Уважаеми г-н Х,

Пиша Ви, за да споделя предварителните ни становища по този случай и се надявам, че те могат да бъдат взети предвид от Комисията в нейното потвърдително решение.

Случаят се отнася до мълчаливия отказ на Комисията да предостави публичен достъп до 20 (от общо 27) документа, съдържащи информация от заинтересованите страни, която Комисията е получила в контекста на изготвянето на законодателното предложение за Закон за възстановяване на природата [1].

 На първоначалния етап Комисията отказа достъп до документите в тяхната цялост с аргумента, че оповестяването би засегнало сериозно текущ процес на вземане на решения, тъй като съответният законодателен процес все още не е приключил.[2] По-конкретно Комисията заяви, че оповестяването би разкрило временни варианти на политиката, които не отразяват последващото развитие на законодателното предложение по време на тристранните срещи. По този начин оповестяването би могло да доведе до ненужни недоразумения. Комисията също така счита, че частичен достъп не е възможен, тъй като останалото съдържание на документите, след като се заличат поверителните части, би било безсмислено.

Жалбоподателят оспори решението на Комисията, като подаде потвърдително заявление. При липсата на отговор в определения срок, който изтече на 18 април 2024 г., жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

На 3 май 2024 г. Службата на ЕСП настоятелно призова Комисията да издаде потвърдително решение. Също така поискахме да се запознаем с въпросните документи и дадохме възможност на Комисията да направи коментари.

В отговор Комисията сподели копие от документите с нашата служба. Комисията обаче не представи коментари по същество и до момента не е приела потвърдително решение. По-скоро Комисията посочва, че все още се консултира със засегнатите трети страни.

Екипът за проверка на омбудсмана провери 20-те документа, разглеждани в жалбата, както и седемте документа, до които Комисията е предоставила на жалбоподателя широк публичен достъп. Въз основа на този преглед не сме убедени, че спорните документи са могли законно да бъдат задържани към момента на приемане на първоначалното решение на Комисията и със сигурност не в тяхната цялост.

Отбелязваме по-специално, че всички разглеждани по настоящото дело документи са изготвени или получени в хода на изготвянето на законодателното предложение за Закон за възстановяване на природата. Документите отразяват позициите на отделните държави членки и различни участници от гражданското общество (главно екологични НПО) относно това какво следва да включва бъдещото законодателство, както и други мнения, предоставени от тези заинтересовани страни. Тази информация е послужила за основа на процеса на вземане на решения на Комисията, довел до издаването на нейното законодателно предложение.

Съдът е постановил, че законодателните документи по принцип следва да бъдат оповестявани дори на етапа, когато приемането на законодателно предложение от Комисията все още е несигурно и процесът на вземане на решения е в ход.[3] Като общ принцип заинтересованите страни, които активно допринасят за процеса на вземане на решения от публичен орган, не следва да имат право да го правят при закрити врата.[4] В този случай към момента на подаване на заявлението за достъп Комисията вече е била приела своето предложение за закон за възстановяване на природата, заедно със съответния доклад за оценка на въздействието и свързаните с него документи.

Въз основа на извършения от Сметната палата преглед на документите Сметната палата не счита, че те съдържат особено чувствителна информация, която би могла сериозно да подкопае процеса на вземане на решения на Комисията, докато той все още е бил в ход (нито законодателната процедура, която го е следвала). По-конкретно информацията в документите е — до голяма степен — доста обща по своя характер и/или вече е била оповестена публично на друго място (дори в обобщена форма или в различен формат). Например някои от засегнатите държави членки са споделили „само“ собствения си опит и най-добри практики във връзка със съответните си национални правила или са поискали от Комисията разяснения относно собствените си виждания. Що се отнася до предварителните становища и вариантите на политиката, много от тях са отразени в собствената оценка на въздействието на Комисията (публикувана заедно с проекта на законодателно предложение) или са предоставени на друго място от съответния им автор [5].

От много общите причини за неоповестяване, които Комисията предостави в първоначалното си решение, не е ясно как оповестяването на предварителни становища и варианти на политиката би могло да доведе до „ненужни недоразумения“. Както съдилищата на Съюза многократно са постановявали, обществеността е напълно способна да разбере, че някои документи имат временен характер и следователно могат да бъдат променени [6]. 

В това отношение също така не е ясно по какъв начин скритата информация се различава от информацията, която Комисията вече е публикувала [7], като например отговорите на обществената консултация или информацията, която е разкрила на жалбоподателя [8], а именно докладите от семинарите със заинтересованите страни. По-специално всички тези документи съдържат предварителни становища и варианти на политиката, които може да са били отразени или да не са били отразени в развитието на въпросното законодателно предложение по време на тристранните преговори.

Що се отнася до приноса на участниците от гражданското общество, може разумно да се предположи, че тези заинтересовани страни са продължили усилията си да лобират за интересите, които представляват, след като Комисията е представила своя проект на законодателно предложение. Поради това е много вероятно съзаконодателите на ЕС да са били запознати със своите възгледи и предложените от тях варианти на политиката. Същото се отнася и за мненията, които държавите членки са споделили с Комисията.

Следователно изглежда, че Комисията не е доказала, че оповестяването на спорните документи към момента на приемане на първоначалното решение би засегнало сериозно, удължило или усложнило правилното протичане на законодателната процедура. С оглед на гореизложеното и ясната съдебна практика на ЕС относно прозрачността на законодателните документи [9], нашето предварително становище е, че отказът на Комисията да предостави публичен достъп до документите представлява лошо управление.

С оглед на това настоятелно призоваваме Комисията да предостави широк [10] достъп до въпросните документи без по-нататъшно забавяне и най-късно до 31 юли 2024 г.

Отбелязваме, че междувременно законодателната процедура е приключила с официалното приемане на Закона за възстановяване на природата от Съвета на ЕС на 17 юни 2024 г.[11]

В случай че Комисията желае да сподели допълнителни мнения в отговор на настоящото писмо, ще Ви бъдем благодарни, ако те бъдат предоставени едновременно с потвърдителното решение.

И накрая, моля, имайте предвид, че възнамеряваме да споделим настоящото писмо с жалбоподателя. Поради това бихме искали да поискаме от Комисията да ни информира до 17 юли 2024 г. дали счита за поверителна информацията, съдържаща се в настоящото писмо.

Искрено ваш,

Росита Хики,
директор "Разследвания"

Страсбург, 10.7.2024 г.

[1] https://environment.ec.europa.eu/publications/nature-restoration-law_en.

[2] В съответствие с член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[3] Дело C-57/16 P, Client Earth/Комисия, точка 92. Омбудсманът изрази становището, че документите, съдържащи информация, която се използва в законодателно предложение, представляват важни елементи от законодателния процес на ЕС и поради това следва да се възползват от по-широкия достъп до законодателни документи, вж. Препоръка относно отказа на Европейската комисия да предостави публичен достъп до документи във връзка с нейното предложение за регламент за предотвратяване и борба с онлайн сексуалното насилие над деца (дело 2421/2023/MIG), достъпна на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/185538#_ftn18.

[4] Това е отразено и в „Насоките за по-добро регулиране“ на Комисията, в които се посочва, че отношенията със заинтересованите страни се ръководят от четири принципа, включително принципа за „прозрачност на процеса на консултации и на начина, по който той е повлиял на изготвянето на политиките за участващите страни и за широката общественост“: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (вж. глава II, точка 3).

[5] Вж. например https://www.clientearth.org/media/l05dyfl2/nature-restoration-law_firstanalysis_august2022.pdf.

[6] Решение на Общия съд от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент, T-540/15, точка 120: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[7] Документи от 1 до 3.

[8] Документи от 4 до 7.

[9] Client Earth/Комисия (вж. бележка под линия 3 по-горе).

[10] Отбелязваме, че въпросните документи съдържат лични данни на физически лица. Тази информация може разумно да бъде редактирана в съответствие с член 4, параграф 1, буква б).

[11] https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2024/06/17/.