Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Настоящият случай се отнася до предполагаемо непредоставяне от страна на Европейската служба за борба с измамите (наричана по-долу "OLAF") на пълен достъп до документите, до които жалбоподателят е поискал достъп съгласно Регламент 1049/2001 [1].

2. Жалбоподателят е заинтересована страна в дружество, което притежава търговските права за няколко сорта твърда пшеница. На 22 август 2009 г. той подава до OLAF заявление за публичен достъп до документи относно две разследвания на OLAF, а именно OF/2006/0822 [2] и OF/2006/0104.

3. С писмо от 25 септември 2009 г. OLAF иска от жалбоподателя да поясни искането си, което според OLAF не е достатъчно подробно и във вида, в който е формулирано, се отнася до прекалено голям брой документи.

4. С електронни писма от 28 септември и 21 октомври 2009 г. жалбоподателят повтори искането си за достъп до преписките на OLAF OF/2006/0822 и OF/2006/0104. Той обаче е изпратил тези съобщения до личната пощенска кутия на служител на OLAF, който междувременно е напуснал OLAF. С електронно писмо от 22 октомври 2009 г. това лице уведомява жалбоподателя за този факт и заявява, че електронните му писма ще бъдат препратени на OLAF. Изглежда обаче, че това не се е случило.

5. На 11 ноември 2009 г. жалбоподателят подава жалба до омбудсмана и твърди, че OLAF не е отговорила на неговите електронни писма от 28 септември и 21 октомври 2009 г. Жалбата беше регистрирана под референтен номер 2821/2009/IP.

6. На 11 декември 2009 г. службите на омбудсмана информираха жалбоподателя, че омбудсманът им е дал указания да се свържат с OLAF, за да проучат възможността за намиране на бързо решение на неговата жалба 2821/2009/IP. Службите на омбудсмана препратиха електронните писма на жалбоподателя от 28 септември и 21 октомври 2009 г. на OLAF на същия ден.

7. Като се има предвид, че в писмото си до жалбоподателя от 25 септември 2009 г. OLAF поиска от него да поясни заявлението си за достъп до документите съгласно член 6, параграфи 2 и 3 от Регламент (ЕО) No 1049/2001, OLAF тълкува електронните писма на жалбоподателя от 28 септември и 21 октомври 2009 г. като първоначално заявление съгласно член 7 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.

8. На 21 декември 2009 г. OLAF изпраща на жалбоподателя предварителен отговор и му обяснява, че не е получила искането му от 28 септември 2009 г. и че искането му от 21 октомври 2009 г. е получено с известно закъснение. Жалбоподателят изпрати допълнително електронно писмо до OLAF на 23 декември 2009 г. и разкритикува начина, по който е обработил искането му. Той също така повтори искането си за достъп и настоя този достъп да бъде предоставен без по-нататъшно забавяне.

9. С писмо от 3 февруари 2010 г. OLAF се извинява на жалбоподателя за комуникационните проблеми и му предоставя частичен достъп до документ от 25 юни 2007 г. относно оценката на първоначалната информация в нейното разследване OF/2006/0822 и до съответен документ, свързан с нейното разследване OF/2006/0104.

10. С електронни писма от 5 февруари 2010 г. жалбоподателят подаде потвърдително заявление до OLAF съгласно член 7, параграф 2 от Регламент 1049/2001, като повтори искането си за пълен достъп до документите, свързани с досие OF/2006/0822. Поради тази причина отсега нататък искането на жалбоподателя се отнася само до разследване OF/2006/0822 на OLAF.

11. Като се има предвид, че OLAF отговори на електронните писма на жалбоподателя от 28 септември и 21 октомври 2009 г. на 3 февруари 2010 г., омбудсманът приключи своята проверка по жалба 2821/2009/IP на 2 март 2010 г.

12. На 9 март 2010 г. OLAF изпраща на жалбоподателя предварителен отговор и го уведомява, че трябва да удължи срока за отговор на потвърдителното му заявление с 15 работни дни.

13. На 9 юни 2010 г. OLAF взе решение по потвърдителното заявление на жалбоподателя. В решението си OLAF първо се позова на приложимите правни разпоредби [3] и съдебната практика на съдилищата на Съюза, които според OLAF са потвърдили, че не са задължени да предоставят достъп до документите, които са предмет на разследване [4]. Тя също така посочи, че от съдебната практика следва, че целта на Регламент 1049/2001 е да гарантира достъпа на широката общественост до документи [5]. Следователно всеки документ, оповестен на физическо лице, може да бъде оповестен и на широката общественост.

14. След това OLAF информира жалбоподателя, че е установила общо 37 документа, с които жалбоподателят вече разполага, тъй като тези документи представляват кореспонденция между него и OLAF. OLAF установи 22 допълнителни документа, попадащи в обхвата на искането му. Тези документи са или вътрешни документи на OLAF, или кореспонденцията ѝ с трети страни. OLAF обясни, че вече е предоставила на жалбоподателя частичен достъп до един от своите вътрешни документи, както е посочено по-горе. По-нататък той посочва, че има още един документ, който се отнася до декларация, получена от жалбоподателя, и който следователно може да му бъде разкрит лично. Оповестяването на този документ обаче не представлява оповестяване по смисъла на Регламент 1049/2001. След това OLAF обяснява, че що се отнася до горепосочените 22 допълнителни документа, попадащи в обхвата на искането му, тя може да му предостави пълен достъп до пет документа и частичен достъп до осем документа. По отношение на останалите части от осемте документа, както и на останалите девет документа, OLAF отказа достъп до тях въз основа на член 4, параграф 1, буква б)[6], член 4, параграф 2, първо тире [7] и член 4, параграф 3, втора алинея [8] от Регламент 1049/2001.

15. В писмото си от 9 юни 2010 г. OLAF разгледа и възможността за предоставяне на частичен достъп до останалите девет документа. Според OLAF обаче частичен достъп не е бил възможен, като се има предвид, че съдържащата се в тях информация попада изцяло в обхвата на изключението, предвидено в член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001. След това тя преценява дали е налице по-висш обществен интерес от оповестяването, но стига до извода, че такъв интерес не я задължава да промени позицията си. В настоящия случай общественият интерес е по-скоро защитата на процесите на вземане на решения на OLAF, на независимостта на евентуални бъдещи разследвания, както и на неприкосновеността на личния живот и търговските интереси на физическите или юридическите лица, свързани с разследванията на OLAF.

16. На 28 юни 2010 г. жалбоподателят подаде настоящата жалба до Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

17. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения:

Твърдение

OLAF не е представила валидни и адекватни основания за отказ да предостави пълен достъп до всички документи, свързани с нейното разследване OF/2006/0822.

Твърдение

OLAF следва да преразгледа позицията си и да предостави пълен достъп до исканите документи.

Проучването

18. На 5 юли 2011 г. омбудсманът поиска от OLAF да представи становище по твърдението и претенцията на жалбоподателя. На 26 август 2011 г. OLAF представи становището си, което беше препратено на жалбоподателя за становище до 31 октомври 2011 г. Жалбоподателят не представи коментари по становището.

19. На 26 юли 2011 г. службите на Омбудсмана извършиха проверка на преписката на OLAF във връзка с започната от Омбудсмана проверка по собствена инициатива. По този повод OLAF също така предостави на службите на омбудсмана копия от всички документи, свързани с нейното разследване OF/2006/0822.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдение, че OLAF не е предоставила валидни и подходящи основания за отказ на достъп до исканите документи и свързаните с тях искания

Аргументи, представени на омбудсмана

20. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят по същество твърди, че условията за позоваване на изключенията, на които се позовава OLAF, не са изпълнени в разглеждания случай. Поради това той счита, че решението на OLAF не е обосновано. По-специално жалбоподателят критикува становището на OLAF, че оповестяването на документите би засегнало нейния процес на вземане на решения, тъй като в разглеждания случай OLAF е приключила разследването като неслучайно, без да предприеме по-нататъшни действия по въпроса.

21. В становището си OLAF посочва, че по силата на законодателството, уреждащо нейните разследвания, тя е правно задължена да третира получената от нея информация като поверителна и подлежаща на професионална тайна. Тя счита, че заявлението на жалбоподателя не е ясно, но посочва, че му е предоставила възможно най-голяма подкрепа, като е посочила съответните документи. Решението на OLAF се основава на задълбочен анализ, като се вземат предвид всички конкретни аспекти на нейната дейност по време на етапа на оценка на даден случай. Що се отнася до отказа ѝ да оповести някои от документите, OLAF счита, че мотивите за позицията ѝ са надлежно изложени и напълно обосновани. Естеството и степента на подробност на информацията, съдържаща се в документите, също бяха надлежно взети предвид, а в отговорите беше посочено приложимото изключение и причината, обосноваваща позоваването на посоченото изключение. Позоваването на изключенията се основаваше стриктно на конкретна проверка на документите.

22. Що се отнася до аргумента на жалбоподателя, че OLAF не е трябвало да прилага изключението относно становищата за вътрешно ползване (член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001), OLAF посочи, че не може да разкрива вътрешните си разсъждения дори когато разследването е приключено като неслучаен случай. Оповестяването на конкретните стъпки, предприети по време на етапа на оценка, и на начина, по който се събира информацията, би могло да навреди на бъдещите оценки и разследвания на OLAF. В подкрепа на това становище OLAF се позова и на съдебната практика на Общия съд [9], съгласно която член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001 продължава да се прилага дори след вземането на решението, тъй като рискът от автоцензура остава за в бъдеще.

23. OLAF се извини за забавянето при разглеждането на исканията на жалбоподателя.

24. Жалбоподателят не представи коментари по становището.

Оценка на омбудсмана

25. Омбудсманът припомня, че в подкрепа на своята позиция OLAF се позовава на три от изключенията, предвидени в Регламент 1049/2001, а именно защитата на личния живот и личната неприкосновеност (член 4, параграф 1, буква б), защитата на търговските интереси (член 4, параграф 2, първо тире) и защитата на процеса на вземане на решения (член 4, параграф 3, втора алинея). OLAF обаче се съсредоточи главно върху изключението, посочено в член 4, параграф 3, втора алинея.

26. В това отношение е полезно да се припомни, че в решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя OLAF заяви, че се нуждае от определено „пространство за размисъл с оглед на защитата на процеса на вземане на решения“. Той също така заяви, че „възможното оповестяване на [съответните] документи би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на OLAF и би довело до сериозно накърняване на независимостта на бъдещите разследвания“. В становището си по жалбата OLAF потвърди становището си, че се нуждае от известно „пространство за размисъл и не може да разкрие вътрешните си разсъждения дори в случай, когато информацията в крайна сметка е класифицирана като неслучайна“. Тя добави, че начинът, по който се събира информацията, може да бъде „вреден за бъдещи оценки и разследвания“и също така се позова на съдебната практика на Общия съд (вж. бележка под линия 9 по-горе).

27. Съгласно член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001 „достъпът до документ, съдържащ становища за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в рамките на съответната институция, се отказва дори след вземането на решение, ако оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването“.

28. Омбудсманът припомня, че съдебната практика на съдилищата на ЕС е изяснила условията, които трябва да бъдат изпълнени, за да може дадена институция да се позове на едно или друго от изключенията, посочени в член 4 от Регламент 1049/2001:

„В това отношение следва да се има предвид, че проверката, необходима за целите на обработването на заявление за достъп до документи, трябва да има специфичен характер. От една страна, сам по себе си фактът, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение, не е достатъчен, за да обоснове прилагането на това изключение. По принцип такова заявление може да бъде обосновано само ако институцията предварително е преценила дали достъпът до документа би засегнал конкретно и ефективно защитения интерес. От друга страна, опасността от засягане на защитен интерес трябва, за да може да бъде изтъкната, да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична (вж. Решение на Общия съд от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T-166/05, непубликувано в Сборника, точка 88 и цитираната съдебна практика)."[10]

29. От решението, на което самата OLAF се позовава в становището си, става ясно, че институцията трябва да извърши съответния си анализ i) „за всеки отделен документ“и ii) „по индивидуален и специфичен начин“[11].

30. Както в решението си по потвърдителното заявление на жалбоподателя, така и в становището си OLAF обаче се е ограничила да посочи най-общо това, което е счела за необходимо, за да защити своето "пространство за размисъл", без да прецени дали предоставянето на достъп до съответните документи или части от документи би засегнало конкретно и ефективно интереса, защитен от член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001.

31. От това следва, че оценката на OLAF на исканията за достъп на жалбоподателя очевидно не отговаря на стандарта, определен в посочената съдебна практика.

32. В случаи като настоящия омбудсманът обикновено разглежда възможността да направи предложение за приятелско решение или проектопрепоръка до съответната институция. В настоящия случай обаче омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят не е представил никакви забележки нито по настоящия случай, нито по паралелното дело 2038/2010/(IP)EIS, което самият той е завел, въпреки че му е била дадена няколко възможности да направи това. Освен това е изтекъл значителен период от време от потвърждаващото заявление на жалбоподателя и не е ясно дали той все още е заинтересован да получи достъп до документите, които е поискал. С оглед на това Омбудсманът заключава, че няма основания за по-нататъшни проверки по настоящия случай.

33. Същевременно омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят има възможност да подаде до OLAF ново заявление за достъп, ако все още се интересува от съответните документи.

Б. Заключение

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Няма основания за по-нататъшно разследване на жалбата.

OLAF и жалбоподателят ще бъдат информирани за това решение.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 4 септември 2013 година.

[1] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[2] Разследването беше свързано с предполагаеми нередности по отношение на твърдата пшеница в Италия.

[3] В това отношение OLAF се позовава на член 339 от Договора за функционирането на Европейския съюз, на член 8, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) No 1073/1999 на Европейския парламент и на Съвета от 25 май 1999 година относно разследванията, провеждани от Европейската служба за борба с измамите (OLAF) (ОВ L 136, 1999 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 1, стр. 129), както и на член 17 от Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз.

[4] Дело T-48/05 Franchet и Byk срещу Комисията [2008] ECR II-1585, параграфи 255—258 и цитираната съдебна практика.

[5] Съединени дела T-110/03, T-150/03 и T-405/03 Sison [2005] ECR-II-1429, параграфи 50—55.

[6] Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент 1049/2001 гласи: „Институциите отказват достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на [...] личния живот и личната неприкосновеност, по-специално в съответствие със законодателството на Общността относно защитата на личните данни“.

[7] Член 4, параграф 2, първо тире от Регламент 1049/2001 гласи: „Институциите отказват достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на [...] търговските интереси на физическо или юридическо лице, включително интелектуалната собственост“.

[8] Член 4, параграф 3, втора алинея от Регламент 1049/2001 гласи: „Достъпът до документ, съдържащ становища, които са за вътрешно ползване като част от предварителни обсъждания и консултации в рамките на съответната институция, се отказва дори след вземането на решение, ако оповестяването на документа би засегнало сериозно процеса на вземане на решения на институцията, освен ако по-висш обществен интерес не диктува оповестяването“.

[9] Дело T-403/05 My TravelGroup plc срещу Комисията [2008] ECR II-2027, параграф 98.

[10] Дело T-250/08 Batchelor срещу Комисията [2011] ECR II-2551, параграф 78.

[11] Вж. бележка под линия 9 по-горе.