Уважаеми г-н П.,
На 4 юли 1997 г. Вие подадохте жалба до Европейския омбудсман относно Съвета на министрите. Вие твърдите, че са налице няколко случая на лошо администриране по отношение на начина, по който Съветът е приложил своето Решение 93/731 относно публичния достъп до документи.
На 30 юли 1997 г. препратих жалбата до Секретариата на Министерския съвет. Съветът изпрати становището си на 25 ноември 1997 г. и аз Ви го препратих с покана да направите забележки, ако желаете. На 24 февруари 1998 г. получих Вашите забележки по становището на Съвета.
Пиша Ви, за да Ви уведомя за резултатите от направените запитвания.
Извинявам се за времето, необходимо за разглеждане на Вашата жалба.

Жалбата

С писмо от 19 февруари 1997 г. до Съвета жалбоподателят иска копия от различни дневни редове на комитетите на Съвета и други документи. Съветът отхвърли части от заявлението на жалбоподателя, като се позова на правилата на своето Решение 93/731 относно публичния достъп до документи на Съвета (1).
Що се отнася до дневния ред, Съветът информира жалбоподателя, че е решил да му предостави копия от дневния ред за период от шест месеца вместо две години и половина, както е поискано от жалбоподателя. Това решение беше взето въз основа на член 3, параграф 2 от Решение 93/731, който предвижда, че Съветът намира „справедливо решение“ за разглеждане на повторни заявления и/или такива, които се отнасят до много големи документи. Жалбоподателят оспорва законосъобразността на това решение, като твърди, че член 3, параграф 2 не може да се прилага за голям брой документи, а може да се прилага само по отношение на отделни документи, които са „големи“; според жалбоподателя нито един от отделните дневни редове не би бил по-дълъг от около три страници.
Що се отнася до другите документи, Съветът отказа достъп до следните документи:
- „Schoolchildren/5143“, документ, съдържащ отговорите на държавите-членки на въпросник относно прилагането на съвместно действие от 1994 г. относно „туристическите съоръжения в рамките на ЕС за ученици, които са граждани на трети страни“;
- "CIREA/1452" - проект на доклад с подробна информация за дейността на CIREA за периода 1994-1996 г.(2);
- „Убежище/8418“, състоящ се от два документа, съдържащи подробни отговори от държавите членки на въпросник относно принципите и практиките в областта на убежището;
- „Racist/7141“, бележка относно расистките престъпления от работна група на Съвета по въпросите на тероризма.
Съветът мотивира отказа си на достъп по следния начин:
Що се отнася до „Училищни деца/5143“,

„Документ 5143/1/97 е бележка на Генералния секретариат, съдържаща обобщение на отговорите на държавите-членки на въпросник относно изпълнението на горепосоченото съвместно действие. Тази компилация все още не е разгледана от съответната работна група, а докладът, посочен в съвместното действие, все още не е изготвен.

След като съпостави интереса Ви от получаване на достъп до документа с интереса на Съвета от запазване на поверителността на обсъжданията, Съветът стигна до заключението, че в този конкретен случай интересът на Съвета надделява над интереса на Съвета от получаване на достъп до документа в съответствие с член 4, параграф 2 от решението.

Всъщност оповестяването на този документ на този етап би могло да възпрепятства планираните обсъждания по въпроса и би могло да окаже отрицателно въздействие върху функционирането на обмена на такава информация в бъдеще.“

Що се отнася до „CIREA/1452“,

„След като съпостави интереса Ви да получите достъп до този конкретен документ с интереса на Съвета да запази поверителния характер на работата си, Съветът стигна до заключението, че интересът на Съвета надделява над интереса на Съвета в съответствие с член 4, параграф 2 от Решение [93/731].

Този документ, който съдържа подробна информация за функционирането на CIREA, все още не е разгледан, нито одобрен от Съвета. Съветът счита, че оповестяването на този документ на този етап би могло да възпрепятства планираните обсъждания по този въпрос.“

Що се отнася до „Убежище/8418“ и „Расизъм/7141“, Съветът заяви, че оповестяването на двата документа би засегнало защитата на обществения интерес съгласно член 4, параграф 1 от Решение 93/731.
Жалбоподателят счита, че изложените от Съвета мотиви са неподходящи.
Освен това като отделно твърдение беше изтъкнато, че в отговор на първоначалното заявление за документи Съветът не е успял да балансира интересите на гражданите в откритост с интереса на Съвета от налагане на поверителност. Жалбоподателят заяви, че съгласно Решение 93/731 това претегляне, което се изисква от съдебната практика на съдилищата на Общността, трябва да се извърши в отговора на първоначалното заявление за достъп до документи, както и в отговора на потвърдителното заявление, което може да бъде подадено след първоначално отхвърляне.
И накрая, жалбоподателят изтъкна, че несъздаването от страна на Съвета на регистър на документите представлява лошо управление. Въпреки че Решение 93/731 не налага задължение в това отношение, според жалбоподателя липсата на регистър на документите е направила изключително трудно за заявителите да се запознаят с вътрешните документи, които съществуват.

Задачата

В становището на Съвета
относно член 3, параграф 2 от Решение 93/731 Съветът направи следните бележки.
Член 3, параграф 2 от Решение 93/731 има за цел да запази ефикасността на администрацията на институцията в изключителни случаи. В съответствие с общите правила за тълкуване на правото този член трябва да се тълкува в неговия контекст и по начин, който му придава полезно действие.
С оглед на това прилагането на справедливо решение в рамките на член 3, параграф 2 за разглеждане на повторни заявления не може да се ограничи само до позоваване на идентични документи. Понятието "повторно заявление" се отнася по-специално до случаите, в които дадено лице редовно и систематично иска в продължение на дълъг период от време достъп до голям брой - или дори до всички - документи от един и същ вид, които не са непременно идентични. В този контекст броят на поисканите документи е един от критериите, които трябва да бъдат взети предвид.
Следователно в контекста на настоящото дело е уместно да се отбележи, че жалбоподателят е използвал техника, която се състои в първоначално искане на дневен ред за всички органи на Съвета, които се занимават с определени въпроси, и впоследствие искане на всички документи, включени в този дневен ред. Тази техника е била приложена от жалбоподателя, за да получи достъп до цели категории документи относно действия, предприети от Съвета, по-специално съгласно дял VI от ДЕС, по отношение на които категории той не се е ограничил до определен период или до определени теми. Като взе предвид тези предишни искания, при приемането на въпросното „справедливо решение“ Съветът информира жалбоподателя, че неговото заявление е формулирано многократно, тъй като в продължение на дълъг период от време систематично се позовава на всички дневни редове на няколко работни групи.
Що се отнася до документите, до които е отказан достъп, Съветът оспорва, че цитираните по-горе мотиви са недостатъчни. Що се отнася обаче до използването на член 4, параграф 1, Съветът заяви, че е взел под внимание доводите, изтъкнати от жалбоподателя, и счита, че би било по-правилно да се приложи изключението по член 4, параграф 2, когато се отказва достъп до „Убежище/8418“ и „Расизъм/7141“.
Що се отнася до твърдението за липса на баланс на интересите в отговора си на първоначалното заявление на жалбоподателя, Съветът заяви, че това изискване всъщност е било спазено. Освен това тя счита, че отговорите ѝ на жалбоподателя в това отношение ясно показват, че ще се прави позоваване на съответните изключения и на какви основания. Съветът обаче признава, че не е посочил изрично, че балансирането е извършено. Следователно в бъдещи случаи тя ще се увери, че в първоначалните изложения на мотивите се посочва, че действително е извършено претегляне на интересите.
Що се отнася до липсата на централен регистър на документите на Съвета, Съветът информира омбудсмана, че понастоящем се разглежда създаването на такъв регистър. Трудностите, които трябва да бъдат преодолени, се отнасят до необходимостта да се гарантира, че този регистър е надежден и изчерпателен.
Забележки на жалбоподателя
Жалбоподателят поддържа жалбата си по същество. Той подчерта, че подходът на Съвета към многократните искания за по-големи количества информация би попречил на журналистите, представителите на академичните среди и търговските субекти да вършат работата си правилно и би ограничил сериозно интензивния контрол върху Съвета. Той също така счита, че заявленията за големи количества информация, като дневния ред в настоящия случай, са неизбежни, когато Съветът не поддържа ясен регистър на своите документи.

РЕШЕНИЕТО

1. Целта на Решение 93/731 на Съвета е да осигури възможно най-широк достъп на гражданите до информация с оглед укрепване на демократичния характер на институциите и доверието на обществеността в администрацията (3).
Що се отнася до член 3, параграф
2. Съгласно член 3, параграф 2 от Решение 93/731:

„Съответните отдели на Генералния секретариат се стремят да намерят справедливо решение за разглеждане на повторни заявления и/или такива, които се отнасят до много големи документи.“

3. В предходно решение Омбудсманът заключи, че тълкуването на Съвета на член 3, параграф 2 е неправилно (4). В това решение, постановено след обстоятелствата, довели до настоящото дело, омбудсманът заключава следното:
Терминът „повторно заявление“ естествено се отнася до заявления за един и същ документ. При това тълкуване практическите последици от член 3, параграф 2 включват възможността за справедливо решение, което да позволи на службите на Съвета да се справят ефективно със случаи, в които едно и също лице подава многократни заявления за един и същ документ, като се надява или твърди, че обстоятелствата, които са мотивирали предишни откази, може да са се променили.
Разширяването на значението на „повторни заявления“, така че да включва заявления от едно и също лице за различни документи, би могло да попречи на прилагането на общото правило: Решение 93/731 не налага никакво ограничение на броя на документите, за които гражданинът може да кандидатства по право. Освен това при липсата на такова ограничение Съветът би могъл да наруши принципа на правна сигурност, тъй като не би било възможно предварително да се знае колко различни документа могат да бъдат поискани, преди Съветът да приеме, че заявлението е "повторно заявление".
Тълкуването на член 3, параграф 2, така че всички заявления за много голям брой документи да попадат в неговия обхват, води до същия практически резултат като тълкуването на „повторно заявление“, така че да включва заявления от едно и също лице за различни документи. Следователно подобни доводи срещу такова тълкуване са приложими.
4. Заключенията на омбудсмана в това решение са приложими към настоящия случай. Поради това омбудсманът счита, че Съветът е тълкувал неправилно член 3, параграф 2 от Решение 93/731 и че не е имал право да се позовава на този член като причина за отхвърляне на част от заявлението на жалбоподателя за документи в този случай. Понятието „повторни заявления“ в член 3, параграф 2 не включва заявления от едно и също лице за различни документи, нито членът трябва да се тълкува така, че всички заявления за много голям брой документи да попадат в неговия обхват. Следва обаче да се припомни, че най-висшият орган по смисъла и тълкуването на общностното право е Съдът на Европейските общности.
5. Въпреки това се посочва също, че становището на Съвета изразява основателна загриженост за запазване на ефективността на неговата администрация. Както отбелязва омбудсманът в посоченото решение, държавите членки, които имат дългогодишен опит в администрирането на право на публичен достъп до документи, често разчитат на система за събиране на такси за документи, предоставени като предпазна мярка при разглеждането на искания, които налагат голяма административна тежест.
Що се отнася до изложението на мотивите
6. Съгласно постоянната съдебна практика мотивите на решение, с което се отказва достъп до документ, трябва да съдържат причините, поради които Съветът счита, че оповестяването на исканите документи попада в обхвата на едно от изключенията, предвидени в Решение 93/731.
7. Що се отнася до документите „Schoolchildren/5143“ и „CIREA/1452“, достъпът е отказан въз основа на член 4, параграф 2, който предвижда, че Съветът може да откаже достъп, за да защити интереса си от поверителността на своите процедури. Изложенията на мотивите на Съвета се основаваха на съображението, че документите, свързани с теми, които все още се обсъждат в Съвета, и че бъдещият обмен на информация между Съвета и държавите членки може да бъде засегнат от оповестяването.
8. Омбудсманът отбелязва, че при режимите за публичен достъп обикновено се счита, че оповестяването на документи, свързани с текущи обсъждания, би могло да възпрепятства тези обсъждания. Ако обаче режимът за публичен достъп на Съвета постигне целта си за укрепване на демократичния характер и общественото доверие в институциите, това съображение следва да се прилага предпазливо. В изявлението си Съветът се позовава на това широко съображение, без да уточнява защо то е от значение във връзка с въпросните документи. Следователно изложението на мотивите на Съвета не позволява на омбудсмана да провери дали е приложил правилно член 4, параграф 2. Поради това омбудсманът счита, че жалбоподателят правилно твърди, че мотивите на Съвета са неподходящи.
9. Що се отнася до документите „Убежище/8418“ и „Расизъм/7141“, Съветът заяви в становището си, че позоваването на член 4, параграф 1 е неправилно и че вместо това е трябвало да се приложи член 4, параграф 2. Поради това Съветът ще трябва да преразгледа отказа си на достъп съгласно член 4, параграф 2 в светлината на констатациите на омбудсмана по-горе.
Що се отнася до задължението за балансиране на лихвите съгласно член 4, параграф 2 в отговор на първоначалното заявление за документи
10. Омбудсманът отбеляза, че Съветът е признал, че следва също така да балансира съответните интереси на началния етап на заявлението за публичен достъп, когато се позовава на член 4, параграф 2. Освен това Съветът е признал задължението да уточни в първоначалното си изложение на мотивите, че такова претегляне действително е било извършено. Поради това Омбудсманът не счете за оправдано да разследва допълнително това оплакване.
Що се отнася до регистъра на документи на Съвета
11. Тъй като изглежда, че Съветът създава регистър на документите, омбудсманът не е счел за оправдано да проучи допълнително това оплакване.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

12. Въз основа на проверките на омбудсмана по тази жалба се оказа необходимо да се направят следните критични забележки:

Омбудсманът счита, че Съветът е тълкувал неправилно член 3, параграф 2 от Решение 93/731 и че не е имал право да се позовава на този член като причина за отхвърляне на част от заявлението на жалбоподателя за документи в този случай. Понятието „повторни заявления“ в член 3, параграф 2 не включва заявления от едно и също лице за различни документи, нито членът следва да се тълкува така, че всички заявления за много голям брой документи да попадат в неговия обхват. Следва обаче да се припомни, че най-висшият орган по смисъла и тълкуването на общностното право е Съдът на Европейските общности.

Б) Като отказва достъп на "Schoolchildren/5143" и "CIREA/1452" съгласно член 4, параграф 2 от Решение 93/731, Съветът се позовава на широко съображение, според което оповестяването на документите би попречило на обсъжданията по предмета на тези документи. Тази широка обосновка не позволява на омбудсмана да установи дали Съветът е приложил правилно член 4, параграф 2. Поради това омбудсманът счита, че Съветът не е спазил изискването да предостави на жалбоподателя конкретните причини, поради които счита, че оповестяването би възпрепятствало неговото производство.

13. Член 7, параграф 3 от Решение 93/731 на Съвета изрично предвижда заявителят, чието потвърдително заявление за достъп до документи е отхвърлено, да бъде информиран за възможността за подаване на жалба до омбудсмана. Критичната забележка на омбудсмана предполага, че Съветът следва да преразгледа потвърдителните заявления на жалбоподателя и да предостави достъп до исканите документи, освен ако не се прилага някое от изключенията, съдържащи се в член 4 от Решение 93/731. Тъй като Съветът е този, който трябва да извърши това преразглеждане и да съобщи резултата на жалбоподателя, омбудсманът приключва случая.
Генералният секретар на Съвета на министрите също ще бъде информиран за това решение.
Искрено твой,
Якоб Сьодерман.

---

(1) Решение 93/731/ЕО на Съвета от 20 декември 1993 г., ОВ L 340/43.

(2) CIREA е съкращение от Centre for Information, Discussion and exchange on Asylum (Център за информация, обсъждане и обмен в областта на убежището).

(3) Дело T-174/95, Svenska Journlistförbundet (Tidningen Journalisten) срещу Съвета, решение от 17 юни 1998 г., точка 66.

(4) Решение по жалба 1053/25.11.96/STATEWATCH/UK/IJH срещу Съвета.