Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е дружество със седалище в ЕС. През 2018 г. тя започна да си сътрудничи с Европейската служба за външна дейност (ЕСВД), като предоставя ИТ услуги в рамките на проекти между ЕСВД и национална агенция за гражданска защита. От декември 2022 г., след като на жалбоподателя е бил възложен договор за услуги от новия главен изпълнител на ЕСВД, и до юли 2024 г. жалбоподателят е действал като подизпълнител на ЕСВД. Според жалбоподателя не му е било платено за работата, извършена от него през април, май и юни 2024 г.

2. ЕСВД информира жалбоподателя, че е готова да плати за услугите, предоставени през април и май 2024 г., като се има предвид, че жалбоподателят е предоставил определени резултати. Възникна обаче разногласие относно точния обхват на предоставяните услуги и съответните плащания. Възникнаха спорове и във връзка с това, че жалбоподателят е преустановил предоставянето на услугите си през юни 2024 г., както и във връзка с прехвърлянето на права върху интелектуална собственост след изтичането на договорното споразумение между жалбоподателя и основния изпълнител.

3. Между май 2024 г. и април 2025 г. е имало обмен на мнения по тези разногласия между жалбоподателя, ЕСВД и нейния основен изпълнител. Като се има предвид, че жалбоподателят е действал като подизпълнител, ЕСВД се е въздържала от пряка комуникация с жалбоподателя и вместо това е канализирала взаимодействията си чрез основния си изпълнител, с изключение на тристранна среща, проведена през ноември 2024 г.

4. Недоволен от начина, по който ЕСВД е подходила към въпроса, и като се има предвид, че усилията ѝ за решаване на въпроса с главния изпълнител са останали безрезултатни, през май 2025 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана.

Проучването

5. Омбудсманът започна проверка на начина, по който ЕСВД е разгледала споровете, и на начина, по който е наблюдавала действията на основния изпълнител в това отношение.

6. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на ЕСВД по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на ЕСВД.

Аргументи, представени на омбудсмана

7. Жалбоподателят твърди, че по време на целия проект е имал пряк канал за комуникация с ЕСВД. Едва когато са възникнали договорните разногласия, през последните месеци на проекта ЕСВД е отказала да осъществи пряка комуникация и последователно е насочвала жалбоподателя към основния изпълнител. Според жалбоподателя обаче главният изпълнител не е имал оперативни познания за проекта и следователно преговорите по споровете са останали неуспешни. Поради нежеланието на ЕСВД да плати за услугите, които жалбоподателят е предоставил, жалбоподателят е бил принуден да съкрати персонала.

8. ЕСВД твърди, че макар да са необходими оперативни взаимодействия с жалбоподателя, всички договорни и финансови процеси са били обработени чрез главния изпълнител, както се изисква съгласно приложимия рамков договор. Тя очерта стъпките, които е предприела за решаване на въпроса, по-специално чрез комуникация с главния изпълнител и чрез консултация с възлагащия орган (ГД „Информатика“). ЕСВД обясни, че е изяснила на жалбоподателя чрез основния изпълнител основните резултати и документация, необходими на ЕСВД за валидиране на фактурите, и че са извършени плащания към изпълнителя за валидираната работа, извършена през април и май 2024 г. Според ЕСВД оставащият въпрос относно плащането за невалидирани услуги е спор, който трябва да бъде разрешен пряко между изпълнителя и подизпълнителя.

9. Освен това ЕСВД заяви, че през юни 2024 г. жалбоподателят едностранно е решил да спре да предоставя услугите си без предварително уведомление, което има сериозни оперативни последици, по-специално чрез прекъсване на услугите за непрекъснатост на „подкрепата за мисии“. ЕСВД предостави следната информация: тя е започнала нова процедура за възлагане на обществена поръчка за консултантски услуги в областта на информационните технологии през ноември 2023 г., тъй като договорното споразумение между основния изпълнител и подизпълнителя изтича на 31 юли 2024 г. След обявяването на нов подизпълнител (различен от жалбоподателя) на 8 май 2024 г. жалбоподателят поиска „процедура на престой и преразглеждане“, която беше отхвърлена и приключена на 3 юни 2024 г. Според ЕСВД след това жалбоподателят едностранно е уведомил ЕСВД на 5 юни 2024 г. за решението си незабавно да преустанови предоставянето на услугите си.

10. ЕСВД също така заяви, че жалбоподателят е отказал да прехвърли правата върху интелектуалната собственост в противоречие с приложимия рамков договор. Освен това ЕСВД твърди, че жалбоподателят е признал, че притежава определени документи, необходими за валидиране на плащанията, но е отказал да ги предостави, освен ако плащанията не са извършени предварително. Според ЕСВД позицията на жалбоподателя по този въпрос противоречи на приложимия рамков договор и на Финансовия регламент на ЕС, който изисква доказателство за доставка преди плащане. И накрая, ЕСВД заяви, че поради липсата на подходяща документация и трансфер на знания е трябвало да инвестира значително допълнително време и ресурси в новото консултантско дружество, което е трябвало да преработи целия процес и да представи недоставената критична документация (която въпреки това жалбоподателят е фактурирал).

11. В коментарите си по отговора на ЕСВД жалбоподателят оспорва изявленията на ЕСВД и поддържа позицията си. Освен това то заяви, че административните практики на ЕСВД от 2018 г. до март 2024 г. са създали оправдани правни очаквания по отношение на приложимите изисквания и стъпки за валидиране на фактурите. Трудностите с проекта започнаха да възникват едва с пристигането на нови ръководители на ЕСВД в началото на юни 2024 г., които решиха да наложат нови изисквания за валидиране на фактурите. ЕСВД обаче е направила първите официални възражения относно отчетите за отработените часове и фактурите едва през декември 2024 г., месеци след извършването на съответните услуги. Жалбоподателят също така заяви, че не е преустановил едностранно предоставянето на услуги през юни 2024 г. Жалбоподателят не е могъл да предоставя услуги, тъй като ЕСВД не е извършила предварителните валидирания, необходими за предоставянето на тези услуги, а ЕСВД не е успяла да финансира поддържащата инфраструктура. Освен това жалбоподателят твърди, че е предоставил техническата документация за прехвърлянето на интелектуална собственост. И накрая, жалбоподателят заяви, че ЕСВД не е предоставила документи в подкрепа на твърдението си, че трябва изцяло да преработи системата.

Оценка на омбудсмана

12. В съответствие с установената практика на омбудсмана обхватът на контрола върху договорните задължения, поети от институция на ЕС, по необходимост е ограничен [1]. Омбудсманът не е този, който трябва да определи дали е налице нарушение на договора от някоя от засегнатите страни, тъй като този въпрос може да бъде разгледан ефективно само от компетентен съд [2]. Това важи особено когато жалбоподателят е действал като подизпълнител и когато пряката договорна връзка съществува само между жалбоподателя и основната договаряща страна.

13. Поради това в случаите, свързани с договорни спорове, омбудсманът ограничава проверката до проверка дали съответната институция на ЕС е представила последователно и разумно правно основание за своите действия и защо счита, че становището ѝ относно договорната позиция е обосновано [3]. Заключенията на омбудсмана в това отношение не засягат правото на страните договорният им спор да бъде разгледан и официално разрешен от компетентен съд.

14. Въпреки това дългогодишната позиция на омбудсмана е, че липсата на преки договорни отношения между институцията на ЕС и подизпълнителя не освобождава институцията, действаща в качеството си на публичен орган, от задължението ѝ да зачита основното право на подизпълнителя на добра администрация, от което справедливостта е важен аспект [4]. Това задължение включва, наред с другото, задължението на институцията да наблюдава поведението на своя изпълнител и, ако е необходимо, да настоява изпълнителят да изпълни задълженията си към подизпълнителя [5]. Освен това Омбудсманът очаква институцията на ЕС да съдейства за ефективното разрешаване на преките оперативни проблеми с подизпълнителите.

15. В разглеждания случай както ЕСВД, така и жалбоподателят са предоставили на омбудсмана копие от електронно писмо от 5 юни 2024 г., с което жалбоподателят е информирал ЕСВД за решението си да преустанови доставките. Прегледът на досието потвърждава, че ЕСВД незабавно е съобщила своите опасения на главния изпълнител както чрез непрекъснат обмен на електронни съобщения, така и чрез участие в срещи за обсъждане на всички нерешени въпроси. ЕСВД също така редовно е наблюдавала комуникацията на изпълнителя с подизпълнителя, като се е уверила, че изискванията на ЕСВД са били надлежно съобщени на подизпълнителя. Във връзка с това ЕСВД се консултира и с възлагащия орган ГД „Информатика“, за да провери дали той би могъл да помогне за разрешаването на ситуацията. Следователно доводът на жалбоподателя, че ЕСВД е закъсняла с повдигането на възражения по отношение на отчетите за отработените часове и фактурите, не е убедителен, тъй като ЕСВД е предприела бързи действия спрямо основния си изпълнител.

16. Въз основа на гореизложеното Омбудсманът счита, че ЕСВД е положила множество усилия, за да помогне за своевременното разрешаване на проблемите с подизпълнителя. Освен това Омбудсманът отбелязва, че ЕСВД по изключение е комуникирала пряко с жалбоподателя, за да изясни позицията си, например по време на срещата, проведена през ноември 2024 г. Омбудсманът отбелязва също така, че ЕСВД е извършила плащания за валидираната работа, извършена от жалбоподателя през април и май 2024 г., и че е предоставила конкретни насоки чрез изпълнителя относно изискванията по отношение на резултатите и документацията във връзка с останалите невалидирани услуги.

17. Що се отнася до аргумента на жалбоподателя, че е имал оправдани правни очаквания по отношение на приложимите изисквания и стъпки за валидиране на фактурите, омбудсманът последователно отбелязва високия праг, определен от Съда на ЕС за установяване на нарушения на принципа на оправданите правни очаквания [6]. Съгласно установената съдебна практика на Съда на ЕС трябва да бъдат изпълнени три условия [7]. Първо, на заинтересованото лице трябва да са предоставени конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници в институцията на Съюза. От друга страна, тези уверения трябва да могат да породят оправдани правни очаквания у адресата си. Трето, дадените уверения трябва да са в съответствие с приложимите правила.

18. В разглеждания случай жалбоподателят твърди по същество, че административните практики на ЕСВД от 2018 г. до март 2024 г. са създали оправдани правни очаквания по отношение на приложимите изисквания и стъпки за валидиране на фактурите. Въз основа на задълбочен преглед на документите, предоставени в хода на проверката, Омбудсманът обаче стига до заключението, че условията относно оправданите правни очаквания не са изпълнени. По-специално от документите не следва, че ЕСВД е предоставила безусловни и непротиворечиви уверения, че отношенията ѝ с жалбоподателя като подизпълнител фактически биха съответствали на преки отношения от гледна точка на договорните, финансовите и фактуриращите цели. Освен това, като се има предвид, че спорът се отнася по същество до валидирането на фактури, от предоставените документи не следва, че ЕСВД във всеки един момент е уверила жалбоподателя, че безусловно ще приеме изпратените фактури, без да запази възможността да оспори тяхната валидност и да поиска допълнителни разяснения. Като институция на ЕС ЕСВД е обвързана с финансовите правила на ЕС, по-специално с Финансовия регламент [8], който изисква доказателство за доставка в съответствие с договора. Поради това омбудсманът заключава, че ЕСВД не е нарушила принципа на оправданите правни очаквания.

19. Въз основа на гореизложеното Омбудсманът заключава, че в този случай не е налице лошо администриране от страна на ЕСВД.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

ЕСВД не е допуснала лошо администриране по отношение на начина, по който е разгледала споровете, и начина, по който е наблюдавала действията на основния изпълнител.

Жалбоподателят и ЕСВД ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 10.7.2026 г.

[1] Вж. например решението за приключване на разследването по жалба 346/2009/(BEH)KM, точка 35, достъпно на https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743, и решението по жалба 772/99/GG, точка 3.6, достъпно на https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/1228.

[2] Вж. например решението за приключване на разследването по жалба 1922/2010/(VIK)ER, точка 38, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52929, и решенията по жалба 2843/2005/BM, точка 2.7, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/3004 и по жалба 100/2004/GG, точка 2.7, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/2065.

[3] Вж. например решенията за приключване на разследването по жалба 1176/2012/(VIK)CK, точка 9, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/52682, жалба 346/2009/(BEH)KM, точка 32, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/51391 и жалба 2431/2011/MMN, точка 36, на разположение на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/4743.

[4] Вж. например решението за приключване на разследването по жалба 2410/2012/MHZ, точка 14, достъпно на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/53183.

[5] Вж. например решението за приключване на разследването по жалба 535/2010/(PF)RT, точки 39—47, достъпно на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/11735.

[6] Вж. например решенията за приключване на разследването по жалба 2354/2013/ANA, точка 28, достъпни на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/60888. Вж. също решението по жалба 1693/2002/GG, достъпно на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/1797.

[7] Вж. например решенията по: Решение от 6 юли 1999 г. по дело Forvass/Комисия, T-203/97, Recueil FP, стр. I-A-129 и II-705, ECLI:EU:T:1999:135, точка 70; Решение от 7 ноември 2002 г. по дело G/Комисия, T-199/01, Recueil FP, стр. I-A-217 и II-1085, ECLI:EU:T:2002:271, точка 38; Решение от 30 юни 2005 г. по дело Branco/Комисия, T-347/03, Recueil, стр. II-2555, ECLI:EU:T:2005:265, точка 102; Решение от 15 ноември 2018 г., Deutsche Telekom AG/Европейска комисия, T-207/10, ECLI:EU:T:2018:786, точка 46 и решение от 10 юни 2026 г., Xpand Consortium и др./Европейска комисия, T-80/25, ECLI:EU:T:2026:386, точка 93.

[8] Понастоящем в сила като Регламент (ЕС, Евратом) 2024/2509 на Европейския парламент и на Съвета от 23 септември 2024 г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (преработен текст), достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/2509/oj.