяване.

20. Дори ако договорът трябва да се тълкува в светлината на по-широкия контекст, в който е подписан и за който и двете страни са знаели, позицията на Комисията все още не е обоснована.

21. На първо място, целта на помощта по ИПП, както е описана в преамбюла на Рамковия регламент за ИПП, е да се подпомогнат страните кандидатки и потенциални кандидатки за членство [7]. Рамковото споразумение между Комисията и Исландия също се отнася до сътрудничеството и помощта с оглед Исландия да стане държава-членка [8]. Тази формулировка, заедно с факта, че помощта може да бъде предоставена и на потенциални страни кандидатки, показва, че целта за действително членство в ЕС не е необходимо да бъде незабавна или напълно сигурна. Както исландското Министерство на външните работи правилно посочва в своето протестно писмо до Комисията относно прекратяването на договора, Исландия не е прекратила преговорите за присъединяване, а само ги е спряла. Към момента на настъпване на фактите Исландия остава страна кандидатка, попадаща в обхвата на разпоредбите на Рамковия регламент за ИПП.

22. Следователно е ясно, че твърдението на Комисията, че договорът вече не може да бъде изпълнен ефективно, и последващото ѝ решение да го прекрати на това основание въз основа на член 12, са, както се изразява исландското Министерство на външните работи, "ненавременни и лишени от основание във фактите". Договорът все още може да бъде изпълнен. Тя все пак би могла да постигне целите си, описани в точка 19 по-горе. То все пак би могло да допринесе за общата цел на контекста, в който е подписано, т.е. да приведе Исландия в по-голямо съответствие с правото на ЕС „с оглед на членството“.

23. Второ, Комисията и исландските органи вече са се споразумели какво ще се случи, ако — независимо от причината — тяхното рамково споразумение бъде прекратено. В такъв случай предоставяната помощ ще продължи да се предоставя до приключването на въпросния проект [9]. Комисията твърди, че това съображение не е от значение, тъй като тази разпоредба не е приложима, тъй като рамковото споразумение все още е в сила. Подобен довод е неискреен и заобикаля същественото съображение, че именно поради това, че Рамковото споразумение е в сила, Комисията е още по-задължена да запази предоставяната финансова помощ. Действително би било иронично, ако страна по договор се ангажира да изпълнява задълженията си само в случай на прекратяване на договора, но не и докато той е в ход или е спрян.

24. Всъщност кореспонденцията между Комисията и исландските органи относно спирането на преговорите показва, че Исландия е била убедена, че финансирането на съществуващите проекти ще продължи. Също така изглежда, че от доста време това е и позицията на Комисията; в действителност исландските органи му благодариха в писмо за неговата „готовност да позволи на проекти, които вече са в ход, да продължат своя курс“.

25. Омбудсманът счита, че правният и договорният контекст, в който Комисията и жалбоподателят са взаимодействали, не е позволил на Комисията едностранно да се откаже от финансовите си задължения към жалбоподателя.

26. Омбудсманът също така не споделя мнението на Комисията, че жалбоподателят не е сътрудничил добросъвестно с нея в търсенето на решение на безизходицата чрез консултации. От досието става ясно, че единственото решение, което Комисията някога е предвиждала по време на консултациите, е било постепенното прекратяване на текущите проекти в Исландия, включително тези на жалбоподателя. Доколкото Комисията не е оставила реална възможност за дискусии по отношение на възможността за „ефективно изпълнение на договора“и следователно необходимостта от прекратяване на проектите, и като се има предвид, че не е имало правно основание Комисията да ги прекрати, омбудсманът се съмнява дали този процес може да се счита за „консултация“ за целите на член 12, параграф 1 от договора. Фактът, че други НПО в подобни ситуации са постигнали споразумение с Комисията, е въпрос на тяхната свободна воля и избор и със сигурност не може да обвърже жалбоподателя или да бъде използван за оспорване на причините за неговата позиция.

27. Във всеки случай не само правният контекст е попречил на Комисията да действа по този начин. Договорите създават не само правни, но и морални и социални задължения, особено когато се сключват от публични органи. Към момента, в който жалбоподателят е бил уведомен, че договорът ще бъде прекратен поради спиране на преговорите, почти половината от срока на договора е изтекъл. Напълно разумно е да се предположи, че през това време са се породили основателни надежди — сред социалните партньори на жалбоподателя, неговите служители и най-вече крайните бенефициери — че предвиденият проект ще бъде завършен.

28. Комисията е напълно наясно, че преговорите за присъединяване не са линеен, гладък и предвидим процес. Този процес зависи от безброй политически, социални и демократични променливи и вследствие на това почти никога не приключва за кратко време. Изглежда най-малкото несправедливо, ако не и злоупотреба, цялата тежест на несигурността на подобен процес, провеждан между Комисията и националните органи, да се прехвърли на плещите на малка неправителствена организация, която няма думата в този процес. Също така е несправедливо да се очаква, че финансовите разходи, свързани с политическата безизходица в преговорите, следва да бъдат поети от предвидените крайни бенефициери, т.е. някои от най-необлагодетелстваните лица в Исландия. В този случай, независимо от всякакви правни или правни съображения, просто не е достатъчно Комисията да покрие само разходите, направени до датата на прекратяване, и да се откаже от оставащите загуби.

29. С оглед на гореизложеното омбудсманът прави предварителната констатация, че в този случай поведението на Комисията е било в нарушение на Договора и несправедливо, като по този начин е причинило вреда на жалбоподателя, други заинтересовани страни и на собствената репутация на Комисията в страна кандидатка. Това е случай на лошо управление. Поради това тя прави съответно предложение за приятелско решение по-долу в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман.

30. Освен това омбудсманът отбелязва изявлението на жалбоподателя, направено по време на настоящата проверка, че Комисията не му е изплатила дължимите суми за действия, извършени преди предполагаемото прекратяване на договора. Омбудсманът очаква Комисията да заеме позиция по тази декларация и, ако е точна, да предприеме незабавни действия за уреждане на непогасените суми.

Предложението за приятелско решение

Като взема предвид горепосочените констатации, Омбудсманът предлага Комисията да преразгледа позицията си с оглед на извършването на всички финансови вноски, дължими съгласно условията на договора, до неговото приключване.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман
11.4.2014 г.

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Регламент (ЕО) No 1085/2006 на Съвета за създаване на Инструмент за предприсъединителна помощ (ОВ L 210, 2006 г., стр. 82; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 35), впоследствие изменен с Регламент (ЕС) No 540/2010 и Регламент (ЕС) No 153/2012.

Ако една от страните счита, че договорът вече не може да бъде изпълнен ефективно или по подходящ начин, тя се консултира с другата страна. При липса на споразумение за решение всяка от страните може да прекрати Договора с двумесечно писмено предизвестие, без да дължи обезщетение.

[4] Параграф 2: „При прекратяване на настоящото рамково споразумение всяка помощ, която все още е в процес на изпълнение, се предоставя до нейното приключване [...]“.

[5] Член 3, параграф 1 от Рамковото споразумение.

[6] Член 1, параграф 1 от специалните условия на договора.

[7] Параграфи 12 и 13 от преамбюла и член 1 от Рамковия регламент за ИПП.

[8] Член 3, параграф 1 от Рамковото споразумение.

[9] Член 23, параграф 2 от Рамковото споразумение.