Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. На 5 септември 2011 г. жалбоподателят подаде до Европейската централна банка („ЕЦБ“) заявление за достъп до документи. Жалбоподателят е поискал достъп до писмо, за което се твърди, че е изпратено от ЕЦБ до испанските органи и „съдържа указания, препоръки и насоки“по бюджетни въпроси („писмото“).

2. На 12 септември 2011 г. ЕЦБ отхвърля заявлението на жалбоподателя. В него се посочва, че в съответствие с член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи [1] достъпът до писмото трябва да бъде отказан, тъй като това би застрашило обществения интерес по отношение на паричната и икономическата политика на ЕС или на държава членка. По-специално оповестяването на писмото би оказало неблагоприятно въздействие върху ефективността на посланията на ЕЦБ към държавите членки като инструменти за възстановяване на доверието на инвеститорите във финансовите пазари. ЕЦБ посочи, че този въпрос е от изключително значение за правилното развитие на паричната политика. Тя също така информира жалбоподателя за възможността да подаде потвърдително заявление до своя изпълнителен съвет.

3. На 12 септември 2011 г. жалбоподателят подава потвърдително заявление до Изпълнителния съвет на ЕЦБ. Той заяви, че ако писмото е "подтикнало"испанските власти да извършат конституционна реформа, ограничаваща държавния дълг [2], тогава посоченият орган се е намесил в националния суверенитет. Испанските граждани имат право да знаят дали конституционната реформа е поискана от институция на ЕС. Освен това жалбоподателят счита, че изключението, на което се позовава ЕЦБ, не е приложимо, тъй като оповестяването на писмото по никакъв начин не може да застраши испанската парична и икономическа политика. Ако ЕЦБ беше права, тогава например Комисията не би могла да публикува своите доклади относно икономическото положение на държавите членки и съответните препоръки. Въпреки това тези доклади са публично достъпни.

4. Като алтернатива жалбоподателят поиска „частичен достъп до документа“, а именно ЕЦБ да го информира дали е издала указания или е отправила препоръка към испанското правителство, водещи до конституционната реформа.

5. На 22 септември 2011 г. ЕЦБ отхвърля потвърдителното заявление, като приема, че посоченото изключение е приложимо. ЕЦБ счита, че оповестяването на писмото, дори частично, „може да повлияе на ефикасността на посланията, които ЕЦБ може да отправи“към държавите членки, за да насърчи благоприятни условия за възстановяване на доверието на инвеститорите във финансовите пазари. ЕЦБ информира жалбоподателя за средствата за правна защита, с които разполага съгласно членове 228 и 263 от ДФЕС.

6. На 4 октомври 2011 г. жалбоподателят се обръща към Европейския омбудсман.

Предмет на разследването

7. Омбудсманът започна проверка по следните твърдения и твърдения.

Твърдение:

Европейската централна банка не е предоставила на жалбоподателя подходящи мотиви за отхвърляне, въз основа на изключението, съдържащо се в член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решение ЕЦБ/2004/3, на неговото потвърдително заявление за публичен достъп до писмо, изпратено от ЕЦБ до испанските органи, за което се твърди, че съдържа указания, препоръки и насоки по бюджетни въпроси.

Твърдение:

Европейската централна банка следва да предостави на жалбоподателя подходящо изложение на мотивите за своята позиция или да му предостави достъп до искания документ, поне до степента, необходима, за да се определи дали нейното писмо е настоявало за изменение на испанската конституция, ограничаващо публичния дълг.

Проучването

8. На 11 ноември 2011 г. омбудсманът препрати жалбата до председателя на ЕЦБ с покана да представи становище по горепосоченото твърдение и претенция. Освен това омбудсманът информира председателя на ЕЦБ, че желае да се запознае с преписката на банката по жалбата. На 11 декември 2011 г. жалбоподателят изпраща допълнителна кореспонденция относно жалбата до омбудсмана, който я препраща на ЕЦБ на 15 ноември 2011 г.

9. На 1 февруари 2012 г. службите на омбудсмана провериха досиетата на ЕЦБ във връзка с жалбата.

10. ЕЦБ представи становището си по жалбата на 28 февруари 2012 г. Омбудсманът препрати становището на жалбоподателя за евентуални забележки, които той изпрати на 6 март 2012 г.

Анализ и заключения на омбудсмана

А. По твърдението за липса на подходящо изложение на мотивите

Аргументи, представени на омбудсмана

11. В жалбата си жалбоподателят изтъква, че не може да има легитимно изключение от правото на гражданите да установят произхода на конституционната реформа, тъй като Конституцията е „основната разпоредба“на национално равнище.

12. В допълнителната кореспонденция, изпратена до омбудсмана на 11 декември 2011 г., жалбоподателят добави, че по време на среща в Брюксел на 9 декември 2011 г. Европейският съвет е постигнал при пълна прозрачност съгласие по фискален пакт, в който се посочва, наред с другото, че задължението на националните администрации да имат балансирани бюджети следва да бъде заложено в националните конституции или в еквивалентно законодателство. По този начин европейските граждани, чиито национални конституции ще бъдат изменени в това отношение, знаят, че постигнатото на 9 декември 2011 г. споразумение е довело до такава реформа. Испанските граждани следва да имат същото право да установят произхода на изменението на конституцията си [което се е състояло преди 9 декември 2011 г.].

13. В становището си ЕЦБ обяснява, че писмото е изпратено на испанското правителство през август 2011 г. Това е строго поверително съобщение от председателя на ЕЦБ до испанския министър-председател, в което се изразява "загрижеността на ЕЦБ относно изключително тежкото и трудно положение на испанската икономика и последиците за стабилността на еврозоната и се приканва испанското правителство решително и бързо да предприеме необходимите мерки за повишаване на потенциала за растеж и осигуряване на фискална консолидация". Въпросните мерки следва да подобрят функционирането на пазара на труда, да гарантират устойчивостта на публичните финанси и допълнително да реформират продуктовия пазар. ЕЦБ заяви, че писмото не призовава испанското правителство да измени Конституцията, за да ограничи публичния дълг. Целта на ЕЦБ е да защитава „целостта и ефективността на паричната си политика в най-добрия интерес на гражданите на еврозоната“.

14. ЕЦБ счита, че оповестяването на писмото би засегнало защитата на обществения интерес по отношение на паричната политика на Съюза. Освен това ЕЦБ заяви, че за нея е „от решаващо значение да бъде в състояние да предава подходящи и откровени послания до европейските и националните органи на еврозоната по начин, който се счита за най-ефективен за обслужване на обществения интерес по отношение на изпълнението на нейния мандат“. Това включва, ако е необходимо, възможността за изпращане на неофициални или поверителни съобщения.

15. Що се отнася до мотивите за отхвърляне на първоначалните и потвърдителните заявления на жалбоподателя, ЕЦБ счита, че те са достатъчни. Тя се позова на съдебната практика на Съда и на Общия съд, съгласно която мотивите следва да се преценяват за всеки отделен случай „с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя“[3]. Не е необходимо в мотивите да се разглеждат всички относими фактически и правни обстоятелства. В писмата си до жалбоподателя ЕЦБ не би могла да посочи повече причини, поради които оповестяването би засегнало защитения интерес, тъй като това би довело до „(частично) оповестяване“на неговото съдържание.

16. Накрая, ЕЦБ се позова на съдебната практика на Съда относно широката свобода на преценка, с която разполагат институциите на ЕС, когато преценяват дали оповестяването на документи би застрашило интересите, защитени от член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001 [4]. Същото следва да се отнася и за ЕЦБ в нейната оценка на изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Решение ЕЦБ/2004/3. ЕЦБ счита, че „е спазила приложимите процедурни правила, включително задължението за мотивиране, и че нейната оценка на обществения интерес не е опорочена нито от явна грешка в преценката, нито от злоупотреба с власт.“

17. В своите забележки жалбоподателят заяви, че ЕЦБ не е отговорила на твърдението, включено в проверката на омбудсмана, а именно дали писмото „настоява за изменение на испанската конституция“. ЕЦБ посочва, че не е призовала испанските органи да предприемат такава реформа, но не е изяснила дали писмото ѝ предлага или предлага този резултат. Жалбоподателят заяви, че се е основал на познанията на омбудсмана за съдържанието на писмото, за да изясни този въпрос.

18. Жалбоподателят заяви, че в система, основана на демократична легитимност, публичните органи, както на равнището на ЕС, така и на национално равнище, трябва да носят отговорност пред обществеността за своите действия. За гражданите това предполага възможността да следят подробно процеса на вземане на решения и да имат достъп до съответната информация. Никой друг интерес не може да надделее над интереса на гражданите да контролират своите правителства и институциите на ЕС по отношение на конституционната реформа. Във всеки случай ЕЦБ не е доказала, че оповестяването на писмото би застрашило сериозно обществения интерес, за който се твърди, че е защитен. Освен това тя е можела да предостави обясненията, съдържащи се в становището ѝ, към момента, в който е отговорила на първоначалните и потвърдителните заявления на жалбоподателя.

Оценка на омбудсмана

19. Член 4, параграф 1, буква а), второ тире от Решението относно публичния достъп до документи на ЕЦБ постановява, че „ЕЦБ отказва достъп до документ, когато оповестяването му би засегнало защитата на: а) обществения интерес по отношение на: ... финансовата, паричната или икономическата политика на Общността или на държава-членка“. Това изключение от общото правило за публичен достъп до документи е идентично с изключението, залегнало в член 4, параграф 1, буква а), четвърто тире от Регламент 1049/2001.

20. Поради това следва да се прецени дали към момента, в който е отхвърлила потвърдителното заявление, ЕЦБ: i) правилно е приел, че изключението относно защитата на икономическата и паричната политика, предвидено в член 4, параграф 1, буква а), второ тире от решението му, е приложимо, и ii) надлежно е представила своята гледна точка на жалбоподателя чрез подходящо изложение на мотивите.

21. Що се отнася до приложимостта на изключението, на което се позовава ЕЦБ, омбудсманът припомня установената съдебна практика на Съда на ЕС относно прилагането на материалните изключения, свързани с обществения интерес, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент 1049/2001: „на [институцията] трябва да се признае широко право на преценка, за да се определи дали оповестяването на документи, отнасящи се до областите, обхванати от тези изключения, би могло да засегне обществения интерес“, като се има предвид, че „такова решение за отказ има сложен и деликатен характер, който изисква особено внимание, и че критериите, посочени в член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001, са много общи“[5].

22. След като разгледа писмото, омбудсманът може да потвърди, че ЕЦБ е описала точно неговото съдържание в становището си. Освен това той е на мнение, че писмото съдържа информация, която изглежда е от изключително чувствителен характер, като посочва няколко сериозни слабости на испанската икономика и техните потенциални последици; определяне на най-уязвимите райони; и предлагане на мерки, които биха могли да бъдат предвидени за тяхното премахване.

23. Трудната икономическа и пазарна ситуация в Испания към съответния момент (т.е. датата на отхвърляне на потвърдителното заявление) е въпрос на обществено знание. Въз основа на извършената от него проверка на писмото омбудсманът счита, че оповестяването на подробния анализ на ЕЦБ на трудностите в испанската икономика към съответния момент би могло да застраши интересите на тази държава и на нейните граждани, като я изложи на спекулативни заплахи на финансовите пазари, като по този начин подкопае нейната икономическа политика.

24. Освен това омбудсманът признава значението, подчертано от ЕЦБ, на откровената комуникация между последната и правителството на държава членка. Въпреки че този интерес сам по себе си не е достатъчен, за да се изключат общо и при всички обстоятелства такива съобщения от знанието на обществеността, той все пак е фактор, който трябва да се вземе предвид при извършването на конкретната оценка на дадено съобщение, за да се установи дали оповестяването му действително би застрашило законните интереси, защитени от решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи [6]. В това отношение омбудсманът отбелязва, че е от съществено значение да се прави ясно разграничение между, от една страна, ЕЦБ, която е институция на Съюза, изпълняваща в общ интерес функциите на централна банка, и от друга страна, търговските банки, преследващи частни интереси.

25. При тези обстоятелства Омбудсманът приема, че не е било неразумно да се приеме, както е направила ЕЦБ по времето, когато е отхвърлила потвърдителното заявление на жалбоподателя, че оповестяването на писмото, дори частично, би могло сериозно да увреди интересите, защитени от изключенията, предвидени в член 4, параграф 1, буква а) от решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи.

26. За разлика от член 4, параграф 2 от Регламент 1049/2001, член 4, параграф 1 не предвижда възможност за по-висш обществен интерес при оповестяването. Решението на ЕЦБ относно достъпа до документи също запази този различен режим по отношение на документите на Банката. По думите на Съда [7] „от текста на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент No 1049/2001 става ясно, че [...] отказът на достъп от страна на институцията е задължителен, когато публичното оповестяване на документ би засегнало интересите, които тази разпоредба защитава, без да е необходимо в такъв случай [...] да се претеглят изискванията, свързани със защитата на тези интереси, спрямо тези, които произтичат от други интереси“(курсивът е мой). Тази съдебна практика е напълно приложима по аналогия към член 4, параграф 1, буква а) от Решението на ЕЦБ относно публичния достъп до документи, чието съдържание е идентично с това на член 4, параграф 1, буква а) от Регламента. Следователно, противно на мнението на жалбоподателя, нито Регламент 1049/2001, нито Решението на ЕЦБ относно достъпа до документи предвиждат законен демократичен интерес на гражданите да установят произхода на конституционна реформа, която да отмени необходимостта от защита на интересите, посочени в член 4, параграф 1, буква а), второ тире от това решение.

27. Що се отнася до мотивите, които ЕЦБ е предоставила на жалбоподателя, за да отхвърли както първоначалните, така и потвърдителните му заявления, ЕЦБ правилно посочва, че „изискванията за мотивиране зависят от обстоятелствата във всеки отделен случай“и че мотивите трябва да избягват засягането на чувствителните интереси, защитени от самото приложено изключение. В настоящия случай обаче омбудсманът счита, че само посочването на интересите, които биха били застрашени, без никакво обяснение, свързващо евентуалната вреда за тези интереси с конкретното съдържание на документа, не е достатъчно, за да отговори на изискванията за мотивиране.

28. Омбудсманът обаче отбелязва, че по време на проверката по тази жалба ЕЦБ е преразгледала позицията, която е заела в отговор на първоначалните и потвърдителните заявления, и е привела първоначалните си мотиви в съответствие с изисквания стандарт. Всъщност в становището си ЕЦБ е направила конкретна оценка на съдържанието на писмото и го е описала достатъчно подробно, за да даде представа за чувствителността на това съдържание. ЕЦБ обясни също така както причините, поради които е изпратила писмото до испанските органи, така и намеренията, на които се основава. Тази конкретна основа, съчетана с оценката на рисковете, които оповестяването би породило за защитените интереси, съдържаща се в първоначалните му отговори до жалбоподателя, обективно дава възможност на жалбоподателя да установи защо оповестяването е било отказано в разглеждания случай.

29. В рамките на съдебно производство срещу решение за отказ на достъп до документ Съдът трябва да реши дали да отмени въпросното решение. В този контекст Общият съд е постановил, че „ако дадено решение съдържа мотиви от някакъв вид ... тези мотиви не могат да бъдат развити и обяснени за първи път ex post facto“пред Съда, освен при изключителни обстоятелства [8]. Тъй като омбудсманът няма правомощия да отменя решение, производствата на омбудсмана отговарят на критерии, различни от съдебните производства, и нямат непременно същата цел като тях. В настоящия случай омбудсманът не счита, че би било полезно да се критикуват първоначалните мотиви на ЕЦБ за решението ѝ да отхвърли потвърдителното заявление. Омбудсманът обаче ще направи допълнителна забележка по-долу, като насърчи ЕЦБ да се съсредоточи върху качеството на мотивите си, когато отговаря на заявления за достъп.

30. В становището си жалбоподателят посочва, че според него ЕЦБ не е разгледала изцяло твърдението, включено в проверката на омбудсмана, тъй като не е обяснила дали писмото е довело до испанската конституционна реформа от 2011 г. Той заяви, че това е въпрос, който трябва да бъде изяснен от омбудсмана, който е видял писмото.

31. Съгласно член 14, параграф 2, буква а) от разпоредбите за прилагане [9] омбудсманът не може да разкрива информация, получена по време на проверка на документи, която му е била определена като поверителна. Поради това, за да може да удовлетвори искането на жалбоподателя, на 14 юни 2012 г., по повод на среща с председателя на ЕЦБ, омбудсманът поиска неговото съгласие да информира жалбоподателя за факт, с който омбудсманът е запознат от неговата проверка, а именно, че писмото не предлага промени в испанската конституция. Председателят незабавно се съгласи с това искане и службите на омбудсмана информираха жалбоподателя за това на 18 юни 2012 г. Жалбоподателят потвърди, че с оглед на тази допълнителна информация счита жалбата си за уредена.

32. Омбудсманът благодари на жалбоподателя за доверието, което е показал, и също така приветства конструктивното и кооперативно отношение на ЕЦБ по време на цялата си проверка.

33. С оглед на гореизложеното омбудсманът счита, че ЕЦБ е уредила жалбата.

Б. Заключения

Въз основа на своята проверка по тази жалба омбудсманът я приключва със следното заключение:

Европейската централна банка (ЕЦБ) е взела решение по жалбата.

Жалбоподателят и ЕЦБ ще бъдат уведомени за това решение.

Допълнителна забележка

Омбудсманът насърчава Европейската централна банка да продължи да разглежда публичното оповестяване на документи и мотивите за решенията, с които се отказва оповестяване, не само като правни задължения, но и като възможност да покаже ангажираността си с принципа на прозрачност и по този начин да повиши легитимността си в очите на гражданите.

П. Никифорос Диамандурос

Съставено в Страсбург на 19 юли 2012 година.

[1] Решение 2004/258/ЕО на Европейската централна банка от 4 март 2004 г. относно публичния достъп до документи на Европейската централна банка, ОВ L 80, 18.3.2004 г., стр. 42.

[2] Реформа на член 135 от испанската конституция от 27 септември 2011 г. Испански ОВ 233/2011, раздел I, стр. 101931.

[3] ЕЦБ цитира дело C-122/94 Комисия/Съвет [1996] ECR I-881, параграф 29; Дело C-41/00 P Interporc срещу Комисията [2003] ECR I-2125, параграф 55; Дело T-188/98 Kujer срещу Съвета [2000] ECR II-1959, параграф 36; Съединени дела T-355/04 и T-466/04 Co-Frutta срещу Комисията [2010] ECR II-1, параграф 100.

[4] Регламент (ЕО) No 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (ОВ L 145, 2001 г., стр. 43; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).

[5] Дела C-266/05 P Sison срещу Съвета [2007] ECR I-1233, параграфи 34—36; и Решение на Първоинстанционния съд от 13 януари 2011 г. по дело IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH/Комисия (T-362/08, все още непубликувано в Сборника, точка 104).

[6] Всъщност Съдът на ЕС ясно е постановил, че при обработването на заявление за достъп до документи институциите трябва да извършат конкретна проверка на всеки съответен документ. Само по себе си обстоятелството, че даден документ се отнася до интерес, защитен от изключение, не е достатъчно, за да обоснове прилагането на това изключение. Напротив, въпросната институция по принцип трябва да обясни по какъв начин оповестяването на документа би могло конкретно и ефективно да засегне интереса, защитен от изтъкнатото изключение. Освен това опасността от засягане на защитените интереси трябва да бъде разумно предвидима, а не чисто хипотетична. Решение от 21 юли 2011 г. по дело Швеция/MyTravel и Комисия, C-506/08 P, все още непубликувано в Сборника, точка 76; Дело T-250/08 Bachelor срещу Комисията, решение от 24 май 2011 г., все още непубликувано в Сборника, точка 78; Решение от 11 март 2009 г. по дело Borax Europe/Комисия, T-166/05, все още непубликувано в Сборника, точка 88; Решение от 21 септември 2010 г. по съединени дела Швеция и др./API и Комисия (C-514/07 P, C-528/07 P и C-532/07 P, все още непубликувано в Сборника, точка 72); Съединени дела C-39/05 P и C-52/05 P Швеция и Turco срещу Съвета [2008] ECR I-1429, параграф 43; Дело T-2/03 Verein für Konsumenteninformation срещу Комисията [2005] ECR II-1121, параграф 69; Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе в бележка под линия 5, точка 75.

[7] Решение по дело Sison/Съвет, посочено по-горе в бележка под линия 5, точка 46; Съединени дела T-3/00 и 337/04 Pitsiorlas срещу Съвета и ЕЦБ [2007] ECR II-4779, параграф 227.

[8] Вж. Решение по дело Pitsiorlas/Съвет и ЕЦБ, посочено в бележка под линия 7, точка 278.

[9] Решение на Европейския омбудсман за приемане на разпоредби за прилагане от 8 юли 2002 г., изменено с решения на омбудсмана от 5 април 2004 г. и 3 декември 2008 г. На разположение на адрес: http://www.ombudsman.europa.eu/fr/resources/provisions.faces/en/373/html.bookmark