Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Знанията и експертният опит са от ключово значение за изготвянето на политиките на ЕС. Когато се консултира с обществеността относно бъдещи инициативи или изготвя насоки за прилагане на политиката, Европейската комисия често търси приноса на външни заинтересовани страни, за да гарантира, че решенията ѝ се основават на доказателства.

2. Експертните групи са един от форумите, използвани за участие на външни заинтересовани страни. Тези групи са консултативни органи, създадени от Комисията, съставени от представители на публичния и/или частния сектор. Те предоставят специализирани съвети по конкретни теми.[1]

3. Експертната група, разглеждана в настоящото разследване — Промишлената консултативна група (IAG), е създадена през септември 2022 г. от генерална дирекция „Енергетика“ на Комисията (ГД „Енергетика“). МГД е създадена в контекста на плана REPowerEU на Комисията и е част от управленската структура на един от компонентите на плана — енергийната платформа на ЕС [2].

4. През май 2022 г. Комисията стартира плана REPowerEU в отговор на руското нашествие в Украйна, за да намали и в крайна сметка да сложи край на зависимостта на ЕС от руските изкопаеми горива. Енергийната платформа на ЕС беше един от инструментите, предназначени за постигането на тази цел. Тя създаде механизъм за извънредни ситуации, за да координира действията на ЕС на пазарите на газ, наред с другото, като предложи на участниците на пазара на ЕС възможността да обединят търсенето си на газ и да извършват съвместни покупки, като по този начин използват колективната си покупателна способност с доставчиците.[3] IAG е един от трите субекта, които предоставят съвети на Комисията относно платформата.[4] Въпреки това, докато другите два субекта (ad-hoc управителен съвет и регионални групи) обединяват представители на публичния сектор, членството в IAG е ограничено до дружества, много от които са свързани със сектора на изкопаемите горива. Наблюдателите са ограничени и до публични субекти, различни от органите на държавите членки ^[5], и браншови сдружения.

5. През февруари и май 2023 г. жалбоподателите и Комисията обмениха мнения относно изцяло корпоративното членство в IAG. Жалбоподателите поставиха под въпрос съответствието на групата с общите правила на Комисията относно експертните групи, в които се посочва, че Комисията следва да се стреми към балансиран състав на експертните групи.[6] Те поискаха групата да бъде разпусната и приложимите правила да бъдат преразгледани, за да се предотвратят подобни ситуации в бъдеще. В отговора си Комисията обясни необходимостта си от суровини само за промишлеността и становището си, че е постигнат балансиран състав чрез наличието на представители на дружества, които продават и купуват газ. Въз основа на това Комисията отказа да направи промени в състава на IAG, но покани гражданското общество и академичните среди на среща относно платформата, която се проведе през юни 2023 г. 

6. Недоволни от резултата от обмена на информация с Комисията, жалбоподателите се обърнаха към омбудсмана на 28 септември 2023 г.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка на начина, по който Комисията е взела решение относно състава на промишлената консултативна група на ЕС за енергийните платформи, включително как е осигурила балансирано представителство в тази група.

8. В хода на проверката екипът за проверка на омбудсмана се срещна със съответните представители на Комисията, за да обсъди редица въпроси, които бяха предоставени преди срещата.[7] Впоследствие докладът от срещата [8] беше споделен с жалбоподателите, които представиха коментари по него. Проверяващият екип на Омбудсмана също така провери досието на Комисията, свързано с няколко заседания на IAG [9].

Аргументи, представени на омбудсмана

От жалбоподателите

9. Жалбоподателите оспориха членството на всички дружества в IAG, което според тях е в противоречие с правилата на Комисията относно експертните групи [10] и с по-широките ангажименти на Комисията за осигуряване на баланс и представителност при срещите със заинтересованите страни.[11] Освен това жалбоподателите заявиха, че то предоставя на отраслите на изкопаемите горива привилегирован и неконтролиран достъп до създателите на политики в ЕС.

10. По-специално жалбоподателите подчертаха, че правилата относно експертните групи изискват от Комисията да се стреми към балансиран състав при създаването на такива групи. Те твърдят, че понятието „баланс“ не може да се тълкува толкова тясно, че присъствието на дружества с различни търговски интереси — но в крайна сметка всички те зависят от газа за своите дейности — би било достатъчно, за да се изпълни това изискване. За да съществува баланс, ще трябва да бъдат представени и нетърговски интереси и експертен опит извън енергийната промишленост. Тази необходимост от баланс и включването на непромишлени членове е още по-важна, като се има предвид високият социален и екологичен залог по отношение на енергийните политики.

11. Жалбоподателите заявиха също така, че за да обоснове изключването на гражданското общество и академичните среди от групата въз основа на предполагаемата им липса на съответен експертен опит, Комисията е очертала дейностите на IAG по-тясно от посоченото в мандата на групата. Те подчертаха, че задачите на групата са широки и обхващат предоставянето на политически съвети, и заявиха, че протоколът от поне едно заседание показва, че такива обсъждания на политиката се провеждат в рамките на IAG. Въз основа на това те заявиха, че изключването на непромишлени експерти от членство в IAG не е обосновано.

12. На последно място, жалбоподателите твърдят, че Комисията не е признала политическите последици от техническото становище, предоставено от IAG. Те посочиха, че механизмът, създаден в рамките на енергийната платформа на ЕС, вече се е превърнал в постоянен компонент на енергийната рамка на ЕС. Поради това техническият принос, предоставен от дружествата на заседанията на IAG, е оформил бъдещите политики на ЕС в сектора.

От Комисията

13. Комисията твърди, че съществуването и съставът на IAG са напълно обосновани, като се имат предвид специализираните знания и експертен опит, които тя търси. 

14. По-конкретно, по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията подчертаха, че в приложимите правила относно експертните групи се посочва, че при създаването на група службите на Комисията трябва да се стремят да гарантират балансирано представителство на съответното ноу-хау и областите на интерес, като вземат предвид задачите на групата и вида на необходимия експертен опит. Следователно понятието „баланс“ не е математическо упражнение, а се определя за всеки отделен случай.

15. Представителите на Комисията обясниха, че по време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана IAG е била една от само две експертни групи на Комисията, чиито членове са били ограничени до дружества. Това е от общо 650 активни групи. Това се дължи на факта, че основната задача на IAG е да предоставя техническа обратна информация относно ИТ инструмент, който Комисията разработва за изключително ползване от промишлеността. Представителите на Комисията обясниха, че само участници от сектора с опит на пазарите на газ биха могли да имат експертните познания и познания („ноу-хау“), необходими за изпълнението на тази задача. Освен това беше осигурено представителство на корпоративни членове с различни търговски интереси по цялата верига за създаване на стойност („области на интереси“).

16. Въз основа на това представителите на Комисията счетоха, че некорпоративните заинтересовани страни няма да разполагат с необходимите експертни познания и опит, за да бъдат членове на тази група. Участието на организации на гражданското общество и представители на академичните среди като наблюдатели беше счетено за неуместно, тъй като тяхното присъствие би довело до по-общи дискусии вместо до оперативните възгледи, търсени в рамките на МГД.  Въпреки това Комисията се ангажира с мненията на по-широк кръг заинтересовани страни извън IAG чрез установени канали (ad-hoc управителен съвет, регионални групи), както и чрез допълнителни срещи и преглед на академични документи. 

17. Накрая, представителите на Комисията заявиха, че по време на заседанията на IAG не е имало обсъждане на политиката. Вместо това обменът беше съсредоточен върху техническите аспекти на механизма за агрегиране, който трябва да бъде разработен.

Оценка на омбудсмана

18. В свят, в който науката и специфичните за сектора знания заемат все по-централно място в съвременното разработване на политики, експертните групи играят значителна роля в политическата система на ЕС. Въпреки че Комисията няма задължение да следва съветите, които предоставя, техният принос информира и подкрепя процесите на вземане на решения на Комисията.

19. Правилата на Комисията относно създаването и функционирането на експертни групи [12] потвърждават ангажимента на Комисията да се стреми към балансиран състав на експертните групи. По-конкретно, при подбора на членовете на групата службите на Комисията трябва да се стремят да гарантират, доколкото е възможно, високо равнище на експертен опит, географски баланс, както и балансирано представителство на съответните ноу-хау и области на интерес, като вземат предвид специфичните задачи на експертната група, вида на необходимия експертен опит и получения отговор на поканите за представяне на кандидатури [13].

20. Както е отбелязано от омбудсмана в предишна проверка, тези правила не съдържат изрично определение за „баланс“.[14] От тях обаче става ясно, че балансът зависи от задачите на групата и вида на необходимите консултации, които трябва да бъдат определени възможно най-точно при създаването на групата.[15] Следователно дългогодишното становище на омбудсмана е, че съставът на експертната група е балансиран, ако отразява точно различните видове експертен опит, търсени от Комисията, които, взети заедно, дават възможност на групата да изпълнява изцяло възложения ѝ мандат.

21. В този случай мандатът на IAG е „да подпомага Комисията при (...) постигането на целите, определени в съобщението за REPower EU и последващия план“. [16] Неговите задачи са да предоставя обратна информация относно механизмите за обединяване на търсенето, както и относно диверсификацията на доставките на газ, да обменя информация в подкрепа на информационните дейности, насочени към международни доставчици, и да предоставя други съвети, свързани с постигането на целите на REPowerEU в рамките на енергийната платформа на ЕС [17].

22. По време на срещата с разследващия екип на Омбудсмана представителите на Комисията обясниха, че досегашните срещи на IAG са били съсредоточени върху събирането на обратна информация от сектора относно ИТ инструмент, който да се използва от дружествата (AggregateEU).

23. От проверката на предоставените документи става ясно, че исканата от членовете на IAG информация до голяма степен е свързана с техническите елементи на търговията с газ и възлагането на обществени поръчки, необходими за разработването на ИТ инструмент за обединяване на търсенето и съвместно закупуване. Разумно е да се предположи, че този вид много специфична информация ще се съхранява само от тези експерти в рамките на самата газова промишленост.  

24. Омбудсманът приема, че Комисията е предоставила разумно обяснение за корпоративния състав на членовете на групата към момента на нейното създаване, тъй като изглежда разумно да се предположи, че само дружествата, като крайни потребители на AggregateEU, биха могли да предоставят съдържателна обратна информация от потребителите относно проектирането и разработването на инструмента.

25. Въпреки това продължават да съществуват опасения във връзка с два аспекта на IAG. Първото е несъответствие по отношение на мандата на експертната група и нейната работа на практика, докато второто опасение е свързано с ролята на наблюдателите в IAG. Омбудсманът ще разгледа и двата елемента по-долу.  

26. Първо, що се отнася до мандата на IAG, омбудсманът отбелязва, че мандатът на групата не се ограничава до предоставянето на техническа обратна информация относно ИТ инструмента AggregateEU, а съдържа и задачи, които са по-общи по своя характер. Следователно съществува само частично припокриване между мандата на групата и нейните de facto дейности, както е описано от Комисията и потвърдено от проверка на документи. Поради това в рамките на настоящия мандат на IAG не може да се изключи възможността дискусиите относно енергийните доставки и международните споразумения за сътрудничество да се провеждат на бъдещи заседания на IAG. Възможността за преминаване към такива по-широки дискусии се увеличава от факта, че AggregateEU функционира вече повече от година и че необходимостта от обратна информация от потребителите относно неговото проектиране вероятно ще намалее. Освен това, тъй като новият Регламент относно природния газ и водорода [18], приет през юни 2024 г., превръща механизма за агрегиране на газ в постоянна характеристика на енергийната рамка на ЕС и предвижда разширяването му, така че да обхване и водорода, не е ясно каква ще бъде ролята на IAG в изпълнението на енергийните политики на ЕС в бъдеще.

27. Ако е налице такова преминаване към обсъждания от по-общ характер, доводът на Комисията, че само дружествата притежават необходимия експертен опит за изпълнение на задачите на групата, вече не е валиден.

28. В това отношение омбудсманът отбелязва, че по време на 10-ата и най-скорошната среща на IAG [19] гост оратор от Международната асоциация на производителите на нефт и газ представи проучване относно „източниците на доставки, достъпни за Европа“. Въпреки че това представяне попада в рамките на мандата на групата, то може да се разбира като свързано с енергийната политика в по-общ план. Ораторът отправи редица общи препоръки със структурни последици за енергийното бъдеще на ЕС, най-вече чрез насърчаване на дългосрочните договори за втечнен природен газ (ВПГ), по-голямото признаване на водорода, получен от невъзобновяеми източници, и продължаването на развитието на инфраструктурата за регазификация. Предложенията, направени в презентацията, имат социални, екологични, икономически и геополитически последици. За Омбудсмана не е ясно дали експертният опит, необходим за участие в тази дискусия, ще бъде притежаван само от дружества.

29. Тъй като мандатът на настоящите членове на IAG изтича през октомври 2024 г., омбудсманът счита, че Комисията следва да преразгледа условията на мандата на групата и нейния състав, за да отрази всички задачи, които групата може да изпълнява в бъдеще. Тя ще направи предложение за тази цел по-долу.  

30. Що се отнася до ролята и статута на наблюдателите, в правилата на Комисията относно експертните групи се посочва, че статут на наблюдател в експертна група може да бъде предоставен на физически лица, организации или публични органи чрез пряка покана или в резултат на покана за представяне на кандидатури [20]. Статутът на наблюдател е по-гъвкав от този на член на групата, в смисъл че тези правила не предвиждат конкретни предварителни условия — например по отношение на ноу-хау — за тяхното назначаване.

31. Наблюдателите не могат да заместят балансираното представителство в състава на експертна група, като се има предвид, че има малко възможности за тяхното активно участие в задачите на групата [21]. Присъствието им също така не може да освободи експертните групи от изпълнението на задълженията им по отношение на прозрачността. Статутът на наблюдател обаче може успешно да допълни усилията за прозрачност и да спомогне за изграждането на обществено доверие в дейностите на групата, като действа като още един мост между експертите и външния свят. Такова допълнително ниво на обществен контрол е още по-важно, когато в състава на групата са представени само корпоративни интереси.

32. В случая с ВГВ омбудсманът признава усилията на Комисията по отношение на прозрачността. Протоколите, публикувани в Регистъра на експертните групи и други подобни органи, са съдържателни, а документите, обсъждани на заседанията, изглежда са широко достъпни онлайн. Това е особено похвално с оглед на обсъжданите в групата въпроси (договори, финансов капацитет и кредитен рейтинг, сътрудничество между дружествата и др.).  

33. Що се отнася обаче до наблюдателите на групата, омбудсманът не е убеден от обясненията, предоставени от Комисията, да изключи гражданското общество и академичните среди. Като се има предвид, че субекти без непосредствен експертен опит в областта на закупуването на газ бяха поканени като наблюдатели, не е ясно защо некорпоративни заинтересовани страни като мозъчни тръстове, изследователи, сдружения на потребителите или в по-широк план организации на гражданското общество не можаха да присъстват на обсъжданията на групата.

34. Освен това Омбудсманът отбелязва, че Комисията е установила възможност за последващо разкриване пред обществеността на значителна част от информацията, обсъждана по време на заседанията на IAG (най-вече в PowerPoints, публикувани онлайн). Следователно тази информация не изглежда да е от толкова чувствително естество, че присъствието на некорпоративни заинтересовани страни да е направило обмена ѝ невъзможен.

35. Омбудсманът счита, че предоставянето на статут на наблюдател на некорпоративни заинтересовани страни би разсеяло част от съмненията, довели до това разследване, и би било добра практика с оглед на ограничения състав на групата. Тя ще направи съответното предложение по-долу.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следните заключения:

Омбудсманът счита, че по-нататъшни проверки не са оправдани.

Жалбоподателите и Комисията ще бъдат информирани за това решение.

Предложения за подобрение

1. Комисията следва да направи повторна оценка дали мандатът и съставът на IAG или на подобна бъдеща експертна група, създадена съгласно Регламента за природния газ и водорода, са подходящи с оглед на действителните задачи, които групата може да изпълнява в бъдеще. Ако е необходимо, тези елементи следва да бъдат актуализирани.

2. Комисията следва да гарантира, че когато експертните групи включват само корпоративни членове по надлежно обосновани причини, на други заинтересовани страни се предоставя статут на наблюдатели, когато това е възможно.

Омбудсманът отправя искане към Комисията да докладва в срок от три месеца за действията, които е предприела вследствие на нейните предложения за подобрение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 18.9.2024 г.

 

[1] Списъкът на експертните групи и приложимите правила може да бъде намерен в Регистъра на експертните групи към Комисията и други подобни органи, достъпен на адрес: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/expert-groups?lang=en

[2] https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/priorities-2019-2024/european-green-deal/repowereu-affordable-secure-and-sustainable-energy-europe_en (на английски)

[3] https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-security/eu-energy-platform_en

[4] https://energy.ec.europa.eu/topics/energy-security/eu-energy-platform_en#governance

[5] Представители на държавите членки участват в ad hoc управителния съвет на Енергийната платформа на ЕС. 

[6] Решение C(2016) 3301 на Комисията от 30.5.2016 г. за установяване на хоризонтални правила относно създаването и функционирането на експертни групи на Комисията, по-специално съображение 3 и член 10, параграф 5: https://ec.europa.eu/transparency/documents-register/api/files/C(2016)3301_0/de00000001029661?rendition=false.

[7] Искането за среща и списъкът с въпроси са на разположение на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/opening-summary/en/177531 

[8] Докладът от заседанието може да бъде намерен на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/inspection-report/en/190908

[9] Искането за проверка може да бъде намерено на адрес: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/190907

[10] Решение C(2016) 3301 на Комисията.

[11] Съобщение относно методите на работа на Европейската комисия, достъпно на адрес: https://commission.europa.eu/system/files/2019-12/working-methods.pdf

[12] Решение C(2016) 3301 на Комисията.

[13] Член 10, параграф 5 от Решение C(2016) 3301 на Комисията.

[14] OI/6/2014/NF, по-специално точки 21—23 и приложението към решението за приключване: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/86030#_ftn29

[15] Член 5, параграф 1 от Решение C(2016) 3301 на Комисията. Тази разпоредба се допълва от член 10, параграф 2, в който се посочва, че поканите за представяне на кандидатури трябва също така да посочват експертния опит и интересите, които трябва да бъдат представлявани.

[16] Мандат на IAG, стр. 2, достъпен на адрес: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/core/api/front/expertGroupAddtitionalInfo/44614/download

[17] По-конкретно в мандата са изброени следните задачи: предоставяне на обратна информация и коментари относно вариантите, издадени от Комисията за обединяване на търсенето и съвместно закупуване на природен газ и ВПГ (а в бъдеще и на водород); б) да предостави на Комисията информация и съвети за това как да се гарантира, че целта на Съюза за намаляване на зависимостта от доставките на газ от Русия може да бъде постигната в съответствие с графика, предвиден в съобщението за REPowerEU, със специален акцент върху диверсификацията на доставките на газ; в) обмен на пазарни данни и информация в подкрепа на информационни дейности, за да се използва европейската покупателна способност в полза на европейските потребители; г) да предоставя друга информация и съвети, които са от значение за постигането на целите на RePowerEU, в рамките на мисиите на енергийната платформа на ЕС.“

[18] Регламент (ЕС) 2024/1789 относно вътрешните пазари на газ от възобновяеми източници, природен газ и водород, достъпен на адрес: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2024/1789/oj

[19] Подробности за заседанията и слайдове с презентации на гости са достъпни на адрес: https://ec.europa.eu/transparency/expert-groups-register/screen/meetings/consult?lang=en&meetingId=51298&fromExpertGroups=3865

[20] Член 16, параграфи 1 и 2 от Решение C(2016) 3301 на Комисията.

[21] По-конкретно, съгласно член 16, параграф 4 от Решение C(2016) 3301 наблюдателите нямат право на глас и не могат да участват във формулирането на препоръки или съвети. На тях обаче може да им бъде разрешено да участват в обсъжданията в зависимост от решението на председателя.