Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Настоящата жалба се отнася до отказ да се предостави публичен достъп до докладите от мисиите на OLAF.

2. На 29 март 2011 г. жалбоподателят, адвокат в белгийска адвокатска кантора, подаде три отделни заявления за публичен достъп съгласно Регламент 1049/2001 [1] до следните три документа:

1) Бангладеш - Европейска общност - Окончателен доклад от съвместната мисия за административно сътрудничество през март 2007 г. (включително всички приложения);

2) Бангладеш - Европейска общност - Окончателен доклад от съвместната мисия за административно сътрудничество през април 2008 г. (включително всички приложения); и

3) Властите на Бангладеш (Служба за насърчаване на износа (EPB) - Европейска комисия (OLAF) Окончателен доклад от съвместната мисия за административно сътрудничество през март 2009 г. (включително всички приложения).

3. Тъй като жалбоподателят не е получил отговор на заявленията си в определения срок, на 3 май 2011 г. той е подал потвърдително заявление.

4. На 20 юли 2011 г. OLAF отказва достъп до трите документа с мотива, че публичният достъп би засегнал целта на дадено разследване, търговските интереси на трето лице, процесите на вземане на решения на OLAF и защитата на неприкосновеността на личния живот и личните данни на лицата, посочени в документите.

5. С препоръчано писмо от 3 август 2011 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление. В писмото си жалбоподателят посочва, че междувременно е получил достъп до докладите от мисиите от 2008 г. и 2009 г. (от белгийската администрация), но не разполага с доклада от мисията от 2007 г. и приложенията към него, нито с приложенията към докладите от мисиите от 2008 г. и 2009 г. Той изложи различни аргументи по отношение на причините, поради които те трябва да бъдат освободени.

6. Тъй като OLAF не е отговорила на потвърдителното заявление на жалбоподателя, той е подал жалба до омбудсмана.

Предмет на разследването

7. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят направи следното твърдение и претенция:

Твърдение:

OLAF неправилно е отказала достъп до: 1) "Бангладеш - Европейска общност Окончателен доклад от съвместната мисия за административно сътрудничество през март 2007 г." (дело OF/2006/0644), включително всички приложения; 2) всички приложения към "Бангладеш - Окончателен доклад на Европейската общност за съвместната мисия за административно сътрудничество през април 2008 г." (дело OF/2007/0821); и 3) всички приложения към „Окончателен доклад на органите на Бангладеш — Европейска комисия (OLAF) относно съвместната мисия за административно сътрудничество през март 2009 г.“ (дело OF/2007/0822).

Твърдение:

OLAF следва да предостави достъп до исканите документи.

Проучването

8. Жалбата е препратена на OLAF за становище. На 10 януари 2012 г. службите на Омбудсмана извършиха проверка на досиетата на OLAF. (Проверката се отнасяше до всички документи, поискани от жалбоподателя, и до трите разследващи досиета на OLAF OF/2006/0644, OF/2007/0821 и OF/2007/0822.) Три дни по-късно OLAF изпрати своя отговор на потвърдителното заявление. На 6 февруари 2012 г. омбудсманът изпраща копие от доклада от проверката на жалбоподателя и на OLAF. OLAF изпрати становището си на 7 февруари 2012 г. Омбудсманът препрати становището на жалбоподателя, като го прикани да представи коментари по становището и доклада от проверката. Жалбоподателят обаче не изпрати никакви коментари.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдяно неправилен отказ на OLAF да предостави достъп до докладите от мисиите и свързаното с тях искане

Изрично решение на OLAF относно потвърдителното заявление

9. На 13 януари 2012 г., т.е. след като омбудсманът започна настоящата проверка и три дни след проверката на досиетата от омбудсмана, OLAF изпрати своя отговор на искането на жалбоподателя за документи.

10. В своя отговор OLAF посочва като предварителна забележка, че съгласно законодателството, уреждащо разследванията на OLAF, тя е правно задължена да третира информацията, получена по време на разследванията ѝ, като поверителна и подлежаща на професионална тайна (той се позовава конкретно на член 8, параграф 2 от Регламент 1073/99 [2]). OLAF посочи, че тези правила за поверителност и професионална тайна имат за цел да защитят целите на разследванията и законните права на засегнатите лица.

11. OLAF също така заяви, че тъй като целта на Регламент 1049/2001 е да осигури публичен достъп до документи, вследствие на това документ, оповестен съгласно Регламент 1049/2001, става обществено достояние.

12. По отношение на жалбоподателя, който е получил достъп до докладите от съвместните мисии за 2008 г. и 2009 г., OLAF поясни, че самата тя не е оповестила публично тези документи и че следователно докладите от мисиите за 2008 г. и 2009 г. може да са били оповестени на частни лица в съответствие с правата на привилегирован достъп в рамките на националните процедури за събиране на мита. OLAF обаче подчерта, че такъв привилегирован достъп не представлява публично оповестяване на документи съгласно Регламент 1049/2001.

13. След това OLAF описва съдържанието на документите, до които жалбоподателят е поискал достъп. Тя заяви, че докладът от съвместната мисия от март 2007 г. съдържа резултатите от проверката на автентичността/валидността на сертификатите за произход по Общата система за преференции (ОСП) на Бангладеш (формуляр А), представени на държавите членки в подкрепа на вноса в ЕС по преференциална тарифа, както и определението на статута на произход на тези стоки съгласно законодателството относно ОСП. Приложенията към трите съвместни доклада за мисиите от 2007 г., 2008 г. и 2009 г. съдържаха следните документи: доклади от посещенията на разследващите служители на OLAF в органите на Бангладеш, както и в засегнатите дружества износители; кореспонденцията между OLAF, други служби на Комисията и компетентните органи на Бангладеш; придружаващи документи, разменени по време на мисиите или след тях, като например списъци и копия на сертификати за произход по ОСП, списъци на дружества, засегнати от невалидни или фалшиви сертификати за произход (формуляр А); и образци на декларации по Единния административен документ (ЕАД).

14. По този начин OLAF потвърждава първоначалния си отказ за предоставяне на достъп. Той посочва, че все още счита, че оповестяването на документите би засегнало целта на дадено разследване, търговските интереси на трети лица и защитата на неприкосновеността на личния живот и личните данни на лицата, посочени в документите. OLAF вече не счита, че публичният достъп би подкопал процесите на вземане на решения на OLAF.

15. Що се отнася до накърняването на целта на дадено разследване, OLAF заяви, че разследванията ѝ по случаи OF/2006/0644, OF/2007/0821 и OF/2007/0822 са преустановени, но че съответните последващи производства на национално равнище са в ход и биха могли да доведат до по-нататъшни възстановявания и/или наказателни или административни разследвания от страна на националните органи на държавите членки. Следователно фактът, че документите, съдържащи информация за разследванията на OLAF в тези случаи, са били изготвени и/или обменени по време на фазата на разследване, не прави изключението неприложимо, тъй като може да се предвиди, че крайният резултат от разследванията на OLAF може да бъде сериозно засегнат. Той добави, че текущите свързани производства в държавите членки могат да бъдат изключително продължителни, особено когато включват наказателни или съдебни обжалвания, и не е изключение, че тези случаи продължават повече от 10 години.

16. OLAF уточнява по-специално, че след разследванията си е предала информация на компетентните митнически органи на 18-те засегнати държави членки, за да им даде възможност да започнат производство по събиране на вземания и/или да решат дали следва да се проведат допълнителни наказателни или административни производства. OLAF подчерта, че не всички свързани производства са приключили в Белгия, Германия, Испания, Обединеното кралство, Италия и Нидерландия. Информацията, съдържаща се в исканите документи, се отнася до сходни текстилни продукти и същите износители и е от значение за производството в различни държави членки. Поради това оповестяването на информация относно вноса от тези дружества в дадена държава членка можело да има пряко отражение върху висящото производство в друга държава членка. Като се има предвид, че все още не е изтекъл разумен срок за приключване на настоящото производство, оповестяването на тази информация би засегнало резултата от него.

17. Освен това OLAF заяви, че оповестяването на исканите документи би разкрило търговска и финансова информация за операторите в различните засегнати държави членки и би могло да компрометира ефективното използване на доказателства в съдебни производства и текущи процедури за събиране на мита в държавите членки. Следователно не само целта на последващите дейности на държавите членки, но и целта на последващите дейности на Комисията (а именно събирането на митата) очевидно биха били застрашени в ущърб на бюджета на ЕС.

18. В това отношение OLAF се позова на решението на Общия съд по дело Franchet и Byk [3], в което Съдът счете, че оповестяването на документи, които биха могли да представляват доказателства в национални съдебни производства, би могло да застраши ефективното използване на тези доказателства от националните органи. OLAF се позова и на решението на Общия съд по дело Dalmine Spa/Комисия [4], в което Съдът постанови, че съобщаването на информация на предприятия, свързана с текущо разследване, може да накърни ефективността на разследването на Комисията, тъй като ще позволи на въпросните предприятия да установят каква информация вече е била известна на Комисията и следователно каква информация все още може да бъде скрита от нея. Общият съд признава също, че дори на страна, която е обект на разследване, може да бъде отказана определена информация, ако оповестяването на тази информация накърнява ефективността на това разследване. OLAF твърди, че тази обосновка важи a fortiori за публичното оповестяване на информация.

19. OLAF също така заяви, че всички поискани документи са част от информацията, обменяна между Комисията (OLAF) и компетентните органи на Бангладеш в съответствие с членове 19 и 20 от Регламент (ЕО) No 515/97 [5]. Настоящият регламент предоставя правното основание за взаимопомощ и тясно сътрудничество между административните и митническите органи на държавите членки (или трети държави) и Комисията. Исканите документи съдържат по-специално оперативна информация, обменена в рамките на разследванията на OLAF и митническите органи на държавите членки, както и консултации относно тълкуването на правилата за произход за текстилни изделия в конкретни случаи. Тази информация е защитена от задължението за професионална тайна, посочено в член 45 от Регламент (ЕО) No 515/97, който гласи, че информацията, предавана съгласно регламента, не трябва да се изпраща на лица, различни от тези в държавите членки или в рамките на институциите на ЕС, чиито функции изискват те да са запознати с нея или да я използват.

20. OLAF се позовава на член 45, параграф 3 от Регламент 515/97, който гласи: „параграфи 1 и 2 не изключват използването на информация, получена съгласно настоящия регламент, в съдебни производства или производства, започнати впоследствие във връзка с неспазване на митническото или земеделското законодателство“. OLAF обаче посочи, че заявлението на жалбоподателя за публичен достъп е разгледано съгласно Регламент 1049/2001, а не в контекста на съдебно производство. В настоящия случай публичното оповестяване на исканите документи би било в противоречие с целите на Регламент 515/97 и с бъдещата способност на OLAF да провежда разследвания в сътрудничество с компетентните митнически органи на държавите членки и на трети държави.

21. Освен това OLAF заяви, че приложенията към докладите от съвместните мисии съдържат кореспонденция с компетентните органи на Бангладеш, разменена в рамките на конкретно разследване, проведено от OLAF и митническите органи на държавите членки с цел разкриване на евентуални измами и други незаконни дейности, които са в ущърб на бюджета на ЕС. Публикуването на тези документи би дало на обществеността представа за методите на работа на OLAF и митническите органи на държавите членки при техните разследвания на случаи на митнически измами.

22. Освен това OLAF заяви, че бъдещето на собствените ѝ разследвания ще бъде засегнато от публичния достъп до исканите документи. По въпроси като настоящия е необходимо да се запази способността на OLAF да провежда разследвания в сътрудничество с партньорите си в държавите членки и в трети държави, без да е необходимо да се счита, че кореспонденцията им може да бъде разкрита на обществеността след приемането на окончателния доклад на OLAF по случая. Информацията, обменена в настоящия случай между органите на Бангладеш и OLAF, се отнася не само до конкретните разследвания, но и в по-общ план до стратегията за разследване, предприетите действия и извършените оперативни действия. Въвеждането на този вид информация в публичното пространство би позволило на вносителите да намерят начини да избегнат плащането на мита в бюджета на ЕС и да заобиколят правилата на митническото законодателство на ЕС. Освен това органите на трети държави ще се въздържат от предоставяне на пълна информация на OLAF. Тъй като тази информация е необходима за сътрудничеството и взаимопомощта между Комисията и националните митнически органи с цел борба с измамите, тя би лишила OLAF от съществена информация за започване, провеждане и успешно приключване на текущи и бъдещи разследвания за борба с измамите. OLAF посочи, че понастоящем има текущи разследвания във връзка с подозрения за други подобни нередности по отношение на вноса на текстилни изделия, декларирани като произхождащи от Бангладеш. Тя заяви, че оповестяването на документите би могло да навреди на тези разследвания.

23. OLAF също така заяви, че част от поисканите документи включват лични данни на идентифицирани лица, които не могат да бъдат оповестени публично. Документите включваха по-специално лични данни на служители на Комисията, на длъжностни лица на органите на държавите членки и Бангладеш, както и на служители на частни субекти. Разкриването на тези лични данни в контекста на текущото последващо производство, в нарушение на Регламент 45/2001, очевидно би накърнило неприкосновеността на личния живот и неприкосновеността на засегнатите лица. OLAF заяви, че трябва да предприеме всички необходими мерки, за да избегне излагането на засегнатите лица на неправомерен външен натиск, който би довел до сериозно подкопаване на евентуални бъдещи разследвания на OLAF и на процеса на вземане на решения на OLAF. Публичното оповестяване на имената на длъжностните лица може да улесни или насърчи критиките срещу тях, което чрез изричен замисъл или неизбежен ефект би попречило на способността на OLAF да провежда самостоятелно този вид разследване. Освен това то би навредило на сътрудничеството между OLAF и компетентните органи на държавите членки. В крайна сметка това би попречило на способността на OLAF да приема окончателни позиции без външни влияния в общ интерес.

24. OLAF също така заяви, че поисканите документи съдържат имената на дружествата, които са били обект на дейности по проверка в рамките на съвместните мисии Бангладеш—OLAF. Информацията в документите включва самоличността на дружествата, засегнати от невалидни или фалшиви сертификати за произход формуляр А. Публичното оповестяване на тези наименования би навредило на репутацията на юридическите лица. Разкриването на имената на правните субекти, участващи в такова разследване, би ги показало в отрицателна светлина, би довело до възможно погрешно представяне на техните действия и следователно би навредило на тяхната репутация и други законни стопански интереси.

25. Освен това OLAF посочва, че някои от приложенията към докладите от съвместните мисии са копия от докладите, изготвени от длъжностните лица от съвместните мисии след посещения в помещенията на съответните частни субекти. Части от тези приложения съдържат чувствителна търговска информация за частните субекти, чието разкриване би могло да навреди на техните търговски интереси. По-специално оповестяването на тези документи би разкрило информация за търговските тайни на частните дружества, като например състава на производството, пазарния дял, производителите на текстилни продукти и текущите съдебни производства, свързани с частните дружества. Ясно е, че публичното оповестяване на тази информация би навредило на законните стопански и търговски интереси на засегнатите предприятия.

26. OLAF също така заяви, че повечето от приложенията са документи на трети страни от органите на Бангладеш и че в съответствие с член 4, параграф 4 от регламента тя ще трябва да се консултира с органите на Бангладеш, за да прецени дали се прилагат изключенията, освен ако не е ясно, че документите ще бъдат или няма да бъдат оповестени. Според OLAF обаче въз основа на изложените по-горе причини е ясно, че оповестяването на исканите документи би засегнало целта на нейните разследвания, тъй като би възпрепятствало текущия обмен на информация със съответните органи на държавите членки и Бангладеш съгласно Регламент (ЕО) No 515/97. Поради това не беше необходима консултация с органите на Бангладеш.

27. Що се отнася до наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването, OLAF твърди, че предвид естеството на нейните разследвания за борба с измамите, и по-специално поверителния характер на събраните от нея доказателства, трябва да има много ясни елементи, доказващи наличието на по-висш обществен интерес, за да се обоснове публикуването на доказателства от преписката по разследването в публичното пространство. Въз основа на гореизложеното обаче OLAF счете, че няма елементи, които да показват наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на отказаните документи, който да надделява над интересите за защита на способността на OLAF да провежда разследвания за борба с измамите, включително капацитета на националните органи да вземат решения или да предприемат по-нататъшни действия след такива разследвания.

28. Накрая OLAF посочва, че е разгледала възможността за предоставяне на частичен достъп до исканите документи, но тъй като съдържащата се в тях информация попада изцяло в обхвата на поне едно от посочените изключения, частичен достъп не е възможен.

Аргументи, представени на омбудсмана в хода на проверката

29. В становището си, представено на омбудсмана, OLAF посочва, че основанията за отказ на достъп до исканите документи са изложени в отговора ѝ от 13 януари 2012 г. на потвърдителното заявление (вж. точки 9—28 по-горе). OLAF обаче също така насочи вниманието на омбудсмана към конкретните аспекти на настоящия случай, а именно, че около 50 производства по обжалване все още са в ход в националните съдилища на различни държави членки, от които около 30 са в Обединеното кралство, и че исканите документи съдържат лични данни на идентифицирани лица и данни на дружества, участващи в проверките от мисиите. OLAF също така посочва, че жалбоподателят, белгийски адвокат, не е посочил от името на кой клиент действа. OLAF заяви, че дружество, което е обект на процедури по възстановяване, може, упражнявайки правото си на защита, да поиска достъп до съответните документи в контекста на тези процедури по възстановяване и свързаните с тях съдебни процедури или процедури по възстановяване/опрощаване ("процедури REM/REC")[6].

30. OLAF също така се извини за забавянето при обработването на исканията за достъп.

31. На 10 януари 2012 г. по време на проверката, извършена от службите на Омбудсмана, представителите на OLAF посочиха, че по време на мисията през 2009 г. OLAF е получила следните четири документа за всеки от над 3000-те случая на внос с цел измама: i) формуляр А — документ, издаден от властите на Бангладеш, съгласно който стоките имат право на преференциална тарифа; ii) търговска фактура; iii) транспортен документ/коносамент; и iv) митническия документ на Бангладеш за износ. OLAF посочва, че документи iii) и iv) са били фалшифицирани и след това са били използвани за получаване на формуляр А, който по този начин е бил неправомерно получен. Представителите на OLAF обясниха също така, че разследването на OLAF относно измамния внос на текстилни изделия от Бангладеш е започнало през 2006 г., че вече е имало четири мисии на OLAF в Бангладеш и че е планирана пета мисия. Те също така посочиха, че досиетата, до които жалбоподателят е поискал достъп, се състоят от хиляди страници.

32. По време на проверката OLAF предостави за всяко от трите разследващи досиета на OLAF копие от: 1) окончателния доклад на OLAF по случая; 2) бележката за приключване на случая; и 3) препоръката на OLAF за последващи действия, както и копие от писмо за последващи действия, което OLAF е изпратила до всички държави членки и до органите на Бангладеш съответно на 14 и 17 септември 2010 г. В отговор на въпроса каква е настоящата позиция по отношение на последващите действия в държавите членки, представителите на OLAF предоставиха разпечатка на базата данни „OWNRES“, в която се посочва състоянието (открито/приключено) на административните или съдебните процедури в различните държави членки.

33. Жалбоподателят не представи коментари по становището на Комисията или по доклада от инспекцията. В телефонен разговор със службата на омбудсмана от 11 септември 2012 г. жалбоподателят посочи, че няма какво да добави и че поддържа жалбата си.

Оценка на омбудсмана

34. Омбудсманът първо отбелязва, че документите, поискани от жалбоподателя, по-специално приложенията към окончателните доклади от съвместните мисии, са много обемни и включват общо няколко хиляди страници. Те са:

I. Окончателен доклад от съвместната мисия за административно сътрудничество (OF/2006/0644) от 29 март 2007 г., включващ следните 9 приложения (съдържащи общо 643 страници):

1) доклад на OLAF за посещение (29 март 2007 г.) в Националния съвет по приходите на Бангладеш (NBR) и документи, получени от NBR;

2) доклад на OLAF за посещение (29 март 2007 г.) в асоциация на износителите от Бангладеш и документи, получени от асоциацията;

3) декларация от EPB и списък с фалшиви сертификати за Дания и Обединеното кралство, установени по време на мисията;

4) доклад на OLAF за посещение (24 март 2007 г.) на износител и подкрепящи документи;

5) Списък на невалидните формуляри А по ОСП (идентифицирани по време на мисията) относно двама износители;

6) Списък на сертификатите, които предстои да бъдат проверени от СЕХ;

7) Придружаващи документи, свързани с износител;

8) Придружаващи документи, свързани с износител; и

9) CD-ROM, предоставен от EPB с основен списък на формуляри А, издадени от EPB в Бангладеш за износ между януари 2004 г. и февруари 2007 г., съдържащ имената на дружествата износители и вносители.

II. 7 приложения към окончателния доклад на съвместната мисия за административно сътрудничество (OF/2007/0821) от 24 април 2008 г.:

1) Списъци с фалшиви сертификати;

2) Списък на изменените сертификати;

3) Свидетелска декларация от директора на дружеството износител; официални и фалшиви писма за EPB до митниците на Обединеното кралство;

4) Фалшиви писма по СЕХ до митническите органи в различни държави членки;

5) + 6) CD-ROM с експортиране на файлове от националния регистър на Бангладеш и данни от базата данни на EPB; и

7) Списък на сертификатите, които предстои да бъдат проверени от СЕХ.

III. 11 приложения към окончателния доклад на съвместната мисия за административно сътрудничество (OF/2007/0822) от 25 март 2009 г.:

1) декларация от СЕХ и списък на фалшивите сертификати по ОСП;

2) декларация от СЕХ във връзка с невалидни сертификати, издадени от СЕХ въз основа на невярна информация, предоставена от износителите, и списък на сертификатите;

3) Списък на фирмите, засегнати от невалидни сертификати;

4) Писма от EPB до НБР от март 2009 г.;

5) Писмо от НБР до ЕПБ и CD-ROM, съдържащ данни за износа на две дружества;

6) Изявление на директора на дружество износител и писмо от асоциация на износителите от Бангладеш до EPB (с превод на английски език);

7) Изявление на директор на EPB относно дружество (с превод на английски език);

8) образци на единни административни документи (ЕАД) от митническо учреждение;

9) Списъци на сертификатите по ОСП на осем дружества, предоставени от OLAF на EPB;

10) Приложение 10 се състои от четири кутии с документи относно 3 311 случая на неправомерен внос на текстилни изделия от Бангладеш в ЕС от осем дружества. За всеки отделен внос с цел измама клетката съдържа 4-те формуляра, описани по-горе (а именно i) формуляр А; ii) търговска фактура; iii) транспортен документ/коносамент; и iv) митническия документ на Бангладеш за износ); и

11) Документация, предоставена от СЕХ на OLAF (списъци на копията на СЕХ от сертификатите по ОСП и списъци на сертификатите с несъответствия).

35. Омбудсманът отбелязва, че според него OLAF е заявила, че жалбоподателят не е посочил от името на кой клиент действа. Тя добави, че дружество, което е обект на процедури по възстановяване, може, упражнявайки правото си на защита, да поиска достъп до съответните документи в контекста на тези процедури по възстановяване и свързаните с тях съдебни процедури или процедури по възстановяване/опрощаване. Омбудсманът счита, че този довод не е релевантен в контекста на настоящия случай. Тя отбелязва, че фактът, че жалбоподателят е получил от белгийските органи копия от два от документите, които първоначално е поискал от Комисията (вж. параграф 5 по-горе), или фактът, че жалбоподателят или която и да е друга страна може да получи подобен достъп до други поискани документи от национален орган, няма отношение към въпроса дали OLAF следва да предостави публичен достъп до същите документи съгласно Регламент 1049/2001. Правата на достъп до досиетата, съхранявани от националните органи, се подчиняват на критерии и условия, които са специфични за процедурите, при които тези досиета се използват от националните органи. Фактът, че дадена страна може да получи индивидуален достъп до такива досиета от национален орган, не означава, че институция на ЕС следва или не следва, съгласно Регламент 1049/2001, да предоставя публичен достъп до същите досиета.

36. Омбудсманът отбелязва също така, че въпросът дали изключенията, посочени от OLAF, могат да бъдат надлежно изтъкнати, трябва да бъде оценен във връзка със ситуацията към момента, в който OLAF е приела решението по потвърдителното заявление [7], което е било на 13 януари 2012 г. Всяко последващо развитие е без значение в това отношение. Омбудсманът отбелязва, че разследванията на OLAF OF/2006/0644, OF/2007/0821 и OF/2008/0822 [8] са приключени на 14 декември 2009 г. В окончателните доклади по случаите се стига до заключението, че не са необходими допълнителни оперативни дейности от страна на OLAF и че случаите могат да бъдат приключени с финансови последващи действия. Поради това бележките за приключване на случаи бяха придружени от (финансови) препоръки за последващи действия, в които се посочва, че OLAF следва да наблюдава събирането от 18 държави членки на установените суми в (неплатени) мита (възлизащи на общо митническо задължение от над 30 милиона евро). Освен това от проверката е видно, че OLAF е предала на държавите членки цялата информация относно констатациите си във връзка с измамата, включително докладите от мисиите. По-специално на 28 юли 2009 г. OLAF информира всички държави членки за констатациите от мисията и поиска от тях да възстановят митата. На 14 септември 2010 г. OLAF отново изпрати писмо до всички държави членки, като изпрати последния си доклад от мисията за информация и последващи действия. OLAF посочи, че дори държавите членки, които все още не са получили внос на текстилни изделия от Бангладеш, също са потенциално засегнати от вноса, тъй като действителният внос на стоките може да се е осъществил в друга държава членка.

37. Що се отнася до текущите процедури в държавите членки, информацията, извлечена от вътрешната база данни на OLAF (OWNRES), показва размера на установените, събраните и подлежащите на административно и/или съдебно обжалване мита в държавите членки. Разпечатка от базата данни (от 23 ноември 2011 г.) показа, че много процедури по събиране на вземания в държавите членки все още са били в ход (над 100) към момента, в който OLAF е отговорила на потвърдителното заявление. В отговора си OLAF изрично се позовава на текущи производства в Белгия, Германия, Испания, Обединеното кралство, Италия и Нидерландия. По-късно в становището си OLAF отново потвърди, че в националните съдилища на няколко държави членки са в ход около 50 производства по обжалване, от които около 30 са в Обединеното кралство.

Предварителна забележка относно категории документи от едно и също естество

38. Омбудсманът отбелязва от списъка с документи, посочен по-горе, че искането на жалбоподателя всъщност обхваща 28 набора от документи, някои от които са изключително обемни и следователно се съхраняват на CD-ROM. Следва да се отбележи, че само приложение 10 към доклада от съвместната мисия от март 2009 г. съдържа 4 големи кутии с документи.

39. Съгласно съдебната практика на ЕС трябва да бъдат изпълнени определени условия, за да може дадена институция да се позове на изключенията, посочени в член 4 от Регламент 1049/2001. От една страна, проверката, която се изисква за целите на обработването на заявление за достъп до документи, трябва да има специфичен характер. Обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение, само по себе си не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение, тъй като ограничаването или изключването на публичния достъп до документ може да бъде обосновано само ако институцията предварително е преценила дали достъпът до документа би засегнал конкретно и ефективно защитения интерес. Рискът от засягане на защитен интерес трябва да бъде разумно предвидим, а не чисто хипотетичен. Освен това институцията трябва да извърши съответния анализ i) "за всеки отделен документ" и ii) "по индивидуален и специфичен начин"[9].

40. Омбудсманът припомня обаче, че може да не е необходима индивидуална и конкретна проверка на всеки документ, когато поради конкретните обстоятелства на конкретния случай е очевидно, че достъпът трябва да бъде отказан или, напротив, предоставен. В Решение по дело Швеция и Turco/Съвет, а по-късно и в Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, Съдът постановява, че когато преценява дали оповестяването на документ би засегнало защитен интерес, институцията по принцип може да основе решенията си на общи презумпции, които се прилагат за определени категории документи, тъй като сходни съображения от общ характер могат да се приложат към искания за оповестяване, отнасящи се до документи от едно и също естество [10].

41. В случая е ясно, че като се е позовала на различните изключения по член 4 от Регламент No 1049/2001, OLAF е пристъпила не към проверка на всеки отделен документ, а към цялостна проверка на всички документи.

42. Проверката на документите показа, че всички документи, до които е поискан достъп, действително могат да се считат за част от категория документи от едно и също естество, а именно докладите от (съвместните) мисии на OLAF, съдържащи резултатите от разследване на OLAF относно измамния внос на текстилни изделия от Бангладеш в ЕС, и придружаващите документи/доказателства за (приложения към) тези доклади от мисии. Омбудсманът все пак отбелязва, че що се отнася до съдържанието на различните документи, в отговора си на потвърдителното заявление OLAF не се е позовала само на „приложенията“, до които жалбоподателят е поискал достъп. Напротив, OLAF е представила по-подробно описание на тези документи на стр. 3 от отговора си на потвърдителното заявление, където, преди да разгледа различните изключения, е описала съдържанието на i) доклада от съвместната мисия от март 2007 г. и на ii) различните приложения към трите доклада от съвместната мисия (вж. точка 13 по-горе).

43. OLAF се позовава на три изключения, за да откаже достъп до документите. Омбудсманът първо ще анализира дали OLAF може да се позове на изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от регламента.

Цел на дейностите по инспектиране, разследване и одит (член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001):

44. Омбудсманът отбелязва, че в отговора си на потвърдителното заявление OLAF е посочила, че Регламент 1073/99 изисква от нея да третира информацията, която получава по време на разследванията, като поверителна и подлежаща на професионална тайна и че правилата за поверителност и професионална тайна имат за цел да защитят целите на разследванията и законните права на засегнатите лица. OLAF се позова и на член 45 от Регламент (ЕО) No 515/97.

45. Член 8, параграф 1 от Регламент 1073/99 гласи, че „данните, получени в хода на външни разследвания, под каквато и да е форма, са защитени от съответните разпоредби“. Сред тези съответни разпоредби е Регламент 515/97/ЕО, който предоставя правното основание за взаимопомощ и тясно сътрудничество между административните и митническите органи на държавите членки (или трети държави) и Комисията (и по този начин OLAF). OLAF обясни, че документите, поискани от жалбоподателя, съдържат оперативна информация, обменена между OLAF и митническите органи на Бангладеш и държавите членки, и че въз основа на член 45 от Регламент (ЕО) No 515/97 тази информация е защитена от задължение за професионална тайна. Член 45, параграфи 1—3 от Регламент (ЕО) No 515/97 гласи:

„1. [...] всяка информация, предадена съгласно настоящия регламент, е с поверителен характер, включително данните, съхранявани в МИС [Митническа информационна система]. Тя е обхваната от задължението за професионална тайна и се ползва от защитата, предоставена на подобна информация, както съгласно националното законодателство на държавите-членки, които я получават, така и съгласно съответните разпоредби, приложими за органите на Общността.

По-специално информацията, посочена в първа алинея, не може да се изпраща на лица, различни от тези в държавите-членки или в рамките на институциите на Общността, чиито функции изискват те да са запознати с нея или да я използват. Той не може да се използва и за цели, различни от предвидените в настоящия регламент, освен ако държавата-членка или Комисията, която го е доставила или въвела в МИС, изрично се е съгласила, при спазване на условията, определени от тази държава-членка или от Комисията, и доколкото такова съобщаване или използване не е забранено от действащите разпоредби в държавата-членка, в която е установен получаващият орган.

2. [...] информация относно физически и юридически лица се предава съгласно настоящия регламент само когато това е строго необходимо за предотвратяване, разследване или образуване на производство във връзка с операции в нарушение на митническото или земеделското законодателство.

3. Параграфи 1 и 2 не изключват използването на информацията, получена съгласно настоящия регламент, в съдебни производства или производства, образувани впоследствие във връзка с неспазване на митническото или земеделското законодателство“(подчертаването е добавено).

46. Омбудсманът отбелязва, че досега Съдът изрично е признавал възможността за позоваване на общи презумпции, приложими за определени категории документи при три специфични обстоятелства, а именно процедури за контрол на държавните помощи [11], процедури за контрол върху сливанията [12] и висящи производства пред съдилищата на Европейския съюз [13]. В Решение по дело LPN/Комисия [14] Съдът признава, че такива общи презумпции следва да се прилагат и в досъдебната фаза на производствата за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 от ДФЕС. Съдът обаче все още не е имал възможност да вземе становище по въпроса дали възможността за позоваване на такива общи презумпции следва да се прилага и за разследване, провеждано от OLAF, и за последващи национални производства въз основа на констатациите на OLAF, включително производства, образувани от митническите органи на държавите членки след получаване на информация от OLAF.

47. Въпреки че Съдът на Европейския съюз трябва да се произнесе по въпроса дали съдебната практика по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau може да бъде разширена, така че да обхване документите в преписката по разследване на OLAF, омбудсманът счита, че Регламент 1073/99 и Регламент 515/97 дават основание за обща презумпция, че оповестяването на документи в преписката по текущо разследване на OLAF по принцип би засегнало целта на това текущо разследване. Всъщност, подобно на правилата, ограничаващи достъпа до преписките в процедурите за държавна помощ или контрол върху сливанията, цитираните по-горе членове съдържат строги правила, ограничаващи достъпа до информацията, получена от OLAF и предадена на държавите членки в рамките на външно разследване.

48. Общата презумпция, изложена по-горе, се прилага, докато OLAF разследва даден въпрос.

49. В настоящия случай е ясно, че разследването на OLAF е приключило на 14 декември 2009 г. Следователно не може да съществува обща презумпция, че оповестяването на поисканите документи по конкретни случаи би засегнало целта на приключеното разследване на OLAF или на бъдещи разследвания на OLAF.

50. Когато обаче приключи разследването си, OLAF предаде на митническите органи на държавите членки всички свои констатации и доказателствата в тяхна подкрепа, включително трите доклада от съвместни мисии и приложенията, до които жалбоподателят е поискал достъп. Въз основа на информацията, предадена от OLAF на държавите членки, митническите органи на държавите членки започнаха производства за събиране на мита. Както OLAF посочва в отговора си от 13 януари 2012 г. на потвърдителното заявление и в становището си от 7 февруари 2012 г., към този момент са били в ход няколко производства по събиране на вземания на национално равнище. Освен това съответните производства по обжалване също са били образувани пред националните съдилища.

51. Както вече беше посочено по-горе, всички документи, до които жалбоподателят е поискал достъп, представляват категория документи от едно и също естество, а именно доклади от (съвместни) мисии, съдържащи резултатите от разследване на OLAF относно измамния внос на текстилни изделия от Бангладеш в ЕС, включително подкрепящите документи (приложения). Тези документи очевидно попадат в обхвата на дейността по „разследване“ по смисъла на член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001. Освен това, разглеждани от гледна точка на националното производство по възстановяване, всички тези документи представляват доказателства в това производство. В това отношение омбудсманът посочва, че член 9, параграф 2 от Регламент 1073/99 изрично предвижда, че докладите, изготвени от OLAF след разследване (а именно, като се посочват установените факти, финансовата загуба, ако има такава, и констатациите от разследването), „представляват допустими доказателства в административни или съдебни производства на държавата членка, в която използването им се окаже необходимо, по същия начин и при същите условия като административните доклади, изготвени от национални административни инспектори“. Въз основа на гореизложеното омбудсманът заключава, че в настоящия случай, като се има предвид, че няколко национални производства по възстановяване все още са в ход, OLAF може да се позове на презумпцията, че оповестяването на документите в докладите от съвместните мисии на OLAF би засегнало целта на тези текущи национални производства по възстановяване. В този контекст OLAF правилно посочи, че оповестяването на документите би могло да компрометира ефективното използване на доказателствата в текущите процедури за събиране на мита. В Решение по дело Franchet и Byk, на което OLAF също се позовава, Общият съд постановява, че предоставянето на достъп, дори частичен, до документи, изпратени на националните органи, които според OLAF показват различни нередности, би могло да застраши ефективното използване на тези материали от националните органи, като се има предвид, че лицата, замесени в предполагаемите нередности, биха могли да действат по такъв начин, че да възпрепятстват ефективното провеждане на различните процедури или разследвания [15]. В случая, който на национално равнище се отнася до събирането на мита, е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично, че оповестяването на информацията, съдържаща се в докладите от съвместните мисии на OLAF и приложенията към тях, би могло да застраши ефективното използване на тези доказателства.

52. Омбудсманът отбелязва, че OLAF е поискала от националните органи, в рамките на своя финансов мониторинг, да я информират за резултатите от процедурите по възстановяване. Това ясно личи от базата данни OWNRES на OLAF, която съдържа преглед на текущите или приключените производства в 18-те държави членки. Именно въз основа на информацията, получена от националните органи, в отговора си на потвърдителното заявление OLAF е могла да посочи, че няколко производства по събиране на вземания в определени държави членки все още не са приключили.

53. Съгласно съдебната практика посочената по-горе обща презумпция е оборима. Следователно жалбоподателят трябва да докаже, че даден документ, до който е поискал достъп, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на документа [16]. Очевидно е трудно за лицето, което подава заявление за достъп, да обори такава обща презумпция по отношение на даден документ, ако на това лице не е предоставен достъп до този документ. Омбудсманът обаче има възможност да направи това ex officio. В настоящия случай омбудсманът е проверил всички документи, до които жалбоподателят е поискал достъп, и е стигнал до заключението, че няма документ, чието оповестяване не би засегнало националното производство по възстановяване, тъй като е разумно предвидимо, а не чисто хипотетично, че всеки един документ представлява релевантно доказателство в производството по възстановяване. В това отношение следва да се припомни, че OLAF е изпратила на националните митнически органи всички доклади от съвместните мисии (а именно всички приложения, съдържащи подкрепящите доказателства), за да могат последните да започнат процедура по събиране на вземанията.

54. Освен това омбудсманът счита, че тъй като всички документи попадат изцяло в обхвата на изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001, OLAF правилно е заключила, че не може да бъде предоставен частичен достъп.

55. OLAF също така правилно е заключила, че не е налице по-висш обществен интерес от оповестяването. В това отношение омбудсманът отбелязва, че самият жалбоподател не се е позовал на по-висш обществен интерес. OLAF анализира ex officio дали е налице такъв по-висш обществен интерес и правилно заключи, че няма елементи, които да показват наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването на отказаните документи. След като провери документите, омбудсманът е убеден, че оповестяването на документите не би било от обществен интерес.

56. От съображения за изчерпателност омбудсманът отбелязва въз основа на проверката, че повечето от приложенията към докладите от съвместните мисии са документи на трети страни, издадени от органите на Бангладеш, за които член 4, параграф 4 от Регламент 1049/2001 предвижда, че институцията се консултира с третата страна, за да прецени дали е приложимо изключение по параграф 1 или 2, освен ако не е ясно, че документите не се оповестяват. В настоящия случай, въз основа на горепосочените констатации, омбудсманът счита, че OLAF правилно е приела, че е ясно, че оповестяването на исканите документи би засегнало целта на разследването от страна на националните митнически органи и че следователно не е необходима консултация с бангладешките органи.

57. Като се има предвид констатацията на омбудсмана, че OLAF правилно е заключила, че всички документи, до които е поискан достъп, попадат в обхвата на изключението, посочено в член 4, параграф 2, трето тире от регламента, не е необходимо омбудсманът да анализира другите две изключения, на които се позовава OLAF.

58. Омбудсманът заключава, че настоящото решение се отнася до правното положение — включително националните процедури за възстановяване, които са били в ход — към момента на отговора на OLAF на потвърдителното заявление (т.е. 13 януари 2012 г.). Не е изключено всички тези процедури по възстановяване междувременно да са приключили. Поради това омбудсманът посочва, че нищо не пречи на жалбоподателя да подаде ново искане за достъп до OLAF, която след това ще трябва да вземе предвид последните правни развития по случая, по-специално дали производствата на национално равнище все още са в ход.

Б. Заключение

Въз основа на проверката по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Не е имало лошо управление от страна на OLAF.

Жалбоподателят и OLAF ще бъдат информирани за това решение.

 

Емили О'Райли

Съставено в Страсбург на 11 декември 2013 година.

---

[1] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[2] Регламент (ЕО) No 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета от 25 май 1999 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (ОВ L 136, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 2, стр. 183). На 1 октомври 2013 г. този регламент е отменен с Регламент (ЕС, Евратом) No 883/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 септември 2013 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF), и за отмяна на Регламент (ЕО) No 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета и Регламент (Евратом) No 1074/1999 на Съвета (ОВ L 248, 2013 г., стр. 1).

[3] Съединени дела T-391/03 и T-70/04 Franchet и Byk, [2006] ECR II-2023, параграфи 121—123.

[4] Дело T-50/00 Dalmine Spa срещу Комисията, [2004] ECR II-2395, параграф 83.

[5] Регламент (ЕО) No 515/97 на Съвета от 13 март 1997 година относно взаимопомощта между административните органи на държавите членки и сътрудничеството между последните и Комисията по гарантиране на правилното прилагане на законодателството в областта на митническите и земеделските въпроси (ОВ L 82, 1997 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 8, стр. 3), изменен с Регламент (ЕО) No 807/2003 на Съвета от 14 април 2003 г. (ОВ L 122, 2003 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 12, стр. 66) и с Регламент (ЕО) No 766/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 9 юли 2008 г. (ОВ L 218, 2008 г., стр. 48).

[6] В рамките на митниците на Общността (членове 235 и следващите) вносителите, от които се събират мита, могат при определени обстоятелства да поискат възстановяване или опрощаване (а именно отказ от събиране). Това е известно като „процедури REM/REC“(Регламент (ЕИО) No 2913/92 на Съвета от 12 октомври 1992 година относно създаване на Митнически кодекс на Общността, ОВ L 302, 1992 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 2, том 5, стр. 58). Консолидираната версия е достъпна на адрес:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1992R2913:20070101:BG:PDF.

[7] Общият съд е постановил, че „в случай на актове или решения, приети в рамките на процедура, включваща няколко етапа, по-специално когато те са кулминация на вътрешна процедура, актът по принцип подлежи на преразглеждане само ако представлява мярка, с която окончателно се определя позицията на институцията в края на тази процедура, а не временна мярка, предназначена да проправи пътя за окончателното решение“, вж. съединени дела T-391/03 и T-70/04 Franchet и Byk/Комисия [ECR] 2006 II-2023, точка 46.

[8] Всъщност е имало едно цялостно разследване на OLAF относно измамния внос на текстилни изделия от Бангладеш, което е било разделено на три етапа: етап 1 беше съсредоточен върху фалшивите и невалидните сертификати за произход формуляр А, представени за внос в Обединеното кралство и Дания; етап 2 беше съсредоточен върху фалшивите сертификати за произход формуляр А (които никога не са били издавани от СЕХ); а етап 3 беше съсредоточен върху истинските, но неточни сертификати за произход, формуляр А, издадени въз основа на невярна и подвеждаща информация.

[9] Дело T-403/05 MyTravel Group plc срещу Комисията [2008] ECR II-2027, параграф 98.

[10] Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P Швеция и Turco срещу Съвета [2008] ECR I-4723, параграф 50; Дело C-139/07 P Комисията срещу Technische Glaswerke Ilmenau GmbH [2010] ECR I-5885, параграф 54.

[11] Вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе.

[12] Вж. решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, все още непубликувано в Сборника, точка 116; Решение от 28 юни 2012 г. по дело Комисия/Agrofert Holding, C-477/10 P, все още непубликувано в Сборника.

[13] Вж. съединени дела C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P Швеция и Oth ers срещу API и Комисията [2010] ECR I-8533.

[14] Съединени дела C-514/11 P и C-605/11 P LPN и Финландия срещу Комисията, решение от 14 ноември 2013 г., все още непубликувано в Сборника.

[15] Съединени дела T-391/03 и T-70/04 Franchet и Byk, цитирани по-горе, параграфи 121-122.

[16] Вж. Решение по дело Комисия/Technische Glaswerke Ilmenau, посочено по-горе, точка 62; Дело C-477/10 P Комисия/Agrofert Holding, цитирано по-горе, точка 68.