Изготвено в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман ^[1]

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През 2009 г. Европейският съюз наложи антидъмпингово мито върху вноса на скрепителни елементи от желязо или стомана с произход от Китай [2] ^През 2011 г. Органът за уреждане на спорове на Световната търговска организация (СТО) установи, че това мито не е в съответствие с Антидъмпинговото споразумение на СТО. Поради това Европейската комисия започна преразглеждане на въпросното антидъмпингово мито и измени антидъмпинговата мярка през октомври 2012 г.^[3] Китайското правителство счете, че тази мярка нарушава правилата за международна търговия. Експертна група на СТО по съответствието и Апелативният орган на СТО стигнаха до заключението съответно през 2015 г. и 2016 г., че ЕС не е действал в съответствие с правилата на международната търговия. През февруари 2016 г. Комисията отмени антидъмпинговото мито ^[4].

2. Жалбоподателят подаде до Комисията четири различни искания за публичен достъп до документи, свързани с това антидъмпингово досие. Той поиска документи, свързани с

• първоначалното антидъмпингово разследване, довело до Регламент (ЕО) No 91/2009 на Съвета от 26 януари 2009 г.;
• процедурата за преразглеждане вследствие на горепосоченото решение на Органа за уреждане на спорове на СТО, довело до Регламент за изпълнение No 924/2012 на Съвета от 4 октомври 2012 г.;
• преглед с оглед изтичане на срока на действие на мерките, довел до Регламент за изпълнение (ЕС) 2015/519 на Комисията от 26 март 2015 г.; и
• изпълнението от страна на ЕС на докладите на Апелативния орган на СТО от 15 юли 2011 г. и 18 януари 2016 г. (член 21, параграф 5 от ДППУС).

3. Комисията се основава на обща презумпция за поверителност и отказва оповестяването на исканите документи, без да ги разгледа поотделно. Жалбоподателят поиска преразглеждане на решението на Комисията за отказ. Комисията потвърди първоначалното си решение с аргумента, че оповестяването на исканите документи би засегнало защитата на търговските интереси и целта на разследванията ^[5].

4. Недоволен от резултата, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

5. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят поясни, че за да улесни процеса, на този етап той не е заинтересован от получаването на достъп до становищата на съответните заинтересовани страни по време на антидъмпинговите разследвания или преди приемането на посочените регламенти. Жалбоподателят обаче поддържа искането си за достъп до документи, свързани с приемането на спорните регламенти, свързани с прилагането на неблагоприятното решение на СТО за уреждане на спорове срещу Европейския съюз. Той уточни, че искането обхваща правни меморандуми, бележки, фишове и общи документи, свързани със законодателната фаза, свързана с приемането на такива регламенти.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави достъп до исканите документи в ограничен обхват, както е посочено в жалбата.

7. В хода на проверката омбудсманът провери редица документи, предоставени от Комисията. Комисията установи, че тези документи попадат в обхвата на по-ограниченото искане на жалбоподателя съгласно жалбата. Документите, проверени от разследващия екип, датират от периода между ноември 2011 г. и юли 2012 г.

Аргументи, представени на омбудсмана

8. В своето потвърдително решение Комисията отбеляза, че в основния антидъмпингов регламент ^[6] са въведени изисквания за поверителност в член 19, параграфи 5, 6 и 7 от него. Той приема, че за целите на тълкуването на изключенията, предвидени в член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент No 1049/2001, трябва да се признае наличието на обща презумпция. Съгласно тази обща презумпция Комисията заяви, че оповестяването на документите, принадлежащи към административните преписки по антидъмпинговите процедури в съответствие с основния антидъмпингов регламент, би засегнало интересите, защитени от горепосочените разпоредби на основния антидъмпингов регламент.

9. Комисията заяви, че оповестяването би засегнало защитата на търговските интереси.^[7] Тя заяви, че засегнатите дружества имат оправдани правни очаквания, основани на член 6, параграф 7, член 19 и член 20 от основния антидъмпингов регламент, че информацията, която предоставят на Комисията съгласно посочения регламент в рамките на антидъмпинговите процедури, установени в него, ще бъде използвана само за целта, за която е поискана, и няма да бъде оповестявана публично.

10. Комисията заяви, че това изключение се прилага дори след приключването на разследването ^[8] и може да се прилага за период до 30 години и след това ^[9].

11. Комисията също така заяви, че оповестяването би засегнало защитата на целите на разследванията за търговска защита ^[10]. Според нея перспективата за публикуване от страна на Комисията на информация, събрана по време на антидъмпингово разследване, крие риск от неблагоприятно въздействие върху готовността на предприятията да сътрудничат. Ако документите бъдат оповестени, засегнатите дружества ще загубят доверието си в надеждността на Комисията и в доброто управление на търговските разследвания.

12. Жалбоподателят постави под въпрос съществуването на обща презумпция за поверителност. Той заяви, че Съдът на Европейския съюз все още не се е произнесъл по достъпа до документи в контекста на процедурите за търговска защита. Правото на достъп до документите е гарантирано от първичното право на ЕС, казва той. Поради това изключенията от това право следва да се тълкуват стеснително и пропорционално.

13. Той счита, че в съответствие с член 6, параграф 4 от Регламент 1049/2001 Комисията е трябвало да анализира дали може да предостави частичен достъп до исканите документи.

14. Що се отнася до довода на Комисията, че оповестяването би засегнало защитата на търговските интереси, жалбоподателят посочи, че след искане за достъп до документи, отправено до него и свързано с подготвителната работа по точно същите регламенти за прилагане на антидъмпингови мерки, Съветът му е изпратил голям брой документи.

15. Що се отнася до довода на Комисията, че оповестяването би засегнало защитата на целите на разследванията, жалбоподателят посочва, че разглежданият антидъмпингов случай е приключен от години. Той обясни, че процедурата за уреждане на спорове в рамките на СТО е приключила преди повече от 4 години и че разследванията за търговска защита вече са приключени в продължение на повече от 5 години.

Оценка на омбудсмана

Относно задълженията на институциите, прилагащи обща презумпция за поверителност

16. В първоначалния си отговор на искането на жалбоподателя за публичен достъп Комисията се позова на обща презумпция за поверителност, без обаче да посочи кои документи са обхванати от искането на жалбоподателя.

17. В потвърдителното си решение Комисията посочи общо кои категории документи попадат в обхвата на искането на жалбоподателя. Комисията обаче не предостави на жалбоподателя списък с документи, които е определила като част от досието, обхванато от общата презумпция за поверителност. По-специално няколко от документите, проверени от разследващия екип на Омбудсмана, не са посочени в потвърдителното решение ^[11].

18. В съответствие с неотдавнашната съдебна практика на Общия съд едва след като институцията установи кои документи са обхванати от заявлението за достъп, като посочи например тяхната дата, тяхното естество и институцията или администрацията, която ги е изготвила, тя може да ги класифицира в категории и след това да приложи към тях обща презумпция за поверителност ^[12].

19. При липсата на такова идентифициране заявителите не могат да твърдят, че даден документ не попада в обхвата на общата презумпция за поверителност. Следователно те не могат да оборят общата презумпция.^[13] Съществуването на такава необорима обща презумпция рискува да подкопае целите на Регламент 1049/2001 и да лиши заявителите от важно средство за търсене на отговорност от институцията, когато става въпрос за позоваване на обща презумпция.

20. Омбудсманът предлага сега Комисията да предостави на жалбоподателя пълен списък на документите, които е определила като искани документи, включително по-специално датата, заглавието и институцията или органа, изготвили документа.

Относно прилагането на обща презумпция за поверителност

21. Комисията счита, че всички документи, съдържащи се в административната преписка на Комисията, са обхванати от обща презумпция за поверителност.

22. Целта на Регламент 1049/2001 е да предостави на обществеността възможно най-широк достъп до документите на институциите на ЕС ^[14].

23. Съдът на Европейския съюз е признал, че в някои случаи институцията на ЕС може да се позовава на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи.^[15] Тъй като общите презумпции представляват изключение от правилото, че съответната институция на ЕС е длъжна да извърши конкретна и индивидуална проверка на всеки документ, който е предмет на заявление за достъп, и по-общо от принципа, че обществеността следва да има възможно най-широк достъп до документите, държани от институциите на Европейския съюз, те трябва да се тълкуват и прилагат стриктно.^[16] Омбудсманът счита, че това тълкуване трябва да бъде ограничително както по обхват, така и по време.

24. Съдът е признал пет категории документи, които се ползват с общи презумпции за поверителност: i) документите в административна преписка, свързана с производство за контрол върху държавните помощи; ii) изявленията, представени в рамките на производство пред съдилищата на Европейския съюз, докато това производство е висящо; iii) документите, разменени между Комисията и нотифициращите страни или трети страни в хода на производствата за контрол върху сливанията; iv) документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения по време на досъдебната му фаза; и v) документите, свързани с производство по член 101 ДФЕС. Съдът подчертава, че във всяко от тези дела отказът на достъп се отнася до набор от документи, които са ясно определени от факта, че всички те принадлежат към преписка, свързана с висящо производство ^[17].

25. Досега Съдът не е постановил решение, в което да се посочва, че документите, включени в административната преписка по антидъмпингово разследване, попадат в обхвата на обща презумпция за неоповестяване.

26. Омбудсманът е наясно с практичността на прилагането на презумпции за неоповестяване за институциите на ЕС. Тя обаче счита, че общите презумпции носят риска институциите твърде инстинктивно да се позовават на тях, без да вземат предвид конкретните обстоятелства по разглеждания случай. По-специално, ако институциите на ЕС едностранно създадат общи презумпции за все повече и повече категории документи и без никакво ограничение във времето, това би подкопало из основи логиката на Регламент 1049/2001 и съответните разпоредби за прозрачност на първичното право на ЕС [^18].

27. Във всеки случай тя счита, че дори ако трябва да се признае обща презумпция за документите, включени в административната преписка по антидъмпингово разследване, тази обща презумпция вече няма да се прилага в настоящия случай.

28. Исканите документи са отпреди повече от осем години, а антидъмпинговата мярка, за която се отнасят, е отменена през февруари 2016 г., т.е. преди повече от четири години.^[19]

29. Що се отнася до рисковете за защитата на търговските интереси, на които се позовава Комисията ^[20], в неотдавнашно решение Общият съд потвърди, че информацията, която може да е била предмет на търговска тайна или да е от поверителен характер, но да е отпреди пет или повече години, трябва да се счита за историческа, освен ако по изключение не се докаже, че тя все още представлява съществени елементи от търговското положение на предприятието, за което се отнася ^[21].

30. Следователно информацията, за която Комисията твърди, че попада в обхвата на изключението, свързано със защитата на търговските интереси, трябва да се счита за историческа.

31. Поради това Комисията трябва да „проучи по конкретен и индивидуален начин дали прилагането на въпросното изключение продължава да бъде обосновано, като вземе предвид изминалото време и съдържанието на въпросните документи.“ В хода на тази проверка правилото, че информацията, която може да е била търговска тайна или поверителна преди пет години, трябва да се счита за историческа информация, е полезна отправна точка в това отношение [22].

32. Тъй като не е разгледала конкретно и индивидуално всеки от поисканите документи, Комисията не е доказала коя информация, съдържаща се в тези документи, все още попада в обхвата на изключението за защита на търговските интереси ^[23].

33. Същото се отнася и за изключението, свързано със защитата на целите на дейностите по разследване, предвидено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001. Това изключение се прилага само когато е налице текущо разследване ^[24] или непосредствено предстоят последващи действия.^[25] Комисията не е обяснила защо въпреки факта, че въпросните антидъмпингови мерки са били отменени преди повече от четири години, оповестяването на която и да е част от административната преписка би засегнало защитата на целта на разследването.

34. Както е посочено по-горе, Комисията е обезпокоена, че „перспективата за публикуване от страна на Комисията на информация, събрана по време на антидъмпинговото разследване, крие риск от неблагоприятно въздействие върху готовността на предприятията да сътрудничат“.  В тази връзка омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят вече не иска достъп до документи, съдържащи информация, събрана от предприятията по време на изявленията на съответните заинтересовани страни във връзка с антидъмпинговото разследване. Той поддържа искането си само по отношение на документите, представени от Комисията. Всъщност само много малко от документите, разгледани от разследващия екип на Омбудсмана, са събрани по време на антидъмпинговото разследване.

35. С оглед на гореизложеното Комисията не следва да се основава на обща презумпция, а вместо това да разгледа конкретно и индивидуално всеки от поисканите документи и да прецени до каква степен се прилагат посочените изключения от правото на достъп.

36. След като разгледа внимателно документите, омбудсманът счита, че има възможност Комисията да оповести изцяло или частично редица от тези документи, например документа с обща информация от 31 юли 2012 г., документите за консултация и информация за Комитета за търговска защита, брифингите за висшето ръководство на ГД „Търговия“ и документите, свързани с междуведомствената консултация.

Предложението за решение

Въз основа на горепосочените констатации омбудсманът предлага Европейската комисия да предостави на жалбоподателя списък на документите, определени като искани документи, включително по-специално датата, заглавието и автора на всеки документ.

Освен това Комисията следва да разгледа конкретно и индивидуално всеки от поисканите документи, които е изброила, и да обмисли по-специално оповестяването на документа с обща информация от 31 юли 2012 г., брифингите до висшето ръководство на ГД „Търговия“ и документите, свързани с междуведомствената консултация.

Европейската комисия се приканва да информира омбудсмана до 15 януари 2021 г. за всички действия, които е предприела във връзка с горепосоченото предложение за решение.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 9.11.2020 г.

 

[1] Решение на Европейския парламент от 9 март 1994 година относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (94/262/ЕОВС, ЕО, Евратом), ОВ L 113, 1994 г., стр. 15.

[2] Преглед на настоящото разследване може да бъде намерен на адрес http://trade.ec.europa.eu/tdi/case_history.cfm?id=458&init=458.

[3] Регламент за изпълнение (ЕС) No 924/2012 на Съвета от октомври 2012 г. за изменение на Регламент (ЕО) No 91/2009 за налагане на окончателно антидъмпингово мито върху вноса на някои скрепителни елементи от желязо или стомана с произход от Китайската народна република, достъпен на адрес https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OВ:L:2012:275:0001:0022:EN:PDF.

[4] Регламент за изпълнение (ЕС) 2016/278 на Комисията от 26 февруари 2016 г. за отмяна на окончателното антидъмпингово мито, наложено върху вноса на някои скрепителни елементи от желязо или стомана с произход от Китайската народна република, чийто обхват е разширен и върху вноса на някои скрепителни елементи от желязо или стомана, изпращани от Малайзия, независимо дали са декларирани с произход от Малайзия, достъпен на адрес https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0278&from=EN.

[5] Изключения от правото на достъп до документи съгласно член 4, параграф 2, първо и трето тире от Регламент 1049/2001.

[6] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32016R1036.

[7] Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[8] Решение от 13 септември 2013 г., Нидерландия/Комисия, T-380/08, EU:T:2013:480, т. 43.

[9] Решение от 28 юни 2012 г., Комисия/Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, т. 67.

[10] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.

[11] Това включва например документа с обща информация от 31 юли 2012 г., различните брифинги за висшето ръководство на ГД "Търговия" от април до юли 2012 г. и документите, свързани с междуведомствената консултация от ноември 2011 г. до юли 2012 г.

[12] Решение от 28 май 2020 г., Campbell/Комисия, T-701/18, ECLI:EU:T:2020:224, т. 45, 52.

[13] Решение от 28 май 2020 г., Campbell/Комисия, T-701/18, ECLI:EU:T:2020:224, точка 42.

[14] Член 1 от Регламент 1049/2001.

[15] Решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 69 и цитираната съдебна практика.

[16] Решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 81.

[17] Решение от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Комисия, C-57/16 P, ECLI:EU:C:2018:660, точка 81 и цитираната съдебна практика; решение от 16 юли 2015 г., ClientEarth/Комисия, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, т. 78.

[18] Вж. член 15, параграф 3 от ДЕС и член 42 от Хартата на основните права на Европейския съюз, както и член 15, параграф 1 от ДФЕС, който предвижда, че институциите, органите, службите и агенциите на Европейския съюз работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост.

[19] Процедурна грешка беше поправена от Комисията след решението на Съда на Европейския съюз по дело C-644/17 Eurobolt с Регламент за изпълнение (ЕС) 2020/611 на Комисията от 30 април 2020 г., което обаче няма отношение към факта, че по същество разследването е приключено от февруари 2016 г.

[20] Изключение в член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[21] Решение от 23 септември 2020 г., Basaglia/Комисия, T‑727/19, ECLI:EU:T:2020:446, точка 79 и цитираната съдебна практика.

[22] Решение от 23 септември 2020 г., Basaglia/Комисия, T‑727/19, ECLI:EU:T:2020:446, точка 82.

[23] Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001.

[24] Решение на Общия съд от 15 декември, T-437/08, CDC Hydrogene Peroxide срещу Комисията, параграф 62.

[25] Вж. Решение на Общия съд от 7 юни 2011 г. по дело T-471/08, Toland/Парламент, точка 51.