Уважаеми г-н Х,

Пиша Ви, за да споделя предварителното си становище по горепосочения случай, внесен в моята служба на 9 януари 2024 г.

Случаят се отнася до искане за публичен достъп до следствено досие на OLAF след приключване на разследването и последващите действия. Лицето, което е обект на настоящото разследване, е подало искането съгласно Регламент 1049/2001.[1] Въпреки че полски наказателен съд оправда жалбоподателя, компетентен административен орган в Полша издаде окончателно решение срещу него за възстановяване на средства.

При отказа на публичен достъп OLAF се позова на обща презумпция за недостъпност на приключените си следствени преписки във връзка с решението по делото Strack [2] Предварителното ми становище е, че начинът, по който OLAF прилага общата презумпция, представлява лошо администриране.

Макар в решение Strack Общият съд да признава обща презумпция за недостъпност на някои категории документи от преписката по разследването, за да защити ефективността на бъдещите разследвания на OLAF, тази обща презумпция не обхваща цялата преписка по разследването. Всъщност в отговор на разглежданото в Решение по дело Strack искане за публичен достъп OLAF предоставя (частичен) публичен достъп до няколко документа от преписката си по разследването.

В по-общ план е трудно да се съгласува становището на OLAF, че нейните следствени преписки трябва да останат недостъпни за обществеността за неопределен период от време и в тяхната цялост с принципите на прозрачност и отчетност, които са в основата на поведението на администрацията на Съюза. В този случай например обществеността може да поиска да проучи защо наказателният съд е оправдал жалбоподателя въпреки констатациите на OLAF.

Признавам, че Регламентът за OLAF [3] не предвижда достъп до преписката по разследването за „засегнати лица“ по време на разследване. Това обаче не засяга задължението на OLAF да спазва Регламент 1049/2001. Съгласно Регламент (ЕО) No 1049/2001 засегнатите лица, както и представителите на обществеността, могат да получат публичен достъп най-малко до някои досиета, свързани с приключени разследвания.

Освен това редакциите, направени във версията на окончателния доклад, която беше споделена с жалбоподателя, за да се защитят стратегиите и методите на OLAF, също изглеждат прекомерни.

Следователно предварителното ми становище е, че OLAF следва да преразгледа настоящата си практика да се позовава на обща презумпция за недостъпност, за да откаже достъп до цялата преписка по разследването, след като въпросното разследване е приключило и последващите действия са приключили.  

По-подробна оценка е представена в приложението към настоящото писмо.

Ще Ви бъда благодарен да получа отговора на OLAF на въпросите, повдигнати в настоящото писмо и приложението, до 2 декември 2024 г. Моля, имайте предвид, че на този етап няма да споделя тези предварителни мнения с жалбоподателя. След като обаче OLAF се позове на настоящото писмо, вероятно ще го изпратя, заедно с предварителните си становища, изложени в настоящото писмо, на жалбоподателя за коментари ^[4]. Ето защо ще Ви бъда благодарен, ако OLAF може да представи превод на самия отговор на полски език, който е езикът на жалбата. Може също така да реша да публикувам Вашия отговор. Отговорният разследващ служител е Михал Краевски.

Прилагам и доклад от срещата и проверката, проведени от моя разследващ екип на 12 септември 2024 г. с представители на OLAF. Докладът беше изпратен и на жалбоподателя за евентуални коментари. Бих искал да благодаря на Вашите колеги за доброто им сътрудничество по време на срещата и инспекцията.

Искрено ваш,

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 30.10.2024 г.

Приложение: Предварителна оценка по дело 1103/2024/MIK

Контекст

Жалбоподателят поиска публичен достъп до окончателния доклад и преписката по разследването във връзка с неговия случай след приключване на разследването и последващите действия. Докато полски наказателен съд оправдава жалбоподателя, компетентен административен орган в Полша издава окончателно решение срещу него за възстановяване на средства.

OLAF предоставя частичен достъп до окончателния доклад, но отказва да предостави достъп до преписката по разследването. По този начин OLAF се позовава на обща презумпция за недостъпност на преписките по приключени разследвания въз основа на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001 относно защитата на затворените процеси на вземане на решения. Тя се позовава и на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001 относно защитата на целите на дейностите по разследване. По-специално OLAF се позова на решението на Общия съд по делото Strack относно член 4, параграф 3 [5], както и на други решения относно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001 [6].

OLAF изглежда твърди, че признатата от Общия съд презумпция за недостъпност се прилага към преписката по разследването в нейната цялост и за неопределен срок. Според нея оповестяването на преписките по разследванията винаги би разкрило методите и стратегиите на OLAF, като по този начин би подкопало ефективността на бъдещите ѝ разследвания. OLAF посочва, че в случая не е извършила индивидуална оценка на документите, съдържащи се в преписката по разследването. В същото време тя е редактирала част от информацията в окончателния доклад, която според нея би могла да разкрие и нейните методи и стратегии.

Омбудсманът изразява загриженост относно начина, по който OLAF е приложила изключенията от публичния достъп в Регламент 1049/2001, както се тълкуват от съдилищата на ЕС, поради следните причини.

Защита на целите на дейностите по разследване (член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001)

Прилагането на това изключение е ограничено във времето. Тя може да се прилага само по време на разследвания и докато не е изтекъл разумен срок за последващи действия на органите, изпълняващи препоръките на OLAF.[7] В този случай OLAF потвърди, че всички последващи действия са приключили. Следователно позоваването от страна на OLAF на това изключение в този случай е проблематично.

Защита на стратегиите и методите на OLAF (член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001)

Прилагането на изключението за публичен достъп, което се отнася до защитата на завършени процеси на вземане на решения, както е предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001, е „ограничено от строги условия“. Съответно (части от) документи могат да бъдат защитени само когато съдържат „становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в рамките на съответната институция“ и тяхното оповестяване би „накърнило сериозно процеса на вземане на решения на институцията“[8].

В искането за публичен достъп, разглеждано по делото Strack, на което OLAF се позовава в своето потвърдително решение, OLAF предоставя (частичен) публичен достъп до няколко документа от своята преписка по разследването.[9] OLAF отказва да предостави публичен достъп само до някои категории документи: (1) бележки по случаи, съдържащи разсъжденията и анализа на разследващите; (2) кореспонденцията в рамките на OLAF и между OLAF и Комисията относно разследването и проверката на Европейския омбудсман; и 3) проект на окончателния доклад. Като отказва да предостави публичен достъп до тези конкретни категории документи в преписката по разследването, OLAF твърди, че те съдържат „становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации“. Разкриването на тези конкретни документи би могло да разкрие стратегиите и възможните оперативни дейности на OLAF [10].

Съответно Общият съд призна обща презумпция за недостъпност само на някои категории документи в приключени преписки по разследвания, а именно бележките по случаи и вътрешната кореспонденция, съдържащи стратегическите анализи на разследващите служители, както и проектите на окончателния доклад.[11] Общият съд призна, че тези конкретни категории документи, ако бъдат оповестени, биха могли да разкрият стратегиите и методите на OLAF, като по този начин сериозно ще накърнят ефективността на бъдещите ѝ разследвания [12].

Наскоро Общият съд отмени две решения на OLAF, с които се отказва публичен достъп до разследваните досиета в тяхната цялост на основание, че OLAF не е предоставила „подробни доказателства“, че разкриването на тези досиета би разкрило нейните методи и стратегии [13].

Следователно изглежда, че OLAF не може да се позове на обща презумпция за поверителност, за да откаже достъп до цялата преписка по разследването, след като въпросното разследване е приключило и последващите действия са приключили.

Регламент за OLAF и Регламент 1049/2001

Регламентът за OLAF предвижда само ограничен и условен достъп за „лицата, засегнати“ от дадено разследване, до окончателния доклад, изготвен от OLAF във връзка с това разследване [14]. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана OLAF отбеляза, че не би било логично обществеността да може да се възползва от по-широк достъп до нейните разследващи досиета, отколкото „засегнатите лица“.

Съгласно съдебната практика обаче Регламентът за OLAF няма предимство пред Регламент 1049/2001 и двата трябва да се тълкуват съгласувано [15].

С оглед на това изглежда не са необходими специални разпоредби относно достъпа до разследващите досиета на OLAF за засегнатите лица след приключване на разследването и последващите действия, като се приема, че тези лица — както всеки друг член на обществеността — могат да получат достъп съгласно Регламент 1049/2001, и като се има предвид, че установената съдебна практика изисква възможно най-широк достъп до документи на ЕС [16].

Прозрачност и отчетност на OLAF

Признаването на обща презумпция за недостъпност на всички разследвания на OLAF в тяхната цялост и за неопределено време би ограничило сериозно прозрачността и отчетността на дейностите на OLAF.

Както отбелязва Общият съд в един от случаите, посочени от OLAF в потвърдителното ѝ решение, липсата на срок за презумпцията за недостъпност би била в противоречие с целта да се гарантира публичен достъп до документи, за да се даде възможност на гражданите да контролират по-ефективно законосъобразността при упражняването на публична власт [17].

Обширни редакции в окончателния доклад

Някои редакции въз основа на член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001 във версията на окончателния доклад, оповестена на жалбоподателя, са обширни. Те се отнасят до конкретни действия, предприети от OLAF в този случай. Обществеността обаче може основателно да очаква OLAF да предприеме този вид действия в своите разследвания. Трудно е да се разбере как разкриването на тази информация би изложило на риск ефективността на „стратегиите и методите“ на OLAF. В този контекст OLAF би могла да преразгледа редакциите във версията на окончателния доклад, оповестена на жалбоподателя, с оглед на предоставянето на по-широк достъп.

[1] Регламент 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията, ОВ L 145/43, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[2] Решение на Общия съд от 26 април 2016 г. по дело T-221/08, Strack/Комисия, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=177121&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=306094.

[3] Регламент No 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), ОВ L 248/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32013R0883.

[4] Ако желаете да представите документи или информация, които считате за поверителни и които не следва да бъдат разкривани на жалбоподателя, моля, отбележете ги с „Поверително“. Криптираните имейли могат да бъдат изпращани до специалната ни пощенска кутия. Информацията и документите от този вид ще бъдат изтрити от досиетата на Европейския омбудсман скоро след приключване на проверката.

[5] Дело T-221/08, Strack срещу Комисията, точки 150—162.

[6] Решение на Общия съд от 26 май 2016 г. по дело T-110/15, International Management Group/Комисия, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=178781&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=274940, по-специално точки 33 и 37; и решение на Общия съд от 1 септември 2021 г. по дело T-517/19, Homoki/Комисия, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=278028, по-специално точка 57.

[7] Дело T-517/19, Homoki/Комисия, точки 61—63 и цитираната по-ранна съдебна практика.

[8] Дело T-221/08, Strack срещу Комисията, точка 148.

[9] Пак там, точки 24 и 151.

[10] Пак там, точка 27.

[11] Пак там, точка 152.

[12] Пак там, точки 152-153.

[13] Дело T-377/21, Eurecna срещу Комисията, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275365&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3062601, точка 70; Дело T-379/21, Vendrame, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=275367&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=3062716, точка 63 

[14] Член 10, параграф 3б от Регламент No 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 г. относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (...), ОВ L 248/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013R0883-20210117.

[15] Дело T-517/19, Homoki срещу Комисията, параграф 56.

[16] Дело T-110/15, International Management Group срещу Комисията, точка 25 и цитираната по-горе съдебна практика.

[17] Дело T-517/19, Homoki срещу Комисията, параграфи 61-62 и цитираната по-ранна съдебна практика.