Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят поиска публичен достъп до набор от данни, съдържащ наименования на дружества и данни, съхранявани в Системата за взаимно свързване на търговските регистри (BRIS), която се администрира от Европейската комисия. BRIS свързва търговските регистри на държавите — членки на ЕС, в съответствие с Директивата за BRIS ^[1].

2. BRIS се състои от:

1. търговски регистри на държавите — членки на ЕС,
2. Европейската централна платформа като бек-енд електронна база данни и
3. Европейски портал за електронно правосъдие, който предоставя потребителския интерфейс на BRIS чрез страницата „Намиране на дружество“^[2].

3. Докато първоначалните данни се съхраняват в търговските регистри на държавите — членки на ЕС, европейската централна платформа индексира част от основната информация за дружествата от националните регистри, за да позволи на своята търсачка да работи. Този централен „Данни за правния субект“ (LED) съдържа — за участващите държави — членки на ЕС — индексирано копие на ограничен списък с данни за дружествата [3].

4. Първоначално жалбоподателят поиска публичен достъп до набор от данни, съдържащ всички имена на дружества и данни, съхранявани във връзка с европейската централна платформа. Като оспорва първоначалния отказ на Комисията по неговото искане (като подава „потвърдително заявление“), жалбоподателят уточнява, че иска публичен достъп до набора от данни в ДЗДП.

5. В отговор Комисията отказа достъп до искания набор от данни, като заяви, че не разполага с документ, който да съответства на описанието, дадено от жалбоподателя. Комисията заяви, че исканият набор от данни не се квалифицира като „съществуващ документ“ съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, както се тълкува от съдилищата на ЕС ^[4]. Това е така, защото исканите данни не могат да бъдат извлечени като част от нормалната работа на ИТ системата BRIS, като се използват нормални ИТ инструменти.

6. Разочарован от решението и обяснението на Комисията, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Разследването

7. Омбудсманът започна проверка на позицията на Комисията, че тя не разполага с документ, който да съответства на описанието, дадено в искането за достъп на жалбоподателя.

8. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията. Омбудсманът поиска от жалбоподателя коментари по отговора, но не получи такива.

Аргументи, представени на омбудсмана

От жалбоподателя

9. Жалбоподателят твърди, че Комисията би могла да извърши „депо за данни“, за да извлече искания набор от данни от европейската централна платформа и да предостави публичен достъп до нея. Според жалбоподателя това би било сравнимо с създаване на резервно копие на данните.

10. Жалбоподателят твърди, че за извършването на такова „изхвърляне на данни“ няма да са необходими значителни инвестиции или значителна по обем програмна работа. Тя не би изисквала и съществено изменение нито на организацията на електронната база данни, нито на наличните понастоящем инструменти за търсене с цел извличане на данни. Това е така, защото такива архивни файлове се създават редовно за ИТ системите като част от ежедневната поддръжка.

11. Жалбоподателят заяви, че заличаването на някои от данните от получения набор от данни, например поради необходимостта от анонимизиране на данните, не представлява създаване на нов документ.

12. Освен това жалбоподателят твърди, че въпросният набор от данни е подмножество от данни за дружествата, определени като набор от данни с висока стойност в приложение 1 към Директивата за отворените данни ^[5]. Поради това според жалбоподателя, след като регламентът за прилагане съгласно посочената директива бъде приет, исканите данни ще бъдат публично достъпни. Жалбоподателят заяви, че това подкрепя искането му за публичен достъп, тъй като в бъдеще съдържанието на този набор от данни ще бъде публично достъпно.

От Комисията

13. В писмения си отговор до омбудсмана Комисията заяви, че за да улесни търсенето, централната платформа за данни на BRIS индексира част от основната информация за дружествата, извлечена от националните търговски регистри (централната ДЗДП; вж. параграф 3). Тези данни не са предназначени за извличане. За тяхното извличане ще са необходими допълнителни ИТ разработки на информационната система BRIS. Ще бъде необходимо да се напише нова програма, за да се извлекат данните за индекса на масивите и те да се предоставят в четим формат. Това ще включва необходимостта от извършване на програмирането на нови заявки на езика за структурирани заявки (SQL). Това от своя страна би разкрило вътрешни технически кодови ключове, които в съответствие с политиките на Комисията за сигурност на данните не могат да бъдат споделяни с обществеността, тъй като биха могли да се използват за кибератаки и по-специално за целенасочено инжектиране на SQL код.

14. В отговор на предложението на жалбоподателя той да може да получи копие от резервното копие на системата, като извърши „дъмп за данни“, Комисията отбеляза, че информационните системи не могат да споделят резервните си копия, без това да застраши непоправимо сигурността на самата система и обществената услуга, която тя предоставя. Освен това резервното копие на системата съдържа други данни (лични данни, поверителни данни и защитена информация), които не могат да бъдат разкрити на обществеността от съображения за поверителност и сигурност на данните.

15. Комисията също така отбеляза, че информацията, поискана от жалбоподателя, вече е публично достъпна както на европейския портал за електронно правосъдие, така и в националните търговски регистри. Поради това жалбоподателят вече има достъп до тези конкретни данни за дружеството, но изисква от Комисията да обобщи тези данни. Според Комисията фактът, че тези данни вече са публично достъпни, напълно отговаря на целите за прозрачност и откритост.

16. Що се отнася до позоваването от страна на жалбоподателя на Директивата за отворените данни, в отговора си Комисията обясни, че с тази директива се установяват правила, уреждащи повторното използване за търговски и нетърговски цели на съществуващи документи, притежавани от национални органи от обществения сектор и национални публични предприятия на държавите — членки на ЕС.^[6] Тя поясни, че макар информацията, съхранявана от търговските регистри на държавите — членки на ЕС, да попада в приложното поле на Директивата за отворените данни, BRIS не попада в приложното поле на Директивата. Поради това Комисията счита, че Директивата за отворените данни, включително предстоящият акт за изпълнение, не може да предостави никаква обосновка за достъпа до информация в система на Комисията.

Оценка на омбудсмана

17. Целта на законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи е „да се осигури възможно най-широк достъп до документи“.[7] Всяко изключение от основното право на публичен достъп трябва да се тълкува и прилага стриктно. Правото на публичен достъп се прилага за документи, които са притежание на институция на ЕС, т.е. документи, изготвени или получени от нея, във всички области на дейност на Съюза.

18. „Документ“ означава „всяко съдържание, независимо от неговия носител (на хартиен носител или в електронна форма, или като звукозапис, визуален или аудиовизуален запис)“ [8] и следователно по принцип включва документи, създадени чрез извличане на информация от електронни бази данни. Правото на публичен достъп обаче се прилага само по отношение на съществуващи документи и институцията не е задължена да създава нов документ въз основа на информация или други документи, с които разполага.[9]

19. По отношение на електронните бази данни Съдът е установил, че извлечената информация може да представлява съществуващ документ, когато може да бъде извлечена с помощта на обичайни или рутинни инструменти за търсене и когато няма изискване за значителни инвестиции от страна на институцията за извличане на тази информация. В него се посочва, че определянето на това какво представлява съществуващ документ трябва да се извършва въз основа на критерий, адаптиран към техническите особености на тези бази данни, в съответствие с целта на законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи, за да се гарантира възможно най-широк достъп.[10]

20. Поради това е необходимо да се прецени за всеки отделен случай дали исканият набор от данни може да се счита за съществуващ документ съгласно законодателството на ЕС относно публичния достъп до документи въз основа на естеството на самата база данни, степента на инвестициите, необходими за извличане, и принципа, че оповестяването следва да се предоставя във възможно най-голяма степен.[11]

21. В този случай Комисията твърди, че исканият набор от данни не се квалифицира като съществуващ документ съгласно законодателството на ЕС [12], тъй като не може да бъде извлечен като част от нормалната работа на ИТ системата BRIS и чрез използване на нормални ИТ инструменти. Вместо това извличането на техническия набор от данни ще изисква допълнително програмиране. Поради това Комисията отказа достъп, тъй като не разполага с документи, които биха съответствали на описанието, дадено от жалбоподателя.

22. Жалбоподателят твърди, че исканият набор от данни може да бъде извлечен от BRIS чрез „депо за данни“. Според жалбоподателя това не би изисквало значителни инвестиции на ресурси или количество програмиране, тъй като този процес на извличане е подобен на създаване на резервно копие на сигурността.

23. Омбудсманът разбира, че техническият набор от данни в този случай произхожда от една база данни, а именно европейската централна платформа.[13] Независимо от това Комисията заяви, че наборът от данни се съхранява в „множество сложни структури от данни“. В него също така се посочва, че европейската централна платформа не е предназначена за извличане на информация от нея. В резултат на това омбудсманът приема като основателен аргумента на Комисията, че ще са необходими допълнителни ИТ разработки, включително писане на ново програмиране за извличане на данните за индекса на масивите и предоставянето им в четим формат за жалбоподателя. Комисията също така посочва, че исканият набор от данни съществува само в подкрепа на техническото функциониране на BRIS и не е достъпен за длъжностните лица на Комисията, освен за тези, които предоставят ИТ поддръжка, така че е извън обичайните операции (включително функциите за търсене) на платформата.

24. Като се имат предвид особеностите на въпросната база данни и противно на твърдението на жалбоподателя, ще са необходими значителни инвестиции от страна на Комисията, за да извлече набора от технически данни от платформата и да го представи на жалбоподателя в четим формат. Освен това Комисията обясни, че независимо дали информацията може да бъде извлечена по този начин, нейното разкриване би могло да застраши целостта и сигурността на самата база данни и да породи опасения за неприкосновеността на личния живот и обществената сигурност. При тези условия доводите на Комисията изглеждат основателни.

25. Жалко е, че Комисията не е предоставила тези допълнителни обяснения по отношение на обществената сигурност на жалбоподателя в потвърдителното си решение и едва впоследствие в отговора си до омбудсмана.

26. Що се отнася до позоваването от страна на жалбоподателя на Директивата за отворените данни, Комисията правилно заявява, че Директивата за отворените данни е приложима само за данни, съхранявани от национални органи от публичния сектор и национални публични предприятия на държавите — членки на ЕС, и че не се прилага за взаимносвързани системи на равнището на ЕС, като например BRIS.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва този случай със следното заключение [14]:

Комисията не е допуснала лошо управление.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Росита Хики,
директор "Разследвания"

Страсбург, 28.2.2023 г.

[1] Директива 2012/17/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 юни 2012 г. за изменение на Съвета

Директива 89/666/ЕИО и директиви 2005/56/ЕО и 2009/101/ЕО на Европейския парламент и на Съвета

Съветът по отношение на взаимното свързване на централните, търговските и дружествените регистри, понастоящем кодифицирани в

Кодифицирана Директива (ЕС) 2017/1132 в областта на дружественото право. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32012L0017.

[2] Вж.: https://e-justice.europa.eu/489/EN/business_registers__search_for_a_company_in_the_eu. Европейският портал за електронно правосъдие служи като европейска точка за електронен достъп (ЕПД).

[3] Само за участващите държави — членки на ЕС.

[4] (на английски) Вж. Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 г. относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=CELEX%3A32001R1049 и решение на Съда от 11 януари 2017 г., Rainer Typke/Европейска комисия, C-491/15 P, EU:C:2017:5, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/GA/TXT/?uri=CELEX:62015CJ0491.

[5] Директива (ЕС) 2019/1024 на Европейския парламент и на Съвета от 20 юни 2019 г. относно отворените данни и

повторното използване на информация от обществения сектор. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2019/1024/oj.

[6] Вж. член 1, параграф 1 от директивата (връзка в бележка под линия 3.

[7] Забележки: Вж. съображение 4 и член 1, буква а) от Регламент No 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

[8] Външни препратки Вж. член 3, буква а) от Регламент 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

[9] Вж. точка 25 от решението по дело Typke (C-491/15 P), което е свързано в бележка под линия 4.

[10] Пак там, точка 35.

[11] Генералният адвокат по делото Typke предостави неизчерпателен списък с примери за това какво би могло да доведе до значителни инвестиции в този контекст, включително ситуации, при които:

• трябва да се добавят нови стойности към съществуващата база данни, като например нови полета, индекси или идентификатори;

• необходими са сложни, кръстосани търсения и операции в бази данни, или

ще са необходими съществени промени в самата структура на базата данни, като например ново кодиране или индексиране на базата данни, вж. заключението на генералния адвокат Bobek, представено на 21 септември 2016 г. Rainer Typke срещу Европейска комисия. Вж.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:62015CC0491.

[12] Регламент (ЕО) No 1049/2001, който е свързан в бележка под линия 4.

[13] Делото Typke, от друга страна, се отнася до няколко бази данни, в които се изисква SQL код, за да се извлече исканата информация в документ от множество несвързани източници.

[14] Тази жалба е разгледана в рамките на делегирано разглеждане на случаи в съответствие с решението на Европейския омбудсман за приемане на разпоредби за прилагане.