Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбата се отнася до прилагането на схемата за компенсаторно обезщетение за по-необлагодетелствани райони („схемата за по-необлагодетелствани райони“ или „схемата“) в Ирландия. Тази схема е компенсаторна мярка по ос 2 от политиката за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., насочена към подпомагане на земеделските стопани, намиращи се в естествено необлагодетелствани райони [1].

2. Държавите членки имат право да прилагат редица критерии за допустимост за схеми за помощ в рамките на своите програми за развитие на селските райони. Ако държава членка планира да направи промени в своята програма за развитие на селските райони, тя трябва да получи одобрението на Комисията. Ако са изпълнени условията, посочени в член 9, параграф 6 от Регламент (ЕО) No 1974/2006 на Комисията [2], Комисията одобрява промяната в срок от четири месеца. Ако тези условия не са изпълнени, Комисията отлага вземането на решение, докато държавата членка не уведоми за "програма за съответствие"[3].

3. В този контекст омбудсманът получи две отделни жалби, първата от ирландски член на ЕП („първият жалбоподател“) и втората от ирландски земеделски стопанин („вторият жалбоподател“), които се оплакват от одобрението от страна на Комисията на някои промени в ирландската програма за развитие на селските райони. По-специално жалбоподателите не бяха доволни от решението за удвояване на минималния процент на отглеждане на хектар за схемата от 2012 г.

4. На 28 юни 2012 г. първият жалбоподател представи въпроса на вниманието на Комисията. В отговора си от 25 юли 2012 г. Комисията информира жалбоподателя, че нейните служби са започнали диалог с ирландските органи по предложение за изменение на ирландската програма за развитие на селските райони, което включва промени в условията за плащане на земеделските стопани по схемата за необлагодетелствани райони. След като очерта приложимата процедура, Комисията заяви, че „промяна на правилата със задна дата/със задна дата настъпва, когато датата на прилагане на промененото правило предхожда датата, на която е въведена промяната. По принцип Комисията не би счела за приемливи неблагоприятните промени със задна дата/със задна дата в условията за съфинансираните от ЕЗФРСР [4] схеми, тъй като такива промени може да са в противоречие с принципите на оправданите правни очаквания и правната сигурност. Комисията обаче не счита, че е налице промяна на правилата със задна дата/със задна дата, когато плащането през година X зависи от изпълнението на определени условия/статут през година X-1, при условие че промяната на правилата е обявена преди датата, на която могат да бъдат подадени заявленията. Промяна в условията за годишни плащания (например за земеделски стопани в райони с неблагоприятни природни условия, различни от планинските райони) не противоречи на принципа на оправданите правни очаквания и правната сигурност, при условие че бъде обявена преди датата, на която могат да бъдат подадени заявленията за тези плащания“.

5. В отговора си първата жалбоподателка изрази „недоверието си към решението, взето от Комисията за одобряване на тези промени в условията за плащане, по-специално необходимите промени със задна дата в гъстотата на животните“. Тя добави, че не е съгласна с мнението на Комисията, че промяната няма ретроспективен характер. Тя заяви, че решението на Комисията противоречи на принципите на оправданите правни очаквания и правната сигурност. Тя заяви, че приблизително 10 000 земеделски стопани в Ирландия вече не могат да изпълняват новите изисквания по схемата, въпреки че са изпълнили изискванията през 2011 г. Тя отбеляза, че „ако министърът беше изискал нови равнища на отглеждане през 2012 г., нямаше да има проблем, но действията му за изискване на по-високи равнища на отглеждане (произволно избрани) през 2011 г., когато годината е изтекла, за да отговаря на условията за кандидатстване през 2012 г., бяха умишлено действие, което направи невъзможно за много хиляди земеделски стопани, които преди това са били в схемата и са отговаряли на нейните изисквания, да отговарят на условията за новата схема.“

7. На 6 септември 2012 г. първият жалбоподател подаде жалба до Европейския омбудсман.

8. Вторият жалбоподател, малък земеделски стопанин в Ирландия, преди това е отговарял на условията за получаване на плащания по схемата. На 16 август 2012 г. той пише на Комисията и обяснява, че през май 2012 г. ирландското министерство на земеделието го е уведомило, че за да отговарят на условията за получаване на субсидия през 2012 г., кандидатите трябва да са постигнали минимална гъстота на отглеждане от 0,3 единици на хектар през 2011 г. (изискването е било до 2011 г. включително, 0,15 животински единици на хектар).

9. Комисията отговори, че промените в условията за плащане не са в противоречие с принципа на оправданите правни очаквания и правната сигурност, при условие че бъдат обявени преди началото на датата на прилагане. На теория управляващият орган би могъл дори, при условие че представи обосновка, да прекрати напълно схемата. Вторият жалбоподател изрази несъгласие с позицията на Комисията. Той посочи, че за него е било невъзможно да спази изменените условия за получаване на плащанията за 2012 г., тъй като те са изисквали минимална гъстота на животните от 0,3 животински единици на хектар през 2011 г. Той твърди, че цитираната от Комисията съдебна практика не е релевантна за неговия случай. Освен това той твърди, че Комисията му е отказала „естествено правосъдие“и е нарушила принципите на оправданите правни очаквания и правната сигурност.

10. На 17 май 2013 г. вторият жалбоподател подаде жалба до Европейския омбудсман.

Проучването

11. В контекста на втората жалба жалбоподателят информира омбудсмана, че в Европейския парламент е внесена петиция със същия предмет, която междувременно е била разгледана от комисията по петиции на Парламента.

12. Като се има предвид, че Омбудсманът последователно е считал, че няма основания Омбудсманът да разследва жалби, чийто предмет вече е бил разгледан от комисията по петиции, Омбудсманът реши, че няма основания за разследване на нито една от двете жалби. Вследствие на това на 10 юни 2013 г. омбудсманът уведомява втория жалбоподател за решението си да приключи разследването по втората жалба. На 5 юли 2013 г. омбудсманът уведомява първия жалбоподател за решението си да приключи разследването и по първата жалба.

13. Впоследствие стана ясно i) че комисията е решила да приключи разглеждането на петицията въз основа на анализа, който е получила от Комисията; и ii) че един от членовете на Комитета е счел, че следва да има независима оценка на анализа на Комисията. Омбудсманът счита, че е в най-добра позиция да извърши такава оценка, като се има предвид, че съдържанието на становището, което Комисията вече е изпратила на Омбудсмана, по същество е същото като анализа, който е изпратила на Комитета. В съответствие с това омбудсманът реши, че би било целесъобразно да се възобнови разглеждането на жалбата по същество. По този начин Омбудсманът решава да се присъедини към двете жалби, които са ѝ били подадени по-рано, и да възобнови разследването от етапа, на който то е било приключено.

14. Омбудсманът включи в своята проверка следните твърдения и твърдения на жалбоподателите:

1) Като е одобрила изменение със задна дата на ирландската програма за развитие на селските райони по отношение на условията за допустимост до схемата, Комисията е нарушила принципите на оправданите правни очаквания и на правната сигурност.

2) Комисията следва да преразгледа решението си за одобряване на ретроспективна промяна в ирландската програма за развитие на селските райони по отношение на условията за допустимост до схемата.

15. В хода на проверката омбудсманът получи становището на Комисията по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателите в отговор на становището на Комисията. Тя също така провери досието на Комисията. По-конкретно омбудсманът провери кореспонденцията между ирландските органи и Комисията, предхождаща одобрението от страна на Комисията на предложените промени в схемата през август 2012 г. Докладът на омбудсмана относно проверката на документи беше изпратен на жалбоподателите с покана за представяне на забележки. Вторият жалбоподател представи коментари по доклада. Решението на омбудсмана взема предвид аргументите и становищата, представени от страните.

По твърдението, че Комисията е нарушила принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност

Аргументи, представени на омбудсмана

16. Преди започването на разследването Комисията заяви, че извършването на плащане през 2012 г. в зависимост от изпълнението на определени условия през 2011 г. не е в противоречие с принципите на оправданите правни очаквания и правната сигурност, при условие че промяната в тези условия е обявена преди датата, на която могат да бъдат подадени заявленията за тези плащания.

17. Жалбоподателите твърдят, че ако плащане през 2012 г. е било предмет на промяна на условията, които е трябвало да бъдат изпълнени през 2011 г., мярката е имала обратно действие и по този начин е нарушила принципите на правна сигурност и оправдани правни очаквания. Те заявиха, че е станало невъзможно за хиляди земеделски стопани да положат усилия за постигане на по-високи равнища на отглеждане за 2011 г., като се има предвид, че годината е приключила.

18. В становището си Комисията посочва, че от 4 април 2012 г. до 30 юли 2012 г. ирландските органи са направили предложения за изменение на Програмата за развитие на селските райони 2007—2013 г. за Ирландия. Комисията оцени предложените изменения и изрази мнение, че те са в съответствие със съответния национален стратегически план и са в съответствие със съответните правни разпоредби. Поради това тя прие предложението на 6 август 2012 г.

19. Комисията представи подробен анализ на обосновката на интервенцията за компенсиране на земеделските стопанства в необлагодетелстваните селскостопански райони и на целта на мерките, предвидени в схемата. Освен това Комисията очерта вида на подпомагането, предоставяно по схемата, и условията, на които земеделските стопани трябва да отговарят, за да отговарят на условията за получаване на компенсация.

20. Що се отнася по-специално до промените в критериите за допустимост, които ирландските органи предложиха да въведат в схемата, Комисията отбеляза, че те са направени, за да се гарантира, че плащането на помощта е насочено към онези земеделски стопани, разположени изключително в необлагодетелствани райони, които допринасят значително за постигането на целите на схемата. Чрез насочване на финансирането към земеделските стопани с гъстота на животните от 0,3 животински единици на хектар през 2011 г. схемата за необлагодетелствани райони е помогнала на земеделските стопани, които допринасят най-активно за жизнеспособността на своите местни общности и които носят повече ползи за околната среда.

21. Комисията заяви, че не счита, че промените в условията представляват промяна със задна дата/със задна дата. Тя също така твърди, че като е одобрила предложението за изменение на плана за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г. за Ирландия, тя не е нарушила принципите на оправданите правни очаквания и на правната сигурност. В подкрепа на становището си Комисията твърди, че фактът, че земеделски производител се е възползвал от плащане по схемата при определени условия през една година, не създава право на плащане през следващите години при същите условия. Комисията заяви, че промените в тези условия не са в противоречие с принципите на оправданите правни очаквания и правната сигурност, при условие че бъдат обявени преди началото на периода на прилагане [5]. В съответствие с този принцип дадена държава членка би могла, с надлежна обосновка, дори да предложи схемата за необлагодетелствани райони да бъде преустановена изцяло.

22. Комисията счете, че промяна на правилата със задна дата/със задна дата настъпва, когато съответното правило се прилага преди въвеждането на промяната. Това обаче не е било така по отношение на схемата, тъй като преразгледаните условия за 2012 г. са били обявени преди началото на периода на кандидатстване. В подкрепа на този аргумент Комисията сравни разглеждания случай с делото, довело до решението на Съда на Европейския съюз по дело Otsa Talu [6].

23. В становището си , първата жалбоподателка приема, че както по делото Otsa Talu, държава членка може да ограничи, поради недостатъчни бюджетни ресурси (или дори други основателни причини), категорията на получателите на подпомагане за развитие на селските райони до земеделските стопани, които вече са се възползвали от такова подпомагане през предходната година. Такова решение обаче не следва да се взема със задна дата/със задна дата. В разглеждания случай първият жалбоподател твърди, че ирландските органи са направили промяна със задна дата в ирландския план за развитие на селските райони, която е попречила на някои земеделски стопани да получат достъп до схемата. Поради това Комисията не е трябвало да одобрява промяната. Според нея ключовият въпрос не е, че някои земеделски стопани не отговарят на условията; това означава, че направените промени са гарантирали, че те не могат да отговарят на условията. Първата жалбоподателка повтори становището си, че Комисията не е отговорила на основната и единствена точка от жалбата ѝ до омбудсмана, а именно, че Комисията не е трябвало да одобри промяна със задна дата/със задна дата на плана за развитие на селските райони на Ирландия.

24. В становището си вторият жалбоподател твърди, че когато е бил информиран за условието със задна дата на 8 май 2012 г., заявлението му вече е било изпратено на Министерството на земеделието. Това обаче не променя факта, че дори да е знаел за преразгледаното условие преди подаването на заявлението си, той не би имал никакъв шанс да го изпълни, тъй като това условие за допустимост се основава на гъстотата на животните през 2011 г. Освен това в уведомлението от 8 май 2012 г. ясно се посочва, че обявените изменения не са влезли в сила, докато не бъдат одобрени от Комисията. Промените в това писмо бяха наричани „предложени промени“.

25. Вторият жалбоподател заяви, че позицията на Комисията, че въпреки че условието е изисквало извършването на действие през предходната година, то не е било със задна дата, тъй като земеделските стопани са били информирани преди периода за подаване на заявления през 2012 г., е лишена от смисъл.

26. В становището си по доклада от проверката вторият жалбоподател твърди, че новите критерии за допустимост са оповестени публично едва след крайния срок за подаване на заявления. Той добави също, че удвояването на минималната гъстота на животните все още е предварително условие за плащанията по схемата през 2014 г. Според втория жалбоподател условието за гъстота на отглеждане от 0,3 % несправедливо е лишило някои земеделски стопани от помощ по схемата.

Оценка на омбудсмана

27. Държавите членки са длъжни да спазват общите принципи на правото на ЕС, когато прилагат законодателството на ЕС. Жалбоподателите твърдят, че Комисията не е гарантирала, че Ирландия е спазила два от тези принципи, когато е одобрила предложените от Ирландия промени в програмите за развитие на селските райони, а именно принципа на правна сигурност и принципа на защита на оправданите правни очаквания [7].

28. Омбудсманът отбелязва, че Съдът на Европейския съюз е определил висок праг за установяване на нарушения на принципите на правна сигурност и оправдани правни очаквания.

29. Съдът е постановил, че по принцип принципът на правна сигурност не допуска акт на Съюза да поражда действие от момент преди публикуването му [8].

30. „Последиците“от схемата за необлагодетелствани райони бяха, че земеделските стопани, които кандидатстваха по схемата през 2012 г., получиха право да получат плащане в резултат на това заявление, при условие че отговарят на определени критерии. Тъй като ефектът е плащането на земеделски стопанин, е ясно, че промяната в схемата през 2012 г. е влязла в сила едва след публикуването на предложената промяна в схемата през април 2012 г. Що се отнася до аргумента, че промените в схемата на Ирландия са били просто „предложени промени“, когато вторият жалбоподател е подал заявлението си по схемата, омбудсманът отбелязва, че промените в схемата са били обявени през април 2012 г., т.е. преди изтичането на периода за подаване на заявления. Фактът, че промяната все още е изисквала официално одобрение от Комисията на този етап, не променя факта, че земеделските производители са били своевременно уведомени за нея.

31. Що се отнася до предполагаемите оправдани правни очаквания на земеделските стопани, а именно оправданите правни очаквания, че правилата няма да бъдат променени, Съдът е постановил в областта на общата селскостопанска политика, че „икономическите оператори нямат основание да имат оправдани правни очаквания, че съществуващо положение, което може да бъде променено от компетентните органи при упражняване на техните дискреционни правомощия, ще бъде запазено“[9].

32. Възниква въпросът до каква степен минали събития могат да бъдат взети предвид, за да се определи как се прилага ново правило. Факт е, че референтният период, използван, за да се определи дали земеделските производители ще се възползват от новата схема, предхожда влизането в сила на тази схема. В това отношение Омбудсманът отбелязва, че съгласно установената съдебна практика „принципът на защита на оправданите правни очаквания не може да бъде разширен до такава степен, че като цяло да възпрепятства прилагането на нови правила към бъдещите последици от положения, възникнали при действието на предишните правила“[10]. В противен случай публичните органи биха били възпрепятствани да променят правилата за обезщетенията и данъчните правила в широк кръг от области просто защото референтните факти, използвани за определяне на начина на прилагане на тези правила, предхождат влизането в сила на новите правила [11].

33. Може да е полезно да се отбележи, че е било законно ирландските органи да насочат схемата към конкретен вид бенефициер. Този вид бенефициер е идентифициран въз основа на критерий, свързан с период, предхождащ годината на получаване на обезщетението (2012 г.). Последствието може да е било изключването на земеделски стопани, които биха се възползвали, ако конкретният критерий за допустимост е бил по-малко обременяващ. Въпреки това решението, взето от ирландските органи и одобрено от Комисията, е, че схемата от 2012 г. следва да бъде насочена към по-малък, а не към по-голям брой бенефициери. Принципът на оправданите правни очаквания не възпрепятства ирландските органи да правят изменения на схемата и да насочват ползите от нея към конкретен вид бенефициер.

34. С оглед на тези съображения омбудсманът счита, че по отношение на твърдението на жалбоподателите, че Комисията не е спазила принципите на правна сигурност и защита на оправданите правни очаквания, Комисията не е допуснала лошо администриране.

Допълнителна информация

35. В хода на това проучване се появи друга информация [12], която установява, че последиците от промяната в правилата са били по-малко отрицателни за ирландските земеделски стопани, отколкото биха били в противен случай. От съображения за изчерпателност омбудсманът включва тази информация тук.

36. В хода на обсъжданията си с Комисията ирландските органи информираха Комисията за намерението си да включат клауза за дерогация в схемата от 2012 г. Всъщност в схемата от 2012 г. е включена клауза за дерогация, която има за цел да помогне на земеделските стопани, засегнати неблагоприятно от преразгледаната гъстота на отглеждане. Тази дерогация се основава на „конкретни проверими причини“, като например: ограничаване на равнищата на отглеждане поради спазване на агроекологичен план; обработва маргинална земя, когато нивото на запаса, който може да бъде поддържан, е ограничено; заболяване или смърт в семейството на стопанството или огнище на заболяване в стадото.

37. Въз основа на този ангажимент, поет пред Комисията, ирландските органи изпратиха писмо до повече от 10 000 бенефициери по схемата от 2011 г., включително до втория жалбоподател, чиято гъстота на отглеждане е под равнището, изисквано по схемата от 2012 г., и ги приканиха да поискат дерогация. В този случай бяха получени 9635 заявления за дерогация. От тях 7 633 са били успешни, а други жалби (включително до ирландския национален омбудсман) са били подадени от 1 459 кандидати, от които поне 200 също са били успешни.

Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Комисията не е допуснала лошо управление.

Жалбоподателите и Комисията ще бъдат информирани за това решение.

Емили О'Райли
Страсбург, 9.9.2015 г.

[1] Схемата за необлагодетелствани райони е част от ос 2 на политиката за развитие на селските райони за периода 2007—2013 г., която има за цел подобряване на околната среда и селските райони чрез подпомагане на устойчивото управление на земята. Повече информация можете да намерите на уебсайта на Европейската комисия: http://ec.europa.eu/agriculture/rurdev/lfa/index_en.htm

[2] Регламент (ЕО) No 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) No 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), ОВ L 368, 2006 г., стр. 15.

[3] "Комисията информира държавата-членка за резултатите от тази оценка в срок от четири месеца от датата на получаване от Комисията на искането за промяна на програмата. Ако промените не съответстват на един или повече от параметрите за оценка, посочени в първа алинея, четиримесечният период спира да тече, докато Комисията получи съответстващи на изискванията промени в програмата.

Ако Комисията не информира държавата-членка в рамките на четиримесечния срок, посочен във втора алинея, промените се считат за приети и влизат в сила след изтичането на четиримесечния срок.“

[4] Съкращението означава Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

[5] Дело C-449/08 Elbersen срещу Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit [2009] ECR I-10241 и дело C-241/07 Otsa Talu [2009] ECR I-4323.

[6] Otsa Talu, цитирано по-горе.

[7] Решение по дело Elbertsen, посочено по-горе (точка 37 и цитираната съдебна практика).

[8] По изключение обаче това може да бъде различно, когато целта, която трябва да бъде постигната, изисква това и когато оправданите правни очаквания на заинтересованите лица са надлежно зачетени. Вж. дело T-310/06 Унгария срещу Комисията [2007] ECR II-4619, параграф 65.

[9] При подобни обстоятелства, що се отнася до принципа на правна сигурност, Съдът на Европейския съюз е постановил, че „ако предпазлив и съобразителен икономически оператор може да предвиди приемането на мярка на Общността, която може да засегне неговите интереси, той не може да се позове на този принцип, ако мярката бъде приета“. Вж. дело C-221/09 AJD Tuna Ltd срещу Direttur tal-Agrikoltura u s-Sajd и Avukat Generali [2011] ECR I-1655, параграф 73 и цитираната съдебна практика.

[10] Вж. дело C-168/09 Flos SpA срещу Semeraro [2011] ECR I-181, параграф 55; Дело 278/84 Германия срещу Комисията [1987] ECR 1, параграф 36; Дело 203/86 Испания срещу Съвета [1988] ECR 4563, параграф 19; Дело C-221/88 Busseni [1990] ECR I-495, параграф 35.

Например, едно национално правителство може да въведе данък върху недвижимите имоти за всички къщи над определен размер в държавата, включително тези, които вече са построени. Понятието за оправдани правни очаквания не може да се използва, за да се предотврати прилагането на такъв нов данък за вече построени къщи. Понятието за оправдани правни очаквания може да се използва само за предотвратяване на искания за плащане за годините, през които къщите са съществували преди влизането в сила на новите правила.

[12] Дебат в Камарата на представителите на Ирландия (парламентарни дебати в Ирландия), парламентарен въпрос No 123 (17 февруари 2013 г.)

Дебат в Камарата на представителите на Ирландия (парламентарни дебати в Ирландия) Парламентарен въпрос No 222 – 224 (27 февруари 2014 г.), Министерство на земеделието на Ирландия, съобщение за медиите, 19 септември 2012 г.