Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. След финансовата криза от 2007—2008 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) въведе няколко „нестандартни мерки на паричната политика“, за да постигне целта си за осигуряване на „ценова стабилност“. Една такава мярка е „количествено облекчаване“^[1] чрез своите програми за закупуване на активи. През 2016 г. Европейската централна банка (ЕЦБ) създаде т.нар. „програма за закупуване от корпоративния сектор“ (ПЗКС)^[2]. ПЗКС включва закупуването от централните банки от Евросистемата ^[3] на облигации, емитирани от небанкови предприятия ^[4].

2. През 2020 г. в отговор на паричните рискове, породени от пандемията от COVID-19, ЕЦБ създаде допълнителна програма за закупуване на облигации: временната „програма за закупуване на активи в условията на извънредна ситуация, причинена от пандемия“ (PEPP).^[5]

3. Жалбоподателят, представител на организация на гражданското общество, поиска от ЕЦБ съгласно нейните правила за публичен достъп до документи ^[6] да разкрие подробности за тези две програми за закупуване на облигации. По-специално той поиска достъп до „документи, които съдържат отделната стойност на облигациите по ПЗКС и на активите по ПЕПП, държани от ЕЦБ и Евросистемата“. Жалбоподателят искаше да използва тази информация, за да проучи въздействието върху климата на покупките на облигации от ЕЦБ.

4. ЕЦБ потвърди, че разполага с база данни, съдържаща исканите данни. Тя отказва достъп до тази база данни, като се позовава на необходимостта от защита на обществения интерес по отношение на финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка, както е предвидено в правилата на ЕЦБ относно публичния достъп до документи ^[7].

5. Жалбоподателят е поискал от ЕЦБ да преразгледа решението си (като подаде т.нар. „потвърдително заявление“). ЕЦБ запази първоначалното си решение да откаже публичен достъп.

6. Недоволен от решението на ЕЦБ, през октомври 2020 г. жалбоподателят се обръща към Европейския омбудсман.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка на отказа на ЕЦБ да предостави публичен достъп до исканите данни относно отделните стойности на облигациите на активите по ПЗКС и ПЕПП, държани от ЕЦБ и Евросистемата.

8. В хода на проверката разследващият екип на Омбудсмана проведе среща с представители на ЕЦБ, по време на която разследващият екип на Омбудсмана видя въпросната база данни.^[8] След тази среща ЕЦБ изпрати на Омбудсмана по-подробно обяснение, в което се посочва как оповестяването би засегнало финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка. След това тази обяснителна бележка и докладът от заседанието бяха споделени с жалбоподателя, който представи коментарите си по тези документи.

Аргументи, представени на омбудсмана

Аргументи, представени от ЕЦБ

9. В обяснителната си бележка ЕЦБ посочва, че прилагането на ПЗКС и ОЕПЛПО се основава на принципа на „пазарна неутралност“^[9]. Покупките по тези програми имат за цел да отразят пазарната стойност на всички допустими облигации, за да се избегнат във възможно най-голяма степен изкривявания на цените на пазара.

10. ЕЦБ подчертава, че публикува възможно най-много информация за ПЕПП и ПЗКС на своя уебсайт, като същевременно дава възможност за ефективно изпълнение на тези програми. Наред с другото, ЕЦБ редовно публикува съвкупните стойности на всички активи, държани в програмите, както и покупките, разбити по категория активи, държава и вид пазар за ОЕПЛПО и по рейтинг, държава и сектор за ПЗКС.

11. ЕЦБ твърди, че оповестяването на по-подробна информация относно портфейлите по ПЗКС и ПЕПП, като например конкретната сума на притежаваните облигации и тяхната стойност за всяка облигация, може да доведе до изкривяване на пазара. По-конкретно, участниците на пазара биха могли, ако имат достъп до такава подробна информация, да предвидят какви активи ще закупи ЕЦБ и съответно да коригират собственото си поведение. Това в крайна сметка би могло да навреди на ефективността на въпросните програми.

12. По-специално участниците на пазара биха могли да изчислят оставащата сума за закупуване за всяка ценна книга, като комбинират информация за наличностите по ценна книга с публично достъпната информация за лимитите за закупуване на програмите ^[10]. Тази информация би позволила на участниците на пазара да оценят вероятните суми на конкретни ценни книжа, които банките от Евросистемата възнамеряват да закупят в бъдеще, които от своя страна биха могли да бъдат използвани за манипулиране на цените на тези ценни книжа за сметка на Евросистемата. В крайна сметка това би довело до нарушения и би намалило ефективността на програмите за закупуване.

13. ЕЦБ заяви, че оповестяването на информация за минали периоди също би могло да има отрицателни последици, тъй като би могло да позволи на участниците на пазара да прогнозират бъдещата стратегия на ЕЦБ, като идентифицират моделите на закупуване или продажба през различните възможни фази на програмата за закупуване. Поради това ЕЦБ не можа да публикува историческа информация за стойността на облигациите дори след приключването на конкретната програма за закупуване.

14. Накрая, ЕЦБ заяви, че обмисля въпроса за изменението на климата и ролята и отговорностите на ЕЦБ в това отношение в текущия си преглед на стратегията ^[11].

Аргументи, представени от жалбоподателя

15. Жалбоподателят твърди, че ЕЦБ не е представила убедителни аргументи за предположението си, че оповестяването на информация относно нейните програми за закупуване на облигации би довело до изкривяване на пазарите.

16. Той отбеляза, че ЕЦБ описва програмите си за закупуване като пазарно неутрални. Поради това той заяви, че не е ясно защо разкриването на допълнителна информация би имало отрицателен ефект. Той заяви, че дори без тази информация участниците на пазара вече биха могли да спекулират относно покупките на ЕЦБ, като следват динамиката на пазара.

17. Жалбоподателят заяви, че би било невъзможно да се провери дали ЕЦБ действително действа по неутрален за пазара начин и да се провери какъв е екологичният ефект от нейните покупки, ако ЕЦБ не оповести информация за покупките на облигации. Той счита, че тази липса на информация е особено проблематична с оглед на прегледа на стратегията на ЕЦБ, в който ЕЦБ призовава експерти и широката общественост да участват ^[12].

18. Той твърди, че ако ЕЦБ разкрие исканите данни със закъснение, би било много малко вероятно участниците на пазара да могат да направят изводи от информацията и че определянето на цените все пак ще бъде засегнато. Предполагаемите ефекти ще намалеят с течение на времето и изобщо няма да се прилагат за краткосрочни облигации и програми за постепенно прекратяване.

Оценка на омбудсмана

19. Проверката на вътрешната база данни на ЕЦБ, извършена от разследващия екип на Омбудсмана, потвърди, че базата данни съдържа исканата информация. Обясненията, предоставени от ЕЦБ по време на проверката, както и в документа, изготвен от ЕЦБ след проверката, който е бил споделен с жалбоподателя, обясняват защо оповестяването на тази информация би причинило вреда.

20. ЕЦБ обясни, че счита, че оповестяването на исканата информация би могло да доведе до изкривяване на пазара и до изкривяване на механизма за определяне на цените, как би могло да възпрепятства правилното функциониране на пазара, как би могло да повлияе отрицателно на финансовите интереси на Евросистемата и как би могло да повлияе неблагоприятно на ефективността на програмите на ЕЦБ за закупуване.

21. Съдилищата на ЕС са признали, че ЕЦБ разполага с широка свобода на преценка, когато определя дали защитата на обществения интерес по отношение на финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка може да бъде засегната от оповестяването на документи. Съдилищата също така са постановили, че когато обосновава решение за отказ на достъп до документ, ЕЦБ може да се основе на съображения, които отчитат хипотетичното поведение на участниците на пазара след оповестяването на исканата информация ^[13].

22. Като се има предвид широкото право на преценка на ЕЦБ при оценката дали оповестяването би причинило вреда, омбудсманът счита, че обясненията, предоставени по време на проверката, са разумни. Омбудсманът е съгласен, че ако настъпят отрицателните последици, произтичащи от оповестяването, общественият интерес може да бъде накърнен.

23. Съгласно правилата на ЕЦБ относно публичния достъп до документи защитата на обществения интерес по отношение на финансовата, паричната или икономическата политика на Съюза или на държава членка не може да има преимущество пред друг обществен интерес ^[14].

24. Следователно ЕЦБ основателно е отказала достъп до спорния документ.

25. С оглед на гореизложеното Омбудсманът заключава, че не е имало лошо управление от страна на ЕЦБ.

26. Омбудсманът отбелязва изявлението на ЕЦБ, че вече публикува възможно най-много информация на своя уебсайт относно ОЕПЛПО и ПЗКС. Тя насърчава ЕЦБ редовно да оценява дали може да бъде публикувана допълнителна информация за тези програми. Това вероятно ще придобие още по-голямо значение, тъй като обществеността очаква от ЕЦБ доказателство, че тя изпълнява амбициозните изявления на своя председател по отношение на усилията на банката да направи паричната политика „по-екологосъобразна“.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Няма лошо управление от страна на Европейската централна банка.

Жалбоподателят и Европейската централна банка ще бъдат уведомени за това решение.

Емили О'Райли
Европейски омбудсман

Страсбург, 9.3.2021 г.

[1] Повече информация може да бъде намерена на адрес: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.

[2] Решение 2016/948 на Европейската централна банка относно изпълнението на програмата за закупуване от корпоративния сектор: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32016D0016.

[3] Евросистемата се състои от ЕЦБ и националните централни банки на държавите, които са приели еврото.

[4] Повече информация за CSPP може да бъде намерена на адрес https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#cspp.

[5] Решение 2020/440 от 24 март 2020 г.: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020D0440&from=EN, повече информация за ПЗАПС може да бъде намерена на адрес https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/pepp/html/index.en.html.

[6] Решение 2004/3 на Европейската централна банка относно публичния достъп до документи на Европейската централна банка, изменено: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[7] Съгласно член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решение 2004/3.

[8] Докладът от заседанието може да бъде намерен на адрес https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/136828.

[9] Пазарната неутралност в този контекст по същество означава, че програмите за закупуване трябва да отразяват това, което предлага пазарът, без да дискриминират определени отрасли.

[10] Вж. член 4 („граници на изкупуване“) от Решение 2016/948 (бележка под линия 1).

[11] Вж. https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/index.en.html.

[12] Чрез портала „ЕЦБ слуша“: https://www.ecb.europa.eu/home/search/review/html/form.en.html.

[13] Вж. решение на Общия съд от 4 юни 2015 г., Versorgungswerk/ЕЦБ, T-376/13, точки 53—55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889; и решение на Общия съд от 28 септември 2018 г., Spiegel-Verlag и Sauga/ЕЦБ, T‑116/17, точка 42: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=5B2F3CF1E5CC01633DAEDAE9FBF76E14?text=&docid=206171&pageIndex=0&doclang=DE&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1353427. 

[14] Член 4, параграф 1 от Решение 2004/3.