Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Европейската прокуратура, създадена с Регламента за Европейската прокуратура ^[1], отговаря за разследването, наказателното преследване и предаването на съд на финансови престъпления, засягащи бюджета на Европейския съюз ^[2].

2. Колегиумът на Европейската прокуратура ^[3] се състои от европейския главен прокурор и по един европейски прокурор от всяка участваща държава членка ^[4]. В Регламента за Европейската прокуратура се посочва, че всяка държава членка номинира трима кандидати за длъжността европейски прокурор. Тези кандидати следва да бъдат i) активни членове на прокуратурата или съдебната власт, ii) независими без съмнение и iii) да притежават необходимата квалификация за заемане на висши прокурорски или съдебни длъжности в съответните държави членки и да имат съответен практически опит в националните правни системи, финансовите разследвания и международното съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси ^[5].

3. Съветът на ЕС избира и назначава един от кандидатите за европейски прокурор на въпросната държава членка, след като е получил мотивираното становище на ad hoc „комисия за подбор“.^[6] Комисията за подбор провежда събеседвания с номинираните кандидати и ги оценява въз основа на изискванията на Регламента за Европейската прокуратура. Той изготвя становище относно квалификациите на кандидатите за изпълнение на задълженията на европейските прокурори и ги класира по реда на предпочитание, който не е обвързващ за Съвета. Ако комитетът по подбора установи, че даден кандидат не отговаря на условията, необходими за изпълнението на задълженията на европейски прокурор, неговото становище е обвързващо за Съвета.

4. Жалбоподателят е един от кандидатите, номинирани от национален орган за длъжността европейски прокурор. През декември 2019 г. той е интервюиран от комисията за подбор, която впоследствие изразява отрицателно становище относно кандидатурата му, като счита, че тя не е в съответствие с някои задължителни изисквания за длъжността.

5. Жалбоподателят се е свързал с комисията за подбор, като е изразил несъгласие със становището си и е изразил загриженост относно справедливостта на интервюто си. На 24 февруари 2020 г. той също така подаде жалба до омбудсмана по този въпрос.

6. На 27 февруари 2020 г. жалбоподателят получи отговор от председателя на комитета по подбора, с който го информира, че комитетът счита, че той няма съответен практически опит в разследването на финансови престъпления и във вътрешното съдебно сътрудничество по наказателноправни въпроси, които са задължителни изисквания съгласно Регламента за Европейската прокуратура. В отговора се прави позоваване на решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора ^[7] и се посочва, че няма основание комитетът по подбора да преразгледа становището си относно назначаването на европейски прокурори. Тя добавя, че жалбоподателят ще получи „мотивираното становище“ на комитета по подбора относно кандидатурата си след приключване на процедурата.

7. В кореспонденцията си със Службата на омбудсмана жалбоподателят отбеляза, че не е получил мотивирано становище от експертната комисия и че това му е попречило да оспори становището на експертната комисия. Жалбоподателят също така посочи, че в отговора не се разглежда нито един от въпросите, които е повдигнал относно начина, по който е проведено интервюто му.

Проучването

8. Омбудсманът започна проверка по жалбата и поиска от Европейската комисия и Съвета на Европейския съюз да отговорят на следните аспекти на жалбата:

1) Липсата на процедура за искане на преразглеждане на отрицателното становище на комисията за подбор относно допустимостта на кандидатите за длъжностите на европейски прокурори.

2) Причините, поради които „мотивираното становище“ на комисията за подбор не е могло да бъде съобщено на жалбоподателя преди приключването на процедурата за подбор.

3) Липсата на отговор на твърденията на жалбоподателя относно предполагаемите нередности, които са засегнали интервюто му.

9. В хода на проверката омбудсманът получи отговорите на Комисията и на Съвета по жалбата, а впоследствие и коментарите на жалбоподателя в отговор на тези отговори.

10. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана също така представи на Съвета предложение за решение и предложения за подобрения с цел решаване на някои от въпросите, повдигнати в жалбата. Съветът отхвърли предложенията. След това жалбоподателят представи своите коментари.

По липсата на процедура за преразглеждане

Аргументи, представени на омбудсмана

11. Комисията посочва, че комисията за подбор е напълно независима и безпристрастна при изпълнението на своите функции. Единствената роля на Комисията в процедурата е да предоставя персонал като секретариат на комисията, който да ѝ предоставя административна подкрепа.

12. Той отбеляза, че с Регламента за Европейската прокуратура се установява процедура за подбор, при която както държавите членки, така и Съветът имат отговорности. Изборът на европейски прокурор е от компетентността на Съвета. Тя добави, че процедурите за подбор на европейски прокурори не се основават на открита покана за представяне на кандидатури, а на номинациите на националните правителства. Следователно изключването на кандидат от процедура за подбор не засяга индивидуалните му права, тъй като той няма индивидуални права като кандидат в рамките на процедурата за подбор.

13. Комисията добави, че макар в Решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора да се предвижда възможността за подаване на административна жалба ^[8] до Съвета в рамките на процедурата за подбор за длъжността европейски главен прокурор, в него не се установява подобна възможност във връзка с процедурите за подбор за длъжностите европейски прокурори. Комисията стигна до заключението, че по принцип следва да има средства за правна защита съгласно националното право, за да се предприемат действия срещу номиниращата държава членка и да се осигури съдебна защита на жалбоподателя.

14. От своя страна Съветът се позова и на факта, че решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора предвижда възможността за подаване на административна жалба до Съвета само в контекста на процедурата за подбор за длъжността европейски главен прокурор. Тя добави, че това не възпрепятства кандидатите за длъжностите европейски прокурори да търсят средства за правна защита съгласно националното право или правото на ЕС, за да поискат съдебен контрол.

15. Съветът заяви, че в съответствие с Регламента за Европейската прокуратура той разполага с правомощия за вземане на решения едва на последния етап от процедурата за подбор. Той приема, че проверката на Омбудсмана се отнася до работата на комисията за подбор, която е етап от процедурата, в който Съветът няма правомощия за действие. В това си качество разследването не се отнася до акт на Съвета.

16. Освен това Съветът заяви, че той и комитетът по подбора са отделни автономни правни субекти ^[9]. Комитетът по подбора е независим от Съвета при изпълнението на своите функции, и по-специално при изготвянето на мотивирано становище относно допустимостта и заслугите на кандидатите и предоставянето му на Съвета. Съветът няма правомощия да преразглежда или оценява допустимостта или заслугите на кандидатите, номинирани от държавите членки, нито да се намесва по какъвто и да било друг начин в работата на комитета по подбора.

17. Съветът отбеляза, че отрицателните становища на комитета относно допустимостта на кандидатите са задължителни за него и че нито Регламентът за Европейската прокуратура, нито разпоредбите за неговото прилагане предвиждат възможност Съветът да преразгледа тези становища.

18. Жалбоподателят твърди, че отговорите на институциите го оставят в правен вакуум. Това не е в съответствие с принципите на правна сигурност и „законни очаквания“, каза той. Жалбоподателят се съгласи с Комисията, че процедурите за подбор за длъжностите европейски прокурори са отговорност на Съвета. Той заяви, че като се е съсредоточил върху разликите между подбора за европейски главен прокурор и за европейски прокурори, Съветът е подкопал целта на колегията на прокурорите и духа на Регламента за Европейската прокуратура.

19. Той счита, че Съветът носи крайната отговорност за цялостния подбор на европейските прокурори и само неговото решение е окончателно. Жалбоподателят твърди, че ако комитетът по подбора е автономен орган, омбудсманът ще може да контролира неговите разисквания и решения. В противен случай институциите на ЕС биха могли да избегнат контрола на омбудсмана само чрез създаването на нови отделни субекти.

Предложението за решение и предложението за подобрение

20. Проверяващият екип на Омбудсмана е на мнение, че макар комисията за подбор да е независима от Съвета, това не е достатъчно, за да може тя да се счита за отделен орган на ЕС, който би могъл да бъде обект на проверка от Омбудсмана. Поради тази причина беше целесъобразно да се обърнем към Съвета, който е „органът по назначаването“ в процедурата за подбор за длъжностите европейски прокурори.

21. Проверяващият екип на Омбудсмана предложи като решение Съветът да предприеме действия, за да гарантира, че доводите, изтъкнати от жалбоподателя, са разгледани по подходящ начин.

22. Съветът отхвърли предложението за решение, като повтори позицията си, че комитетът по подбора е образувание, различно от Съвета, и че Съветът не носи отговорност за работата и операциите му. Той подчерта, че отрицателните становища на комитета относно допустимостта на кандидатите са задължителни за Съвета и че следователно той не може да ги преразглежда. Нейните служители нямат достъп до разискванията или другите документи на комитета по подбора ^[10]. Поради това Съветът заяви, че не може да отговори на доводите, изтъкнати от жалбоподателя, тъй като не е запознат с основанията за отхвърлянето му, нито с кореспонденцията между жалбоподателя и експертната група.

23. Проверяващият екип на Омбудсмана също така направи предложение за подобрение по отношение на липсата на ясен механизъм за преглед с искане за преглед на становищата на комисията за подбор в процедурата за подбор на европейски прокурори. Той твърди, че би било добре администрацията да разполага с такъв механизъм и че когато комисията за подбор даде отрицателно становище, тя трябва надлежно да информира кандидатите за правото им да поискат преразглеждане на това решение и в крайна сметка да подадат жалба до омбудсмана или да подадат жалба пред Съда.

24. Съветът също отхвърли това предложение. Той отбеляза, че правилата относно правните средства за защита срещу действия и бездействия на комитета по подбора се съдържат в Регламента за Европейската прокуратура, който е законодателен акт с общо приложение. Изменението на тези правила ще бъде въпрос, който законодателят на ЕС ще трябва да предложи, и следователно извън мандата на омбудсмана. Съветът добави, че както Регламентът за Европейската прокуратура, така и Решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора са приети въз основа на предложения на Комисията и че Съветът не може едностранно да ги изменя.

25. Жалбоподателят повтори, че не му е била дадена никаква възможност да оспори решението за изключване на кандидатурата му като недопустима. Той добави, че „това, което следва, е упражнение, което причинява безпокойство и стрес на европейски гражданин, при което институциите на ЕС дават парите, без да зачитат основните европейски ценности и принципи, които те следва да защитават“. 

Оценка на омбудсмана

26. В процедурата за подбор за длъжностите на европейските прокурори липсва механизъм, който да предвижда преразглеждане на действията или бездействията на комитета по подбора.

27. Комитетът по подбора информира жалбоподателя, че в приложимите правила няма разпоредба, чрез която той да може да преразгледа становището си относно назначаването на европейски прокурори. В контекста на това проучване Комисията заяви, че процедурата за подбор е отговорност на Съвета. Съветът счете, че не може да носи отговорност за действията на комитета по подбора, тъй като комитетът е отделен и независим правен субект. Очевидно е, че съществува вакуум по отношение на отчетността.

28. В този контекст Омбудсманът изразява съжаление, че Съветът е отхвърлил предложението на нейния разследващ екип за решение и предложение за подобрение. Тя счита, че Съветът е пропуснал възможността да повиши общественото доверие и легитимността на процедурата за подбор на европейски прокурори.

29.  Въпреки че комитетът по подбора е независим от Съвета, това не е достатъчно, за да бъде квалифициран като отделен орган съгласно правото на ЕС. Действията или пропуските на самата комисия за подбор не могат да бъдат пряко предмет на съдебен контрол или на разследване от страна на омбудсмана. Омбудсманът счита, че дори ако комисията за подбор е функционално независима, Съветът, в качеството си на орган по назначаването, остава основната институция на ЕС, която в крайна сметка отговаря за комисията. С оглед на това тя счита, че Съветът е можел да предприеме действия, за да гарантира, че твърденията на жалбоподателя са били разгледани. Например Съветът би могъл, без да поставя под въпрос независимостта на комитета, да поиска от него да отговори на опасенията на жалбоподателя и да преразгледа становището си относно допустимостта на неговата кандидатура.

30. По отношение на предложението за подобрение Омбудсманът счита, че прилагането му няма да изисква изменение на законодателните актове. В това си качество Съветът можеше да предприеме последващи действия във връзка с това предложение.

31. Регламентът за Европейската прокуратура не изключва възможността за създаване на механизъм за преразглеждане на процедурата за подбор за длъжностите на европейските прокурори. Решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора, което е правен акт, но не и законодателен акт по смисъла на правото на ЕС ^[11], също не изключва тази възможност. Следователно Съветът е можел да въведе механизъм за преразглеждане, без да изменя нито едно от съществуващите правила; например като поиска от комисията за подбор да разгледа исканията за преразглеждане, получени от кандидатите, и да ги осведоми за тази възможност. Ако Съветът поддържаше становището, че въпросният правен акт ще трябва да бъде изменен, той би могъл да уведоми Комисията, която би могла да разгледа необходимостта от представяне на предложение.

32. Въпреки това, като се има предвид ясното отхвърляне от страна на Съвета на предложението и предложението за решение, омбудсманът счита, че по-нататъшни проверки по този въпрос не са оправдани.

Мотивирано становище на експертната комисия и липса на отговор на твърденията на жалбоподателя

Аргументи, представени на омбудсмана

33. Комисията отбеляза, че комитетът по подбора е напълно независим и безпристрастен при изготвянето на „мотивирано становище“ относно допустимостта и заслугите на кандидатите, номинирани от държавите членки. Комисията твърди, че решението на комитета да изпрати мотивираното становище на кандидатите след приключване на процедурата за подбор е самостоятелно решение, което е извън отговорността на Комисията.

34. Комисията заяви, че процедурата за подбор за длъжностите европейски прокурори е отговорност на Съвета и следователно той не може да разгледа твърденията на жалбоподателя.

35. Съветът заяви, че е информиран за списъка и самоличността на кандидатите едва когато му бъдат съобщени мотивираните становища на комитета по подбора. Тя не е знаела, че един от кандидатите е оспорил процедурата пред комисията, докато Омбудсманът не се е свързал с нея. Тя не е запозната с основанията за отказа да се съобщят на жалбоподателя причините, поради които експертната комисия е счела, че той не отговаря на условията за допустимост. Тя твърди, че омбудсманът следва да се обърне директно към експертната комисия по този въпрос.

36. Съветът добави, че в решението за изпълнение на Съвета относно правилата за работа на комитета по подбора се посочва, че комитетът по подбора следва проактивно да информира кандидатите за длъжността европейски главен прокурор, че счита, че те не отговарят на изискванията за допустимост на основанията за своята позиция. Не съществува обаче подобно задължение в контекста на процедурата за подбор за длъжностите европейски прокурори.

Оценка на омбудсмана

37. След решението на Съвета за назначаване на 22 европейски прокурори ^[12] жалбоподателят посочи на омбудсмана, че все още не е получил мотивираното становище на комитета по подбора.

38. Омбудсманът отбелязва, че информацията, получена от жалбоподателя от председателя на комисията за подбор, съдържа обяснение на причината, поради която той не е бил счетен за допустим за длъжността. Поради това настоящото писмо може да се счита за мотивирано становище. Въпреки това, тъй като председателят информира жалбоподателя в това писмо, че ще получи мотивираното становище на експертната комисия след приключване на процедурата, жалко е, че жалбоподателят не е получил това становище.

39. Както вече беше посочено, омбудсманът счита, че комисията за подбор не е орган на ЕС, който може да бъде обект на проверка от омбудсмана. Следователно, тъй като Съветът отказа да поеме отговорност за действията на експертната комисия, омбудсманът счита, че по-нататъшните проверки по тези въпроси не са оправдани.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Няма основание за по-нататъшни проверки по тази жалба.

Жалбоподателят, Съветът и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 28.4.2021 г.

 

[1] Регламент (ЕС) 2017/1939 на Съвета за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура, EUR-Lex - 32017R1939 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[2] Допълнителна информация за Европейската прокуратура може да бъде намерена на уебсайта на Европейската прокуратура Home | Европейска прокуратура (europa.eu).

[3] Повече информация за колегиума на Европейската прокуратура: https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/college-of-the-european-public-prosecutor-s-office-eppo/.

[4] Понастоящем в Европейската прокуратура участват 22 държави членки, членове | Европейска прокуратура (europa.eu).

[5] Регламент за Европейската прокуратура, член 16, параграф 1.

[6] Член 14, параграф 3 от Регламента за Европейската прокуратура гласи: „Комитетът по подбора се състои от дванадесет лица, избрани измежду бивши членове на Съда и Сметната палата, бивши национални членове на Евроюст, членове на националните върховни съдилища, прокурори на високо равнище и адвокати с призната компетентност. Едно от избраните лица се предлага от Европейския парламент.“ 

[7] Решение за изпълнение (ЕС) 2018/1696 на Съвета относно правилата за работата на комитета по подбора, предвиден в член 14, параграф 3 от Регламент (ЕС) 2017/1939 за установяване на засилено сътрудничество за създаване на Европейска прокуратура, EUR-Lex - 32018D1696 - EN - EUR-Lex (europa.eu).

[8] Правилник за длъжностните лица и Условия за работа на другите служители на Европейската икономическа общност и на Европейската общност за атомна енергия, член 90, параграф 2, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501

[9] Съветът се позова на съображение 4 от Регламент за изпълнение (ЕС) 2018/1696 на Съвета, в което се предвижда, че „Правилата за работа на комитета по подбора следва да гарантират, че комитетът по подбора разполага с необходимата независимост и безпристрастност, за да извършва работата си“.

[10] Комисията отговаря за секретариата на комисията.

[11] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/nonlegislative_acts.html.

[12] Решение за изпълнение (ЕС) 2020/1117 на Съвета за назначаване на европейските прокурори в Европейската прокуратура, EUR-Lex - 32020D1117 - EN - EUR-Lex (europa.eu).