Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Жалбоподателят е срочно нает служител, който работи за Изпълнителната агенция на Европейския научноизследователски съвет (ERCEA).

2. В миналото той е работил за различни институции и агенции на ЕС и за първи път е бил нает от Европейската комисия. През 1999 г. Комисията определя мястото му на произход за Марсилия, където се намира центърът на неговите интереси. Впоследствие жалбоподателят е работил за Комитета на регионите. Последната институция също счита, че мястото му на произход е Марсилия.

3. На 1 октомври 2004 г. жалбоподателят се присъединява към Европейския орган за безопасност на храните (ЕОБХ) като срочно нает служител. Първоначално ЕОБХ го изпраща в Брюксел, а от март 2005 г. — в Парма, Италия. ЕОБХ определя, че мястото му на произход е Брюксел, а не Марсилия.

4. На 28 февруари 2009 г. жалбоподателят подава оставка от ЕОБХ, а на следващия ден започва работа като срочно нает служител в Изпълнителната агенция за научни изследвания (REA). По-късно се присъединява към ERCEA.

5. С решение от 16 юни 2009 г. Комисията [1] определи мястото на произход на жалбоподателя за Брюксел въз основа на член 2, четвърта алинея [2] от Общите разпоредби за прилагане на член 7, параграф 3 [3] от приложение VII към Правилника за длъжностните лица относно определянето на мястото на произход (наричани по-долу „ОРП“).

6. На 1 февруари 2010 г. жалбоподателят подава официално искане съгласно член 90, параграф 1 от Правилника за длъжностните лица Комисията да поправи решението си относно мястото му на произход.

7. Комисията отхвърли горепосоченото искане на жалбоподателя. Поради това жалбоподателят е подал жалба срещу решението на Комисията в съответствие с член 90, параграф 2 от Правилника за длъжностните лица.

8. Жалбоподателят не е удовлетворен от отговора на Комисията на неговата жалба по член 90, параграф 2 и се обръща към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

9. В първоначалната си жалба жалбоподателят направи следното твърдение и претенция, които бяха включени в разследването.

Твърдение:

Комисията неправилно определила мястото на произход на жалбоподателя.

Твърдение:

Комисията следва да промени мястото на произход на жалбоподателя в Марсилия вместо в Брюксел.

10. Омбудсманът започна проверка и поиска от Комисията да изясни тълкуването си на член 3, първа алинея от ОРП, който предвижда, че: „[а]ко длъжностните лица поискат това и представят подходящи писмени доказателства, тяхното място на произход може по изключение да бъде променено по време на периода им на заетост.“

Проучването

11. На 17 февруари 2011 г. омбудсманът започна проверка и изпрати жалбата до Комисията с искане за становище. Становището на Комисията беше препратено на жалбоподателя с покана да представи коментари до 31 май 2011 г. Жалбоподателят е направил това на 28 април 2011 г.

12. На 22 юли 2011 г. омбудсманът поиска от Комисията допълнителна информация относно някои аспекти на случая. Комисията отговори на допълнителните проверки на омбудсмана на 7 октомври 2011 г.

13. Отговорът на Комисията на искането на омбудсмана за допълнителна информация беше препратен на жалбоподателя, който на 17 ноември 2011 г. представи становището си по него.

14. На 15 март 2012 г. омбудсманът направи временна констатация за лошо управление и в съответствие с член 3, параграф 5 от своя статут предложи приятелско решение на Комисията.

15. На 6 юли 2012 г. Комисията изпрати своя отговор, който беше препратен на жалбоподателя с покана да представи коментари до 31 август 2012 г. Жалбоподателят също така се е свързал със службите на омбудсмана по телефона на 28 август 2012 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. Твърдяно погрешно определяне на мястото на произход на жалбоподателя

Аргументи, представени на омбудсмана

16. В подкрепа на твърдението си жалбоподателят посочва, че мястото му на произход никога не е било Брюксел, а Марсилия. ЕОБХ е допуснал административна грешка, като е посочил Брюксел като място на произход, въпреки че към онзи момент е представил подходящи доказателства, за да докаже, че мястото му на произход и центърът му на интереси се намират в Марсилия, а не в Брюксел. В това отношение както ЕОБХ, така и Комисията пренебрегват факта, че основните му семейни връзки, недвижимото му имущество и основните му граждански интереси се намират в Марсилия. Независимо от горното, Комисията неправилно определила неговото място на произход за Брюксел въз основа на предходното решение на ЕОБХ, което било погрешно.

17. Освен това Комисията приложила неправилно разпоредбите на член 2, четвърта алинея от ОРП. Според жалбоподателя тези разпоредби се отнасят до "прехвърлянето" на длъжностни лица и не се прилагат към неговото положение. Той посочва, че е подал оставка от ЕОБХ и е сключил нов договор с ERCEA. Той не е "прехвърлен" от ЕОБХ към ERCEA. Следователно Комисията не е обвързана от погрешното решение на ЕОБХ.

18. Във всеки случай Комисията би могла по изключение да промени мястото му на произход въз основа на член 3, първа алинея от ОРП, който предвижда, че длъжностните лица могат по изключение да поискат промяна на мястото си на произход през периода на заетост. Жалбоподателят твърди, че е трябвало да понесе последиците от административната грешка на ЕОБХ и че самият ЕОБХ е признал грешката си при определянето на мястото му на произход за Брюксел, а не за Марсилия.

19. Накрая жалбоподателят подчерта, че ще възстанови недължимо платените му суми поради грешка на ЕОБХ.

20. В становището си Комисията посочи, че когато даден служител встъпи в длъжност, мястото му на произход по подразбиране се определя в зависимост от мястото му на назначаване [4]. Впоследствие, когато представителят действително е на служба, той може да поиска преразглеждане на мястото на произход, както следва:

а) в рамките на една година от встъпването си в длъжност, ако представителят поиска това и представи подходящи писмени доказателства, неговият център на интереси може да бъде определен като място на произход, ако центърът на интереси не е същият като мястото на наемане.

б) по време на периода на заетост (и след изтичането на едногодишния срок), ако представителят поиска това и представи подходящи писмени доказателства, мястото му на произход може по изключение да бъде променено.

21. Според Комисията "преместването" от една институция на Съюза в друга не представлява извънредно положение, което би могло да обоснове преразглеждането на мястото на произход по време на периода на заетост на представителя. В такъв случай мястото на произход на представителя продължава да се определя въз основа на решението, взето от предишната институция.

22. Когато жалбоподателят подписва нов договор с REA, а след това и с ERCEA, Комисията прилага разпоредбите на член 2, четвърта алинея от ОРП и запазва Брюксел като място на произход. Това решение не взема предвид центъра на интересите на жалбоподателя, а представлява „продължение“на предходното решение на ЕОБХ, което е определило мястото му на произход като място на наемане на работа, т.е. Брюксел.

23. Комисията признава, че ЕОБХ е допуснал грешка, като е определил, че мястото му на произход е Брюксел, а не Марсилия. Жалбоподателят обаче не е оспорил горепосоченото решение в рамките на едногодишния срок след встъпването си в длъжност в ЕОБХ. Освен това по време на четиригодишния си договор с ЕОБХ той се е възползвал от факта, че мястото му на произход е било Брюксел вместо Марсилия. Това се дължи на факта, че ЕОБХ се намира в Парма, която е по-отдалечена от Брюксел, отколкото от Марсилия, и следователно той е получил по-значителни ползи.

24. Комисията отхвърли аргумента на жалбоподателя, че ако срочно нает служител, който е работил за една институция на ЕС, подпише нов договор с друга институция/агенция на ЕС, положението е различно от „междуинституционално прехвърляне“. Според Комисията, ако този аргумент бъде приет, промяната на мястото на произход ще бъде „определена от подписването на нов договор (а не от смяната на институцията)“. Това би означавало, че всички нови договори/промени в договори, включително тези, сключени със същата институция, биха позволили на длъжностните лица да поискат промяна на мястото си на произход. Това тълкуване противоречи на разпоредбите на член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника, като се има предвид, че мястото на произход се определя веднъж завинаги и може да бъде преразглеждано само по изключение през периода на заетост. Жалбоподателят няма право да иска извънредно преразглеждане на мястото си на произход. Фактът, че той не е поискал промяна на мястото си на произход в рамките на едногодишния срок, предвиден в Правилника, докато е работил за ЕОБХ, не представлява извънредно положение. Във всеки случай той не отговаря на условията, предвидени в член 3 от ОРП, за да преразгледа по изключение мястото си на произход по време на работата си „поради това, че центърът му на интереси продължава да бъде в Марсилия“.

25. В становището си жалбоподателят подчертава, че за разлика от положението на длъжностните лица, не съществува „продължителност на кариерата“за срочно наетите служители. Следователно определянето на техните законни права (включително тези, свързани с мястото на произход) се „отваря отново“в момента на всяко ново назначаване.

26. Освен това той отбелязва, че Комисията също е признала, че ЕОБХ е допуснал грешка, когато е определил, че мястото му на произход е Брюксел. Според жалбоподателя тази грешка е явна и обосновава преразглеждането на мястото му на произход в съответствие с разпоредбите на член 3, първа алинея от ОРП.

27. В отговора си на искането на омбудсмана за допълнителна информация Комисията заяви, че съгласно член 7 от ОРП разпоредбите на решението за определяне на ОРП се прилагат по аналогия за срочно наетите служители, служителите със спомагателни функции и договорно наетите служители в рамките на членове 22, 67 и 92 от Условията за работа на другите служители („УРДС“). По този начин, в случай на последователни договори или различни назначения в рамките на една и съща или различни институции, мястото на произход се определя в момента на първото влизане в сила. Освен това съгласно съдебната практика [5] на Съда на ЕС мястото на произход се определя при първото назначаване в институция на ЕС. Така разпоредбите на член 2, първа алинея от ОРП са приложими дори в случай на нови договори или на промени в договорите, или на промени в степента на съответните служители. Промените в статута на служителите са обичайна практика във всички институции на ЕС и могат да бъдат резултат от прехвърляне между институции или в рамките на една и съща институция. Това обаче не води до промяна в определянето на законоустановените права (като тези, свързани с мястото на произход), която се извършва при встъпването в длъжност на представителите. Комисията също така обясни, че едногодишният срок за определяне на мястото на произход се удължава само в един случай, а именно когато служител със спомагателни функции стане договорно нает или срочно нает служител или длъжностно лице. Няма смисъл помощните агенти да оспорват определянето на мястото си на произход, като се има предвид, че от това не произтичат финансови ползи.

28. Комисията отново подчерта, че прехвърлянето между институции не представлява извънредна ситуация, която може да обоснове промяна на мястото на произход. Съгласно член 2, четвърта алинея от ОРП в такива случаи мястото на произход остава това, което е било определено от предходната институция. Тази разпоредба се прилага не само за „трансфери“ между институциите на ЕС или между агенция и институция на ЕС, но и за длъжностни лица и други служители.

29. Комисията отново отхвърли аргумента на жалбоподателя, че нов договор с нова агенция е различен от междуинституционален трансфер. Ако се приеме тълкуването на жалбоподателя, елементът, който води до прекратяване на договора и "възобновяване" на законоустановените права, ще бъде подписването на нов договор (а не смяната на институцията, като се вземат предвид разпоредбите на член 2, четвърта алинея от ОРП)[6]. Това би могло да доведе до заключението, че всички нови договори, дори тези, сключени със същата институция, ще "възобновят" законовите права. Подобно тълкуване противоречало на разпоредбите на член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника и на ОРП.

30. В становището си относно отговора на Комисията на искането за информация жалбоподателят изрази становището, че член 3, първа алинея от ОРП предвижда възможност за промяна на мястото на произход. Следователно Комисията трябва да приложи тази разпоредба по отношение на него. Жалбоподателят също така отбеляза, че ако становището на Комисията е правилно и е налице непрекъснатост на договорите, което означава, че мястото на произход се определя по време на първото назначаване на представител в институция на ЕС, тогава неговото място на произход следва да бъде Марсилия. В това отношение той припомня, че през 2003 г., при първото му назначаване като срочно нает служител в институциите на Съюза, Комитетът на регионите е определил мястото му на произход за Марсилия.

31. Жалбоподателят също така посочи, че съдебната практика, на която се позовава Комисията, за да подкрепи становището си относно „междуинституционалните трансфери“, не е от значение. Тази съдебна практика се отнася до "прехвърлянето" на длъжностни лица, а не до положението на срочно наетите служители. Длъжностното лице се „прехвърля“ от една институция в друга или в агенция в интерес на службата. Заинтересованото длъжностно лице запазва правна връзка със своята институция майка и се ползва от всички свои права, като същевременно остава подчинено на всички свои задължения като длъжностно лице на институцията майка. В това отношение съответното длъжностно лице има право да се върне на длъжността, която преди това е заемало в институцията майка. Що се отнася до срочно наетите служители обаче, нов договор с нова агенция/институция „възобновява“ определянето на техните законоустановени права, включително на мястото им на произход. Накрая жалбоподателят отбеляза, че предвидената реформа на Правилника за длъжностните лица значително ще намали ползите, произтичащи от определянето на мястото на произход. При тези обстоятелства промяната на мястото му на произход съответства на „просто административно преразглеждане“.

Предварителна оценка на омбудсмана, водеща до предложение за приятелско решение

32. В самото начало омбудсманът отбеляза становището на Комисията, че член 2, четвърта алинея от ОРП [7] предвижда, че в случай на "прехвърляне" от една институция на ЕС в друга, мястото на произход продължава да бъде това, определено от предишната институция. В подкрепа на своето тълкуване на ОРП, посочено по-горе, Комисията основно твърди, че "новият договор" на жалбоподателя с ИАЕСНИ е подобен на "прехвърляне" от една институция на ЕС в друга. В противен случай всички нови договори/всички промени в договорите, включително тези, сключени със същата институция, биха "отваряли" определянето на законоустановените права и това би противоречало на ratio legis на член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника.

33. Омбудсманът не беше напълно убеден, че горепосоченото тълкуване е правилно. Както твърди жалбоподателят, терминът „прехвърляне“, използван в гореспоменатата разпоредба, изглежда по-скоро се отнася до положението на длъжностните лица. Съгласно Правилника за длъжностните лица те се ползват с професионална и договорна приемственост и могат да бъдат „прехвърляни“ или командировани в интерес на службата от една институция в друга или в рамките на една и съща институция. По този начин те могат да се възползват и от професионалната мобилност. От друга страна, в повечето случаи другите служители (срочно наети служители, договорно наети служители и служители със спомагателни функции, наричани по-долу „агенти“) са наети по договор, т.е. за определен или неопределен срок. Въпреки че разпоредбите на Правилника за длъжностните лица се прилагат по същество за такива договори, ако тези служители решат да се преместят в друга институция/агенция на ЕС, която желае да ги назначи, те нямат право на „прехвърляне“ или „командироване“. Следователно те трябва да прекратят договора си с предишната институция/агенция и да сключат нов договор с новия работодател. Разумно е да се приеме, че във всеки нов договор с друг работодател правата и задълженията на страните се определят отново въз основа на новия договор, а не въз основа на решението, взето от предишен работодател. Следователно в такива случаи не е налице договорна приемственост и определянето на законните права на представителите, включително на мястото на произход, се "възобновява".

34. Освен това омбудсманът не е напълно убеден от аргумента на Комисията, че ако всички нови договори/изменения на договори, включително сключените със същата институция, „подновят“ определянето на законоустановените права, това би противоречало на ratio legis на член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица. В това отношение изглежда полезно да се направи разграничение между нови договори/изменения на договори, сключени със същата институция, които водят до промяна в статута на съответния представител, и нов договор, сключен с друга институция. В последния случай всички права и задължения се установяват след подписването на новия договор с новия работодател. Член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица предвижда, че мястото на произход се определя при встъпването на длъжностното лице в длъжност в институция на ЕС. Съгласно съдебната практика, на която Комисията се позовава в становището си, постъпването на служба в дадена институция съвпада с датата, на която съответният служител е поел функциите си в институцията, независимо от естеството на договора, сключен между него и институцията. Омбудсманът е на мнение, че не може непременно да се заключи, че горепосочената съдебна практика се отнася до първото назначаване в институция на Съюза като цяло, както изглежда твърди Комисията, а по-скоро до датата на първото назначаване на служител в същата институция на Съюза. Омбудсманът припомни обаче, че само Съдът на ЕС може да тълкува авторитетно правото на ЕС.

35. Въпреки това, ако се приеме тълкуването на релевантните разпоредби от страна на Комисията, нейното поведение в настоящия случай със сигурност би било непоследователно.

36. В действителност, в съответствие с тълкуването на Комисията на съответните правила, мястото на произход на жалбоподателя, определено за първи път от Комисията през 1999 г. (Марсилия), никога не е трябвало да бъде променяно. Вместо това той е трябвало да остане същият през цялата си кариера в Комисията и в различните агенции и органи, за които е работил. Освен това както жалбоподателят, така и Комисията са съгласни, че центърът на неговите интереси, а именно основните му семейни връзки, недвижимите му имоти и основните му граждански интереси, се намират в Марсилия. Следователно грешката на ЕОБХ изглежда двойна: не само че е определил погрешно мястото на произход (Брюксел, а не Марсилия), но и необосновано е променил предишното решение на Комисията и на Комитета на регионите относно мястото на произход на жалбоподателя. С оглед на гореизложеното омбудсманът установи, че е трудно да се разбере защо Комисията е счела, че е обвързана от решението на ЕОБХ, въпреки че това решение очевидно е погрешно.

37. В настоящия случай Комисията не е могла да признае, че решението на ЕОБХ е неправилно, и същевременно да го приеме. Това поведение не е последователно и може да представлява случай на лошо администриране [8].

38. В своето предложение за приятелско решение омбудсманът заяви, че от една страна, би могъл да предвиди да се съгласи, че тъй като ЕОБХ е различен правен субект, Комисията не може да оттегля административните си решения. Той би могъл също така да предвиди да се съгласи, че жалбоподателят не отговаря на условията, предвидени в член 3, първа алинея от ОРП, за да бъде прието искането му за извънредна промяна на мястото му на произход. От друга страна обаче, Комисията не е могла разумно да поддържа своето непоследователно поведение. Омбудсманът беше на мнение, че като използва правото си на преценка, Комисията може да коригира настоящото положение и да определи отново мястото на произход на жалбоподателя. При това Комисията би могла да вземе предвид твърдението на жалбоподателя, че е готов да възстанови недължимо платените му суми в рамките на четири години, тъй като ЕОБХ погрешно е определил мястото му на произход да бъде Брюксел, а не Марсилия.

39. С оглед на гореизложеното омбудсманът счете, че като одобрява административното решение на ЕОБХ, знаейки, че то противоречи на съответните правила, Комисията може да действа непоследователно и по този начин да направи предварителна констатация за лошо администриране. Поради това той направи следното предложение за приятелско решение в съответствие с член 3, параграф 5 от Устава на Европейския омбудсман:

„Като се вземат предвид констатациите на омбудсмана и изявлението на жалбоподателя, че той ще възстанови недължимо платените му суми поради погрешно определяне от страна на ЕОБХ на мястото му на произход, Комисията би могла да определи отново мястото на произход на жалбоподателя, като надлежно вземе предвид всички подкрепящи доказателства, установяващи къде се намира неговият основен център на интереси.“

Аргументите, представени на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

40. Като повтори предишните си аргументи, Комисията прие предложението на омбудсмана за приятелско решение. Във връзка с това Комисията се съгласи да промени мястото на произход на жалбоподателя от Брюксел на Марсилия, считано от 1 май 2012 г. По този начин той е взел предвид както грешката на ЕОБХ при определянето на мястото на произход на жалбоподателя, така и факта, че последният винаги правилно е посочвал, че центърът на интересите му се намира в Марсилия. Комисията подчерта, че настоящото решение не се прилага със задна дата и не засяга права, съществуващи преди тази дата [9].

41. В телефонен разговор със службите на омбудсмана, проведен на 28 август 2012 г., и в писменото си становище жалбоподателят изрази задоволството си от отговора на Комисията на предложението за приятелско решение и благодари на омбудсмана за усилията му.

Оценка на омбудсмана след неговото предложение за приятелско решение

42. Омбудсманът приветства положителния отговор на Комисията на неговото предложение за приятелско решение и поздравява Комисията за това. Той също така счита, че решението му да промени мястото на произход на жалбоподателя от Брюксел на Марсилия, считано от 1 май 2012 г., изпълнява предложението му по задоволителен начин.

Б. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Комисията прие приятелското решение, предложено от омбудсмана, който поради това реши да приключи своята проверка.

Жалбоподателят и Комисията ще бъдат уведомени за това решение.

 

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 5 октомври 2012 година.

 

---

[1] Отдел PMO.1 в рамките на ГД „Човешки ресурси и сигурност“ на Комисията отговаря за правата на служителите, работещи за изпълнителните агенции на Комисията.

[2] Член 2, четвърта алинея от Общите разпоредби за прилагане на член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника относно определянето на мястото на произход гласи следното: „Ако длъжностните лица се преместват от една институция на Общността в друга, тяхното място на произход продължава да бъде мястото, определено от предишната институция“.

[3] Член 7, параграф 3 от приложение VII към Правилника гласи следното: „Мястото на произход на длъжностното лице се определя при встъпването му в длъжност, като се взема предвид мястото, където е било наето, или центърът на неговите интереси. Така определеното място на произход може да бъде променено със специално решение на органа по назначаването, докато длъжностното лице е на служба или при прекратяване на служебното правоотношение. Въпреки това, докато той е на служба, такова решение се взема само по изключение и при представяне от длъжностното лице на подходящи подкрепящи доказателства“.

[4] Член 2, първа алинея от ОРП.

[5] Комисията се позова на съединени дела F-69/07 и F-60/08 O срещу Комисията, решение от 29 септември 2005 г., все още непубликувано в Сборника, точка 115.

[6] В оригиналната френска версия: „Si cette interprétation devrait être acceptée, il faudrait considérer que l'élément déclenchant une rupture (et, partant, une réouverture des droits) serait la signature d'un nouveau contrat (et non pas le changement d'institution, vu le libellé du paragraphe 4 de l'article 2 des DGE)“.

[7] Член 2, четвърта алинея от ОРП. Вж. бележка под линия 3.

[8] Омбудсманът припомни, че в съответствие с разпоредбите на Кодекса за добро административно поведение от Комисията се изисква да действа последователно (член 10). Омбудсманът не вижда защо Комисията може да бъде освободена от прилагането на същия принцип в отношенията си с нейните служители.

[9] на френски език: „sans pour autant modifier les droits déterminés découlant de la situation avant cette date“.