ГЛАВА НА ЖАЛБАТА

1. Жалбоподателят е бил длъжностно лице в Европейския парламент. Считано от 1 януари 2007 г., той е прехвърлен в друга институция на ЕС.

2. Повишенията в рамките на Парламента се извършват въз основа на годишна процедура за оценка на персонала, по време на която се изготвя атестационен доклад и се присъждат най-много три точки за заслуги. Отпускането на точки за заслуги за 2005 г. е уредено с решение на Бюрото на Парламента относно политиката за насърчаване и планиране на кариерата от 6 юли 2005 г. (наричано по-нататък „решението относно политиката“), изменено с решение на Бюрото от 13 февруари 2006 г.

3. Политическото решение съдържа следните разпоредби:

„I.3 Оценка на заслугите

I.3.1 ... Основният принцип е, че всеки генерален директор или ръководител на автономно звено получава общ брой точки, равен на броя, умножен по 2,1, на длъжностните лица/служителите (независимо дали отговарят на условията за повишаване или не), които са прослужили най-малко три месеца в европейска институция или орган на Общността през референтната година. Общата сума се закръглява нагоре или надолу (ако е необходимо). Генералният секретар разполага с резерв от точки за заслуги, чрез които може, наред с другото, да коригира нарушенията, причинени от ограничения брой длъжностни лица/служители в дадена степен. ...

Г. ЗАКЛЮЧИТЕЛНИ РАЗПОРЕДБИ

Генералният секретар приема мерки за прилагане, определящи подробни процедури за присъждане на точки за заслуги.“

4. На 10 май 2006 г. генералният секретар прие мерки за прилагане, които съдържат следните разпоредби:

„I.2 а) Точки за заслуги, разпределени на функционални единици

За своите служители, за които е от значение присъждането на точки, освен в случаите, посочени в буква б) по-долу, всяка функционална единица получава:

- брой точки, равен на броя на длъжностните лица/служителите, независимо дали отговарят на условията за повишаване или не, с най-малко тримесечен стаж в европейска институция или орган на Общността през референтната година, умножен по 2,1, като получената обща сума се закръглява съответно нагоре или надолу,

...

Тези точки ще бъдат присъждани за всяка група служители, обхванати от Правилника за длъжностните лица.

...

в) Резерва на генералния секретар

Генералният секретар разполага с резерв от трети точки, чието присъждане е строго ограничено,

- за дадена степен във функционална група в рамките на функционална единица - на едно длъжностно лице, при условие че в съответната степен има не повече от седем длъжностни лица;

- за длъжностни лица, командировани или предоставени на разположение на други органи, чиято работа не може лесно да бъде сравнена с тази на други длъжностни лица.

I.3 Процедура за присъждане на точки за заслуги на длъжностни лица/служители във функционални единици

...

б) Задължения на органа на оценителите

Точките за заслуги се присъждат от всеки ръководител на функционален субект на заседание на органа от оценители на субекта. Този орган от оценители може да изслуша мненията на началниците, които са участвали в изготвянето на годишните атестационни доклади на длъжностните лица/служителите в субекта. Тя също така има за задача да осигури съгласуваност между оценката, получена в резултат на последната процедура за атестиране, и присъдените точки за заслуги.

Точките се присъждат степен по степен във всяка категория/функционална група в съответствие с Правилника за длъжностните лица и въз основа на сравнителна оценка на заслугите в съответствие със следната процедура:

- идентифициране на незаслужили длъжностни лица/служители, на които не са присъдени никакви точки;

- автоматично присъждане на една точка на други длъжностни лица/служители и две точки на тези, които са по-заслужили;

- присъждане на трета точка, ако има такава, на длъжностни лица, чиито заслуги оправдават това; органът на оценителите трябва да се стреми да не отдава предпочитание на никоя конкретна категория/функционална група и да спазва принципа на равните възможности за мъжете и жените;

- изготвяне на списък с възможни искания за точки от резерва на генералния секретар; …

...

I.6 Окончателно решение относно присъждането на точки за заслуги

Окончателното решение за присъждане на точки се взема от ръководителя на функционалната единица в светлината на становищата на Комитета по атестиране по индивидуални жалби, подадени от служители в неговата структура, и след като генералният секретар е взел решение относно точките в неговия резерв. Всяко решение, което противоречи на становището на комитета по докладите, трябва да бъде мотивирано.

Окончателното решение, при необходимост мотивирано, се изпраща на длъжностното лице/служителя в съответствие с процедурата, описана в точка I.4, първа алинея по-горе.

В решението се посочват броят на присъдените по-рано точки, окончателният брой точки за референтната година, общият брой на новите точки, подробностите относно процедурата за подаване на жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица в случай на несъгласие с решението и, ако е необходимо, мотивите за взетото решение. …“

5. В приложение към решението относно политиката се предвижда „подробен график за атестационните доклади и повишаването в длъжност“(„подробен график“).

6. В решение, озаглавено "Предоставяне на правомощия на органа по назначаването и на органа, оправомощен да сключва договори за наемане на работа (ООСД)"[1] (наричано по-нататък "решението за делегиране"), наред с другото, се разглежда въпросът за компетентността за вземане на решения по жалби съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица. Член 10, параграф 1 от Решението за децентрализация гласи следното:

„Решенията по жалби, подадени съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица от длъжностни лица [...] срещу решения, взети от орган на секретариата на Парламента, са от компетентността на:

- Бюрото, в случай на решения, приети от Бюрото или от председателя;

председателя, в случай на решения, приети от генералния секретар;

генералния секретар, в случай на решения, приети от другите органи.“

7. През 2007 г. жалбоподателят е подал жалба до омбудсмана във връзка с процедурата за присъждане на точки за заслуги за 2005 г. (жалба 3004/2007/BEH)[2]. Наред с другото, той твърди, че противно на подробния график Парламентът не е издал решение относно присъждането на точки за заслуги за 2005 г.

8. С писмо от 14 март 2008 г. Парламентът изпрати на жалбоподателя решение от 12 март 2008 г. относно присъждането на точки за заслуги за 2005 г. и му присъди две точки за заслуги. Преди това решение отговорният генерален директор („генералният директор“) поиска трета точка за заслуги от резерва от точки на генералния секретар. С решение от 7 февруари 2007 г. генералният секретар отказва да присъди трета точка за заслуги от резерва си.

9. На 27 юли 2009 г. омбудсманът приключи своята проверка по жалба 3004/2007/BEH с решение за установяване на различни случаи на лошо администриране. Като се има предвид, че решението на Парламента от 12 март 2008 г. очевидно е било извън срока, определен в подробния график, омбудсманът стигна до заключението, че на жалбоподателя не е било издадено индивидуално решение в съответствие с подробния график. Поради това омбудсманът направи следната критична забележка:

„Парламентът не е издал решение относно присъждането на точки за заслуги за 2005 г. на жалбоподателя в съответствие с подробния график. Това представлява лошо управление.“

10. На 9 юни 2008 г. жалбоподателят подаде жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица срещу решението на Парламента от 12 март 2008 г. В жалбата си той твърди, че решението на Парламента е опорочено от процедурни грешки и грешки по същество.

11. На 23 октомври 2008 г. генералният секретар на Парламента отхвърля жалбата като неоснователна.

12. В настоящата си жалба до омбудсмана жалбоподателят оспорва компетентността на генералния секретар на Парламента да вземе решение по неговата жалба по член 90, параграф 2.

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

13. Жалбоподателят представи следното твърдение и претенция:

Твърдение:

В противоречие с принципите на добра администрация решението по неговата жалба по член 90, параграф 2 от 23 октомври 2008 г. е взето от генералния секретар на Парламента.

Твърдение:

и) Решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г. следва да бъде отменено и ii) неговата жалба по член 90, параграф 2 следва да бъде представена на председателя на Парламента за решение.

Задачата

14. Жалбата беше изпратена на Парламента за становище, което той изпрати на 17 април 2009 г. Становището на Парламента беше изпратено на жалбоподателя с покана за представяне на забележки, която той изпрати на 31 май 2009 г.

15. На 22 октомври 2009 г. омбудсманът отправи проектопрепоръка към Парламента. На 4 март 2010 г. Парламентът изпрати своето подробно становище по проектопрепоръката, което беше препратено на жалбоподателя с покана за представяне на забележки. Жалбоподателят представи становището си на 23 април 2010 г.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

Предварителни бележки

16. Като се имат предвид тесните им фактически връзки, е целесъобразно твърдението и твърдението на жалбоподателя да бъдат разгледани заедно.

А. Предполагаемо нарушение на принципите на добра администрация и свързаното с това твърдение

Аргументи, представени на омбудсмана

17. Според жалбоподателя генералният секретар е изиграл решаваща роля в решението на Парламента от 12 март 2008 г. Това е видно от решението му от 23 октомври 2008 г. Всъщност решението от 12 март 2008 г. е мотивирано изключително чрез позоваване на предходното решение на генералния секретар от 7 февруари 2007 г., с което той отказва да присъди трета точка за заслуги от резерва си. Освен това от текста на решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г.[3] става ясно, че той е потвърдил законосъобразността и правилността на решение, взето по-рано от него. Според жалбоподателя това не е в съответствие с принципите на добрата администрация.

18. Като се позовава на член 10 от решението за прехвърляне на отговорности, жалбоподателят твърди, че чисто формално неговата жалба по член 90, параграф 2 е трябвало да атакува решението от 12 март 2008 г., взето от генералния директор. По същество обаче неговата жалба по член 90, параграф 2 се отнася и до решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. По-нататък той добавя, че не е имал възможност да подаде отделна жалба по административен ред срещу последното решение, тъй като то не му е било съобщено по това време.

19. С оглед на тези обстоятелства той твърди, че решението по неговата жалба по член 90, параграф 2 е взето от генералния секретар на Парламента в противоречие с принципите на добра администрация. Той заяви, че i) решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г. следва да бъде отменено и ii) неговата жалба по член 90, параграф 2 следва да бъде представена на председателя на Парламента за решение.

20. В становището си Парламентът припомни, че съгласно член 10 от Решението за делегиране на правомощия председателят е компетентен да взема решения по дела, свързани с решения, приети от генералния секретар, а генералният секретар е компетентен да взема решения по дела, свързани с решения, приети от другите органи.

21. В контекста на правилата, цитирани в точки 3 и 4 по-горе, Парламентът посочва, че присъждането на точки за заслуги е от изключителната компетентност на органа на оценителите. Освен това Парламентът заяви, че отказът на генералния секретар да предостави трета точка от резерва си всъщност е само подготвителен акт за окончателното решение, прието от генералния директор. Това е причината, поради която на жалбоподателя не е изпратено официално решение във връзка с искането на генералния директор за трета точка за заслуги.

22. От мерките за изпълнение става ясно, че окончателното решение за присъждане на точки за заслуги се взема от ръководителя на съответната функционална единица, а именно от генералния директор. Според Парламента единствено генералният директор носи отговорност да гарантира, че точките се присъждат на длъжностните лица в съответствие с обективно обосновани критерии. Възможността да се поиска трета точка от резерва на генералния секретар не го освобождава от това задължение.

23. Парламентът стигна до заключението, че жалба по член 90, параграф 2, с която се оспорва решението за присъждане на точки за заслуги, е формално насочена срещу решението, прието от генералния директор. От това следва, че генералният секретар е оправомощен да приеме решението от 23 октомври 2008 г., с което се отхвърля жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2.

24. В своите забележки жалбоподателят посочи, че приложимите правила предвиждат два варианта за присъждане на три точки за заслуги на дадено длъжностно лице:

и) Генералният директор присъжда три точки от резерва си за точки за заслуги, или

ii) генералният директор присъжда две точки за заслуги от своя резерв от точки за заслуги и изисква трета точка за заслуги от резерва на генералния секретар.

25. Той твърди, че в неговия случай е приложена втората възможност. Поради това му бяха присъдени две точки за заслуги от резерва на неговата генерална дирекция. След положително становище от органа на оценителите беше поискана трета точка за заслуги от резерва на генералния секретар. Това беше отхвърлено от генералния секретар. Жалбоподателят оспори определянето от Парламента на решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. като чисто подготвителен акт. Всъщност решението на генералния секретар е от решаващо значение по отношение на броя на присъдените му точки за заслуги и не може да бъде коригирано от генералния директор, който вече е изчерпал резерва си от точки за заслуги.

26. Фактът, че решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е било решаващо, е очевиден от решението му от 23 октомври 2008 г., с което се отхвърля жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2. Там основанията на генералния секретар да не му бъде присъдена трета точка за заслуги бяха повторени изцяло. Следователно е видно, че в решението си от 23 октомври 2008 г. генералният секретар се е основал изключително на предходното си решение от 7 февруари 2007 г.

27. Жалбоподателят приема, че решението да не му бъде присъдена трета точка за заслуги е взето официално от генералния директор. Той обаче твърди, че по същество решението е взето от генералния секретар. Поради това той поддържа становището си, че генералният секретар не е компетентен да се произнесе по жалба по член 90, параграф 2 срещу решение, при приемането на което той е взел решаваща роля.

Оценка на омбудсмана, водеща до проектопрепоръка

28. Омбудсманът отбеляза, че компетентността на органа от оценители по отношение на присъждането на точки за заслуги не е предмет на спор между страните. Също така е безспорно, че решението от 12 март 2008 г. за присъждане на точки за заслуги на жалбоподателя е взето от генералния директор.

29. Омбудсманът счита, че от член 10 от Решението за делегиране следва, че в случай на решения, приети от „другите органи“, решенията по жалби по член 90, параграф 2 са отговорност на генералния секретар. Следователно жалбите по член 90, параграф 2 срещу решения, приети от орган, различен от Бюрото на Парламента, неговия председател или неговия генерален секретар, са отговорност на генералния секретар. Тъй като решението от 12 март 2008 г. за присъждане на точки за заслуги на жалбоподателя е взето от генералния директор, генералният секретар по принцип е компетентен да вземе решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2.

30. Жалбоподателят не отрича, че формално неговата жалба по член 90, параграф 2 е насочена срещу решение, прието от генералния директор. Омбудсманът отбеляза, че имплицитно жалбоподателят изглежда не оспорва факта, че решението на генералния секретар по неговата жалба по член 90, параграф 2 е в съответствие с член 10 от Решението за прехвърляне на отговорности. Той обаче твърди, че принципите на добра администрация са нарушени от факта, че решението от 23 октомври 2008 г. е взето от генералния секретар. Омбудсманът отбеляза, че жалбоподателят не е предположил, че генералният секретар е бил пристрастен, когато е взел решението си. Според него, като се имат предвид принципите на добра администрация, генералният секретар е трябвало да се въздържи от разглеждане на жалбата си по член 90, параграф 2 и да остави това решение на председателя. Поради това Омбудсманът счита, че именно този въпрос и само този въпрос трябва да бъде разгледан.

31. В своя проект на препоръка, представен на Парламента в жалба 344/2007/WP, Омбудсманът заяви, че „не може да се изключи наличието на изключителни обстоятелства, при които би било добра административна практика генералният секретар да остави решението на председателя, дори ако той е компетентен съгласно горното правило [член 10 от Решението за прехвърляне на правомощия], например ако той е участвал пряко в оспорваното решение, без сам да го е взел“[4]. Омбудсманът подчертава, че продължава да счита, че в случай, в който генералният секретар е участвал пряко в обжалваното решение, без самият той да го е взел, принципите на добра администрация биха могли да изискват от него да остави решението на председателя.

32. Омбудсманът счита, че принципите на добра администрация изискват да се избягват ситуации, в които може да се създаде впечатлението, че лице или орган, от които се изисква да вземат решение по даден въпрос, могат да бъдат възприети като частични. Този риск обаче очевидно съществува, когато лицето или органът, разглеждащи жалба по член 90, параграф 2 срещу дадено решение, са участвали активно в приемането на самото решение [5]. В такъв случай длъжностното лице би могло да има основателни съмнения относно адекватното третиране на неговата жалба по член 90, параграф 2.

33. Омбудсманът отбеляза, че този подход е в съответствие с установената съдебна практика на Европейския съд по правата на човека, която по отношение на безпристрастността на съдилищата, които се произнасят по дела в областта на гражданските права, изисква изпълнението както на субективен, така и на обективен тест [6]. Субективният тест определя безпристрастността въз основа на личната убеденост на определен съдия по дадено дело и по този начин проверява дали съдията е пристрастен. Омбудсманът отбелязва, че поради причината, посочена в точка 30 по-горе, този аспект не трябва да се разглежда в настоящия случай. Обективният критерий обаче е да се определи дали гаранциите, предоставени от съдията, са достатъчни, за да се отстрани всяко основателно съмнение относно безпристрастността.

34. Жалбоподателят по същество представи следните аргументи в подкрепа на становището си, че с оглед на принципите на добра администрация генералният секретар не е трябвало да се произнася по неговата жалба по член 90, параграф 2:

и) Решението на генералния директор от 12 март 2008 г. е мотивирано изключително чрез позоваване на решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г.

ii) Решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е от решаващо значение за броя на точките за заслуги, присъдени на жалбоподателя, и не може да бъде коригирано от генералния директор, който вече е изчерпал резерва си от точки за заслуги.

iii) Въпреки че формално е насочена срещу решението на генералния директор от 12 март 2008 г., жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 по същество също е насочена срещу решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г., срещу което той не може да подаде отделна жалба.

iv) В решението си от 23 октомври 2008 г. генералният секретар потвърди законосъобразността на своето решение и на решението на генералния директор („Les décisions du Secrétaire général et du Directeur général“).

С оглед на посочените по-горе принципи омбудсманът разгледа последователно доводите на жалбоподателя.

35. Що се отнася до първия аргумент на жалбоподателя, омбудсманът взе предвид, че в решението от 12 март 2008 г. се посочва, че от резервата на генералния секретар е поискана трета точка за заслуги. По-нататък в решението се посочва, че не е дадена трета точка за заслуги, тъй като („parce que“) генералният секретар не е счел, че заслугите на жалбоподателя са по-добри от тези на неговите колеги, които са получили съответно две и три точки за заслуги. Омбудсманът отбеляза, че не е посочена друга причина в подкрепа на решението.

36. Що се отнася до втория аргумент на жалбоподателя, изглежда, че решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е оказало решаващо въздействие върху броя на точките, присъдени на жалбоподателя. Според омбудсмана това е видно от изключителното позоваване в мотивите на решението от 12 март 2008 г. на решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. Освен това, предвид отказа на генералния секретар да присъди трета точка за заслуги, генералният директор не може да присъди трета точка за заслуги на жалбоподателя, тъй като той вече е изчерпал собствения си резерв (вж. точка I.3, буква б) от мерките за прилагане).

37. В своето становище Парламентът изрази становището, че решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е само „подготвителен акт“по отношение на окончателното решение, прието от генералния директор. Омбудсманът счита, че това твърдение е очевидно правилно въз основа на чисто формален анализ. Това обаче не засяга заключението, че решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е оказало решаващо въздействие върху решението, прието от генералния директор, като се има предвид, че последният няма възможност да се отклони от решението на генералния секретар.

38. Фактът, че при вземането на решението си генералният директор се е основал изключително на решението на генералния секретар, също силно подкрепя третия аргумент на жалбоподателя, че по същество неговата жалба по член 90, параграф 2 също е атакувала решението на генералния секретар.

39. Освен това омбудсманът счита, че предвид тясната връзка между решенията на генералния директор и на генералния секретар, при вземането на решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 генералният секретар трябва да разгледа въпроса дали предходното му решение е било законно (четвърти аргумент на жалбоподателя). Така в решението си от 23 октомври 2008 г. генералният секретар имплицитно, но по необходимост се произнася по предходното си решение от 7 февруари 2007 г. и го обявява за законосъобразно. По този начин генералният секретар взема решение относно законосъобразността на собственото си предходно решение, както и на решението на генералния директор, което, както беше посочено по-горе, на свой ред се основава изключително на решението на генералния секретар.

40. С оглед на горепосочените факти омбудсманът стигна до заключението, че аргументите на жалбоподателя са основателни. Генералният секретар взе решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2, въпреки че той не беше в състояние да предостави достатъчно гаранции, че няма основателно съмнение относно неговата безпристрастност. Следователно той е трябвало да остави решението на председателя на Парламента. Поради това омбудсманът счете твърдението на жалбоподателя за основателно. Освен това следва, че твърдението на жалбоподателя също е основателно.

41. С оглед на гореизложеното омбудсманът установи, че е налице случай на лошо администриране, когато генералният секретар е взел решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2. Поради това, в съответствие с член 3, параграф 6 от Устава на Европейския омбудсман, той отправи до Парламента следния проект на препоръка:

„Парламентът следва да отмени решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г. и да внесе жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 до председателя на Парламента за решение.“

Аргументите, представени на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

42. В подробното си становище Парламентът отново подчерта, че генералният секретар е „компетентният орган по назначаването“, когато решенията се приемат от органи, различни от генералния секретар. Решението за прехвърляне на отговорности представлява правната рамка, приета от органа по назначаването, от която той следователно е обвързан в съответствие с установената съдебна практика. Парламентът поддържа, че генералният секретар е оправомощен да приеме обжалваното решение, и отбелязва, че страните не оспорват факта, че жалбата по член 90, параграф 2 се отнася до решение, взето от генералния директор, а не от генералния секретар.

43. Освен това Парламентът заяви, че фактът, че генералният секретар не е счел за целесъобразно да предостави на жалбоподателя трета точка от резервата си, не означава, че той е бил пристрастен, когато се е произнасял по жалбата по член 90, параграф 2.

44. Парламентът също така заяви, че когато органът по назначаването е разгледал жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2, той е трябвало да реши дали присъждането на две точки за заслуги на жалбоподателя представлява явна грешка в преценката. Следователно основателността на жалбоподателя е била подложена на степен на контрол, която не е била същата като прилаганата, когато генералният секретар е решил да не прибягва до резервата си. Вместо това решението на последния се основава само на анализ на атестационния доклад на жалбоподателя.

45. С оглед на гореизложеното Парламентът повтори становището си, че решението на генералния секретар да не присъди на жалбоподателя трета точка за заслуги е чисто подготвителен акт, който не засяга неговата оценка на жалбата по член 90, параграф 2, насочена срещу решението на генералния директор да присъди на жалбоподателя две точки за заслуги. Поради това Парламентът потвърди решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г.

46. В своите забележки жалбоподателят се позовава на оценката на омбудсмана в своя проект на препоръка, според която генералният секретар се е произнесъл относно законосъобразността на собственото си предходно решение, както и на оценката на генералния директор, който от своя страна се е основал изключително на решението на генералния секретар. В този контекст жалбоподателят твърди, че Парламентът не е предоставил никакви доказателства, които да опровергаят описанието на омбудсмана на действителния процес на вземане на решения по този въпрос, но въпреки това продължава да отказва да отмени решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г.

47. Жалбоподателят също така отбеляза, че в подробното становище на Парламента няма данни, че той е изменил или възнамерява да измени правилата, уреждащи процедурата за оценка на персонала, поне по отношение на бъдещи случаи. Освен това той отбеляза, че копия от настоящите съответни правила показват, че са направени някои незначителни промени в сравнение с правилата, приложими към неговия случай. Жалбоподателят обаче твърди, че остава фактът, че само решението на генералния директор може да бъде оспорено чрез жалба по член 90, параграф 2. Поради това жалбоподателят счита, че всяко длъжностно лице, на което е отказана трета точка за заслуги от резерва на генералния секретар и което желае да подаде жалба, ще се окаже в същото положение като него. С оглед на това жалбоподателят поиска от омбудсмана да обмисли представянето на специален доклад на Парламента, като се имат предвид общите последици от случая на лошо управление, установен в неговия проект на препоръка.

Оценка на омбудсмана след неговата проектопрепоръка

Предварителна забележка

48. В подробното си становище Парламентът посочи, че фактът, че генералният секретар не е счел за целесъобразно да предостави на жалбоподателя трета точка от резерва си, не означава, че той е бил пристрастен, когато се е произнасял по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2. С оглед на това изявление омбудсманът счита, че е важно да се подчертае, че както е посочено в точка 30 от неговия проект на препоръка, жалбоподателят не е предположил, че генералният секретар е бил пристрастен, когато е взел решението си. Поради тази причина омбудсманът не е бил длъжен и не е разгледал този въпрос в проектопрепоръката си. Следователно доводът на Парламента трябва да бъде отхвърлен като ирелевантен.

Оценка на омбудсмана

49. Омбудсманът разгледа подробното становище на Парламента, за да определи дали то съдържа убедителен отговор на неговия проект на препоръка.

50. Омбудсманът разбира аргументите на Парламента в подкрепа на неговата позиция като по същество двояки:

и) Парламентът е длъжен да спазва правилата, приложими към процедурата за оценка на персонала, по-специално тези, определени в решението за прехвърляне на отговорности. Съгласно това решение генералният секретар е компетентен да разглежда жалби по член 90, параграф 2 срещу решения, взети от генерален директор;

ii) Когато генералният секретар е бил призован да реши дали да присъди на жалбоподателя трета точка за заслуги от резерва си, той е трябвало да основе решението си само на атестационния доклад. Той не е разгледал, както в случая с разглеждането на жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2, дали присъждането на две точки за заслуги на жалбоподателя представлява явна грешка в преценката. Следователно решението на генералния секретар да не присъди на жалбоподателя трета точка за заслуги е било чисто подготвителен акт, който не е оказал въздействие върху неговата оценка на жалбата по член 90, параграф 2.

51. Омбудсманът предлага да се разгледат и двата аргумента: Първо, участието на генералния секретар в решението, което е предмет на жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2. Второ, съвместимостта на подхода, изложен в проектопрепоръката му, с член 10, параграф 1 от Решението за прехвърляне на отговорности.

52. Що се отнася до първия въпрос, Парламентът заяви, че отказът на генералния секретар да предостави на жалбоподателя трета точка за заслуги от резерва му следва да се разглежда като обикновен подготвителен акт, който не е оказал влияние върху решението, което е взел по жалбата по член 90, параграф 2. В дадения контекст Парламентът посочи, че първото решение на генералния секретар е взето само въз основа на атестационния доклад на жалбоподателя, докато при вземането на решение по жалбата по член 90, параграф 2 генералният секретар е трябвало да прецени дали присъждането на две точки за заслуги на жалбоподателя е засегнато от явна грешка в преценката. Омбудсманът счита това разграничение за неубедително, тъй като изглежда обърква два отделни въпроса. От една страна, въпросът за подходящия стандарт на контрол, и от друга страна, въпросът за начина, по който дадено решение може да засегне последващо решение, взето от същия орган. Разглежданият тук въпрос обаче не е стандартът за контрол, който трябва да се прилага от генералния секретар, а по-скоро неговото участие в предходно решение, което е оспорено с жалба по член 90, параграф 2.

53. Омбудсманът отбелязва, че Парламентът не е разгледал по същество различните аргументи, които е изтъкнал в подкрепа на становището си, че решението на генералния секретар да не предостави на жалбоподателя трета точка за заслуги от резерва му не може да се счита за чисто подготвителен акт. В проектопрепоръката си [7] Омбудсманът отговори на становището на Парламента, че решението на генералния секретар от 7 февруари 2007 г. е чисто подготвителен акт. Той приема, че чисто формален анализ би потвърдил това становище, но не счита, че това променя факта, че решението на генералния секретар има решаващо въздействие върху решението, прието от генералния директор, като се има предвид, че няма възможност последният да се отклони от решението на генералния директор. От това следва, че макар формално да е решение на генералния директор, решението да не се присъждат на жалбоподателя три точки за заслуги трябва да се счита за до голяма степен определено от генералния секретар.

54. Що се отнася до съвместимостта на проектопрепоръката на Омбудсмана с правилата, приложими към процедурата за оценка на персонала, и по-специално с решението за прехвърляне на отговорности, Омбудсманът е напълно съгласен, че Парламентът трябва да спазва тези правила. Ако обаче Парламентът желае да се позове на този факт, за да постави под въпрос проектопрепоръката на омбудсмана, той ще трябва да докаже, че решението за прехвърляне на правомощия е направило невъзможно за председателя на Парламента да вземе решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2, както омбудсманът е счел, че е трябвало да направи.

55. Омбудсманът е съгласен, че на пръв поглед въз основа на чисто формален анализ може да се приеме, че случаят е такъв, като се има предвид, че съгласно член 10, параграф 1 от Решението за делегиране на правомощия генералният секретар е компетентен да взема решения по жалби по член 90, параграф 2 срещу решения, взети от генерален директор. Поради това той приема, че генералният секретар по принцип е компетентен да вземе решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 [8]. Същевременно обаче той счита, че макар член 10, параграф 1 от Решението за делегиране да предоставя компетентност за вземане на решения по жалби по член 90, параграф 2 срещу решения, взети от генерален директор в генералния секретар, това не изключва, че в някои случаи генералният секретар следва да остави решението на председателя. По-специално генералният секретар следва да може да остави решението на председателя в случаите, когато безпристрастността на първия може основателно да бъде поставена под съмнение от съответното длъжностно лице или от трети страни. В този смисъл член 10, параграф 1 от Решението за делегиране не може да се счита за изчерпателно правило, от което не могат да се правят изключения. Вместо това омбудсманът счита, че е възможно и дори необходимо то да се тълкува по такъв начин, че да може да се прилага в съответствие с принципите на добрата администрация. Именно в този контекст трябва да бъде разгледано подробното становище на Парламента.

56. Внимателният анализ на член 10, параграф 1 от Решението за делегиране показва, че с изключение на решенията, взети от Бюрото, неговата цел е да предостави компетентността за вземане на решение по жалба по член 90, параграф 2 на орган, различен от този, който е взел обжалваното решение. По този начин Бюрото взема решения по жалби срещу решения, взети от председателя; председателят се произнася по жалби срещу решения, взети от генералния секретар; и генералният секретар взема решение в случай на решения, приети от "другите органи".[9] Ясно е, че обосновката за предоставянето на такова преразглеждане би била отхвърлена, ако самият орган, който е издал решението, се произнесе по жалба, подадена срещу него по член 90, параграф 2. Освен това чисто формалният анализ не може да отговори на логиката на член 10, параграф 1, тъй като целта на тази разпоредба би била осуетена, ако орган, който е участвал активно във вземането на решение, без да го е приел официално, вземе решение по подадена срещу него жалба по член 90, параграф 2.

57. В своя проект на препоръка Омбудсманът посочи, че принципите на добра администрация изискват да се избягват ситуации, в които се създава впечатлението, че лице или орган, призовани да вземат решение по даден въпрос, могат да бъдат възприети като частични. Този риск обаче очевидно съществува, ако лицето или органът, които разглеждат жалба по член 90, параграф 2 срещу решение, са участвали активно в приемането на същото това решение. Длъжностно лице, до което е адресирано такова решение, би могло да има основателна причина да се съмнява дали неговата жалба по член 90, параграф 2 [10] е била разгледана правилно. Поради това омбудсманът поиска от Парламента да отмени решението на генералния секретар от 23 октомври 2008 г. и да представи жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 на председателя на Парламента за решение. С оглед на горепосочените съображения омбудсманът е убеден, че този подход е напълно съвместим с член 10, параграф 1 от Решението за делегиране. Освен това той счита, че Парламентът не е доказал, че не би било възможно неговият генерален секретар да остави решението по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2 на председателя на Парламента.

58. Поради горепосочените причини омбудсманът заключава, че подробното становище на Парламента не съдържа убедителен отговор на неговия проект на препоръка. Поради това омбудсманът поддържа констатацията за лошо управление, съдържаща се в проекта на препоръка.

Б. Заключения

59. Ако омбудсманът не счита, че подробното становище, което е получил от институция или орган в отговор на проектопрепоръка, е задоволително, член 3, параграф 7 от Устава на омбудсмана предвижда, че той може да представи специален доклад на Европейския парламент. Представянето на специален доклад дава възможност на Парламента, в качеството му на политически орган, чиято легитимност произтича от прякото му избиране от гражданите и който изпълнява важна роля в конституционния ред на Съюза, да заеме позиция по възгледите и заключенията на омбудсмана, както и по разглеждания случай.

60. В годишния си доклад за 1998 г. омбудсманът посочи, че възможността да представи специален доклад на Европейския парламент е от неоценима стойност за неговата работа. Той добави, че специалните доклади обаче не следва да се представят твърде често и следва да се представят само във връзка с важни въпроси, по които Парламентът е в състояние да предприеме действия, за да подпомогне омбудсмана [11]. Годишният доклад за 1998 г. беше представен на Европейския парламент и одобрен от него.

61. Настоящото дело се отнася до процедурата, използвана за оценка на заслугите на конкретно длъжностно лице. Въпреки това жалбите, свързани с такива процедури за оценка, многократно са довели до констатации за лошо администриране [12]. Омбудсманът също така отбелязва искането на жалбоподателя да обмисли представянето на специален доклад.

62. Ако в настоящия случай на Парламента бъде изпратен специален доклад, той би насочил вниманието на Парламента към посочения по-горе случай на лошо управление. От една страна, омбудсманът е наясно, че настоящата жалба повдига въпрос, който би могъл да засегне длъжностни лица и други служители, работещи за Парламента. От друга страна обаче и въпреки че очевидно е възможно такъв въпрос по принцип да доведе до специален доклад, омбудсманът счита, че повдигнатият в настоящия случай въпрос не е достатъчно важен, за да заслужи вниманието на Парламента в ролята му на политически орган, предназначен да представлява гражданите на ЕС. Копие от това решение обаче ще бъде изпратено на председателя на Парламента и от Парламента ще бъде поискано да информира омбудсмана за последващите действия, които е предприел във връзка с констатациите на омбудсмана.

63. Съответно омбудсманът приключва своята проверка по тази жалба със следната критична забележка:

Принципите на добра администрация изискват да се избягват ситуации, в които се създава впечатлението, че лице или орган, призовани да вземат решение по даден въпрос, могат да бъдат възприети като частични. Този риск обаче очевидно съществува, когато лицето или органът, разглеждащи жалба по член 90, параграф 2 срещу решение, са участвали активно в приемането на същото това решение. Длъжностно лице, до което е адресирано такова решение, би могло да има основателна причина да се съмнява дали жалбата му по член 90, параграф 2 е била разгледана правилно.

В настоящия случай генералният секретар е взел решение по жалбата по член 90, параграф 2, която жалбоподателят е подал срещу решението да му бъдат присъдени само две точки за заслуги, въпреки че предишното му решение да не предостави трета точка за заслуги от резерва си за жалбоподателя до голяма степен е определило посоченото решение. Следователно генералният секретар е трябвало да остави решението на председателя на Парламента. Фактът, че генералният секретар е взел решение по жалбата на жалбоподателя по член 90, параграф 2, представлява случай на лошо администриране.

Жалбоподателят и Парламентът ще бъдат информирани за това решение.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 13 юли 2010 година.

---

[1] Това решение беше прието от Бюрото на Парламента на 3 май 2004 г. и изменено с решения на Бюрото от 4 септември и 26 октомври 2004 г.

[2] Освен жалба 3004/2007/BEH жалбоподателят е подал и жалби относно броя на точките за заслуги, които са му присъдени за 2003 г. и 2004 г. Жалба 3051/2005/(PB)WP, свързана с оценката на персонала за 2003 г. След издаването на проектопрепоръка, която не беше изпълнена от Парламента, омбудсманът приключи случая със следната критична забележка:

„Добра администрация е органът по назначаването да извършва периодичната оценка на своите служители в съответствие с приложимите правила, като същевременно спазва принципа на недискриминация и зачита оправданите правни очаквания на своите служители. В настоящия случай Парламентът (1) не е извършил подходяща сравнителна оценка на заслугите на жалбоподателя през 2003 г. с тези на неговите колеги, (2) не е изпълнил оправданите си правни очаквания по отношение на писмо, изпратено до него от генералния секретар на Парламента на 24 юни 2004 г., и (3) не е изпратил на жалбоподателя правилно направено предложение за присъждане на точки за заслуги. Това представлява лошо управление.“

На 11 февруари 2009 г. Съдът на публичната служба отмени решенията на Парламента относно присъждането на точки за заслуги на жалбоподателя за 2003 г. и постанови, че като твърди, че жалбоподателят може да получи трета точка за заслуги само ако заслугите му са по-високи от тези на колегите му, които са получили трета точка за заслуги, Парламентът не е спазил принципа на равно третиране (дело F-7/2008).

В жалба 344/2007/(WP)BEH, която се отнася до оценката на персонала за 2004 г., на 15 октомври 2008 г. омбудсманът отправи проектопрепоръка към Парламента, която гласи следното:

„Парламентът следва да преразгледа решението си за присъждане на точки за заслуги на жалбоподателя за 2004 г., като (1) извърши подходяща сравнителна оценка на неговите заслуги и на заслугите на длъжностните лица в съответната референтна група през тази година, като вземе предвид всички относими факти, и като (2) предаде ново и надлежно обосновано решение на жалбоподателя.“

В подробното си становище Парламентът информира омбудсмана, че счита, че не е в състояние да приеме неговия проект на препоръка.

В мотивите си по дело F-7/2008 Съдът на публичната служба постановява, че подходът на Парламента нарушава принципа на недопускане на дискриминация, тъй като, за да получи жалбоподателят трета точка за заслуги, той изисква заслугите му да бъдат по-високи от тези на колегите му, на които е присъдена трета точка за заслуги, докато заслугите му всъщност са сравними с тези на горепосочените колеги. С оглед на това решение омбудсманът поиска от Парламента да го информира дали желае да промени позицията си.

С писмо от 14 април 2009 г. Парламентът уведоми омбудсмана, че въпреки решението по дело F-7/2008, той продължава да е убеден в законосъобразността на своя подход, който потвърждава.

На 22 декември 2009 г. омбудсманът приключи случая със следната критична забележка:

„Добра административна практика е органът по назначаването да провежда процедурата, водеща до присъждане на точки за заслуги, в съответствие с приложимите правила. Това включва извършването на подходяща сравнителна оценка на заслугите на членовете на персонала. В настоящия случай Парламентът не е извършил такава преценка. Това представлява лошо управление.“

[3] Текстът, на който се позовава жалбоподателят, гласи следното: „Cette indication est suffisante, au regard de la jurisprudence constante, pour vous permettre de savoir si les décisions du Secrétaire général et du Directeur général sont bien fondées. Ainsi, vous pouvez constater que ces décisions ne sont entachées d'aucun Vice permettant d'en contester la légalité " (подчертаването е добавено от жалбоподателя).

[4] Проект на препоръка по дело 344/2007/WP, точка 85.

[5] За подобни съображения по отношение на съдилищата на Съюза вж. заключението на генералния адвокат Léger по дело Baustahlgewebe (C-185/95 P, Recueil, 1998 г., стр. I-8417, точки 70—72).

[6] Вж. например решение по дело Piersack срещу Белгия от 1 октомври 1982 г., A.53, точка 30; Решение от 26 октомври 1984 г. по дело De Cubber срещу Белгия, A.86, точка 26; Findlay срещу Обединеното кралство, решение от 25 февруари 1997 г., Recueil des arrêts et décisions 1997-I, точка 73; и McGonnell срещу Обединеното кралство, решение от 8 февруари 2000 г., Reports of Judgments and Decisions 2000-II, точка 48.

[7] Вж. точка 36 от проектопрепоръката на омбудсмана.

[8] Вж. точка 29 от проектопрепоръката на омбудсмана.

[9] Що се отнася до решенията, взети от Бюрото, изглежда, че решенията по съответните жалби по член 90, параграф 2 се вземат от един и същ орган, който, за разлика от председателя и генералния секретар, е организиран като колегиален орган. Това ограничение изглежда е присъщо на вътрешната организация на Парламента, по-специално на факта, че Бюрото е компетентно да преразглежда решенията, взети от председателя, което изглежда изключва председателя от вземането на решения по жалби по член 90, параграф 2 срещу собствените му решения.

[10] Вж. точка 31 от проектопрепоръката на омбудсмана.

[11] Годишен доклад за 1998 г., стр. 27-28.

[12] Вж. бележка под линия 2 по-горе.