Изготвено в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман

Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 25 юни 2013 г. жалбоподателят, германски журналист, поиска от Комисията достъп до документи, с които разполага във връзка с наблюдението на интернет от страна на държавните агенции на Обединеното кралство (главно разузнавателната служба „Government Communications Headquarters“, известна още като „GCHQ“), в съответствие с правилата на ЕС относно достъпа до документи [1].

2. С писмо от 14 август 2013 г. Комисията определи четири набора от документи като попадащи в обхвата на искането за достъп на жалбоподателя, а именно

i) писмо от 25 юни 2013 г. от г-жа Рединг, заместник-председател на Комисията, до г-н Хаг, министър на външните работи на Обединеното кралство;

ii) писмо от 3 юли 2013 г. от г-н Хейг до г-жа Рединг;

iii) писмо от 25 юли 2013 г. от генералния директор на Генерална дирекция (ГД) „Правосъдие“ на Комисията до постоянния представител на Обединеното кралство към ЕС; и

iv) кореспонденция от граждани с искане към Комисията да разследва въпроса.

3. По отношение на горепосоченото писмо от 3 юли 2013 г. Комисията заяви, че това е документ от „трета страна“. Поради това Комисията трябваше да поиска "съгласието" на Обединеното кралство за предоставяне на достъп [2]. Тя добави, че е поискала такова споразумение с писмо от 12 август 2013 г. и очаква реакцията на Обединеното кралство.

4. По отношение на останалите документи Комисията заяви, че не може да бъде предоставен достъп, тъй като те се отнасят до текущите ѝ разследвания на предполагаемото нарушение на основните права на гражданите на ЕС. Комисията добави, че предоставянето на достъп би било в противоречие с обществения интерес и би имало отрицателно въздействие върху процеса на разследване, което изисква атмосфера на доверие [3]. Комисията заяви, че частичен достъп също не може да бъде предоставен.

5. На 15 август 2013 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление. Тъй като не е получил отговор до 21 октомври 2013 г., жалбоподателят се е обърнал към омбудсмана.

Проучването

6. В жалбата си жалбоподателят твърди, че Комисията неправилно е отхвърлила заявлението му за публичен достъп до документи и е заявила, че следва да му предостави достъп до документите, посочени в писмото ѝ от 14 август 2013 г.

7. Омбудсманът започна проверка и прикани Комисията да представи становище по жалбата. Службите ѝ провериха и документите, посочени от Комисията в писмото ѝ от 14 август 2013 г.

По-нататъшно развитие

8. На 18 ноември 2013 г. жалбоподателят предостави на омбудсмана копие от отговора на Комисията от 15 ноември 2013 г. на неговото потвърдително искане.

9. В отговора си Комисията потвърди предишното си решение да отхвърли искането за достъп на жалбоподателя, като се позова на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 (относно защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит). Комисията заяви, че оповестяването ще подкопае диалога между нея и органите на Обединеното кралство, който изисква климат на взаимно доверие до приключването на етапа на преговорите. В това отношение Комисията се позова на съдебната практика на Съда [4], като заяви, че Съдът е признал съществуването на обща презумпция, че оповестяването на документи в административната преписка по принцип засяга защитата на целите на дейностите по разследване, докато тези дейности продължават. Освен това Комисията се позова на решението на Съда по делото ClientEarth [5], според което разследванията, които потенциално биха могли да доведат до откриване на производство за установяване на нарушение, биха могли да бъдат обхванати от посоченото изключение.

10. Комисията заяви, че е преценила дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на исканите документи. В това отношение той призна значението на свободата на печата, както и на интереса на обществеността от прозрачност. Тя обаче също така отбеляза, че упражняването на свободата на изразяване на мнение и на информация, която е защитена от член 11 от Хартата на основните права на ЕС, може да бъде ограничено [6] и че горепосочената обща презумпция надделява над обществения интерес по отношение на административните преписки.

11. Освен това Комисията разгледа дали може да бъде предоставен частичен достъп, но счете, че поисканите документи в тяхната цялост попадат в обхвата на посоченото изключение.

12. Комисията информира жалбоподателя, че органите на Обединеното кралство са се съгласили писмото на министъра на външните работи на Обединеното кралство да бъде оповестено. Въпреки това Комисията отказва достъп до него.

13. В писмото си, с което препраща решението на Комисията до омбудсмана, жалбоподателят критикува факта, че Комисията

i) не е обяснила защо не е спазила сроковете, предвидени в Регламент 1049/2001;

ii) не е оповестило писмото, изпратено от министъра на външните работи на Обединеното кралство, въпреки че органите на Обединеното кралство са се съгласили с оповестяването му;

iii) не е предоставил достъп до кореспонденцията от трети лица, която е получил във връзка с въпроса за наблюдението в интернет от страна на органите на Обединеното кралство, без да представи каквито и да било доводи относно причините, поради които тя не може да бъде разкрита. Във всеки случай защитата на разследванията не би могла да бъде подходяща причина, тъй като съдържанието на тази кореспонденция не представлява позицията на Комисията и следователно не би могло да повлияе на разследването; и

iv) само заяви, че общественият интерес не е достатъчно висок, без обаче да вземе предвид, че основният въпрос е важна тема в новините и засяга основните права на милиони граждани на ЕС.

14. Омбудсманът счита, че доводите, изтъкнати от жалбоподателката, са обхванати от разследването, което тя е започнала. Поради това на 29 ноември 2013 г. тя препрати писмото на жалбоподателя от 18 ноември 2013 г. до Комисията, като я прикани да вземе предвид съдържанието му при изготвянето на становището си.

Погрешен отказ за предоставяне на публичен достъп

Проверка на досието на Комисията от страна на омбудсмана

15. По време на проверката, извършена на 11 декември 2013 г., службите на омбудсмана разгледаха документите, определени от Комисията като попадащи в обхвата на искането на жалбоподателя, както и документите, свързани с начина, по който Комисията е обработила искането на жалбоподателя за достъп.

16. От проверката става ясно, че писмото от 3 юли 2013 г. на г-н Hague до г-жа Reding съдържа приложение, което се състои от реч на г-н Hague, произнесена в Камарата на общините. Освен това проверката показа, че Комисията е получила 18 жалби от трети страни, всяка от които съдържа един и същ или поне много сходен текст.

Аргументи, представени на омбудсмана

17. В становището си Комисията коментира както процесуалните, така и материалноправните аспекти на делото.

18. Що се отнася до процедурата, Комисията призна, че не е взела потвърдително решение по искането на заявителя в сроковете, предвидени в Регламент 1049/2001, и се извини за това забавяне.

19. Що се отнася до съществото на спора, Комисията повтори точките, които вече беше посочила в отговора си от 15 ноември 2013 г. на потвърдителното заявление на жалбоподателя. Жалбоподателят не представи допълнителни коментари.

Оценка на омбудсмана, водеща до проектопрепоръка

20. Що се отнася до горепосочения процедурен аспект, в становището си Комисията призна, че не е отговорила на потвърдителното заявление на жалбоподателя в сроковете, определени в Регламент 1049/2001, и се извини на жалбоподателя за забавянето. С оглед на тези обстоятелства омбудсманът счита, че не са необходими допълнителни проверки във връзка с този аспект.

21. По същество омбудсманът отбелязва следното.

22. В член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 се предвижда, че институциите отказват достъп до документ в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването. Изключенията от общото право на достъп до документи обаче трябва да се тълкуват и прилагат стриктно [7].

23. Съдът е допуснал редица изключения от задължението на институциите да разглеждат конкретно и индивидуално документите, до които е поискан достъп. По-специално Съдът е постановил, че по принцип съответната институция може да основава решенията си на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи [8]. Такъв е случаят с производствата за контрол върху държавните помощи [9], производствата за контрол върху сливанията [10] и висящите производства пред съдилищата на ЕС [11]. Съдът също така постанови, че подобна обща презумпция може да се използва по отношение на документи, свързани с текущи производства за установяване на нарушение [12]. В Решение по дело ClientEarth, посочено по-горе, Общият съд разширява тази презумпция, така че да обхване документи, свързани с разследвания, които потенциално биха могли да доведат до образуването на производство за установяване на нарушение [13].

24. В случая е безспорно, че всички поискани от жалбоподателя документи се отнасят до разследвания, които евентуално биха могли да доведат до образуването на производство за установяване на неизпълнение на задължения. От признатата в съдебната практика обща презумпция следва, че при такива обстоятелства Комисията има право да презумира, че оповестяването на исканите документи би могло да засегне целта на дейностите по разследване. Следователно Комисията по принцип не е била длъжна да извърши конкретно и индивидуално разглеждане на всеки от тези документи [14].

25. Съдилищата на ЕС обаче също така изясниха, че тази презумпция не изключва правото на лице, заинтересовано от получаването на достъп, да докаже, че даден документ не е обхванат от тази презумпция или че е налице по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на съответния документ [15].

26. Следователно омбудсманът трябва да прецени дали жалбоподателят е представил доказателства или аргументи, които могат да оспорят основателността на констатацията на Комисията, че всички съответни документи са обхванати от съответното изключение.

По отношение на писмото на министъра на външните работи на Обединеното кралство до Комисията (точка ii по-горе)

27. Позицията на Комисията по същество е, че оповестяването би могло да окаже отрицателно въздействие върху атмосферата на доверие между нея и съответната държава членка, както признават съдилищата на Съюза по делата Petrie и Technische Glaswerke. Самата Комисия обаче признава, че съответната държава членка, а именно Обединеното кралство, се е съгласила посоченото писмо да бъде оповестено. При тези обстоятелства омбудсманът не може да разбере как оповестяването на настоящото писмо би могло да има отрицателните последици, на които се позовава Комисията. Следователно според омбудсмана е ясно, че Комисията не може да се позове на горепосочената обща презумпция, за да откаже да предостави достъп до настоящото писмо.

28. Освен това писмото съдържа приложение, състоящо се от реч, произнесена от г-н Хейг в Камарата на общините. Тази реч е публично достъпна на уебсайта на последния. Поради това омбудсманът е озадачен от довода на Комисията, че дори частичен достъп е бил невъзможен, тъй като съответните документи в тяхната цялост са били обхванати от съответното изключение. Поради това омбудсманът счита, че решението на Комисията да откаже достъп до този документ е напълно неубедително.

Що се отнася до жалбите на трети лица (вж. точка iv по-горе)

29. Жалбоподателят заяви, че Комисията неправилно се е позовала на горепосочената обща презумпция, тъй като съдържанието на изявленията, направени от трети страни, не може да бъде приписано на Комисията и не може да повлияе на нейното разследване. Омбудсманът не е убеден в този аргумент. Общият съд е постановил, че Комисията може да се позове на презумпцията, че оповестяването е изключено по отношение на документи, свързани с разследвания, които потенциално биха могли да доведат до производство за установяване на неизпълнение на задължения. Нищо не подсказва, че документите, които се отнасят до такова разследване, не следва да попадат в обхвата на тази презумпция само защото са издадени от трето лице. Следователно Комисията по принцип правилно е основала решението си за отказ на достъп на общата презумпция.

30. Проверката на омбудсмана на съответните документи обаче показа, че тези жалби са подадени, след като Комисията вече е написала първото си писмо по съответния въпрос до органите на Обединеното кралство. Поради това е съмнително дали тези жалби действително могат да се считат за свързани с разследването на Комисията. Освен това проверката на досието на Комисията показа също така, че тези жалби не съдържат информация, която може да бъде приписана на органите на Обединеното кралство или на Комисията. Всъщност те съдържат само общи точки и въпроси.

31. Дори да се предположи, че съответните документи трябва да се считат за обхванати от горепосочената презумпция, все пак ще бъде необходимо да се провери дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването. По времето, когато е подадено искането на жалбоподателя за достъп, сред много граждани е имало значително безпокойство относно въздействието върху основните права на предполагаемата дейност на държавните агенции на Обединеното кралство. В решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя Комисията не е разгледала адекватно този въпрос. Всъщност Комисията се е ограничила до някои доста общи твърдения.

По отношение на писмата на Комисията (точки i) и iii) по-горе)

32. След като разгледа досието на Комисията, омбудсманът е съгласен със становището на Комисията, че двете писма, адресирани до Обединеното кралство, са обхванати от общата презумпция, че оповестяването би могло потенциално да засегне защитата на целите на нейните разследвания, в съответствие с член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Това изключение обаче се прилага само когато няма по-висш обществен интерес, който да диктува оповестяването.

33. Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването, омбудсманът вече отбеляза, че Комисията се е ограничила до някои доста общи изявления. Въпреки това, както правилно отбелязва жалбоподателят, милиони граждани на ЕС вероятно са били засегнати и основният въпрос е довел до широк политически и международен дебат по тази тема.

34. С оглед на гореизложеното омбудсманът е на мнение, че Комисията не е разгледала по подходящ начин въпроса дали е имало по-висш обществен интерес от оповестяването. Омбудсманът посочва, че тайната, показана от Комисията в този случай, може да послужи само за засилване на опасенията на жалбоподателя и на гражданите като цяло.

35. С оглед на горепосочените съображения Омбудсманът достига до становището, че Комисията не е разгледала правилно искането на жалбоподателя за достъп до документи. Поради това тя представя по-долу съответен проект на препоръка в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман.

Проектопрепоръката

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът отправя до Комисията следния проект на препоръка:

и) Комисията следва да предостави достъп до писмото на министъра на външните работи на Обединеното кралство от 3 юли 2013 г. до члена на Комисията.

ii) Комисията следва да предостави достъп до всички други документи, поискани от жалбоподателя във връзка с масовото наблюдение на интернет от страна на държавните агенции на Обединеното кралство, или надлежно да обоснове защо според нея оповестяването трябва да бъде отказано.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за този проект на препоръка.  В съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман Комисията изпраща подробно становище до 31 декември 2014 г. Подробното становище би могло да се състои от приемане на проекта на препоръка и описание на начина, по който той е бил изпълнен.

Страсбург, 2 октомври 2014 г.