НАЧАЛО НА ЗАПИТВАНЕТО НА СОБСТВЕНАТА ИНИЦИАТИВА

1. На 16 септември 2002 г. Комисията сключи споразумение за отпускане на безвъзмездни средства с Университета в Баламанд в Ливан (наричан по-нататък „Университетът“) за изпълнението на проекта, озаглавен „Укрепване на системата за разработване и прилагане на законодателството в областта на околната среда в Ливан“(референтен номер Life 02/TCY/RL/032-SELDAS). Проектът е осъществен съвместно от Катедрата по екотехнологии на ЮНЕСКО и ливанското министерство на околната среда и е продължил от януари 2003 г. до 30 септември 2005 г. Ръководителят на катедра "Екотехния" на ЮНЕСКО и заместник-председател на университета действа като координатор на проекта. Проектът приключи успешно.

2. Комисията отказва да заплати някои категории съдебни разноски. По-конкретно, тя е счела за недопустими разходите, свързани с категориите разходи за персонал, пътни разходи, външна помощ и режийни разходи. В резултат на това изчисление на 15 май 2006 г. Комисията издаде нареждане за събиране на сумата от 27 686,35 EUR.

3. Основният въпрос във връзка с разходите за персонал на непълно работно време е свързан със заплатата на координатора на проекта (т.е. жалбоподателя). При липсата на подкрепящи доказателства под формата на отчети за отработените часове Комисията не приема да плати за работата, която той е посветил на проекта.

4. Жалбоподателят е предложил на Комисията тези разходи да бъдат счетени за допустими въз основа както на съществуващата документация, така и на отчетите за отработените часове със задна дата, които той е бил готов да изготви сега.

5. Между 2006 г. и 2007 г. жалбоподателят се е опитал да постигне компромис с Комисията, но опитите му не са били успешни. Комисията настоява, че е необходимо той да възстанови част от безвъзмездните средства.

6. На 23 август и на 9 октомври 2007 г. жалбоподателят подаде две жалби до омбудсмана (2181/2007/VIK и 2572/2007/VIK) срещу Комисията. По отношение на първия омбудсманът информира жалбоподателя на 2 октомври 2007 г., че не може да го разгледа, тъй като жалбоподателят не е предоставил достатъчно доказателства в подкрепа на твърденията и твърденията си. Във връзка с последното омбудсманът обяви новата жалба за недопустима на 29 ноември 2007 г., тъй като е подадена от името на юридическо лице, установено в Ливан, което, както се изисква от член 195 от Договора за ЕО и член 2, параграф 2 от Устава на омбудсмана, не е счетено за упълномощен жалбоподател. Освен това омбудсманът информира жалбоподателя, че въз основа на представените му доказателства твърденията срещу Комисията изглежда не дават основание за разследване по собствена инициатива от негова страна. След допълнителни доказателства, представени от жалбоподателя на 30 ноември 2008 г., омбудсманът счете, че твърденията за лошо администриране, съдържащи се в жалбата, заслужават допълнителна оценка. Поради това на 30 януари 2008 г. омбудсманът реши да започне проверка по собствена инициатива въз основа на получената информация [1].

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО ЗА СОБСТВЕНА ИНИЦИАТИВА

7. Въз основа на информацията, предоставена от жалбоподателя, омбудсманът установи следното твърдение:

Жалбоподателят твърди, че Комисията неправилно е заключила, че разходите за персонал за персонала на непълно работно време, и по-специално за координатора на проекта, направени в рамките на проект LIFE 02 TCY/RL/032, не са допустими.

8. Омбудсманът също така установи следното твърдение:

Университетът твърди, че въз основа на съществуващата документация и/или отчети за отработените часове със задна дата Комисията следва да приеме за допустими разходите за координатора на проекта и че тя не следва да се стреми да събере съответната сума.

Задачата

9. С писмо от 30 януари 2008 г. омбудсманът започна проверка по собствена инициатива във връзка с горепосоченото твърдение и претенция, като поиска от Комисията да представи становище до 30 април 2008 г. На 22 април 2008 г. Комисията представи становището си, което бе препратено на жалбоподателя на 28 април 2008 г., с искане за представяне на коментари до 31 май 2008 г. Жалбоподателят изпрати своите забележки на 20 май 2008 г.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Предполагаема грешка на Комисията при разглеждането на някои разходи като недопустими

Аргументи, представени на омбудсмана

10. Жалбоподателят твърди, че въпреки че Комисията е счела, че разходите на координатора на проекта, който е работил за проекта на непълно работно време, не могат да бъдат приети, тъй като не са предоставени отчети за отработените часове, тези разходи е трябвало да се считат за допустими въз основа на съществуващата документация или чрез „отчети за отработените часове със задна дата“.

11. Освен това жалбоподателят заяви, че предоставянето на справки за изработените часове е чуждо на ливанската традиция.

12. Освен това жалбоподателят твърди, че Комисията не е обяснила правилно въпроса за изискванията за отчитане на отработените часове по време на изпълнението на проекта и е отнесла въпроса до вниманието на жалбоподателя едва след приключването на проекта. Той добави, че тези пропуски са възникнали независимо от факта, че група консултанти на ЕК е прегледала проекта през декември 2003 г. и че Комисията е приела междинния доклад за проекта и е извършила съответното плащане през януари 2005 г. Той посочва, че в кореспонденцията си с Комисията, и по-специално в писмата ѝ от 19 ноември 2004 г. и 31 януари 2005 г. относно редица нерешени въпроси, свързани с проекта, не се споменава необходимостта от представяне на справки за изработените часове.

13. На последно място, жалбоподателят подчерта, че в други проекти всички те са осъществени в Ливан между 1993 г. и 2005 г. (проекти LIFE 00 TCY/INT/021 — SEA; LIFE02 TCY/INT/000034 и LIFE03 TCY/RL/044 — SISPAM), Комисията е приела „справки за отработените часове със задна дата“ въз основа на личните програми на служителите и записите за изпълнението.

14. Жалбоподателят твърди, че проектът не би могъл да бъде успешен без активното му участие като координатор. Въпреки това разходите му не са счетени за допустими. Освен това председателят на университета е приел координаторът на проекта да посвети 45 % от договора си на пълно работно време на проекта — факт, известен на Комисията.

15. В становището си от 22 април 2008 г. Комисията заяви, че при приемането на безвъзмездни средства бенефициерите са обвързани със съответните финансови и административни условия и че непознаването на тези правила не може да бъде прието като причина за неприлагането им. Задължението за водене на отчети за отработените часове е ясно посочено в споразумението на Комисията за отпускане на безвъзмездни средства от септември 2002 г. (член 4) и приложените към него стандартни административни разпоредби [SAP] (член 21.2).

16. Освен това Комисията заяви, че в писмото си от 19 ноември 2004 г., което съдържа оценката на междинния доклад и което е приложено към нейното становище, нейните служби са изразили загриженост относно заплатата на жалбоподателя и са поискали допълнителни подробности по този въпрос. В допълнителен отговор от 31 януари 2005 г. Комисията подчертава, че нейните служби ясно са заявили, че на по-късен етап могат да поставят под въпрос отчета за разходите. Следователно междинният доклад не може да се счита за окончателно одобрен преди окончателното плащане. Всъщност Комисията действително е установила липсата на отчети за отработените часове по време на второ посещение по проекта през март 2006 г.

17. Фактът, че неговият външен консултантски екип не е повдигнал този въпрос, докато е наблюдавал проекта през декември 2003 г., по никакъв начин не означава, че Комисията е приела практиката, тъй като тези консултанти не са имали никаква роля в управлението на финансовите ресурси. Както е посочено в член 8 от SAP, външният екип за мониторинг отговаряше само за предоставянето на консултации относно последващите действия и оценката на техническия прогрес. Тя няма изпълнителни правомощия.

18. Комисията стигна до заключението, че нито липсата на коментари от страна на консултантите, нито плащането на междинна вноска са дали на университета очакване, че липсата на отчети за отработените часове може да бъде приемлива.

19. Комисията е отказала да признае, че графиците за отработено време, изготвени със задна дата, са били приети във всеки друг проект, въпреки че е признала, че други подробни лични доказателствени документи (като лични дневници на персонала, дневници на проекта/лични дневници и записи на изпълнението) са били приети като доказателство за времето, прекарано по даден проект. В този случай обаче университетът не е представил документи с достатъчна доказателствена стойност по отношение на времето, което координаторът на проекта е изразходвал за проекта.

20. Според Комисията нейните служби са възприели справедлив и последователен подход в отношенията си с университета. Този подход е доказан в писмата ѝ от 28 ноември 2005 г., 21 февруари 2006 г. или 12 април 2006 г., в които многократно са изисквани доказателства за работата на координатора на проекта. Въпреки че институцията е водила продължителна кореспонденция с жалбоподателя, той не е представил никакви доказателства, които биха могли да докажат, освен обикновените оценки, времето, прекарано от него в проекта. В заключение жалбоподателят не е предоставил никакви алтернативни доказателствени документи в подкрепа на времето, прекарано в проекта. Поради това Комисията правилно разграничи този проект от други и пристъпи към издаване на нареждане за събиране на вземания.

21. Комисията заключи, че въпросът е бил „уреден“ през декември 2007 г. чрез прихващане, срещу което жалбоподателят не е възразил.

22. В коментарите си по становището на Комисията жалбоподателят признава, че е напълно наясно със задълженията и отговорностите, произтичащи от безвъзмездните средства. Според него съответната разпоредба в SAP на договора, а именно член 21.2, би могла да се тълкува по начин, който дава право на преценка на университета по отношение на начина, по който желае да установи съдържанието на отчет за отработените часове [2] Комисията обаче е на друго мнение.

23. Жалбоподателят настоя, че същите критерии, използвани в други проекти по отношение на приетите доказателства, за да се докаже действително отработеното време по проекта, следва да се прилагат и в този случай. Той прилага редица документи, които според него представляват доказателство за времето, през което е работил по проекта. Въпреки че веднъж в миналото Комисията вече е отхвърляла тези материали, жалбоподателят е счел, че следва да преразгледа позицията си, като демонстрира същия проактивен подход, който е показал в други проекти.

24. На последно място, жалбоподателят отбеляза, че не е дал съгласието си за посоченото от Комисията прихващане. Той посочва, че уреждането на нареждането за възстановяване чрез операцията по прихващане, извършена през декември 2007 г., е процесуален административен въпрос, в който той не е участвал. Той отбеляза, че подобно решение следва да бъде временно и отворено за преразглеждане.

Оценка на омбудсмана

25. Правилата, уреждащи договорните отношения между Комисията и университета, представляван в този случай от жалбоподателя (бенефициера), са определени в договора, подписан между страните на 30 септември 2002 г.[3], документ, който е част от първоначалната жалба. Член 4 от този договор предвижда, че административното и финансовото управление на проекта трябва да е в съответствие със стандартните административни разпоредби (САР), съдържащи се в приложение II. Както е предвидено в член 4.6 от SAP, бенефициерът е длъжен да съхранява цялата съответна подкрепяща документация относно разходите, извършени в хода на проекта, включително графици, и да предоставя тази документация на Комисията.[4] Освен това, що се отнася до допустимите разходи за персонал, член 21, параграф 2 от приложение II гласи следното:

„[...] Работното време на всеки служител по проекта (включително държавните служители и служителите на държавни агенции, работещи по проекта) се регистрира, като се използват графици за изработените часове, изготвени и заверени от бенефициера и неговите евентуални партньори.“ (подчертаването е добавено)

26. Въз основа на горепосочените разпоредби омбудсманът счита, че Комисията е имала законното право да поиска от университета, който се е съгласил с договорните задължения, да обоснове разходите, декларирани във връзка с работата, извършена от служителите на непълно работно време по проекта (като жалбоподателя), чрез графици, които следва да се разглеждат като подкрепящи доказателства за такива разходи. Изглежда безспорно обаче, че университетът, в отговор на конкретното искане на Комисията, никога не е установявал какъвто и да е вид график и в резултат на това жалбоподателят не е представил такива доказателства, за да докаже разходите, свързани с неговата работа по проекта.

27. Омбудсманът обаче има предвид, че както твърди жалбоподателят, графиците за изработените часове като средство за оправдаване на разходите изглеждат чужди на местната култура и не са част от процедурите за проверка на университета или неговите партньори. Следователно не може да се изключи, че при подписването на договора понятието „времеви лист“ е чуждо на университета. Фактът, че университетът не е представил какъвто и да е вид справки за отработени часове, дори ако е бил свободен да установи тяхното съдържание съгласно горепосочения член 21, параграф 2 от SAP, разумно показва, че университетът не е бил ясен по отношение на доказателствения характер на този вид документ като средство за установяване на ефективно извършена работа. Общоизвестно е, че в някои култури клетвените декларации в договорни отношения могат да имат предимство пред всички други доказателствени документи.

28. В този контекст следва също така да се отбележи, че когато съществува съмнение относно значението на договорна клауза, която не е индивидуално договорена, а е наложена от една от страните (Комисията включва SAP по принцип в този вид договори), нейното тълкуване може да се направи contra proferentem, т.е. тя може да се тълкува срещу страната, която е наложила включването ѝ в договора, в случай че тази клауза е двусмислена. Омбудсманът припомня обаче, че обвързващо тълкуване на настоящия договор може да бъде дадено само от съдилищата на Общността [5].

29. Освен това изглежда, че при подписването на договора Комисията не е обяснила на университета понятието „списъци за отработено време“. Омбудсманът отбелязва, че в писмото си от 28 ноември 2005 г. Комисията е представила на вниманието на жалбоподателя въпроса за справките за изработените часове едва след приключването на проекта [6].

30. Нито външният екип за мониторинг, който е оценил проекта през декември 2003 г., нито Комисията в своя преглед от 31 януари 2005 г. на междинния доклад, представен от бенефициера на 10 септември 2004 г., са се позовали на необходимостта от справки за изработените часове. Както твърди Комисията, Омбудсманът признава, че ролята на външния екип за мониторинг, както е посочено в член 8, параграф 1 от ПСА, е само да оценява напредъка на проекта на техническо равнище без никакво участие в управлението на финансовите ресурси; и че писмото на Комисията от 31 януари 2005 г. включва предпазна разпоредба, съгласно която тя има право да поставя под въпрос всеки въпрос, свързан с разходите, на по-късен етап и преди окончателното одобрение. Въпреки това омбудсманът счита, че би било в интерес и на двете страни, ако Комисията беше установила проблема на ранен етап, така че по това време би могло да се предвиди обяснение на естеството на отчетите за изработените часове.

31. Омбудсманът отбелязва, че Комисията е заявила готовността си да разгледа други подкрепящи доказателства, вместо отчети за отработените часове, които биха могли да докажат, че въпросните разходи всъщност съответстват на ефективна работа, посветена на проекта. Във връзка с това тя се позовава по-специално на доказателствени средства като лични дневници на персонала, дневници на проекти/лични дневници и/или записи на изпълнението. От друга страна, от гледна точка на доброто финансово управление изглежда разумно сред тези доказателствени средства да не се включват „ретроактивни“ справки за изработените часове.

32. Омбудсманът отбелязва, че в отговор на това предложение жалбоподателят е представил редица документи, които според него предоставят доказателствата, поискани за доказване на работата на жалбоподателя по проекта. Въпреки това Комисията е на мнение, че тези документи са просто „прогноза“ за времето, отработено по проекта, и не доказват действителното време, прекарано в него. Поради това тя стигна до заключението, че те не могат да бъдат използвани за обосноваване на определени разходи.

33. Омбудсманът разгледа внимателно горепосочените документи, изготвени от жалбоподателя и приложени към неговите жалби и забележки. Тези материали включват i) електронно писмо от жалбоподателя до президента на университета, в което той посочва, че очаква неговата роля за проекта „да доведе до отделяне на 45 % от времето ми за проекта“; ii) разбивка от една страница на задачите, които е поел като координатор на проекта от август 2001 г. до април 2006 г., разпределени в пет различни периода (август 2001 г.—ноември 2001 г.; декември 2001 г.—август 2002 г.; септември 2002 г.—февруари 2003 г.; март 2003 г.—септември 2005 г.; и октомври 2005 г.—април 2006 г.); и iii) таблица от една страница, озаглавена „Оценка на времето за задача“, в която се разпределят няколко часа за всяка от задачите, предприети за проекта.

34. С оглед на тяхното съдържание омбудсманът счита, че позицията на Комисията относно въпросните документи изглежда разумна, тъй като тези материали могат да се разглеждат само като обща последваща оценка, която нито предоставя доказателства за действителното време, посветено на проекта, нито може да се използва като основа за извеждане на такива доказателства с достатъчна степен на сигурност. Следователно изглежда, че тези документи не могат разумно да бъдат еквивалентни на „личните програми на персонала, дневниците на проектите/личните дневници и записите за изпълнението“, които са били приети от Комисията, вместо графиците за отработените часове в други проекти в Ливан.

36. С оглед на горепосочените констатации омбудсманът не счита за необходимо да извършва допълнителни проверки по този случай. Той счита обаче за полезно да насочи вниманието на Комисията към факта, че в интерес на справедливостта и справедливите договорни отношения тя може да обмисли да даде указания на другата страна по договора, която не е запозната с европейската правна култура, относно значението на някои потенциално спорни правни клаузи, включени в договора, като например изискването за графици в настоящия случай. Това би предотвратило подобни проблеми да се случат отново в бъдеще.

Б. Искане за плащане на разходите, направени от координатора на проекта

Аргументи, представени на омбудсмана

37. Жалбоподателят заяви, че въз основа на съществуващата документация и/или отчети за отработените часове със задна дата Комисията следва да приеме за допустими разходите за координатора на проекта и че не следва да се стреми към възстановяване на съответната сума.

38. Комисията заяви, че твърдението не е обосновано поради причините, изложени в точки 15—21 по-горе.

Оценка на омбудсмана

39. С оглед на горепосочените констатации, по-специално заключенията, направени в точки 26 и 35—36, съгласно които омбудсманът е стигнал до заключението, че позицията на Комисията не изглежда неразумна, омбудсманът не счита, че искът на жалбоподателя може да бъде уважен.

В. Заключения

Въз основа на своите проверки омбудсманът не счита за необходимо да извършва допълнителни проверки. Поради това омбудсманът приключва своята проверка по собствена инициатива.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 10 юли 2009 година.

[1] Омбудсманът обаче изключи от своята проверка едно от твърденията и твърденията, направени от жалбоподателя в неговите жалби, относно нечетливостта на приноса на трети страни, тъй като те не бяха подкрепени с достатъчно доказателства.  Омбудсманът информира жалбоподателя за това.

[2] "[...] Работното време по проекта на всеки служител (включително държавни служители и служители на държавни агенции, работещи по проекта) се регистрира, като се използват графици за изработените часове, изготвени и заверени от бенефициера и неговите евентуални партньори."

[3] Трети държави по договор „Life“, предоставящи финансова подкрепа съгласно член 5 от Регламент (ЕО) No 1655/2000 на Европейския парламент и на Съвета (LIFE Трети държави) за проекта „Укрепване на системата за разработване и прилагане на законодателството в областта на околната среда в Ливан“ (LIFE02 TCY/RL/032).

[4] "Бенефициерът води актуални счетоводни книги в съответствие с обичайните счетоводни конвенции, наложени му от закона и съществуващите разпоредби. Той съхранява всички съответни оправдателни документи за всички разходи, приходи и приходи по проекта, докладвани на Комисията (включително копия от тези на партньорите и подизпълнителите), като фактури, графици и документите, използвани за изчисляване на режийните разходи. Документацията е пълна, точна и ефективна.“

[5] Член 19 от SAP (Компетентност):

„Първоинстанционният съд и, в случай на обжалване, Съдът на Европейската общност са единствените компетентни да се произнасят по всеки спор относно проекта, възникнал между Комисията и бенефициера.“

[6] "Като цяло докладът е добре представен и изчерпателен, като са постигнати повечето ключови резултати. Има обаче редица технически и финансови аспекти, които трябва да бъдат изяснени, преди да разгледате искането си за окончателно плащане. Те са описани подробно в приложение 1. Ще разгледаме Вашия отговор и ще го използваме, за да изчислим приноса си към проекта.“

„Приложение 1 — Финансови аспекти — 1) Разходи за персонал: изразяваме загриженост, че воденето на документация от Ваша страна не е в съответствие с член 21, параграф 2 и трябва да проверим дали водената от Вас документация отговаря на нашите нужди. Поради това Ви моля да предоставите Вашите „месечни отчети за отработеното време“ за [...].“