Това дело се отнася до твърдение на неправителствена организация, че Европейската комисия не изпълнява задължението си по член 5, параграф 3 от Конвенцията на СЗО за контрол на тютюна да бъде прозрачна в отношенията си с тютюневата промишленост. По-специално жалбоподателят твърди, че Комисията, с изключение на своята дирекция „Генериране на здравни услуги“ (ГД „Здравеопазване“), не оповестява проактивно цялата информация относно срещите между Комисията и тютюневата промишленост.

След като анализира внимателно въпроса, Омбудсманът препоръча на Комисията да прилага проактивната политика за прозрачност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ към всички служби на Комисията (включително Правната служба на Комисията) и към всички длъжностни лица на Комисията, независимо от техния ранг. Комисията отговори, като настоя, че настоящите общи етични правила и правила за прозрачност, приложими за всички служители на Комисията, вече предотвратяват неправомерното влияние от страна на тютюневата промишленост.

Омбудсманът категорично не одобрява отговора на Комисията на нейната препоръка. Тя счита, че Комисията не е представила никакви убедителни аргументи, за да обоснове отказа си да приложи във всички свои служби проактивните правила за прозрачност, прилагани от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“. Омбудсманът също така счита, че няма основателни причини правилата на Комисията за прозрачност по отношение на срещите с лобисти да се прилагат само за нейните най-висши длъжностни лица, като по този начин се изключват директорите, началниците на отдели и всички други длъжностни лица, които взаимодействат с тютюневата промишленост. Освен това омбудсманът не е съгласен, че срещите между членове на Правната служба на Комисията и адвокати от тютюневата промишленост не попадат в обхвата на правилата за прозрачност на Конвенцията на СЗО за контрол на тютюна.

Омбудсманът приключва своята проверка с констатация за лошо управление от страна на Комисията, произтичащо от отказа ѝ да прилага проактивната политика за прозрачност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ в цялата Комисия.

Контекстът

1. През 2003 г. Световната здравна организация („СЗО“) прие Рамковата конвенция за контрол на тютюна („Конвенцията“), която има за цел цялостно намаляване на смъртните случаи и заболяванията, свързани с тютюнопушенето, по света. Съветът на Европейския съюз одобри Конвенцията през юни 2004 г. Конвенцията влезе в сила на 28 септември 2005 г.

2. В член 5, параграф 3 от Конвенцията се предвижда, че „при определянето и прилагането на своите политики в областта на общественото здраве по отношение на контрола на тютюна страните предприемат действия за защита на тези политики от търговски и други запазени интереси на тютюневата промишленост в съответствие с националното законодателство“.

3. СЗО също така изготви необвързващи насоки („насоките на СЗО“), за да приведе Конвенцията в действие.  Принцип „2“ от Насоките на СЗО гласи, че „Страните, когато се занимават с тютюневата промишленост или с тези, които работят в подкрепа на нейните интереси, следва да бъдат отговорни и прозрачни. Страните следва да гарантират, че всяко взаимодействие с тютюневата промишленост по въпроси, свързани с контрола на тютюна или общественото здраве, е отговорно и прозрачно. В насоките на СЗО също така се препоръчва страните по Конвенцията да „установят мерки за ограничаване на взаимодействията с тютюневата промишленост и за гарантиране на прозрачността на тези взаимодействия, които възникват“.

4. През януари 2013 г. жалбоподателят, неправителствена организация със седалище в Брюксел, „Обсерватория на корпоративна Европа“, подаде жалба до Комисията, че редица служители на Комисията са провели неразкрити срещи с представители на тютюневата промишленост и лобисти. Той предложи Комисията като цяло да следва практиката на Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ на Комисията, като публикува списъци и протоколи от всички срещи с тютюневата промишленост.

5. Комисията отговори, че нейните правила и политиката ѝ относно консултациите със заинтересованите страни са напълно съвместими с Конвенцията. В него се посочва, че насоките на СЗО не са обвързващи. Тя добави, че Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи [1] гарантира висока степен на прозрачност в съответствие с изискванията на Конвенцията.

6. След това жалбоподателят поиска допълнителна информация от Комисията, този път относно предполагаеми неразкрити срещи между тютюневата промишленост, от една страна, и членове на кабинета на председателя на Комисията и длъжностни лица от Генералния секретариат, от друга страна.

7. В писмената си реплика Комисията отрича висши служители от нейните служби някога да са провеждали неразкрити срещи с тютюневата промишленост. Тя добави, че строгият подход, възприет от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, отразява специфичните отговорности на дирекцията в областта на здравеопазването.

8. Омбудсманът започна проверка на твърдението на жалбоподателя, че Комисията не прилага правилно член 5, параграф 3 от Конвенцията и Насоките на СЗО.

Твърдение за неправилно прилагане от страна на Комисията на член 5, параграф 3 от Конвенцията и Насоките

Препоръка на Омбудсмана

9. През октомври 2015 г., въз основа на своята проверка по жалбата, Омбудсманът отправи следната препоръка [2] към Комисията:

Комисията следва да гарантира, че проактивната политика за прозрачност, въведена от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, която изисква публикуването онлайн на всички срещи на нейните служители с представители на тютюневата промишленост и протоколите от тези срещи, следва да се прилага във всички служби на Комисията, независимо от старшинството на съответното длъжностно лице, включително по-специално членовете на нейната правна служба.

10. В обобщение, Омбудсманът не е убеден от становището на Комисията, че нейната съществуваща етична рамка за членовете и служителите на Комисията, заедно с режима на публичен достъп до документи съгласно Регламент 1049/2001, може да гарантира спазването от страна на ЕС на член 5, параграф 3 от Конвенцията. Омбудсманът също така не беше убеден, че не е необходимо да се разширява обхватът на правилата за прозрачност, прилагани от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, за останалата част от Комисията. Тя отбеляза, че като изискват от страните да „действат“, за да защитят своите здравни политики от търговски или други запазени интереси на тютюневата промишленост, Конвенцията и Насоките на СЗО изискват публичните органи да възприемат проактивен подход към прозрачността по отношение на срещите с тютюневата промишленост, а не реактивен или дори пасивен подход. Омбудсманът не разбра защо проактивните правила не следва да се прилагат във всички служби на Комисията, като се има предвид, че не само служителите на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ и нейният комисар гарантират прилагането на Конвенцията, но и Комисията като цяло чрез своите законодателни и политически дейности.

11. Освен това омбудсманът счита, че настоящата етична рамка, която Комисията избира да прилага по отношение на членовете на Комисията и служителите на Комисията, не налага ясни задължения на членовете на Комисията и служителите на Комисията да защитават политиките на ЕС от влиянието на тютюневата промишленост. Фактът, че след събитието прибягването до Регламент 1049/2001 може да гарантира висока степен на прозрачност в ЕС, не е достатъчен. Това не променя факта, че подобен подход прехвърля тежестта на спазването на задължението за прозрачност по член 5, параграф 3 от Конвенцията от Комисията върху гражданите — нещо, което със сигурност не е било намерението на член 5, параграф 3 от Конвенцията.

12. Омбудсманът също така изрази становището, че всички срещи, които членовете на Правната служба на Комисията биха могли да проведат с адвокати от тютюневата промишленост, следва да бъдат публично оповестени.

13. При изготвянето на своята препоръка омбудсманът взе предвид и две решения на Комисията от 25 ноември 2014 г.[3], които изискват публикуването на информация относно срещите, проведени от членове на Комисията, членове на техните кабинети и генерални директори с организации и самостоятелно заети физически лица. В решенията се посочва, че по принцип тези длъжностни лица следва да се срещат с организации и самостоятелно заети физически лица само когато са включени в регистъра за прозрачност. Въпреки че това е стъпка в правилната посока към повишаване на прозрачността, омбудсманът отбеляза, че тези нови правила се прилагат само за ограничен брой висши служители. Правилата не се прилагат за срещи със служители по политиките, членове на Правната служба, началници на отдели и директори, въпреки че тези служители могат да се занимават и с въпроси, свързани с тютюна.

14. Комисията отговори на препоръката на омбудсмана на 29 януари 2016 г. Тя повтори становището си, че причината, поради която при взаимодействието си с тютюневата промишленост ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ следва по-проактивен подход, е, че ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ отговаря за политиките в областта на общественото здраве и носи специална отговорност по отношение на тютюна.

15. Комисията посочва, че въз основа на преглед на информацията, публикувана проактивно от декември 2014 г. насам, в действителност са проведени много малко срещи между тютюневата промишленост и комисарите, членовете на техните кабинети и генералните директори. Според Комисията това се дължи на факта, че Директивата за тютюневите изделия междувременно е влязла в сила (май 2014 г.).

16. Комисията също така заяви, че новите правила относно конфликтите на интереси в наскоро изменения Правилник за длъжностните лица на ЕС, заедно с насоките за персонала относно подаръците и гостоприемството и наскоро преразгледаното Практическо ръководство за персонала относно етиката и поведението, допринасят за развитието на силна и последователна етична култура. Тя заяви, че тези правила, взети заедно с етичната рамка, приложима за членовете на Комисията и служителите, отговарят на високи стандарти за обществени услуги и са в съответствие с изискванията за прозрачност на член 5, параграф 3 от Конвенцията. Той заяви, че Конвенцията не изисква от него да има специален режим на „хоризонтална прозрачност“ за сектора на тютюневата промишленост (при условие че общите правила са достатъчни).

17. И накрая, Комисията заяви, че членовете на нейната правна служба не се срещат с „представители“ на промишлеността, а само с „юридически експерти“. Тя добави, че вече е обяснила на Европейския парламент, че през периода 2011—2012 г. са проведени две срещи между двама служители на Правната служба и външен адвокат, бивш служител на Правната служба, чиято адвокатска кантора представлява тютюнева фирма. Тя обясни на Парламента, че генералният директор на Правната служба също се е срещнал с този външен адвокат през ноември 2012 г. По този начин Комисията настоя, че винаги е предоставяла точна и последователна информация относно заседанията на членовете на своята Правна служба.

18. В своите забележки жалбоподателят изрази съжаление във връзка с отказа на Комисията да изпълни препоръката на омбудсмана и отказа ѝ да предприеме конкретни мерки за справяне с лобирането на тютюневата промишленост.

19. Според жалбоподателя, въпреки че Директивата за тютюневите изделия вече е влязла в сила, тютюневата промишленост все още лобира пред службите на Комисията по други въпроси, свързани с тютюна, като например търговската политика на ЕС (той се позова на преговорите за ТПТИ и други търговски преговори), подновяването на споразуменията с четирима производители на тютюн за борба с незаконната търговия с тютюн и текущите дискусии относно избора на технология за високотехнологични цифрови водни знаци (използвани върху опаковките на тютюневите изделия за предотвратяване на фалшифицирането).

20. Жалбоподателят също така заяви, че твърдението на Комисията, че адвокатите, представляващи тютюневата промишленост, са „юридически експерти“, а не лобисти, и следователно срещите с тях попадат извън обхвата на член 5, параграф 3 от Конвенцията, би създало опасна вратичка, тъй като на практика би позволило на тютюневата промишленост да заобиколи приложимите правила относно лобирането.

Оценка на омбудсмана след предложението за препоръка

21. Омбудсманът изразява дълбоко съжаление във връзка с факта, че Европейската комисия е избрала да не прави отношенията си с тютюневата промишленост по-прозрачни в съответствие с Конвенцията и насоките на СЗО.

22. По-специално постоянният отказ на Комисията да разшири политиката за прозрачност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, така че да обхване всички нейни генерални дирекции, чрез проактивно публикуване онлайн на всички срещи на всички служители на Комисията с лобисти от тютюневия сектор, не може да бъде съгласуван с ясните цели на член 5, параграф 3 от Конвенцията.

23. Омбудсманът отбелязва, че Комисията не отрича факта, че тютюневата промишленост активно лобира пред множество генерални дирекции и служби на Комисията, за да защити търговските си интереси. По този начин омбудсманът би очаквал, че опитът, придобит от Комисията от приемането на Директивата за тютюневите изделия, широко признат като най-лобираното досие в историята на институциите на ЕС [4], би я убедил в необходимостта от по-нататъшно укрепване на нейните етични правила чрез разширяване на проактивните правила за прозрачност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ във всички нейни генерални дирекции и всички нейни служители.

24. Комисията твърди, че след влизането в сила на Директивата за тютюневите изделия са проведени много малко срещи с тютюневата промишленост и че съответно няма очевидна причина подходът на проактивна прозрачност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ да обхване всички нейни генерални дирекции и служители. Този довод очевидно е неуместен. Той отразява много краткосрочен и случаен подход за сметка на всеобхватна и правно издържана рамка. Омбудсманът счита, че позицията на Комисията не следва да зависи от това дали в даден момент все още е в ход законодателен процес, засягащ интересите на тютюневата промишленост [5].

25. Както посочва жалбоподателят (вж. точка 19 по-горе), тютюневата промишленост понастоящем се насочва към други въпроси, които засягат не само областта на отговорност на ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, но и тези на други генерални дирекции. Както един от водещите производители на тютюневи изделия наскоро призна, понастоящем вниманието на отрасъла се насочва към двата основни законодателни акта, които се разглеждат на равнището на държавите членки и на Комисията: първо, актовете за изпълнение на Европейската директива за тютюневите изделия по отношение на членове 15 и 16 [6] и второ, Протокола към Рамковата конвенция на Световната здравна организация за контрол на тютюна за премахване на незаконната търговия с тютюневи изделия [7]. Тези промени трябваше да накарат Комисията да признае първостепенното значение на по-нататъшното укрепване на съществуващите правила за прозрачност, като по този начин се осигури пълното прилагане на член 5, параграф 3 от Конвенцията.

26. Двете решения, взети от Комисията в края на 2014 г., с които се изисква публикуването на информация относно срещите, провеждани от членовете на Комисията, членовете на техните кабинети и генералните директори с организации и самостоятелно заети физически лица, които вече са включени в Регистъра за прозрачност, не са достатъчни за справяне с лобистките дейности на тютюневата промишленост и за изпълнение на изискванията за прозрачност по член 5, параграф 3 от Конвенцията.

27. В този контекст Омбудсманът отбелязва, че в отговора си на препоръката на Омбудсмана Комисията не е представила никакъв аргумент в подкрепа на становището, че лобирането на тютюневата промишленост е насочено само към около 250-те висши служители на Комисията, чиито срещи се оповестяват онлайн. Не може да се приеме, че тютюневата промишленост не се среща и с длъжностни лица на равнище директор, началник-отдел или координатор на политиката. Тези длъжностни лица не са обхванати от мерките за прозрачност, въведени в края на 2014 г.

28. Комисията също така не се е опитала да твърди, че разширяването на обхвата на правилата за прозрачност от 2014 г., така че да обхванат всички нейни служители, независимо от прослуженото време, по някакъв начин би засегнало ефективността на нейния процес на вземане на решения или би го направило по-тромав. Всъщност сложността и широкото разпространение на лобирането в тютюневата промишленост е трябвало да накарат Комисията да гарантира, че в действителност нито един от нейните служители, занимаващи се с въпроси, свързани с тютюна, на което и да е равнище или служба, няма да бъде освободен от правилата за прозрачност от 2014 г.

29. И накрая, омбудсманът не разбира становището на Комисията, че срещите между членове на Правната служба на Комисията и адвокати или „юридически експерти“, които представляват тютюневата промишленост или действат по нейно указание, не следва да попадат в обхвата на изискванията за прозрачност на член 5, параграф 3 от Конвенцията. Освен когато тези срещи се провеждат строго във връзка със съдебни производства, за разлика от лобирането, нищо не оправдава третирането на тези срещи по различен начин от другите срещи с тютюневата промишленост. Както правилно отбелязва жалбоподателят, като действа по този начин, Комисията създава опасна вратичка, която би позволила на тютюневата промишленост да заобиколи съществуващата рамка за прозрачност. Както омбудсманът често напомня на институциите на ЕС, прозрачността продължава да бъде ключът към изграждането на доверие между администрацията на ЕС и гражданите.

30. Омбудсманът оценява значителните стъпки, предприети от Комисията за подобряване на прозрачността на лобирането като цяло. Тя също така оценява намеренията ѝ да направи допълнителни подобрения в тази област. Комисията обаче не успя да се възползва от ясната възможност, създадена от това проучване, да се опре на опита, натрупан при приемането на Директивата за тютюневите изделия, и по този начин да определи световен еталон за съответствие с член 5, параграф 3 от Конвенцията в жизненоважната област на лобирането по отношение на тютюневите изделия. По-специално омбудсманът критикува отказа на Комисията да гарантира, че проактивната политика за прозрачност, въведена от ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“, която изисква публикуването онлайн на подробности за всички срещи с тютюневата промишленост, включително протоколите от тези срещи, се прилага за всички служби и служители на Комисията. Комисията не е представила основателни причини за отказа си да предприеме тези мерки. Отказът на Комисията да предприеме тези мерки представлява лошо управление.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Отказът на Комисията да публикува онлайн подробности за всички срещи, които нейните служби и служители са провели с тютюневата промишленост, представлява лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 7.12.2016 г.

[1] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[2] Пълният анализ на омбудсмана, довел до нейната препоръка, може да бъде намерен тук: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/recommendation.faces/en/61021/html.bookmark

[3] Вж. Решение на Комисията от 25.11.2014 г. за публикуване на информация относно проведените срещи между членове на Комисията и организации или самостоятелно заети физически лица и Решение на Комисията от 25.11.2014 г. за публикуване на информация относно проведените срещи между генерални директори на

Комисия и организации или самостоятелно заети физически лица; вж. също http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-2131_en.htm

[4] http://www.bath.ac.uk/research/news/2015/02/24/tobacco-lobbying-eu-directive/

[5] В член 28 от Директивата за тютюневите изделия се предвижда, че не по-късно от пет години, считано от 20 май 2016 г., и при необходимост след това Комисията „представя на Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите доклад за прилагането на настоящата директива“. В този доклад Комисията „по-специално посочва елементите на директивата, които следва да бъдат преразгледани или адаптирани в светлината на научното и техническото развитие“.

[6] В член 15.11 (Проследимост) от Директивата за тютюневите изделия се предвижда, че Комисията „чрез актове за изпълнение:а) определя техническите стандарти за създаването и функционирането на системата за следене и проследяване (на тютюневите изделия), докато в член 16.2 (Системи за сигурност) се предвижда, че Комисията „чрез актове за изпълнение определя техническите стандарти за защитния елемент (пренасян от тютюневите изделия) и възможната им ротация и ги адаптира към научното, пазарното и техническото развитие.

[7] Протоколът за премахване на незаконната търговия с тютюневи изделия (Протоколът към РККТ) се основава на член 15 от РККТ и беше приет на 12 ноември 2012 г. ЕС подписа Протокола към РККТ на 20 декември 2013 г. Протоколът обаче трябва да бъде ратифициран от 40 страни, за да влезе в сила, а ратифицирането му от Европейския съюз (и неговите държави членки) би допринесло значително за бързото влизане в сила и прилагане на Протокола към РККТ.