Контекст на проверката по собствена инициатива

1. Член 2, параграф 8 от Устава на Европейския омбудсман гласи следното: „Омбудсманът не може да бъде сезиран с жалба, която се отнася до трудовите отношения между институциите и органите на Общността и техните длъжностни лица и други служители, освен ако заинтересованото лице не е изчерпало всички възможности за подаване на вътрешни административни искания и жалби, по-специално процедурите, посочени в член 90, параграфи 1 и 2 от Правилника за длъжностните лица.“ Като се има предвид, че член 2, параграф 8 представлява ограничение на основното право на всички европейски граждани да се обръщат към омбудсмана (член 43 от Хартата), той не следва да се тълкува разширително, което надхвърля ясните думи на законодателя.

2. В съответствие с установената съдебна практика [1] Омбудсманът счита, че горепосоченото условие в член 90, параграфи 1 и 2 от Правилника за длъжностните лица не се прилага за кандидати в конкурси за наемане на работа/процедури за подбор, които подават жалба до Омбудсмана относно провеждането на конкурси, включително решения на конкурсни комисии и комисии за подбор. Член 2, параграф 8 от Статута на омбудсмана се прилага изрично само в случай на жалба, „която се отнася до трудовите правоотношения между институциите и органите на [Съюза] и техните длъжностни лица и други служители“.

3. В този контекст омбудсманът изрази загриженост във връзка с конкретната формулировка на поканата за изразяване на интерес EPSO/CAST/S/1/2011 за договорно наети служители в областта на писмените преводи за писмени преводачи, чийто основен език е полският („поканата“), публикувана от EPSO през октомври 2011 г.[2]

4. Омбудсманът взе под внимание разпоредбите на поканата относно процедурите за обжалване, а именно глава X от поканата („Процедури за обжалване“). Тази глава гласи следното:

„[...] следните процедури за обжалване могат да бъдат предприети в реда, посочен в таблицата по-долу: 1. да поиска преразглеждане [...] в срок от 10 дни; 2. Подаване на административна жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица [...] срок от 3 месеца [...] След приключване на стъпка 2 по-горе (стъпка 1 не е задължителна) имате възможност: 3.a) ако жалбата Ви бъде отхвърлена изрично или мълчаливо, да подадете жалба по съдебен ред съгласно член 270 от ДФЕС и член 91 от Правилника за длъжностните лица [...] срок от 3 месеца ИЛИ 3.б) да подадете жалба до Европейския омбудсман [...] срок от 2 години.“(подчертаването е добавено).

5. Омбудсманът счита, че формулировката, посочена по-горе в поканата, не е в съответствие с член 2, параграф 8 от Устава на омбудсмана, както е тълкуван от него. По този начин тя може да бъде подвеждаща. Поради това той реши да започне разследване по собствена инициатива по въпроса.

Предмет на разследването

6. В писмото си за започване на проверка по собствена инициатива омбудсманът изложи своето тълкуване на член 2, параграф 8 от Устава на омбудсмана (обобщено в точка 2 по-горе) и предложи EPSO да преразгледа горепосочената формулировка в бъдещите покани за изразяване на интерес за договорно наети служители.

Проучването

7. На 11 април 2012 г. омбудсманът поиска становище от EPSO. На 27 юли 2012 г. EPSO представи своя отговор.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Информация относно правото на кандидатите да подават жалби до омбудсмана в покани за изразяване на интерес за договорно наети служители

Аргументи, представени на омбудсмана от EPSO

8. EPSO уточнява, че макар да е вярно, че при определени условия кандидатите в конкурси на общо основание могат пряко да обжалват по съдебен ред пред Съда на публичната служба, без преди това да подадат жалба по административен ред на основание член 90, параграф 2 от Правилника, това е възможно само в случай на обжалване на решения, взети от конкурсната комисия по въпроси от нейната изключителна компетентност. Причината за това е независимостта на конкурсните комисии. Конкурсните комисии трябва да провеждат работата си без външна намеса или натиск, за да гарантират своята независимост. Решенията на конкурсните комисии „поради това подлежат само на контрол от съдилищата на ЕС“. Администрацията, от друга страна, няма правомощия да ги изменя, отменя или по друг начин да се намесва в тях.

9. При процедурите за подбор на договорно наети служители обаче няма конкурсна комисия, а сравнителната оценка на способностите на кандидатите се извършва от администрацията (EPSO). Решенията, взети в рамките на такива процедури за подбор, не могат да бъдат оспорвани пряко чрез обжалване по съдебен ред. Подаването на административна жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица е задължително, преди кандидатът да може да се обърне към съда.

10. Що се отнася до тълкуването на омбудсмана на член 2, параграф 8 от неговия статут, EPSO „оценява, че по принцип не е напълно невъзможно да се тълкува член 2, параграф 8 от Устава, както предлага омбудсманът, доколкото жалбите, подадени от кандидатите в конкурси на общо основание, не се отнасят до съществуващи трудови отношения между институциите на ЕС и подалия жалбата кандидат.“

11. Въпреки това EPSO „не може да приеме“посоченото по-горе тълкуване, тъй като „не е в съответствие с установената съдебна практика, съгласно която конкурсите и подборът CAST се отнасят до бъдещи работни отношения с институциите и следователно са изцяло уредени съответно от Правилника за длъжностните лица и Условията за работа на другите служители на Европейския съюз.„Това е „изрично“изяснено, наред с другото, в делото Stagakis, по което Съдът призна процесуалната легитимация на кандидатите да подават жалби по административен и съдебен ред съгласно членове 90 и 91 от Правилника за длъжностните лица на основание, че претендират за статут на длъжностно лице, „това е така в контекста на бъдещи работни отношения“(Определение по дело T-37/93 Stagakis/Комисия). Този подход се прилага последователно (съединени дела F-20/08, F-34/08 и F-75/08 Aparicio и др./Комисия; Дело F-2/07 Matos Martins срещу Комисията).

12. Според EPSO формулировката на въпросната покана не се основава на тълкуване на член 2, параграф 8 от Устава на омбудсмана, а по-скоро на член 2, параграф 4 от Устава на омбудсмана, който предвижда, че всяка жалба до омбудсмана „трябва да бъде предшествана от подходящи административни подходи към съответните институции и органи“. Съгласно установената съдебна практика целта на административните процедури за подаване на жалби е да се даде възможност и да се насърчи уреждането по взаимно съгласие на различията между жалбоподателя и администрацията (Решение по дело Rasmussen/Комисия, посочено по-горе, точка 12; Дело C-142/85 Schwiering/Сметна палата, точка 11). При процедурите CAST жалбата по член 90 е ефективно средство за правна защита, позволяващо такова уреждане. Поради това EPSO е на мнение, че както формулировката на член 2, параграф 4 от Устава на омбудсмана, така и неговата цел (да се гарантира, че администрацията е изразила „окончателното си становище“преди омбудсманът да започне своето разследване) изглежда предполагат, че кандидатите в процедурите за подбор на договорно наети служители е трябвало да изчерпят процедурата, предвидена в член 90 от Правилника за длъжностните лица, преди да ангажират омбудсмана.

13. С оглед на гореизложеното EPSO счита, че оспорваните разпоредби на поканите за изразяване на интерес следва да бъдат запазени.

Оценка на омбудсмана

14. В самото начало омбудсманът посочва, че само съдилищата на ЕС могат да предоставят авторитетно тълкуване на правото на ЕС. Омбудсманът не е запознат с тълкуването от страна на съдилищата на ЕС на член 2, параграфи 4 и 8 от Решението на Европейския парламент относно правилата и общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана (Устав на Европейския омбудсман). Поради това самият омбудсман се приканва да даде тълкуване на горепосочените разпоредби, уреждащи неговата работа. Той е убеден, че неговото тълкуване позволява разумно, справедливо и ефективно прилагане на неговия статут. Той посочва, че предишният Първоинстанционен съд е постановил по делото Lambert: „[...] в институцията на омбудсмана Договорът предоставя на гражданите на Съюза, и по-специално на длъжностните лица и другите служители на Общността, алтернативно правно средство за защита на техните интереси спрямо правото на иск пред Съда на Общността. Това алтернативно извънсъдебно средство за защита отговаря на специфични критерии и няма непременно същата цел като съдебното производство."[3]

15. Както правилно отбелязва EPSO, като изисква от жалбоподателите да се обърнат към съответната институция във връзка с предмета на техните жалби, преди да се обърнат към омбудсмана, член 2, параграф 4 от Устава на омбудсмана предоставя на институцията възможност i) да коригира поведението си и по този начин да избегне подаването на жалба до омбудсмана или поне ii) да се обясни преди започването на прегледа от омбудсмана. Съгласно член 2, параграф 4 от Статута подходите към институцията трябва да бъдат подходящи, т.е. да съответстват на приложимата процедура и на обстоятелствата по случая. Въпреки че омбудсманът не разглежда оплаквания, на които съответната институция не е имала възможност да отговори, той трябва да реши кои предварителни административни подходи са подходящи.

16. Член 2, параграф 8 от Статута на омбудсмана от своя страна представлява lex specialis спрямо общото правило по член 2, параграф 4 относно предварителните административни подходи, тъй като се отнася до специфични подходи, които трябва да бъдат възприети от служителите на ЕС по дела, свързани с персонала, а именно административната процедура за обжалване, предвидена в член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица.

17. Що се отнася до кандидатите, които не са служители на ЕС и които участват в конкурси на общо основание за длъжностни лица или открити процедури за подбор на договорно наети служители, омбудсманът счита, че дори ако трябва да се обърнат към съответната институция във връзка с предмета на жалбата си, преди да подадат жалба до омбудсмана, не е необходимо да го правят чрез процедурата, предвидена в член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица, която е не само тромава, но и обикновено не им е известна. Кандидатите, в качеството си на граждани на ЕС, следва да се ползват в пълна степен от правото да подадат жалба до омбудсмана, предвидено в член 43 от Хартата на основните права на ЕС. Това право би било ограничено, ако бъдат наложени ненужни процедурни изисквания. Що се отнася до кандидатите в открити конкурси/открити процедури за подбор, които вече са служители на ЕС и които желаят да подадат жалба до омбудсмана, те не могат да бъдат третирани по различен начин от другите кандидати, когато жалбата им до омбудсмана не е свързана с тяхната работа, а с външен конкурс/процедура за подбор.

18. Целта да се даде възможност на институцията да коригира поведението си или да се защити, преди да започне преразглеждането от омбудсмана, може да бъде постигната, когато даден кандидат поиска преразглеждане на решението си за участие в конкурс/процедура за подбор и органът по назначаването (например EPSO) отговори от името на конкурсната комисия или комисията за подбор. Ако процедурата за преразглеждане е ефективна и администрацията (например EPSO) обработва искането за преразглеждане с дължимата грижа и в резултат на това е в състояние да представи основателни причини за оспорваното решение, защо решението за преразглеждане да не се счита за „окончателното становище“на администрацията (например EPSO), което може да бъде разгледано от омбудсмана?

19. Противно на твърденията на EPSO, направеното от омбудсмана тълкуване на член 2, параграфи 8 и 4 от неговия статут е в съответствие с приложимата съдебна практика. Всъщност в нито едно от решенията, посочени от EPSO в становището, съдилищата не са постановили, че кандидатите в конкурси на общо основание/процедури за подбор, които желаят да оспорят решение на конкурсната комисия или на комисията за подбор пред съда, трябва първо да използват процедурата за административно обжалване, предвидена в член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица [4] Омбудсманът не споделя становището на EPSO, че разграничението между конкурсна комисия в конкурс на общо основание за длъжностни лица и комисия за подбор в процедура за подбор на договорно наети служители е от значение за целите на неговия контрол [5].

20. Поради това той поддържа, че кандидатите в конкурси на общо основание и в процедури за подбор на договорно наети служители, които желаят да подадат жалба срещу решението на конкурсна комисия или на конкурсна комисия, могат да подадат жалба по административен ред на основание член 90, параграф 2 от Правилника, преди да се обърнат към омбудсмана, но не са длъжни да направят това като условие за допустимост на жалбата си. Ясно е, че в случай че кандидат избере да се възползва от процедурата по член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица, преди да подаде жалба до омбудсмана, омбудсманът няма да започне преразглеждането си, докато тази процедура не приключи.

21. След като изясни своето тълкуване на статута на омбудсмана, омбудсманът има удоволствието да отбележи, че в ръководството на EPSO за конкурсите на общо основание, публикувано в Официален вестник на 7 септември 2012 г.[6], не се посочва, че кандидатите трябва първо да използват процедурата за административно обжалване, предвидена в член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица, преди да подадат жалба до омбудсмана [7].

22. Омбудсманът разгледа и последната покана за изразяване на интерес за договорно наети служители. Тя беше стартирана от Европейския парламент в сътрудничество с EPSO и публикувана на уебсайта на EPSO на 26 септември 2012 г.[8]. Той отбелязва със задоволство, че разделът „Жалби до омбудсмана“ в глава X „Процедури за преглед/обжалване“ от настоящата покана не информира кандидатите, че трябва да подадат административна жалба съгласно член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица, преди да подадат жалба до Европейския омбудсман.

23. Омбудсманът отбелязва също така, че горепосочената покана гласи следното:

а) „[...] решение на конкурсна комисия може да бъде оспорено пряко пред Съда на публичната служба на ЕС, дори ако преди това не е била подадена жалба по член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица“; и

б) „Можете да подадете жалба до Съда на публичната служба на ЕС [...] съгласно член 270 от ДФЕС и член 91 от Правилника за длъжностните лица. Тази възможност е налична само във връзка с решения, взети от комисията за подбор. В случай на административни решения, с които се отказва допускане до процедурата за подбор на основание, че кандидатурата не отговаря на условията за такова допускане, посочени в раздел Б.I от обявлението, можете да обжалвате пред Съда на публичната служба на Европейския съюз само след като предварително сте подали жалба по административен ред [по член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица].“

24. С оглед на констатациите, направени по-горе (точки 21 и 22), Омбудсманът заключава, че не са оправдани допълнителни проверки на предмета на настоящата проверка по собствена инициатива, тъй като EPSO изглежда е последвала първоначалното предложение на Омбудсмана (точка 6 по-горе). Омбудсманът следователно разбира, че формулировката на поканата, която е довела до неговата проверка по собствена инициатива, е била инцидентна. Той обаче изразява съжаление, че EPSO i) е заела отбранителна позиция в отговора си на неговата проверка по собствена инициатива и ii) не е била в състояние да постави отговора си в контекста на най-новата (и точна) информация, която самата тя е предоставила на кандидатите.

Б. Заключения

Омбудсманът приключва настоящата проверка по собствена инициатива със следното заключение:

Никакви по-нататъшни разследвания по този въпрос не са оправдани.

EPSO ще бъде уведомена за това решение.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 11 декември 2012 година.

[1] Дело T-294/03 Gibault срещу Комисията [2005] ECR FP-I-A-141 и II-635, наред с много други. Точка 22 от решението по дело T-294/03 гласи: „[...] Наличното правно средство за защита по отношение на решенията на конкурсната комисия обикновено се състои в пряко сезиране на Съда на Общността. [...]“

[2] На 13 март 2012 г. омбудсманът получи жалба относно тази процедура за подбор (жалба 553/2012/MHZ). Омбудсманът започна проверка по тази жалба. Той започна ускорена телефонна процедура, която беше успешна. На 16 май 2012 г. разследването е приключено, като се има предвид, че оттогава EPSO е предоставила на жалбоподателката допълнителни обяснения защо не е била допусната до следващия етап на конкурса.

[3] Дело T-209/00 Lamberts/Омбудсман [2002] ECR II -2203, параграф 65. През 2007 г. Съдът използва подобни думи в точка 44 от решението си по дело C-167/06 Komninou и други срещу Комисията [2007] ECR I-141.

[4] По делото Stagakis относно външен конкурс на общо основание (Определение на Първоинстанционния съд от 15 март 1994 г. по дело Stagakis/Парламент, T-37/93, Recueil FP, стр. I-A-137 и II-451) Съдът се позовава само на правото на кандидатите да обжалват по реда на процедурата по член 90, параграф 2. По делото Aparicio относно открита процедура за подбор CAST (съвместни дела F-20/08, F-34/08 и F-75/08 Aparicio и други срещу Комисията, решение от 29 септември 2009 г., все още непубликувано) жалбоподателите са подали „допълнителни жалби“. Въпреки че Комисията е възразила срещу допустимостта на жалбите, Съдът е решил да разгледа по същество, без да се произнася по допустимостта, с изключение на възражение за незаконосъобразност, което не е било предмет на „допълнителните жалби“ (точки 49 и 50). По делото Matos Martins (F-2/07 Matos Martins/Комисия, решение от 15 април 2010 г., все още непубликувано) жалбоподателят, който е бил кандидат в процедура за подбор в рамките на покана за изразяване на интерес, е подал жалба по член 90, параграф 2, преди да предяви иск пред Съда.

[5] В решенията, посочени от EPSO (по делата Aparicio и Matos Martins), Съдът на публичната служба на ЕС изглежда прилага към комисиите за подбор съдебната практика относно комисиите за подбор. Например в точка 78 от решението си по дело Aparicio Съдът на публичната служба на ЕС констатира: „въпреки че EPSO не е конкурсна комисия и съответният тест не е бил под формата на конкурс, [...] съдебната практика [относно нередности или грешки, допуснати в хода на конкурс на общо основание] може да бъде разширена, за да обхване тази комисия, тъй като EPSO разполага с широко право на преценка при организирането на тестовете за подбор.“

[6] ОВ C 270 A, 2012 г., стр. 1—15. На своя уебсайт EPSO предоставя връзка към настоящото ръководство във всички съобщения относно нови процедури за подбор и конкурси на общо основание.

Както всички граждани на Европейския съюз, можете да подадете жалба до: Европейски омбудсман [адрес]. Следва да се отбележи, че подадените до омбудсмана жалби нямат суспензивно действие по отношение на срока, предвиден в член 90, параграф 2 и член 91 от Правилника за длъжностните лица за подаване на жалби или за обжалване пред Съда на публичната служба на основание член 270 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Следва да се отбележи също така, че съгласно член 2, параграф 4 от Общите условия за изпълнението на функциите на омбудсмана всяка жалба, подадена до омбудсмана, трябва да бъде предшествана от подходящи административни постъпки пред съответните институции и органи.“

[8] Покана за изразяване на интерес за договорно наети служители в сектора на сигурността и превенцията, публикувана в Официален вестник на 26 септември 2012 г. (ОВ C 290 A, 2012 г., стр. 1—6).