Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. С цел да се подобри прилагането на правото и политиките на ЕС в определени области, в Директивата на ЕС за защита на лицата, сигнализиращи за нередности [1] се определят общи минимални стандарти за високо равнище на защита на лицата, подаващи сигнали за нарушения на правото на ЕС [2]. Директивата изисква, наред с другото, държавите членки да приемат необходимите мерки, за да гарантират, че сигнализиращите лица са защитени срещу ответни действия с цел отмъщение, включително съдебни производства срещу тях поради публичното оповестяване, което са направили [3].

2. През януари 2022 г. Европейската комисия започна официално производство за установяване на нарушение [4] срещу Белгия, като изпрати официално уведомително писмо за това, че не е транспонирала и съобщила мерките за транспониране на Директивата за защита на лицата, сигнализиращи за нередности, в определения срок. През септември 2022 г. Комисията изпрати мотивирано становище на Белгия, тъй като тя все още не е транспонирала изцяло директивата [5]. Това производство за установяване на нарушение е в ход.

3. През септември 2025 г. жалбоподателят поиска публичен достъп до официалното уведомително писмо и мотивираното становище, издадени от Комисията.

4. В отговора си от октомври 2025 г. Комисията отказа достъп до двата документа в тяхната цялост. Комисията се позова на изключение съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи (Регламент 1049/2001 [6]), като заяви, че оповестяването на документите би засегнало целта на текущото ѝ разследване [7] във връзка с евентуално нарушение на правото на ЕС от страна на Белгия. Той счита, че оповестяването, дори частично, би застрашило климата на взаимно доверие между Комисията и съответната държава членка. Комисията стигна до заключението, че няма по-висш обществен интерес от оповестяването на документите, тъй като общественият интерес ще бъде по-добре обслужен чрез защита на производството за установяване на нарушение и свързания с него обмен на информация с оглед на решаването на случая, без да се налага да се обръща към Съда на ЕС.

5. Жалбоподателят поиска от Комисията да преразгледа позицията си (като подаде „потвърдително заявление“) във връзка с мотивираното становище. Те заявиха, че оповестяването на документа е необходимо, тъй като според тях белгийските органи въвеждат в заблуждение обществеността и (потенциалните) лица, сигнализиращи за нередности, като твърдят, че Белгия е транспонирала изцяло директивата. Освен това жалбоподателят твърди, че се нуждае от документа, за да упражни правото си на защита в производствата, пред които е изправен след подаването на няколко сигнала за нередности. Що се отнася до разследването или вземането на решения от страна на Комисията, жалбоподателят счита, че това разследване вече не е в ход, тъй като Комисията вече е стигнала до заключението, че Белгия не е транспонирала директивата и следователно няма риск от подкопаване на доверието между страните.

6. Жалбоподателят също така счита, че е налице по-висш обществен интерес от оповестяването на мотивираното становище на Комисията, тъй като документът се отнася до системен проблем, засягащ всички лица, сигнализиращи за нередности в Белгия, и неговото оповестяване би подобрило демократичната отчетност. Ако пълният достъп не е бил възможен, жалбоподателят изрично е поискал достъп до общата оценка на Комисията за това дали Белгия е транспонирала правилно директивата, включително констатациите ѝ относно транспонирането на конкретни членове, които според тях са от значение за съдебното производство срещу тях.

7. През декември 2025 г. Комисията потвърди отказа си да оповести въпросния документ, като се позова на общата презумпция за неоповестяване, която се прилага за производствата за установяване на нарушение.

8. Недоволен от този резултат, през февруари 2026 г. жалбоподателят се обръща към Европейския омбудсман.

Проучването

9. Омбудсманът започва проверка на решението на Комисията да откаже публичен достъп до спорния документ.

10. По време на проверката разследващият екип на Омбудсмана провери спорния документ и поиска от Комисията да представи допълнителни становища по въпроса, по-специално относно актуалното състояние на съответното производство за установяване на нарушение.

11. В допълнителното си становище Комисията заяви, че оценката на пълнотата на транспонирането от страна на Белгия на Директивата за защита на лицата, сигнализиращи за нередности, е в ход.

Представени аргументи

12. В потвърдителното си решение Комисията посочи, че исканият документ е неразделна част от преписката по производство за установяване на нарушение INFR(2022)0011. Комисията твърди, че дейностите ѝ в контекста на производство за установяване на нарушение представляват разследване [8] по смисъла на Регламент 1049/2001. Освен това той заяви, че Съдът на ЕС е признал съществуването на презумпция за неоповестяване на документи, отнасящи се до производства за установяване на неизпълнение на задължения [9], независимо дали въпросните документи са били изготвени по време на неофициалния или официалния етап на производство за установяване на неизпълнение на задължения [10].

13. Според Комисията оповестяването на въпросния документ би засегнало целта на текущото разследване и климата на взаимно доверие между Комисията и Белгия, както и би застрашило възможността за уреждане на спора по взаимно съгласие (без да е необходимо да сезира Съда на ЕС).[11] Комисията обясни също така, че Белгия е уведомила за няколко разпоредби за транспониране на директивата през 2024 г., които понастоящем оценява. Поради това Комисията счете, че съществува реален и нехипотетичен риск оповестяването на документа да засегне текущото разследване. Освен това Комисията заяви, че оповестяването би изложило Комисията на външен натиск.

14. Комисията счете, че не е доказан по-висш обществен интерес от оповестяването, като се има предвид, че жалбоподателят изглежда преследва предимно своите частни интереси, като желае да използва искания документ в съдебно производство срещу него. Освен това той отбеляза, че общественият интерес от гарантиране на спазването на правото на ЕС се обслужва най-добре чрез защита на ефективността на разследването на Комисията [12] и че белгийските съдилища винаги могат да поискат достъп до въпросния документ в контекста на национално производство съгласно принципа на лоялно сътрудничество. На последно място, Комисията заяви, че не съществува задължение за предоставяне на частичен достъп, когато поисканите документи са обхванати от обща презумпция за неоповестяване [13].

15. В жалбата си до омбудсмана жалбоподателят подчерта значението на искания документ за упражняването на правата му на защита, тъй като ще бъде изправен пред стратегическо съдебно производство, насочено срещу участието на обществеността (ССПНСУО), което според него представлява въпрос от обществен интерес, тъй като успешните ССПНСУО могат да възпрат бъдещите лица, сигнализиращи за нередности, да подават сигнали. В отговор на аргумента на Комисията, че белгийските съдилища винаги могат да поискат документа, жалбоподателят посочи, че според него тези съдилища системно отказват да прилагат правото на ЕС в този контекст, като в крайна сметка подкопават правото им на ефективна съдебна защита.

16. В по-общ план жалбоподателят отбеляза, че прозрачността в производствата за установяване на неизпълнение на задължения е от обществен интерес и че поверителността по време на такива производства следва да бъде балансирана спрямо продължителността на производствата, евентуалното накърняване на основните права и обществения интерес да се знае, че законът се спазва. Жалбоподателят счита, че отказът на Комисията дори за частичен достъп е необоснован и че той защитава Белгия от подвеждане под отговорност за неприлагане на правото на ЕС. В това отношение те заявиха, че правното тълкуване на Комисията, общото описание на недостатъците, графикът на белгийските уведомления и оценката на Комисията вероятно биха могли да бъдат оповестени без вреда.

Оценка на омбудсмана

17. Съдилищата на ЕС са признали, че институциите на ЕС могат да откажат публичен достъп до документи въз основа на обща презумпция за неоповестяване за определени категории документи [14]. Това означава, че съответната институция не е длъжна да разглежда въпросните документи поотделно, т.е. не е длъжна да преценява по какъв начин тяхното оповестяване би засегнало конкретно и действително защитените интереси. По-скоро съответната институция може да приеме, че тъй като въпросните документи попадат в определена категория, оповестяването на който и да е от тях би засегнало защитените интереси.

18. В съдебната практика е пояснено, че една от тези категории се отнася до документи, свързани с текущи производства за установяване на неизпълнение на задължения [15]. Доколкото съществува риск да се засегне естеството на производството за установяване на неизпълнение на задължения, да се промени неговият напредък или да се накърнят неговите цели, прилагането на презумпцията е обосновано [16].  

19. Проверката на спорния документ потвърждава, че той е част от административната преписка по съответното производство за установяване на неизпълнение на задължения. Според Комисията тази процедура е в ход.

20. Поради това изглежда разумно Комисията да приеме, че оповестяването на документа би променило естеството на това производство, и да се позове на общата презумпция за неоповестяване.

21. Омбудсманът отбелязва, че общата презумпция не изключва възможността да се докаже, че даден документ, чието оповестяване е поискано, не е обхванат от тази презумпция или че съществува по-висш обществен интерес, обосноваващ оповестяването на съответния документ [17]. За да се докаже наличието на по-висш обществен интерес от оповестяването, съдебната практика на ЕС [18] изисква заявителят за публичен достъп да посочи конкретни обстоятелства, които да обосноват оповестяването, и че чисто общи съображения не са достатъчни. По-конкретно от заявителя се изисква да докаже, че „принципът на прозрачност в известен смисъл е особено належащ и следователно може да надделее над причините, обосноваващи отказа за оповестяване“[19].

22. В този случай жалбоподателят твърди, че съществува такъв по-висш обществен интерес, който обосновава оповестяването на искания документ. Според тях документът може да съдържа информация, свързана с конкретни пропуски при прилагането на Директивата от страна на Белгия. Съответно нейното оповестяване би помогнало да се докаже, че нетранспонирането на директивата е системен неуспех, който засяга всички лица, сигнализиращи за нередности в Белгия, като повишава осведомеността по тези въпроси както за обществеността, така и за (потенциалните) лица, сигнализиращи за нередности.

23. За Омбудсмана адекватната защита на лицата, сигнализиращи за нередности, е от съществено значение за защита на обществения интерес, за защита на свободата на изразяване и за насърчаване на прозрачността.

24. В настоящия случай проверката на спорния документ показва, че той съдържа единствено обща информация относно актуалното състояние през 2022 г. на (планираното) уведомяване на Комисията от страна на Белгия за мерките за транспониране. Както Комисията поясни в потвърдителното си решение и в допълнителните си становища до омбудсмана, Белгия уведоми за няколко разпоредби за транспониране на Директивата за защита на лицата, сигнализиращи за нередности, през 2024 г., т.е. след като Комисията изпрати мотивираното си становище. Комисията заяви, че все още оценява пълнотата на тези разпоредби. Поради това за Омбудсмана не е ясно как информацията, съдържаща се в искания документ, на този етап би удовлетворила обществения интерес, на който се позовава жалбоподателят, и по този въпрос надделява над обществения интерес да се позволи на Комисията да защити целта на текущото си разследване, за да изясни дали правото на ЕС е било спазено от съответната държава членка [20].

25. Като цяло омбудсманът счита, че в този случай Комисията не е извършила акт на лошо администриране, когато се е позовала на общата презумпция за неоповестяване, за да откаже публичен достъп до искания документ.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение [21]:

В този случай Комисията не е допуснала лошо администриране, като се е позовала на общата презумпция за неоповестяване, за да откаже публичен достъп до искания документ.

Жалбоподателят и Европейската комисия ще бъдат уведомени за това решение.

Lampros Papadias Генерален
секретар

Страсбург, 7.4.2026 г.

[1] Директива 2019/1937 относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02019L1937-20241230.  

[2] Член 1 от Директива 2019/1937.

[3] Член 21 от Директива 2019/1937.

[4] INFR(2022)0011.

[5] Вж.: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/inf_22_5402.

[6] Регламент 1049/2001 относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32001R1049.

[7] Член 4, параграф 2, трето тире от Регламент 1049/2001.

[8] Решение на Съда от 7 септември 2017 г., Франция/Schlyter, C-331/15 P, точка 46: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194104&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=871574.

[9] Решение на Общия съд от 1 февруари 2023 г. по дело ClientEarth/Комисия, T‑354/21, точка 43 и съдебната практика, посочена в него: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62021TJ0354.

[10] Пак там, точка 65.

^[11] Решение на Общия съд от 25 септември 2014 г., Spirlea/Комисия, T-306/12, точка 57: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62012TJ0306, потвърдено с решение на Съда от 11 май 2017 г., Швеция и Spirlea/Комисия , C-562/14 P: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62014CJ0562; Решение на Съда от 14 ноември 2013 г., LPN и Финландия/Комисия, C-514/11 P и C-605/11 P, точка 65: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:62011CJ0514.  

[12] Решение на Общия съд от 9 октомври 2018 г., Anikó Pint/Комисия, T-634/17, точка 48: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:62017TJ0634.

[13] Решение на Съда от 28 юни 2012 г., Комисия/Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, точка 133: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:62010CJ0404.  

[14] Решение на Общия съд от 13 септември 2013 г. по дело T-380/08, Нидерландия/Комисия, точка 35: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-380/08&language=EN.

[15] LPN и Финландия срещу Комисията, точки 61-68.

[16] Швеция и Spirlea/Комисия, точка 45.

[17] Швеция и Spirlea/Комисия, точка 46.

[18] LPN и Финландия срещу Комисията, точки 93-94; Решение по дело Швеция и Spirlea/Комисия, посочено по-горе (точка 56).

[19] LPN и Финландия срещу Комисията, точка 93.

[20] Решение по дело Spirlea/Комисия, посочено по-горе, точка 98.

[21] Тази жалба е разгледана в рамките на делегирано разглеждане на случаи в съответствие с решението на Европейския омбудсман за приемане на разпоредби за прилагане.