ГЛАВА НА ЖАЛБАТА

1. Споразумението между Европейския съюз, Европейската общност и Конфедерация Швейцария относно асоциирането на Конфедерация Швейцария към изпълнението, прилагането и развитието на достиженията на правото от Шенген [1] ("Споразумението") бе подписано на 26 октомври 2004 г. и влезе в сила на 1 март 2008 г. Споразумението предвижда интегрирането на Конфедерация Швейцария в Шенгенското пространство. Положителната последица от това е, че лицата, пристигащи в страната от други държави от Шенген, вече не подлежат на граничен контрол.

2. В съответствие с член 15, параграф 1 от Споразумението, за да се осъществи това интегриране, Швейцария трябваше да приложи разпоредбите на достиженията на правото от Шенген, посочени в приложения А и Б към Споразумението „на дата, която се определя от Съвета с единодушие на неговите членове ... и след като се увери, че Швейцария е изпълнила предварителните условия за прилагане на съответните разпоредби и че контролът по външните ѝ граници е ефективен“(подчертаването е добавено).

3. В съответствие с приложение Б към споразумението Швейцария трябваше да прилага, считано от датата, определена от Съвета, Регламент (ЕО) No 539/2001 на Съвета от 15 март 2001 г., в който се изброяват третите страни, чиито граждани трябва да притежават виза, когато преминават външните граници на държавите-членки, както и тези, чиито граждани са освободени от това изискване [2]. На 1 март 2008 г. започнаха процедурите за оценка, за да се провери дали визовият режим на Швейцария е в съответствие с Регламент (ЕО) No 539/2001 на Съвета.

4. След като установи, че Конфедерация Швейцария е изпълнила условията за прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на сухопътните граници, полицейското сътрудничество, Шенгенската информационна система и визите, Съветът прие Решение 2008/903/ЕО от 27 ноември 2008 г.[3] ("решението"). В резултат на решението всички разпоредби, посочени в приложения А и Б към споразумението, ще се прилагат за Конфедерация Швейцария от 12 декември 2008 г. нататък.

5. На 27 ноември 2008 г. жалбоподателят резервира за семейството си коледна ваканция в Швейцария. Тъй като партньорът му и дъщеря ѝ са колумбийски граждани, жалбоподателят проверява на уебсайта на съответната авиокомпания дали има специални визови изисквания за влизането им в Швейцария. По това време не бяха посочени такива изисквания.

6. На 20 декември 2008 г. на партньора на жалбоподателката и на дъщеря ѝ е отказано разрешение да се качат на самолета им, тъй като не са разполагали с необходимите шенгенски визи. В резултат на това жалбоподателят и семейството му не са могли да отидат на почивка.

7. С електронно писмо от 22 декември 2008 г. жалбоподателят се обърна към пресслужбата на Съвета по този въпрос, но не получи отговор.

ПРЕДМЕТ НА ЗАПИТВАНЕТО

8. В писмото си от 19 февруари 2009 г. за започване на проверката Омбудсманът поиска от Съвета да представи становище по следните твърдения и искания:

9. Жалбоподателят твърди, че Съветът е проявил небрежност, като не е предвидил достатъчно дълъг преходен период преди влизането в сила, що се отнася до Швейцария, на визовите изисквания, предвидени в Шенгенското споразумение. Той също така твърди, че Съветът не е успял да гарантира, че лицата, засегнати от решението му от 27 ноември 2008 г., са били своевременно информирани за последиците от това решение.

10. Жалбоподателят твърди, че Съветът следва да го обезщети за претърпените вреди.

Задачата

11. На 13 януари 2009 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана. Жалбата беше изпратена на Съвета за становище, което той изпрати на 24 март 2009 г. След това становището беше препратено на жалбоподателя, който изпрати своите коментари на 14 април 2009 г. На 22 април 2009 г. омбудсманът получи допълнителни забележки от жалбоподателя.

АНАЛИЗ И ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ОМБУДСМАН

А. Твърдение относно началната дата за пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на Конфедерация Швейцария

Аргументи, представени на омбудсмана

12. Жалбоподателят посочи, че е имало само 15 дни между момента, в който Съветът е приел решението си (27 ноември 2008 г.), и момента, в който решението е започнало да се прилага (12 декември 2008 г.). Според жалбоподателя такъв кратък срок на предизвестие е бил „абсурдно“и „изключително безотговорно действие, което е причинило страдание на много хора“. Според него Съветът е трябвало да даде предизвестие от най-малко шест месеца и да гарантира, че решението ще започне да се прилага след ски сезона.

13. В становището си Съветът припомни, че съгласно член 195 от Договора за ЕО омбудсманът може да разследва само случаи на лошо администриране в дейността на институциите или органите на Общността. Съветът изтъкна, че „лошото администриране“трябва да е свързано с дейностите на институция или орган, действащи в качеството си на административен орган, и че когато институциите действат в качеството си на законодателни или политически органи, тези дейности попадат извън мандата на омбудсмана. Това беше подкрепено от тълкуването на омбудсмана на границите на неговите правомощия. В решението си по дело 865/2008/OV омбудсманът заяви, че „[]съгласно член 195 от Договора за ЕО омбудсманът може да разследва само случаи на лошо администриране. Следователно той няма право да разглежда основателността на законодателството на Общността.“

14. Съветът се позова и на твърдението на жалбоподателя, а именно, че решението на Съвета го е засегнало неблагоприятно, тъй като не е осигурило достатъчно дълъг преходен период за пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген. Във връзка с това Съветът заяви, че твърдението не се отнася до административната практика на Съвета, а по-скоро до неговите правни и политически дейности. По-конкретно Съветът твърди, че въпросът за отлагането на пълното прилагане на Решението попада в обхвата на неговите законодателни правомощия, по силата на които той разполага с широка свобода на преценка. Това не е административен въпрос и следователно не може да представлява случай на лошо управление. Според Съвета по този начин въпросът не попада в обхвата на мандата на омбудсмана. Въпреки това тя представи коментари по съществото на твърдението.

Оценка на омбудсмана

15. В член 2, параграф 2 от Устава на Европейския омбудсман се предвижда, че „[в]секи гражданин на Съюза ... може ... да отнесе жалба до омбудсмана във връзка със случай на лошо администриране...“ Омбудсманът постоянно тълкува този член в смисъл, че може да разследва само жалби относно възможни случаи на лошо администриране. Той не може да разследва жалби, които се отнасят до основателността на законодателството на Общността или до политически решения, взети от институциите или органите на Общността. В настоящия случай датата 12 декември 2008 г. за пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на Конфедерация Швейцария е определена в член 1 от решението на Съвета [4]. Изглежда също така, че самата цел на това решение е била да се определи такава дата. Следователно твърдението на жалбоподателя, което всъщност поставя под въпрос целесъобразността на избраната дата, се отнася до основателността на решението на Съвета. Омбудсманът отбелязва, че на 22 декември 2008 г. жалбоподателят е изпратил електронно писмо до пресслужбата на Съвета във връзка с жалбата си, но не е получил отговор. Следователно при започването на проверката омбудсманът не е могъл да вземе предвид аргументите, които Съветът по-късно е представил в становището си. Въпреки това, въз основа на обясненията на Съвета, омбудсманът е съгласен, че първото твърдение на жалбоподателя е извън неговия мандат.

16. В становището си жалбоподателят твърди, че всеки, който е предвидил, че промяната на визата, предвидена в посоченото решение на Съвета, прието на 27 ноември 2008 г., ще бъде приложена едва 15 дни по-късно, т.е. на 12 декември 2008 г., носи пълна отговорност за факта, че неговото семейство и много други са загубили ваканциите си. Жалбоподателят подчерта, че иска официално писмено извинение от Съвета и че при липсата на такова извинение би искал да отнесе въпроса до омбудсмана във възможно най-голяма степен.

17. Като се има предвид, че искането на жалбоподателя за извинение се основава на твърдението му относно датата за пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на Конфедерация Швейцария, това искане също е извън правомощията на омбудсмана.

Б. Твърдение за непредоставяне на информация и искане за обезщетение

Аргументи, представени на омбудсмана

18. Жалбоподателят заяви, че когато на 27 ноември 2008 г. решението на Съвета е било финализирано, „ЕС е можел да каже на всички авиокомпании от Обединеното кралство да се свържат с всички клиенти, пътуващи до Швейцария, за това“. Жалбоподателят добавя, че ако това се е случило, той и семейството му са можели да отменят почивката си или да кандидатстват за съответните шенгенски визи. Жалбоподателят счита, че неуспехът на ЕС да направи това „за мен изглежда като небрежност от тяхна страна“. Поради това той счита, че ЕС е отговорен за загубата на семейния му отпуск и иска обезщетение. Жалбоподателят подчерта, че полетите на семейството му и швейцарските билети за влак няма да бъдат възстановени. Освен това кредитната му карта най-вероятно ще бъде дебитирана от хотела им поради късното анулиране. Жалбоподателят посочи, че застраховката му за отпуск не покрива проблеми, свързани с визите, въпреки че „не е допуснал грешка“. Що се отнася до сумата, жалбоподателят счита, че приблизителната му загуба може да достигне 3 000 GBP.

19. В становището си Съветът твърди, че второто твърдение на жалбоподателя също е недопустимо, тъй като не се отнася до обхвата на дейностите на Съвета. Тя заяви, че разпространението в Обединеното кралство на информация относно предстоящите промени във визовите изисквания, приложими в Швейцария, е въпрос от компетентността на швейцарските и британските органи, а не на Съвета.

20. Освен това Съветът заяви, че интегрирането на Конфедерация Швейцария в Шенгенското пространство е сложило край на продължителния процес, започнал през 2004 г., когато е подписано споразумението. Подготовката за прилагането на достиженията на правото от Шенген започна най-късно в Швейцария с началото на процеса на оценка на 1 март 2008 г.

21. Съветът изрази съжаление, че жалбоподателят не е могъл да получи точна информация относно приложимите визови изисквания в Швейцария преди датата на пътуването му на 20 декември 2008 г. Тя обаче отбеляза, че промяната във визовите изисквания за граждани на трети държави, предизвикана от присъединяването на Швейцария към Шенгенското пространство, е предвидима и всъщност е била оповестена от швейцарските органи няколко месеца по-рано. На уебсайта на Федералната служба за миграцията в Швейцария редовно се предоставяше информация за въвеждането на шенгенските договорености и за последните развития под формата на информационни фишове, често задавани въпроси и т.н. От средата на октомври 2008 г. швейцарското посолство в Лондон публикува на своя уебсайт съобщение относно предстоящото участие на Швейцария в Шенгенското пространство и повторното въвеждане на визови изисквания за граждани на трети държави с разрешения за пребиваване в Обединеното кралство. Посолството също така информира туристическите агенти и авиокомпаниите за промените и издаде безплатни визи на граждани на трети страни с разрешения за пребиваване в Обединеното кралство до 12 декември 2008 г. И накрая, от август 2008 г. насам Федералната служба по въпросите на миграцията поддържа редовни контакти с лицата, отговарящи за Ръководството за информация за пътуванията, което се публикува от Международната асоциация за въздушен транспорт и е водещият източник на информация в световен мащаб относно разпоредбите за пътуване във въздухоплаването.

22. С оглед на гореизложеното Съветът счете, че с дължимата грижа жалбоподателят е могъл да установи предстоящите промени в законодателството, свързано с визовите изисквания, приложими в Швейцария.

23. В становището си жалбоподателят заяви, че Съветът напълно е пропуснал точката. Той твърди, че фактът, че швейцарското посолство е публикувало информация на своя уебсайт, е без значение, тъй като много пътници дори не са могли да намерят уебсайта на швейцарското посолство, който е част от много по-голям уебсайт. Жалбоподателят също така се пита защо трябва да се свързва с швейцарското посолство, когато големите авиокомпании предоставят много подробна информация за визите, която се предполага, че е точна. Той заяви, че много пътници разчитат на тази информация и заяви, че е отговорност на Съвета да оцени всички последици от законодателството, което приема. Според него Съветът е трябвало да се свърже с големите авиокомпании достатъчно рано, за да ги информира за промяната във визовото законодателство, така че техните уебсайтове да могат да бъдат актуализирани своевременно. Той добави, че швейцарските и британските власти, както и авиокомпаниите, изобщо не са виновни и всъщност са направили всичко възможно, за да помогнат на пътниците. Въпреки това, тъй като до 27 ноември 2008 г. те не са получили информация относно конкретната дата за изпълнение, до този момент не са могли да направят нищо, освен да отправят двусмислени предупреждения въз основа на непълна информация от Съвета. Жалбоподателят намира за нелепо, че промяната на визата е била висяща в продължение на четири години, но когато в крайна сметка е настъпила, е имало преходен период от само 15 дни.

Оценка на омбудсмана

24. Съветът твърди, че второто твърдение на жалбоподателя също е недопустимо, тъй като не се отнася до обхвата на неговите дейности. Този довод не е убедителен, тъй като в него се посочва същността на случая, но не се обяснява защо омбудсманът не би имал правомощието да провери дали е съществувало задължение за информиране и ако е така, дали Съветът го е изпълнил. Поради това омбудсманът счита, че настоящото твърдение е допустимо.

25. Омбудсманът отбелязва, че решението на Съвета е имало важни последици за лицата, пътуващи до Швейцария. Поради това според него е важно Съветът да предостави достатъчна и навременна информация за тази промяна.

26. Съветът зае позицията, че швейцарските и британските органи са тези, които трябва да предоставят необходимата информация. Поради това омбудсманът счита, че е необходимо само да проучи дали самият Съвет е имал задължение да предостави информация относно присъединяването на Конфедерация Швейцария към Шенгенското пространство и дали това задължение е било надлежно изпълнено, ако информацията, предоставена от швейцарските и британските органи, е била недостатъчна.

27. Изглежда, че промените във визовата схема за пътуване до Швейцария не са били въведени неочаквано. Швейцарските власти вече бяха обърнали внимание на предстоящите промени месеци по-рано. Също така изглежда, че информацията относно въвеждането на шенгенските договорености е била предоставена на уебсайтовете на Швейцарската федерална служба по въпросите на миграцията (http://www.bfm.admin.ch/bfm/en/home.html) и на Швейцарското посолство в Лондон (http://www.eda.admin.ch/london), които могат лесно да бъдат намерени чрез търсачката на Google. Освен това Съветът заяви, че швейцарското посолство в Лондон е информирало туристическите агенти и авиокомпаниите за промените и че Швейцарската федерална служба по въпросите на миграцията поддържа редовни контакти с лицата, отговарящи за Ръководството за информация за пътуванията. Няма причина за съмнение, че тази информация, която не е оспорена от жалбоподателя, е вярна. Предвид тези обстоятелства изглежда, че на засегнатите авиокомпании е била предоставена достатъчно информация. Следователно авиокомпаниите са били в състояние да информират гражданите, желаещи да пътуват до Швейцария, за визовите изисквания, произтичащи от присъединяването на страната към Шенгенското пространство. Ясно е, че информация за действителната промяна може да бъде предоставена едва след приемането на решението на Съвета от 27 ноември 2008 г. Като се има предвид, че жалбоподателят е закупил билетите си в същия ден, в който е прието решението на Съвета, едва ли е изненадващо, че на уебсайта на авиокомпанията, който изглежда е проверил преди резервацията, не е налична информация за действителната промяна. Авиокомпаниите обаче очевидно са били в състояние да информират лицата, желаещи да пътуват до Швейцария, за промените, които ще настъпят след присъединяването на Конфедерация Швейцария към Шенгенското пространство. Следва да се отбележи, че в становището си самият жалбоподател се позовава на предупреждения (макар и „двусмислени“), отправени от авиокомпаниите.

28. Въз основа на гореизложеното омбудсманът счита, че не е установено лошо администриране от страна на Съвета във връзка с твърдението на жалбоподателя за недостатъчна информация.

29. С оглед на заключението, изложено в предходния параграф, омбудсманът счита, че искането на жалбоподателя за обезщетение от Съвета е неоснователно.

30. В своите забележки жалбоподателят твърди, че авиокомпаниите не са виновни за възникналите проблеми. Въпреки това, като се има предвид, че швейцарските органи изглежда са предоставили достатъчно информация относно съответната промяна на туристическите агенти и авиокомпаниите, жалбоподателят все пак може да поиска да проучи дали има някакви права, произтичащи от договора му с туристическия агент или авиокомпанията, от която е закупил билетите си.

В. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следните заключения:

Първото твърдение на жалбоподателя е извън правомощията на омбудсмана.

Не е установено лошо администриране от страна на Съвета по отношение на второто твърдение и твърдения на жалбоподателя.

Жалбоподателят и Съветът на Европейския съюз ще бъдат уведомени за това решение.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 30 юни 2009 година.

[1] ОВ L 53, 2008 г., стр. 52.

[2] Последно изменен с Регламент (ЕО) No 453/2003 на Съвета от 6 март 2003 г., ОВ L 69, 2003 г., стр. 10.

[3] Решение 2008/903/ЕО на Съвета от 27 ноември 2008 година относно пълното прилагане на разпоредбите на достиженията на правото от Шенген в Конфедерация Швейцария (ОВ L 327, 2008 г., стр. 15).

[4] За да се избегнат съмнения, омбудсманът би искал да посочи, че съответната дата в настоящата жалба не е датата на влизане в сила на решението на Съвета, която е датата на публикуването му в Официален вестник (5 декември 2008 г., вж. член 3 от решението), а по-скоро датата 12 декември 2008 г., посочена в член 1 от решението, която е датата за пълното прилагане на достиженията на правото от Шенген по отношение на Конфедерация Швейцария.