Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Настоящото дело се отнася до искане за публичен достъп до документ, свързан с производство за установяване на нарушение.

2. През 2013 г. Европейската комисия започна производство за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) срещу Германия за неизпълнение на задълженията ѝ по Директивата за нитратите.^[1] В този контекст през 2016 г. Комисията заведе дело в Съда на Европейския съюз.  На 21 юни 2018 г. Съдът установи, че Германия не е изпълнила задълженията си по Директивата за нитратите. ^[2]

3. След постановяването на решението Комисията и германските органи са започнали преговори относно изпълнението на това решение.

4. На 21 май 2019 г. германски вестник съобщи, че Европейската комисия е изпратила писмо до Федералното министерство на земеделието на Германия и до Федералното министерство на околната среда на Германия, в което ги предупреждава, че Германия ще бъде изправена отново пред Съда на Европейския съюз, освен ако Германия не затегне правилата си относно използването на торове.

5. Жалбоподателят, пребиваващ в Германия, е поискал от Комисията да му предостави достъп до писмото, посочено в статията във вестника.

6. Комисията определи документа като писмо от 15 май 2019 г. Той отказва да предостави достъп до това писмо. След като потвърдителното му заявление е отхвърлено, на 27 септември 2019 г. жалбоподателят се обръща към омбудсмана.

Проучването

7. Омбудсманът започна проверка на отказа на Комисията да предостави достъп до искания документ. В хода на проверката омбудсманът провери копие от документа.

Аргументи, разгледани от омбудсмана

8. В решенията си за отказ на достъп до писмото Комисията твърди, че писмото от 15 май 2019 г. е част от текущите преговори между Комисията и германските органи относно начина на изпълнение на решението на Съда на Европейския съюз. Комисията обясни, че според нея напредъкът, постигнат от германските органи при изпълнението на съдебното решение, е недостатъчен и че поради това на 25 юли 2019 г. е изпратила на Германия официално уведомително писмо в съответствие с член 260 от ДФЕС. Такова официално уведомително писмо е първият етап от досъдебната процедура, в рамките на който Комисията води диалог с държавата членка, за да ѝ даде възможност да се съобрази с решението на Съда на Европейския съюз в рамките на процедурата по член 258 ДФЕС.

9. Комисията заяви, че правото на ЕС признава съществуването на обща презумпция, че оповестяването на документи в рамките на текущо производство за установяване на нарушение би засегнало защитата на целите на дейности по инспектиране, разследване и одит [3] ^Тя счита, че въпреки че тази съдебна практика е развита в контекста на производство за установяване на нарушение по член 258 от ДФЕС, тя се прилага и за производствата по член 260.

10. Комисията обясни, че публичното оповестяване на писмото би могло да окаже отрицателно въздействие върху диалога между Европейската комисия и Германия, за който климатът на сътрудничество и взаимно доверие е от съществено значение. Публичното оповестяване на този етап от производството по същество би лишило германските органи от техните оправдани правни очаквания за лоялно сътрудничество от страна на Комисията в рамките на производството за установяване на неизпълнение на задължения. Комисията счете, че оповестяването също така би ѝ попречило да вземе решение относно позицията си без външно влияние и рискува да подкопае диалога със съответната държава членка.

11. Жалбоподателят счита, че Комисията следва да оповести това писмо. Той заяви, че въз основа на публично достъпна информация писмото изглежда не се отнася до самото производство за установяване на нарушение, а съдържа само информация, че такова производство за установяване на нарушение ще бъде започнато, освен ако Германия не спази Директивата за нитратите.

12. Освен това жалбоподателят обясни, че е поискал достъп до писмото и от получателите на писмото, а именно двете засегнати германски федерални министерства. Той заяви, че и двете министерства са отказали да предоставят достъп до писмото поради защитата на международните отношения. Той заяви, че Федералното министерство на околната среда се е консултирало с Комисията, но Комисията е отказала да публикува документа на този етап.

Оценка на омбудсмана

13. Настоящото дело се отнася до производство за установяване на неизпълнение на задължения, което се провежда, след като Съдът на Европейския съюз е установил, че държава членка е нарушила правото на ЕС ^[4]. Целта на това производство е съответната държава членка да бъде приведена в съответствие с Директивата за нитратите в съответствие с решението на Съда на Европейския съюз. Той се състои от два етапа — досъдебна административна фаза и съдебна фаза, отново пред Съда. Една от целите на досъдебната държава е да даде възможност на съответната държава членка да се съобрази с директивата по взаимно съгласие. Ако тази цел бъде постигната, Комисията ще приключи случая. Подобен резултат е от обществен интерес, тъй като означава, че директивата ще бъде правилно приложена от съответната държава членка, без да е необходимо въпросът да се отнася отново до съда (което би отнело време и би струвало скъпо на всички страни). 

14. За да се постигнат такива споразумения по взаимно съгласие, е необходимо да се насърчава и поддържа известна степен на взаимно доверие. Съдилищата на ЕС са постановили, че публичният достъп до документи, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения, което все още е в ход към момента на подаване на искането за достъп, може да подкопае необходимия „климат на взаимно доверие“ между Комисията и държавата членка [5] ^Поради това съдилищата на ЕС са признали, че съществува обща презумпция, че публичният достъп до документите, свързани с производство за установяване на неизпълнение на задължения по време на досъдебната му фаза, застрашава постигането на целите на това производство ^[6].

15. В този случай омбудсманът потвърди чрез проверка, че документът, поискан от жалбоподателя, се отнася до текущо производство за установяване на нарушение. Следователно може да се предположи, че оповестяването на искания документ по принцип би засегнало защитата на целта на производството за установяване на нарушение ^[7].

16. Дори ако се прилага обща презумпция, жалбоподателят все пак има право исканият документ да бъде оповестен, ако е налице обществен интерес, по-голям от причините, обосноваващи отказа за оповестяване. Въпреки това само особени обстоятелства, които правят принципа на прозрачност особено належащ, могат да представляват по-висш обществен интерес.^[8]

17. Жалбоподателят твърди, че различни вестници вече са обхванали най-важните аспекти на въпросното писмо. Омбудсманът счита, че фактът, че част от информацията, съдържаща се в съответния документ, може вече да е обществено достояние, не представлява извънредно или належащо обстоятелство, което би обосновало отмяната на общата презумпция за неоповестяване към настоящия момент.

18. Омбудсманът отбелязва, че жалбоподателят може да подаде ново искане за достъп до документи след приключване на въпросното производство за установяване на нарушение.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следното заключение:

Европейската комисия не е допуснала лошо администриране, като е отказала публичен достъп до искания документ.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

Фергал Ó Regan

Началник на отдел „Разследвания“ — отдел 2

Страсбург, 28.11.2019 г.

[1] Директива 91/676/ЕИО на Съвета за опазване на водите от замърсяване с нитрати от селскостопански източници: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:01991L0676-20081211&from=EN.

[2] Решение на Съда на Европейския съюз от 21 юни 2018 г. по дело C-543/16, Комисия/Германия, EU:C:2018:481.

[3] Решение на Съда от 14 ноември 2013 г. по съединени дела C-514/11 P и

C-605/11 P LPN и Република Финландия/Европейска комисия, ECLI:EU:C:2013:738,

точки 55, 65—68 и решение на Общия съд от 11 декември 2001 г. по дело

T-191/99, Petrie и др./Комисия, ECLI:EU:T:2001:284, точка 68.

[4] Вж. член 260, параграф 2 от Договора за функционирането на ЕС: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012E/TXT.

[5] Решение по дело LPN и Република Финландия/Европейска комисия, цитирано по-горе, точки 65—68.

[6] Решение по дело LPN и Република Финландия/Европейска комисия, цитирано по-горе, точка 70.

[7] Съгласно член 4, параграф 2, трето тире от Регламент No 1049/2001.

[8] Решение на Съда на Европейския съюз от 21 септември 2010 г. по дело C-514/07, Швеция и др./API и Комисия, EU:C:2010:541, точка 156.