Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят поиска публичен достъп до набор от данни, съдържащ наименования на дружества и данни, съхранявани в Системата за взаимно свързване на бизнес регистрите (BRIS), която се управлява от Европейската комисия. BRIS свързва търговските регистри на държавите — членки на ЕС, в съответствие с Директивата за BRIS ^[1].

2. BRIS се състои от:

1. търговски регистри на държавите — членки на ЕС,
2. Европейската централна платформа като бекенд електронна база данни и
3. Европейски портал за електронно правосъдие, който предоставя потребителския интерфейс на BRIS чрез страницата „Намиране на дружество“^[2].

3. Докато оригиналните данни се съхраняват в търговските регистри на държавите — членки на ЕС, европейската централна платформа индексира част от основната информация за дружествата от националните регистри, за да може нейната търсачка да работи. Тези централни „Данни за юридическите лица“ (LED) съдържат — за участващите държави — членки на ЕС — индексирано копие на ограничен списък с данни за дружествата [3].

4. Жалбоподателят първоначално поиска публичен достъп до набор от данни, съдържащ всички наименования на дружества и данни, съхранявани във връзка с европейската централна платформа. При оспорването на първоначалното отхвърляне от страна на Комисията на искането му (чрез подаване на „потвърдително заявление“) жалбоподателят уточнява, че иска публичен достъп до набора от данни съгласно Директивата относно правоприлагането.

5. В отговор Комисията отказа достъп до искания набор от данни с аргумента, че не разполага с документ, който да съответства на описанието, дадено от жалбоподателя. Комисията заяви, че поисканият набор от данни не се определя като „съществуващ документ“ съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, както се тълкува от съдилищата на ЕС ^[4]. Това е така, защото исканите данни не могат да бъдат извлечени като част от нормалните операции на ИТ системата BRIS, като се използват нормални ИТ инструменти.

6. Разочарован от решението и обяснението на Комисията, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка на позицията на Комисията, че не разполага с никакъв документ, който да съответства на описанието, дадено в искането за достъп на жалбоподателя.

8. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията. Омбудсманът поиска от жалбоподателя коментари по отговора, но не получи такива.

Аргументи, представени на омбудсмана

От жалбоподателя

9. Жалбоподателят заяви, че Комисията може да извърши „депозиране на данни“, за да извлече набора от данни, поискан от европейската централна платформа, и да предостави публичен достъп до него. Според жалбоподателя това би било сравнимо с изготвянето на резервно копие на данните.

10. Жалбоподателят твърди, че за извършването на такъв „резерв за данни“ не са необходими значителни инвестиции или значителна част от работата по програмирането. То не би изисквало и съществено изменение нито на организацията на електронната база данни, нито на наличните понастоящем инструменти за търсене с цел извличане на данни. Това е така, защото такива резервни файлове се създават редовно за ИТ системи като част от ежедневната поддръжка.

11. Жалбоподателят заяви, че заличаването на някои от данните от получения набор от данни, например поради необходимостта от анонимизиране на данните, не означава създаване на нов документ.

12. Освен това жалбоподателят заяви, че въпросният набор от данни е поднабор от данни за дружествата, определени като набор от данни с висока стойност в приложение 1 към Директивата за отворените данни ^[5]. Поради това според жалбоподателя, след като регламентът за изпълнение съгласно посочената директива бъде приет, исканите данни ще бъдат публично достъпни. Жалбоподателят заяви, че това подкрепя искането му за публичен достъп, тъй като в бъдеще съдържанието на този набор от данни ще бъде публично достъпно.

От Комисията

13. В писмения си отговор до омбудсмана Комисията заяви, че за да улесни търсенето, централната платформа за данни на BRIS индексира част от основната информация за дружествата, извлечена от националните търговски регистри (централната ДЗДП; вж. точка 3). Тези данни не са предназначени за извличане. Тяхното извличане ще изисква допълнителни ИТ разработки на информационната система BRIS. Ще бъде необходимо да се напише нова програма за извличане на данните от индекса на масиви от данни и за предоставянето им в четим формат. Това ще включва необходимостта от извършване на програмирането на нови заявки за структуриран език за заявки (SQL). Това от своя страна би разкрило вътрешни технически кодове, които в съответствие с политиките на Комисията за сигурност на данните не могат да бъдат споделяни с обществеността, тъй като биха могли да се използват за кибератаки, и по-специално целенасочено въвеждане на SQL код.

14. В отговор на предложението на жалбоподателя, че може да получи копие от резервното копие на системата чрез извършване на „депо за данни“, Комисията отбеляза, че ИТ системите не могат да споделят резервните си копия, без да компрометират непоправимо сигурността на самата система и обществената услуга, която тя предоставя. Освен това резервното копие на системата съдържа други данни (лични данни, поверителни данни и защитена информация), които не могат да бъдат разкривани на обществеността от съображения за поверителност и сигурност на данните.

15. Комисията също така отбеляза, че поисканата от жалбоподателя информация вече е публично достъпна както на европейския портал за електронно правосъдие, така и в националните търговски регистри. Поради това жалбоподателят вече има достъп до тези конкретни данни за дружеството, но отправя искане към Комисията да обобщи тези данни. Според Комисията фактът, че тези данни вече са публично достъпни, напълно отговаря на целите за прозрачност и откритост.

16. Що се отнася до позоваването на жалбоподателя на Директивата за отворените данни, Комисията обясни в отговора си, че с тази директива се установяват правила, уреждащи повторното използване за търговски и нетърговски цели на съществуващи документи, държани от националните органи от обществения сектор и националните публични предприятия на държавите — членки на ЕС.^[6] Тя поясни, че макар информацията, съхранявана от търговските регистри на държавите — членки на ЕС, да попада в приложното поле на Директивата за отворените данни, BRIS не попада в приложното поле. Поради това Комисията счита, че Директивата за отворените данни, включително предстоящият акт за изпълнение, не може да предостави никаква обосновка за достъп до информация относно система на Комисията.

Оценка на омбудсмана

17. Целта на законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи е „да се гарантира възможно най-широк достъп до документи“.[7] Всяко изключение от основното право на публичен достъп трябва да се тълкува и прилага стриктно. Правото на публичен достъп се прилага за документи, които са притежание на институция на ЕС, т.е. документи, изготвени или получени от нея, във всички области на дейност на Съюза.

18. „Документ“ означава „всяко съдържание, независимо от неговия носител (написан на хартия или съхраняван в електронна форма или като звуков, визуален или аудиовизуален запис)“ [8] и следователно по принцип включва документи, създадени чрез извличане на информация от електронни бази данни. Правото на публичен достъп обаче се прилага само по отношение на съществуващи документи и институцията не е задължена да създава нов документ въз основа на информация или други документи, с които разполага [9].

19. По отношение на електронните бази данни Съдът е установил, че извлечената информация може да представлява съществуващ документ, когато може да бъде извлечена с помощта на обичайни или рутинни инструменти за търсене и когато няма изискване за значителни инвестиции от страна на институцията за извличане на тази информация. Той посочва, че определянето на това какво представлява съществуващ документ трябва да се основава на критерий, адаптиран към техническите особености на тези бази данни, в съответствие с целта на законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, за да се гарантира възможно най-широк достъп [10].

20. Поради това е необходимо да се прецени за всеки отделен случай дали поисканият набор от данни може да се счита за съществуващ документ съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи въз основа на естеството на самата база данни, степента на необходимите инвестиции за извличане и принципа, че оповестяването следва да се предоставя във възможно най-голяма степен [11].

21. В този случай Комисията твърди, че поисканият набор от данни не се определя като съществуващ документ съгласно законодателството на ЕС [12], тъй като не може да бъде извлечен като част от нормалното функциониране на ИТ системата BRIS и чрез използване на обичайните ИТ инструменти. Вместо това извличането на набора от технически данни ще изисква допълнително програмиране. Вследствие на това Комисията отказа достъп, тъй като не разполага с документи, които да съответстват на описанието, дадено от жалбоподателя.

22. Жалбоподателят заяви, че поисканият набор от данни може да бъде извлечен от BRIS чрез „депо за данни“. Според жалбоподателя това не би изисквало значителна инвестиция на ресурси или количество програмиране, тъй като този процес на извличане е подобен на създаването на резервно копие за сигурност.

23. Омбудсманът разбира, че наборът от технически данни в този случай произхожда от една база данни, а именно европейската централна платформа.[13] Независимо от това Комисията заяви, че наборът от данни се съхранява в „множество сложни структури от данни“. Тя също така посочи, че европейската централна платформа не е предназначена за извличане на информация от нея. В резултат на това омбудсманът приема като основателен аргумента на Комисията, че ще са необходими допълнителни разработки в областта на информационните технологии, включително изготвяне на ново програмиране за извличане на данните от индекса на масивите и предоставянето им в четим формат за жалбоподателя. Комисията също така посочва, че исканият набор от данни съществува само за подпомагане на техническото функциониране на BRIS и не е достъпен за длъжностните лица на Комисията, освен за тези, които предоставят ИТ поддръжка, т.е. извън обичайните операции (включително функциите за търсене) на платформата.

24. Като се имат предвид особеностите на въпросната база данни и противно на твърдението на жалбоподателя, ще са необходими значителни инвестиции от страна на Комисията, за да извлече набора от технически данни от платформата и да го представи на жалбоподателя в четим формат. Освен това Комисията обясни, че независимо дали информацията може да бъде извлечена по този начин, нейното разкриване би могло да застраши целостта и сигурността на самата база данни и да породи опасения във връзка с неприкосновеността на личния живот и обществената сигурност. При тези обстоятелства доводите на Комисията изглеждат разумни.

25. Жалко е, че Комисията не е предоставила тези допълнителни обяснения по отношение на обществената сигурност на жалбоподателя в своето потвърдително решение и едва впоследствие в отговора си до омбудсмана.

26. Що се отнася до позоваването на жалбоподателя на Директивата за отворените данни, Комисията правилно посочва, че Директивата за отворените данни се прилага само за данни, съхранявани от национални органи от публичния сектор и национални публични предприятия от държавите — членки на ЕС, и че тя не се прилага за взаимносвързани системи на равнището на ЕС, като например BRIS.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение [14]:

Комисията не е допуснала лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Росита Хики,
директор "Разследвания"

Страсбург, 28.2.2023 г.

[1] Директива 2012/17/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 юни 2012 г. за изменение на

Директива 89/666/ЕИО и директиви 2005/56/ЕО и 2009/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета

относно взаимното свързване на централните, търговските и дружествените регистри, понастоящем кодифицирано в

Кодифицирана директива в областта на дружественото право (ЕС) 2017/1132. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32012L0017.

[2] Вж.: https://e-justice.europa.eu/489/EN/business_registers__search_for_a_company_in_the_eu. Европейският портал за електронно правосъдие служи като европейска точка за електронен достъп (EAP).

[3] Само за участващите държави — членки на ЕС.

[4] Вж. Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049 и решение на Съда от 11 януари 2017 г., Rainer Typke/Европейска комисия, C-491/15 P, EU:C:2017:5, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62015CJ0491.

[5] Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. относно отворените данни и

повторното използване на информация от обществения сектор. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2019/1024/oj.

[6] Вж. член 1, параграф 1 от Директивата (връзка в бележка под линия 3).

[7] Вж. съображение 4 и член 1, буква а) от Регламент 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

[8] Вж. член 3, буква а) от Регламент 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

[9] Вж. точка 25 от дело Typke (C-491/15 P), което е свързано в бележка под линия 4.

[10] Пак там, точка 35.

[11] Генералният адвокат по делото Typke е предоставил неизчерпателен списък с примери за това какво би могло да доведе до значителни инвестиции в този контекст, включително ситуации, при които:

• в съществуващата база данни трябва да се добавят нови стойности, като например нови полета, индекси или идентификатори;

• необходими са сложни търсения и операции в различни бази данни, или

ще са необходими съществени промени в самата структура на базата данни, като например ново кодиране или индексиране на базата данни, вж. заключението на генералния адвокат Bobek, представено на 21 септември 2016 г. Rainer Typke срещу Европейска комисия. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62015CC0491.

[12] Регламент (ЕО) No 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

Делото Typke, от друга страна, се отнася до няколко бази данни, в които се изисква SQL код, за да се извлече исканата информация в документ от множество несвързани източници.

[14] Тази жалба е разгледана в рамките на делегирано разглеждане на случаи в съответствие с решението на Европейския омбудсман за приемане на разпоредби за прилагане.