Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Центърът за ранно детско развитие (наричан по-долу „CPE“) в Люксембург се състои от детска ясла (наричана по-долу „Crèche“), детска ясла (наричана по-долу „Garderie“) и наблюдаван център за обучение и отдих (наричан по-долу „Учебен център“). Тя има за цел да предостави на длъжностните лица, работещи в институциите на ЕС в Люксембург, по-лесен достъп до заведения за полагане на грижи за техните малки деца при пристигането им в Люксембург. Докато детската ясла се управлява от Европейския парламент, Garderie и учебният център се управляват от Комисията.

2. През ноември 2011 г. жалбоподателят се свърза с Комисията и отправи запитване относно политиката за фактуриране на CPE. Жалбоподателят обясни, че желае да запише тригодишното си дете в детската градина на CPE, считано от февруари 2012 г., в продължение на два дни седмично. Той посочи, че политиката на таксуване на CPE е дискриминационна, тъй като изисква от него да плаща почти същите такси за записване на детето си като тези, плащани от родителите, които записват децата си пет дни в седмицата.

3. В отговора си от декември 2011 г. Комисията обясни, че в Люксембург съществува правна норма относно максималния размер на група деца. За да се спази тази норма и като се има предвид големият брой деца, за които се полагат грижи в CPE (почти 1 500), децата, записани за повече от един ден седмично в сутрешна и следобедна група, се таксуват на пълен работен ден. Всъщност в такъв случай CPE не може да приеме друго дете, тъй като мястото е запълнено. Освен това Комисията обясни, че за разлика от повечето подобни заведения, CPE предлага допълнителна гъвкавост на родителите, като им дава възможност да записват детето си за един ден седмично. Фактурирането за еднодневно присъствие обаче е относително високо, т.е. почти два пъти повече от цената (80,26 EUR), отколкото пропорционалния процент за един ден, изчислен въз основа на присъствието на пълно работно време (43,39 EUR). По-високата ставка компенсира факта, че когато CPE приема деца, посещаващи един ден седмично, капацитетът му да приема деца, посещаващи пълно работно време, е частично намален.

4. Жалбоподателят отговори по електронна поща през януари 2012 г. Той посочи, че CPE в Люксембург не е в състояние да прилага пропорционално фактуриране (фактуриране въз основа на броя дни присъствие в CPE), докато други детски заведения нямат проблем да го направят. Освен това за два дни присъствие сумата, начислена за двата обяда, е 59,52 EUR, т.е. 28 EUR на обяд за малко дете.

5. В отговора си Комисията обясни, че в „Правилата за приемане и функциониране на обектите на CPE“(„Правилата“)[1] се определят приоритети за приемане и това е отразено в нейната политика за фактуриране.

6. Жалбоподателят е недоволен от позицията на Комисията и на 4 май 2012 г. се обръща към омбудсмана.

Предмет на разследването

7. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че политиката за фактуриране, прилагана от CPE в Люксембург, е дискриминационна и пренебрегва специфичните условия на работа на родителите (като дистанционна работа или гъвкаво работно време), както и личното им положение (например самотни родители). Това нарушава вътрешните правила на CPE, т.е.„Правилата за приемане и функциониране на обектите на CPE“.

Той твърди, че CPE в Люксембург следва да приеме политика на пропорционално фактуриране, като основе начислените суми на броя на дните на действително присъствие в CPE.

Проучването

8. На 31 май 2012 г. омбудсманът започна проверка и прикани Комисията да представи становище относно горепосоченото твърдение и твърдение на жалбоподателя от 30 август 2012 г.

9. Становището на Комисията беше препратено на жалбоподателя с покана за представяне на коментари. Жалбоподателят изпрати своите забележки на 29 ноември 2012 г. На 20 март 2013 г. омбудсманът поиска от Комисията допълнителна информация относно някои аспекти на случая, а Комисията отговори на 29 май 2013 г. Отговорът на Комисията на искането на омбудсмана за допълнителна информация беше препратен на жалбоподателя, който представи становището си на 30 юли 2013 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

A. Предполагаема дискриминация в политиката за фактуриране на CPE срещу родители, които записват децата си на непълно работно време, и свързаната с това претенция

Аргументи, представени на омбудсмана

10. Жалбоподателят твърди, че политиката за фактуриране на CPE е дискриминационна спрямо родителите, които записват децата си на непълно работно време в Garderie of the CPE (например два дни в седмицата) и са задължени да плащат таксите за присъствие на пълно работно време (т.е. сякаш децата са записани пет дни в седмицата). Освен това за двудневното присъствие сумата, начислена за двата обяда, е 59,52 EUR, т.е. 28 EUR на обяд за малко дете. Това е в нарушение на правилата на CPE.

11. В становището си Комисията обясни, че политиката на фактуриране, прилагана от CPE, не е дискриминационна и не нарушава правилата. В това отношение съгласно член 5, параграф 1 от Правилника вноската за отглеждане на дете се изчислява въз основа на скалата, определена от Комитета по социални дейности. В него се вземат предвид: i) нетния доход на родителите; ii) броя на децата на издръжка; и iii) честотата на присъствие. Има два различни вида посещаемост, с две различни тарифи: а) един ден в седмицата и б) два или повече дни в седмицата.

12. Комисията отбеляза, че съгласно глава III.1 от „Режим на прилагане на правилата за приемане и функциониране на обектите на CPE“ („Режим на прилагане“) регистрацията за присъствие на два пълни дни (сутрин и следобед) седмично (случаят с детето на жалбоподателя) се счита за регистрация на пълно работно време. Поради това при изчисляването на месечната вноска за присъствието на детето на жалбоподателя CPE е приложила таксите за присъствие на пълно работно време. Що се отнася до храната, цената обикновено се добавя автоматично към таксите въз основа на честотата на посещаване на детето (еднократна сума). В случая на детето на жалбоподателя обаче CPE е предвидила гъвкаво споразумение (тарифа за непълно работно време), като е взела предвид особеното му положение.

13. Освен това Комисията отбеляза, че в първия параграф от правилата се посочва, че CPE „[...] има за цел да предостави на родителите [...] по-лесен достъп до заведения за полагане на грижи за техните малки деца [...]“. CPE обаче не предоставя персонализирана услуга на всеки родител. CPE е широкомащабна инфраструктура, която предоставя услуги на повече от 1 500 деца и има фиксирано работно време, начини на присъствие, правила и тарифи.

14. Комисията се позова и на член 3, параграф 1 от Правилника, в който се определят приоритетите за приемане в CPE [2]. В него се посочва, че се дава приоритет на родителите, които трябва да записват децата си на пълно работно време поради работния си график.

15. Що се отнася до твърдението на жалбоподателя, Комисията обясни, че родителите плащат еднократна сума, която покрива присъствието на детето в CPE и храната. Еднократната сума се одобрява от Комитета за социални дейности, като се взема предвид общият интерес на всички родители и се гарантира справедлива политика на фактуриране.

16. Според Комисията има само незначителна разлика в „оперативните разходи“между организацията на грижите за деца, записани на непълно работно време, и тази за деца, записани на пълно работно време. Пропорционалната политика на фактуриране няма да покрие напълно „оперативните разходи“за децата, записани на непълно работно време, които са „почти толкова високи“, колкото тези за децата, записани на пълно работно време. Това ще трябва да бъде компенсирано с по-високи родителски вноски за всички. Родителите, които записват децата си на пълно работно време, ще трябва да плащат повече като компенсация, за да се даде възможност за пропорционално фактуриране за родителите, които изберат регистрация на непълно работно време. Ако това е така, посочената по-горе основна цел на CPE, а именно да се даде приоритет на родителите, които трябва да записват децата си на пълно работно време, би била застрашена.

17. В своите наблюдения жалбоподателят твърди, че основните цели на CPE не са да осигури грижи за деца на родители, които трябва да запишат детето си на пълно работно време, а целите, определени в член 3, параграф 1 от Правилата [3]. Според жалбоподателя родителите, които работят както на пълно работно време, така и единият родител, който работи на пълно работно време, а другият поне на половин работен ден, имат един и същ приоритет.

18. Освен това жалбоподателят счита, че политиката на фактуриране не е справедлива, ако не е пропорционална. Според жалбоподателя е несправедливо родителите, които решат да използват услугата на CPE на пълно работно време, да бъдат облагодетелствани в сравнение с тези, които решат да използват услугата на непълно работно време.

19. Жалбоподателят отбеляза, че Комисията е обосновала своята политика за фактуриране въз основа на оперативните разходи. Тази обосновка обаче е неточна. Освен това детската ясла, която е част от CPE, прилага политика на пропорционално фактуриране. Същата пропорционална политика на фактуриране следва да се прилага и за Garderie.

20. Накрая жалбоподателят отбеляза, че Комисията не е разгледала втората точка от неговото твърдение, а именно, че политиката за фактуриране, прилагана от CPE в Люксембург, нарушава правилата за достъп до и експлоатация на обектите на CPE.

21. В последващия си отговор на конкретните въпроси на омбудсмана относно политиката за фактуриране на CPE [4] Комисията подчерта, че правилата определят три основни приоритета (член 3.1) в зависимост от семейното положение, както и от работния график на родителите (пълно или непълно работно време). Приоритет 2 обхваща две подкатегории: а) двамата родители работят на пълно работно време, и б) единият родител работи на пълно работно време, а другият работи поне на половин работен ден.

22. Трите приоритета са създадени, за да отговорят, на първо място, на нуждите на родителите, които се нуждаят от услугата на пълно работно време, и на второ място, на нуждите на родителите, които имат алтернативни решения. Горепосочените приоритети се отнасят само до ситуация, при която броят на заявленията за прием надвишава капацитета на предприятията. Настоящият капацитет на Garderie and Study Centre дава възможност на CPE да приема всички заявления за прием, подадени от родители в категории 1 и 2. Ограничения се прилагат по отношение на родителите в категория „Приоритет 3“. След като бъде дадено място, всички деца/семейства се третират еднакво.

23. Освен това Комисията обясни, че трите структури на CPE, а именно детската ясла, детската градина и учебният център, не са сравними по отношение на услугите. Различията се отнасят до: а) практическа организация (съотношение на броя на децата към броя на ръководителите, организация на групи, дейности и т.н.); б) управлението, което се осигурява от различни институции (Комисията за детската градина и Учебния център, Европейския парламент за детската ясла); в) целевата група (брой и възраст на децата); и г) естеството на предлаганите услуги за грижи за деца.

24. Предвид посочените по-горе различия организацията на трите структури е отразена отделно в Правилника. Що се отнася до детската ясла, Правилникът предвижда, наред с другото, че основното правило относно присъствието е, че децата обикновено се записват на пълно работно време (член 5.2.1). По изключение и само ако са изпълнени някои условия, родителите могат да поискат записване на непълно работно време. Освен това се прилагат строги процедури за искане на промяна в честотата на присъствие. Такова искане трябва да бъде подадено най-малко два месеца предварително. В детската ясла не се предлага специален временен режим за родителите (член 3, параграф 1). Размерът на родителската вноска се изчислява въз основа на честотата на присъствие, за която е записано детето, а не въз основа на действителното присъствие.

25. Що се отнася до детската градина и учебния център, Правилникът предвижда, че подобно на изчисляването за детската ясла, вноската за отглеждане на дете се изчислява въз основа на честотата на посещаване, за която е записано детето (член 5, параграф 1). Въпреки това, присъствието на половин работен ден в Garderie е възможно без никакви ограничения, в зависимост от нуждите и избора на родителите. Не е необходимо да се изпълнява конкретно условие и не е необходима обосновка. Процедурата за искане на промяна в честотата на присъствие в Garderie и в учебния център е по-гъвкава от тази в детската ясла, а именно искането до първата трябва да бъде подадено 15 дни предварително. Освен това както Garderie, така и Учебният център предвиждат специални временни договорености за родителите (член 3, параграф 1). Същата логика при изчисляването на посочената по-горе вноска за отглеждане на дете се прилага за записването в детската градина и в учебния център по време на лятната ваканция на европейските училища, т.е. записването, както и, имплицитно, изчисляването на вноската за отглеждане на дете, се извършва ежеседмично (член 5.1.1).

26. Комисията също така отбелязва, че таксите, плащани от родителите за Garderie, са много по-ниски от разходите за детската ясла. За родители с едно дете и нетен доход, по-висок от 5 532,59 EUR на месец, размерът на вноската за отглеждане на дете, записано на пълно работно време в детската ясла, варира между 497 EUR и 1 060,88 EUR на месец [5]. Същевременно родителската вноска за дете, записано на пълно работно време в Garderie, е 216,95 EUR.

27. Освен това Комисията отбеляза, че грижите за деца, предлагани в CPE, са незадължителна и междуинституционална услуга, предоставяна на родители, работещи в институциите и органите на ЕС в Люксембург. Политиката за фактуриране на Garderie и Учебния център се одобрява от Комитета по социални дейности, в който са представени всички институции. Комисията посочи, че родителите са информирани за тази политика, когато записват децата си. Те могат да избират дали да се съгласят или не с принципите на функциониране на двете структури и, имплицитно, дали да използват или не предлаганата услуга [6].

28. Комисията също така обясни, че оперативните разходи на двете структури, които тя управлява, а именно Garderie и учебния център, са постоянни разходи. Те се правят независимо от това дали детето присъства в продължение на два или повече дни в седмицата. Например през 2011 г. 89 % от общите оперативни разходи на двете структури са били постоянни разходи (включително наем, ИТ инфраструктура, поддръжка, персонал, сигурност и др.).

29. Комисията стигна до заключението, че политиката на фактуриране, прилагана от CPE в Люксембург, не е дискриминационна и не нарушава правилата за приемане и функциониране на обектите на CPE, тъй като в правилата се определят ясни приоритети за приемане и се взема предвид личното положение на родителите. В съответствие с правилата Комисията не възнамерява да прилага политика на пропорционално фактуриране.

30. В становището си жалбоподателят повтори, че CPE е приложил дискриминационна политика за фактуриране между родителите, работещи на пълно работно време, и тези, работещи на непълно работно време, тъй като установява „йерархия“ между двете категории, която не е определена в Правилника. В това отношение жалбоподателят посочи, че съгласно член 3, параграф 1 и двете категории родители по двойки (т.е. категорията родители, работещи на пълно работно време, и категорията на единия родител, работещ на пълно работно време, и другата на половин работен ден) имат едно и също ниво на приоритет по отношение на приемането в CPE.

31. Освен това жалбоподателят отхвърли твърдението на Комисията, че след като бъде дадено място, всички деца се третират еднакво. Родителите на децата, които посещават CPE за по-малко от пет пълни дни седмично, плащат ставка, която е по-висока от ставката, която биха платили, ако децата им са записани на пълно работно време.

32. Жалбоподателят също така отбеляза, че обясненията на Комисията относно разликите в организацията, управлението и целевата група на детската ясла, Garderie и учебния център не оправдават различните политики за фактуриране и приемането на политика за пропорционално фактуриране за детската ясла, но не и за Garderie.

33. Освен това той подчертава, че фактът, че предлаганите от CPE услуги за полагане на грижи за деца са незадължителни, не освобождава CPE от задължението да третира клиентите си по недискриминационен начин. Освен това аргументът на Комисията, че родителите са информирани за политиката на таксуване на CPE, преди да запишат децата си, и по този начин биха могли да изберат да я приемат или да я откажат, е несправедлив.

34. Жалбоподателят също така отбеляза, че данните, предоставени от Комисията относно оперативните разходи на CPE, са от 2011 г. Освен това Комисията не обяснила защо родителите на деца, които посещават CPE два дни в седмицата, трябва да плащат същата цена за храна като тези, които посещават CPE пет дни в седмицата.

35. Накрая, докато, от една страна, настоящият капацитет на Garderie и на учебния център позволява на CPE да приема всички заявления за прием, подадени от родители в категориите с приоритет 1 и 2, от друга страна, Комисията заяви, че 89 % от общите оперативни разходи на структурата са постоянни разходи. Жалбоподателят се запита дали бюджетните разходи на CPE не са надценени и поради тази причина той трябва да приеме дискриминационна политика на фактуриране.

Оценка на омбудсмана

36. В самото начало омбудсманът отбелязва, че съгласно правилата за приемане и функциониране на заведенията на CPE размерът на вноската за отглеждане на дете отчита няколко фактора, а именно: а) нетния доход на родителите, б) броя на децата на издръжка и в) честотата на присъствие [7].

37. Жалбоподателят твърди, че тъй като вноската на родителите за посещаемост на половин работен ден е почти толкова висока, колкото тази за посещаемост на пълно работно време, това положение облагодетелства родителите, които използват услугата на пълно работно време, в сравнение с тези, които използват услугата на непълно работно време. Според жалбоподателя родителският принос следва да бъде пропорционален на честотата на присъствие, т.е. на броя на дните на действително присъствие в Garderie. Според жалбоподателя настоящото положение е дискриминационно.

38. Съгласно постоянната практика на Съда принципът на недопускане на дискриминация изисква да не се третират по различен начин сходни положения и да не се третират еднакво различни положения, освен ако такова третиране не е обективно обосновано.

39. Омбудсманът отбелязва, че Комисията е приложила към становището си документ, в който се обяснява политиката за фактуриране на CPE, включително за Garderie. Според този документ, въпреки че вноската на родителите е различна за всеки от трите вида присъствие (пълно работно време, непълно работно време и веднъж седмично [8]), омбудсманът отбелязва, че разликата по отношение на вноската на родителите за присъствие на пълно работно време и на непълно работно време е относително скромна. С други думи, както правилно изтъква жалбоподателят, размерът на родителската вноска за дете на непълно работно време в Garderie е доста висок в сравнение с родителската вноска за дете на пълно работно време. Това наистина би могло да бъде разлика в третирането, която би могла да облагодетелства родителите, които записват децата си в Garderie на пълно работно време.

40. Комисията обосновава политиката на фактуриране за Garderie, като обяснява, че i) 89 % от оперативните разходи за Garderie са фиксирани и следователно са едни и същи, независимо дали децата са записани на непълно или на пълно работно време, и ii) се дава приоритет на родителите, които трябва да запишат децата си на пълно работно време поради работния си график.

41. Омбудсманът счита, че обосновката на Комисията е разумна.

42. Първо, разумно е да се приеме, че ако по-голямата част от направените от CPE разходи са постоянни, което включва, както подчертава Комисията, наем, ИТ инфраструктура, поддръжка, персонал и сигурност, разликата, ако има такава, между оперативните разходи за децата, записани на непълно работно време, и тези, записани на пълно работно време, е незначителна.

43. Освен това омбудсманът отбелязва аргумента на Комисията, че като се имат предвид горепосочените фиксирани разходи, пропорционалната политика за фактуриране, основана на ефективно присъствие, не би покрила изцяло разходите, направени за децата, записани на непълно работно време. Всъщност не може да се изключи, че като прилагат политика на пропорционално фактуриране за родителите, които записват децата си на непълно работно време, родителите, които записват децата си на пълно работно време, ще трябва да плащат по-високи вноски. Както обясни Комисията, това би било в противоречие с основната цел на политиката на CPE, а именно да се отговори на нуждите на родителите, работещи на пълно работно време.

44. В това отношение омбудсманът счита, че CPE има свободата да реши дали следва да се даде приоритет на определена категория родители (например тези, които работят на пълно работно време). Твърдението на жалбоподателя, че член 3, параграф 1 от правилата на CPE не установява „йерархия“ между две категории родители (т.е. а) двамата родители, работещи на пълно работно време, и б) единият родител, работещ на пълно работно време, а другият на половин работен ден), има своите основания. Омбудсманът обаче припомня, че тази разпоредба се отнася изключително до приоритета при приемането в детската ясла, детската градина или учебния център, а не като цяло до целите, които трябва да бъдат постигнати при прилагането на политиката на CPE. По отношение на схемата за записване няма разлики или йерархия: родителите, принадлежащи към категории а) и б), могат да направят и двете, т.е. да запишат детето в режим на пълно или непълно работно време. Следователно не може да се приеме, че политиката за фактуриране на CPE е нарушила правилата на CPE.

45. Що се отнася до аргумента на жалбоподателя, че родителите на деца, които посещават CPE два дни в седмицата, трябва да плащат почти същата цена за храна като тези на децата, които посещават CPE пет дни в седмицата, омбудсманът отбелязва, че цените на храната са фиксирани за Garderie и учебния център. Тези еднократни суми, основани на честотата на посещаемост на детето, са включени в гореспоменатата родителска вноска.

46. Омбудсманът също така е на мнение, че различните политики за фактуриране на CPE са оправдани от различните възрасти на децата и различията, свързани с управлението, броя на надзорниците и дейностите на трите структури на CPE. Поради това аргументът на жалбоподателя, че CPE прилага политика на пропорционално фактуриране за детската ясла, но не и за Garderie, не може да бъде подкрепен. Също така омбудсманът не може да не отбележи, че размерът на родителската вноска за дете, записано на пълно работно време в Garderie, е относително скромен, когато се вземат предвид средните заплати и съответните семейни обезщетения на служителите на ЕС.

47. Накрая Омбудсманът посочва, че както показва настоящият случай, CPE разполага с гъвкави финансови механизми, за да се приспособи към конкретни ситуации.

48. С оглед на гореизложените съображения омбудсманът не намира случай на лошо администриране по отношение на твърдението на жалбоподателя. От това следва, че искането му не може да бъде уважено.

Б. Заключение

Въз основа на своята проверка по тази жалба Омбудсманът я приключва със следното заключение:

Няма случай на лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли

Съставено в Страсбург на 5 декември 2013 година.

---

[1] Правила за приемане и функциониране на центровете за CPE (Crèche, Garderie и Study and Recreation Centre), приети на 3 юли 2009 г.

[2] Член 3.1 от Правилата за приемане и функциониране на обектите на CPE определя приоритетите за приемане в CPE, както следва: „Приоритет 1: Самотен родител, който носи цялата отговорност за възпитанието и образованието на детето. Приоритет 2: Родители, които работят на пълен работен ден. Единият родител работи на пълен работен ден, а другият поне на половин работен ден. Приоритет 3: Един родител, работещ на пълно работно време, и един родител, който работи на по-малко от половин работен ден или е безработен.“

[3] Вж. бележка под линия 2.

[4] Омбудсманът поиска от Комисията: i) да коментира аргумента на жалбоподателя, че в член 3, параграф 1 от Правилата за приемане и функциониране на заведенията на CPE се определя ред на приоритетност, различен от този, предложен от Комисията, а именно, че на двата вида категории родители по двойки (т.е. и двамата родители, работещи на пълно работно време, и единият родител, работещ на пълно работно време, и другият на половин работен ден) се дава еднакво ниво на приоритет по отношение на приемането в CPE; ii) да обясни защо при изчисляването на родителските вноски в CPE критерият за честотата на присъствие (действителното присъствие) не се взема предвид за Garderie, докато той се взема предвид за Crèche; iii) да предостави по-подробни обяснения, обосноваващи защо е възможно да се прилага по-гъвкава политика на фактуриране (политика на пропорционално фактуриране) за детската ясла, но не и за детската градина; и iv) да се предоставят конкретни данни, които да показват, че реалните разходи за децата, записани на непълно работно време (за един ден седмично), са почти толкова високи, колкото за децата, записани на пълно работно време (или за два дни седмично), и следователно не би била подходяща политика за пропорционално фактуриране.

[5] Таксата се изчислява като процент (9 %) от нетния доход и не надвишава 1 060,88 EUR.

[6] Съгласно член 15 от Правилата „заявлението за приемане или обратно приемане предполага, че родителите приемат тези правила“.

[7] Член 5, параграф 1

[8] Според правилника в Гардерие са възможни три вида присъствия: Присъствие на пълно работно време: от два дни в седмицата — детето присъства сутрин и следобед и получава храна; Посещение на половин работен ден: от два дни в седмицата — детето присъства сутрин или следобед и получава храна; и iii) посещение веднъж седмично с осигурена храна. За всеки вид присъствие се прилага различна ставка, която се изчислява въз основа на посочените по-горе фактори.