Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Услугите за мултимодална цифрова мобилност (MDMS) са цифрови платформи, които съчетават различни видове транспорт в единен интерфейс за планиране, резервиране и плащане. Те имат за цел да направят пътуването по-удобно, достъпно и устойчиво и следователно са част от Зеления пакт на ЕС и неговата стратегия за мобилност [1] С оглед на това през септември 2021 г. Европейската комисия обяви намерението си да представи законодателно предложение относно MDMS [2].

2. Две години по-късно, през септември 2023 г., Комитетът за регулаторен контрол (КРК)[3] даде отрицателно становище относно проекта на доклад на Комисията за оценка на въздействието във връзка с предложението за СУДМ. След това становище Комисията започна работа по актуализирана оценка на въздействието и реши да промени подхода си и да предложи два регламента: Регламента за единната цифрова резервация и продажба на билети (SDBTR) и Регламента за мултимодалните цифрови услуги за мобилност (MDMSR)[4].

3. През март 2025 г. жалбоподателят, дружество, подаде искане за публичен достъп ^[5] до отрицателното становище на КРК. В отговор Комисията отказва достъп до документа в неговата цялост. По този начин тя се позовава на изключение съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001), като твърди, че оповестяването на документа би засегнало текущия процес на вземане на решения ^[6] относно законодателната инициатива.

4. Жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа позицията си (като подаде „потвърдително заявление“), като оспори прилагането на изключението от страна на Комисията и подчерта, че по отношение на законодателните документи се прилага особено висок стандарт на прозрачност.

5. В потвърдителното си решение от декември 2025 г. Комисията потвърди отказа си на достъп. Той подчерта чувствителния характер на законодателната инициатива и трудността да се постигне консенсус по нея. Комисията добави, че е подложена на значителен външен натиск и за да илюстрира това, се позова на организация на железопътни предприятия (CER [7]), която заобикаля стандартните процедури за диалог със заинтересованите страни [8] и се обръща директно към КРК, като изпраща писмо до своя председател. И накрая, Комисията посочи, че становището е от септември 2023 г. и че междувременно е преразгледала съществено оценката на въздействието. Поради това тя счете, че оповестяването на становището би довело до недоразумения и объркване, отклонявайки текущите обсъждания от вариантите на политиката, които понастоящем се разглеждат. 

6. Недоволен от този резултат, жалбоподателят се обръща към омбудсмана през април 2026 г.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка на решението на Комисията да откаже достъп до поисканото становище на КРК съгласно Регламент 1049/2001.

8. По време на проверката Комисията предостави допълнителни становища по жалбата, а разследващият екип на Омбудсмана провери становището на КРК, както и придружителното му писмо и писмото от организацията на железопътните предприятия CER, посочени в потвърдителното решение на Комисията.

9. Междувременно Комисията прие своя „Пакет за пътниците“, състоящ се от три законодателни предложения за опростяване на планирането и резервацията на пътувания и за осигуряване на по-добра защита на пътниците, използващи железопътен транспорт [9].

Представени аргументи

10. В потвърдителното си заявление жалбоподателят подчертава особено високия стандарт на прозрачност, приложим за законодателните документи ^[10]. Той счита, че нито фактът, че законодателното предложение все още не е прието, нито особено чувствителното твърдение (което според жалбоподателя не е така) могат да обосноват отказа на достъп до разглежданото становище на КРК. Той твърди, че вместо да накърнява защитата на обществените интереси, публичният достъп до становището на КРК би обогатил обществения дебат и че Комисията е тази, която трябва да предотврати всяко неблагоприятно въздействие върху своя процес на вземане на решения, произтичащо от външен натиск ^[11].

11. В своето потвърдително решение Комисията призна, че Съдът и омбудсманът считат становищата на КРК за законодателни документи, но отбеляза, че това не означава, че Комисията не може да откаже достъп до тях въз основа на индивидуална оценка на съответния документ.

12. В този случай Комисията счете, че предложените регламенти [12] са силно обсъждани и засягат чувствителни от търговска и стратегическа гледна точка аспекти на секторите на транспорта и мобилността, като същевременно се пресичат с по-широки дебати относно цифровия суверенитет, конкурентното право и регулирането на платформите, което увеличава политическата чувствителност на инициативата, също и сред държавите членки. С оглед на това Комисията заяви, че консенсусът по инициативата е предизвикателство и че позициите на заинтересованите страни са дълбоко поляризирани. По-специално Комисията посочи, че заварените железопътни оператори упражняват значителен натиск и прибягват до неконвенционални тактики за оказване на влияние върху процеса на вземане на решения на Комисията. По-конкретно, CER заобикаля стандартните процедури за диалог със заинтересованите страни и се обръща директно към КРК, което показва, че Комисията е подложена на силен външен натиск.

13. Освен това Комисията посочи, че становището датира от септември 2023 г. и следователно се отнася до предишната оценка на въздействието на MDMS, която оттогава е преразгледана значително. Според Комисията оповестяването би могло да доведе до недоразумения и объркване и „би отклонило текущата дискусия от настоящите мерки и варианти на политиката, като по този начин би подкопало качеството на приноса на заинтересованите страни и потенциално би забавило процеса на вземане на решения относно ключова инициатива“. Като цяло Комисията твърди, че способността ѝ да гарантира почтеността, спокойствието, ефективността и справедливостта на своя процес на вземане на решения би била накърнена, ако становището на КРК бъде оповестено „като се има предвид вътрешният характер на документа, текущият етап от процедурата и много чувствителният характер на съдържанието на документа“.

14. Комисията стигна до заключението, че жалбоподателят не е изтъкнал по-висш обществен интерес от оповестяването и че не е възможно да се предостави смислен частичен достъп.

15. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят твърди, че външният натиск е аргумент в полза на прозрачността, а не против нея. По-конкретно той счита, че Комисията трябва да действа като независим арбитър и че не само тези, които имат пряк достъп до Комисията (като CER), следва да могат да повлияят на резултата. Жалбоподателят също така посочи, че „рискът от обществено объркване“ не е изключение съгласно Регламент 1049/2001.

16. Жалбоподателят добавя, че вместо да бъде чисто вътрешен подготвителен документ, спорният документ е законодателен документ, отнасящ се до процеса на вземане на решения относно важен законодателен акт за транспортния сектор, за който се прилага висок стандарт на прозрачност. Тя заяви, че публичното оповестяване на констатациите на КРК би гарантирало еднакви условия на конкуренция и че е налице по-висш обществен интерес да се разбере защо КРК е отхвърлил първоначалната оценка на въздействието в контекста на текущия обществен дебат относно законодателната инициатива.

17. В допълнителното си становище по жалбата Комисията повтаря, че разглежданият законодателен процес е политически чувствителен. Тя обясни, че КРК е поискал допълнителна обосновка на проблемите, които трябва да бъдат решени със законодателната инициатива, което е накарало Комисията да предприеме цялостен преглед. Поради това към момента на искането за достъп становището на КРК от 2023 г. вече не отразяваше променящото се състояние на работата на Комисията и оповестяването му би засегнало целостта на текущия процес на вземане на решения. По-конкретно, според Комисията предоставянето на публичен достъп до становището на КРК от септември 2023 г. към момента на потвърждаващото решение би изложило Комисията на неправомерен външен натиск, би застрашило независимостта на КРК и би създало объркване сред заинтересованите страни.

18. Комисията счете, че писмото от CER илюстрира гореизложеното, и стигна до заключението, че нито една от заинтересованите страни не е имала привилегирован достъп до становището от септември 2023 г., докато всички заинтересовани страни вече имат достъп до преразгледаната оценка на въздействието и съответното становище на КРК ^[13].

Оценка на омбудсмана

19. Договорите на ЕС отдават основно значение на откритостта на процеса на вземане на решения в ЕС и на възможността гражданите на ЕС да участват в демократичния живот на Съюза. Откритостта и участието на обществеността са още по-важни, когато институциите на ЕС действат в качеството си на законодателни органи. С оглед на това Омбудсманът последователно е заявявал, че обществеността следва да има право да упражнява контрол върху цялата информация, която е в основата на даден законодателен акт [14].

20. Съдебната практика на ЕС вече е установила, че докладите за оценка на въздействието и придружаващите ги становища на КРК представляват важни елементи от законодателния процес на ЕС [15] и следователно са „законодателни документи“ по смисъла на член 12, параграф 2 от Регламент 1049/2001 [16]. Следователно разглежданият в настоящото разследване документ е законодателен документ, за който трябва да се прилагат най-високите стандарти за прозрачност. Следователно изключението, на което се позовава Комисията, за да откаже публичен достъп до документа, трябва да се прилага още по-ограничително.

21. За да обоснове отказа на достъп в този случай, Комисията подчерта чувствителността на законодателната инициатива, дълбоката поляризация на позициите на заинтересованите страни и факта, че CER се е свързал директно с председателя на КРК. Като цяло Комисията счете, че е подложена на силен външен натиск и че независимостта на КРК би била компрометирана чрез оповестяване на становището.  

22. Омбудсманът отбелязва, че фактът, че дадена законодателна инициатива е спорна или особено чувствителна, сам по себе си не оправдава отказа на достъп до съответните документи.[17] В този случай, след проверка на поисканото становище на КРК, омбудсманът не е убеден, че съдържанието му е особено чувствително. По-скоро КРК предостави на Комисията препоръки за това как по-добре да обоснове своето(ите) законодателно(и) предложение(я) по отношение на MDMS.

23. Съдебната практика на ЕС признава риска от външен натиск като легитимно основание за ограничаване на достъпа до документи въз основа на необходимостта от защита на процеса на вземане на решения. Реалността на този външен натиск обаче трябва да бъде установена със сигурност и трябва да бъдат представени „материални доказателства“, за да се покаже, че съществува разумно предвидим риск решението да бъде съществено засегнато поради този външен натиск [18].

24. Представителството на интереси, било то от професионални групи, потребителски групи или представители на обществеността, е част от „общите елементи на всеки демократичен законодателен процес“[19]. Той отразява факта, че обществеността и групите със специфични интереси имат законен интерес да следят законодателния процес и да участват в него. За да могат обаче всички интереси да споделят информирани мнения по време на текущите законодателни дебати, от особено значение е да са налице във възможно най-голяма степен еднакви условия на конкуренция по отношение на достъпа до информация.

25. Писмото от CER показва, че заинтересованите страни действително са се опитали да информират процеса на вземане на решения на Комисията по отношение на MDMS. Въпреки че по този начин омбудсманът оценява факта, че в този случай е имало външен натиск, тя счита, че Комисията не е обяснила защо този външен натиск би бил допълнително увеличен поради оповестяването на становището на КРК.

26. Дори да се предположи, че тя е увеличена, тя счита, че в случая Комисията не е доказала, че е било разумно предвидимо, че външният натиск би засегнал сериозно процеса ѝ на вземане на решения. По-конкретно, омбудсманът не е убеден, че външният натиск под формата на въпросното писмо CER би могъл да възпрепятства способността на Комисията да действа напълно независимо и изключително в общ интерес [20]. 

27. Във всеки случай Съдът е постановил, че Комисията е тази, която трябва да предотврати всяко неблагоприятно въздействие върху своя процес на вземане на решения, произтичащо от външен натиск [21] . В това отношение омбудсманът разбира, че Комисията вече е въвела правила за гарантиране на независимостта на КРК [22].

28. В същия дух Комисията заяви, че поисканото становище на КРК датира от септември 2023 г. и следователно вече не отразява променящото се състояние на работата на Комисията по оценката на въздействието към момента на потвърждаващото решение. Следователно оповестяването му би създало объркване сред заинтересованите страни и би отклонило вниманието от обсъжданите по това време варианти на политиката, като по този начин би забавило процеса на вземане на решения и би подкопало неговата почтеност.

29. Омбудсманът отбелязва, че съдилищата на ЕС многократно са постановявали, че обществеността е напълно способна да разбере, че някои документи са временни по своя характер и следователно могат да бъдат променени.[23] От решаващо значение е, че Съдът припомни, че изразяването от обществеността или заинтересованите страни на техните мнения относно вариантите на политиката, предвидени от Комисията, преди обявяването на конкретни законодателни предложения „е неразделна част от упражняването от страна на гражданите на ЕС на техните демократични права“[24].   

30. По-специално в този случай омбудсманът счита, че оповестяването на становището от септември 2023 г. би позволило на заинтересованите страни да проверят как Комисията е изпълнила забележките на КРК, докато процесът на вземане на решения на Комисията все още е бил в ход.

31. Като цяло омбудсманът не е убеден, че оповестяването на поисканото становище на КРК би увеличило натиска върху Комисията и следователно би засегнало сериозно или допълнително удължило или усложнило [25] приключването на оценката на въздействието и приемането на законодателните предложения на Комисията.

32. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че Комисията не е имала основание да приложи изключението за защита на текущото си вземане на решения и със сигурност не и за документа в неговата цялост.

33. Междувременно Комисията публикува своите законодателни предложения във връзка с „Пакета за пътниците“, придружени от работен документ на службите на Комисията, съдържащ преразгледаната оценка на въздействието ^[26]. Настоящият работен документ на службите на Комисията възпроизвежда съдържанието на становището на КРК от септември 2023 г. Поради изминалото време обаче оповестената понастоящем информация може вече да не е от полза за целта, която жалбоподателят е възнамерявал да постигне, т.е. да изрази становището си преди приемането на законодателното предложение.

34. С оглед на ясната съдебна практика, която изисква от институциите на ЕС да прилагат особено висок стандарт на прозрачност по отношение на законодателните документи, омбудсманът счита, че отказът на Комисията да предостави публичен достъп до документа, дори и частично, представлява лошо администриране.

35. Въпреки това, като се има предвид, че съдържанието на въпросното становище на КРК вече е публично и че Комисията е публикувала законодателните си предложения, омбудсманът счита, че препоръка към Комисията да преразгледа позицията си по искането за публичен достъп не би послужила за полезна цел.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Отказът на Европейската комисия да предостави публичен достъп до становището на КРК, свързано със законодателната инициатива относно услугите за мултимодална цифрова мобилност, дори частично, представлява лошо управление.

Въпреки това, като се има предвид, че съдържанието на въпросното становище на КРК вече е публично и че междувременно Комисията е публикувала своите законодателни предложения, омбудсманът счита, че препоръка към Комисията да преразгледа позицията си по искането за публичен достъп не би послужила за полезна цел.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Тереза Анджиньо
Европейски омбудсман

Страсбург, 25.6.2026 г.

 

[1] За повече информация вж.: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2026/789303/EPRS_BRI(2026)789303_EN.pdf.

[2] Вж.: https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/state-union/state-union-2021_en. 

[3] Комитетът за регулаторен контрол е независим орган в рамките на Комисията, който консултира колегиума на членовете на Комисията. Тя осигурява централен контрол на качеството и подкрепа за оценките на въздействието и оценките на Комисията на ранните етапи от законодателния процес. За повече информация вж.: https://commission.europa.eu/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_en.

[4] Пакетът за пътниците от май 2026 г. включва и предложение за преразглеждане на Регламента за правата на пътниците, използващи железопътен транспорт.

[5] Съгласно Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[6] Член 4, параграф 3, първа алинея от Регламент 1049/2001.

[7] Общността на европейските железопътни и инфраструктурни дружества (CER) обединява близо 70 железопътни предприятия, техните национални сдружения, както и управители на инфраструктура и лизингови дружества за превозни средства: https://www.cer.be/about-us/who-we-are.

[8] Комисията обясни, че нейните служби са организирали проучвания сред заинтересованите страни и четири публични семинара по време на целия процес на преработване, като по този начин са осигурили постоянно участие на заинтересованите страни.

[9] За повече информация вж.: https://transport.ec.europa.eu/passenger-package_en.

[10] По отношение на: съображение 2 от Регламент 1049/2001; Решение на Съда (голям състав) от 4 септември 2018 г., ClientEarth/Европейска комисия, C-57/16 P, точка 92: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62016CJ0057; Решение по дела 2347/2023/MIK и 177/2024/MIG относно отказа на Европейската комисия да предостави публичен достъп до документи, свързани с оценка на въздействието на преразглеждането на Регламента относно предоставянето на информация за храните на потребителите: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/193459.

[11] С оглед на точка 124 от Решение по дело ClientEarth/Европейска комисия, посочено по-горе.

[12] Към момента на първоначалния отговор беше предвидено само едно предложение. В своето потвърдително решение Комисията обясни, че се стреми към две предложения, а пакетът за пътниците включва и предложение за преразглеждане на Регламента за правата на пътниците, използващи железопътен транспорт.

[13] Вж.: https://transport.ec.europa.eu/document/download/5fd64be7-44b8-4dd3-b084-05c35c5f2a8b_en?filename=SWD_2026_300_Impact_assessment.pdf.

[14] Препоръка относно начина, по който Европейската комисия е обработила две искания за публичен достъп до оценките на въздействието и становищата на Комитета за регулаторен контрол във връзка с предвиденото преразглеждане на REACH и Регламента относно живака (дело 1053/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/175628; Решение относно отказа на Европейската комисия да предостави публичен достъп до документи относно оценка на въздействието и свързаното с нея становище на Комитета за регулаторен контрол относно преразглеждането на Регламента за предоставянето на информация за храните на потребителите (дела 2347/2023/MIK и 177/2024/MIG): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/193459#_ftn27.

[15] ClientEarth/Европейска комисия, цитирано по-горе, точки 90—91.

[16] ClientEarth/Европейска комисия, цитирано по-горе, точка 93.

[17] Вж. например Решение на Съда от 8 юни 2023 г., Съвет/Pech, C-408/21 P, точка 67: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=274436&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4725359.

[18] Решение на Общия съд от 21 април 2021 г., Pech/Съвет, T-252/19, точка 92: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=240171&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1916898.

[19] Решение относно начина, по който Европейският парламент, Съветът на Европейския съюз и Европейската комисия обработват исканията за публичен достъп до законодателни документи (OI/4/2023/MIK): https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/196680.

[20] ClientEarth/Европейска комисия, цитирано по-горе, параграф 108.

[21] ClientEarth/Европейска комисия, цитирано по-горе, точка 124.

[22] Член 2, параграф 4 от Решението на председателя на Европейската комисия относно независим Комитет за регулаторен контрол от 23 януари 2020 г., достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/document/download/29d9b281-3d50-43a2-9a21-09777fdaae8d_en?filename=rsb_decision_23_01_2020_en.pdf; вж. също: Дело 439/2023/KR относно състава на Комитета за регулаторен контрол на Европейската комисия и начина, по който той взаимодейства с представителите на интереси: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63502.

[23] Решение на Общия съд от 22 март 2018 г., De Capitani/Парламент, T-540/15, точка 102: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[24] ClientEarth срещу Европейската комисия, цитирано по-горе, параграф 108.

[25] Пак там.

[26] Вж.: https://transport.ec.europa.eu/document/download/5fd64be7-44b8-4dd3-b084-05c35c5f2a8b_en?filename=SWD_2026_300_Impact_assessment.pdf.