Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. Регламентът на ЕС относно козметичните продукти [1] урежда безопасността на козметичните продукти. Той съдържа списък на забранените вещества, които не могат да се използват в козметиката, както и списък на други вещества, чиято употреба е ограничена.

2. Регламентът относно козметичните продукти не урежда изрично употребата в козметичните продукти на вещества, нарушаващи функциите на ендокринната система [2], които са вещества, изменящи функциите на хормоналната система [3]. В Регламента относно козметичните продукти обаче се посочва, че „[к]огато са налице критерии на Общността или международно приети критерии за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, или най-късно на 11 януари 2015 г. Комисията преразглежда настоящия регламент по отношение на веществата със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система“[4].

3. Жалбоподателят е Европейската организация на потребителите (BEUC), която представлява националните организации на потребителите на европейско равнище. Тя счита, че Комисията не е извършила своевременно този преглед. По-конкретно тя счита, че Комисията е трябвало да приключи прегледа до 11 януари 2015 г.

4. През юни 2016 г. Комисията заяви в „Съобщение“[5], че прегледът на Регламента относно козметичните продукти по отношение на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, е „просрочен“. Тя посочва, че за тази цел „скринингът“ на някои козметични съставки е почти завършен. Комисията се ангажира да представи прегледа до края на 2016 г. През юли 2016 г. в отговор на въпрос от член на Европейския парламент Комисията заяви, че ще приключи прегледа и ще съобщи резултатите преди края на 2016 г.[6].

5. През март 2017 г. обаче на заседание на работната група по козметичните продукти [7], на което жалбоподателят има представител, Комисията заяви, че все още разглежда проект на доклад относно прегледа. Докладът не може да бъде завършен преди края на 2016 г., поради продължаващите дискусии относно научните критерии за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита [8].

6. Жалбоподателят е на мнение, че тези обсъждания не обосновават решението на Комисията да отложи преразглеждането на Регламента относно козметичните продукти. Жалбоподателят посочи, че Общият съд на ЕС [9] вече е установил незаконосъобразността на неприемането от страна на Комисията на научни критерии относно ендокринните нарушители в биоцидите до декември 2013 г. — крайния срок, определен в Регламента за биоцидите [10]. Жалбоподателят счита, че принципите, на които се основава това решение, се прилагат и за преразглеждането на Регламента относно козметичните продукти.

7. Недоволен от времето, необходимо на Комисията за приключване на прегледа, жалбоподателят се обърна към омбудсмана.

Проучването

8. Омбудсманът започна проверка на твърдението на жалбоподателя, че въпреки задължението на Комисията да преразгледа регламента „най-късно на 11 януари 2015 г.“ Комисията не е приключила прегледа .

9. В хода на проверката омбудсманът получи отговора на Комисията по жалбата и впоследствие коментарите на жалбоподателя в отговор на отговора на Комисията.

Аргументи, представени на омбудсмана

10. Жалбоподателят твърди, че в Регламента относно козметичните продукти е определен недвусмислен краен срок, в който Комисията да извърши прегледа, дори ако все още не са договорени критерии за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система. Жалбоподателят твърди, че решението на Комисията да отложи преразглеждането не може да бъде обосновано от текущите обсъждания за определяне на научните критерии за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита. Във всеки случай не е ясно дали критериите за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита могат да се прилагат и за други сектори или продуктови групи, като например козметичните продукти.

11. Според жалбоподателя забавянето се дължи по-скоро на политически съображения, отколкото на основателни технически или научни съображения.

12. В отговора си до омбудсмана Комисията твърди, че Регламентът за козметичните продукти не я задължава да приеме конкретен правен акт с определено съдържание. В него само се посочва, че Комисията следва да преразгледа основния регламент по отношение на някои вещества.

13. Комисията заяви, че до 11 януари 2015 г. няма „съгласувани критерии за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система“[11] и че от няколко години работи по определянето на такива критерии, по-специално по отношение на биоцидите и продуктите за растителна защита. Тя е извършила цялостна оценка на въздействието, за да анализира различните варианти за определяне на критериите за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система [12], която е включвала обществена консултация. Комисията добави, че „е проведено скринингово проучване, в което се анализира кои химикали биха били определени като вещества, нарушаващи функциите на ендокринната система, при различните варианти на критериите, за да се предостави информация за оценката на въздействието“[13].

14. Комисията призна, че е поела ангажимент да представи прегледа на Регламента относно козметичните продукти по отношение на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, до края на 2016 г. В него се посочва, че „въпреки че подготовката на документа е в напреднал етап, са необходими допълнителни обсъждания с държавите членки с оглед на текущите обсъждания на научните критерии за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в секторите на биоцидите и продуктите за растителна защита“. В резултат на това Комисията отложи приключването на прегледа на Регламента относно козметичните продукти. 

15. В своя отговор жалбоподателят твърди, че изискването за преразглеждане съгласно Регламента относно козметичните продукти и свързаният с него краен срок не зависят от изискванията за разработване на критерии за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, в други сектори, като биоцидите и продуктите за растителна защита [14].

16. Жалбоподателят заяви, че от позицията на Комисията следва, че критериите, приложими за различните продукти, са отделни [15]. Ако, както поддържа Комисията, критериите за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в областта на растителната защита и биоцидите са специфични за тези сектори, Комисията не е имала никаква причина да изчака приключването на обсъжданията по тези критерии, преди да приключи преразглеждането на Регламента за козметичните продукти, тъй като това се отнася до отделен вид продукт.

17. Жалбоподателят заяви, че в доклада за преглед [16], който в крайна сметка беше публикуван на 8 ноември 2018 г., се посочва, че критериите за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита следва да бъдат взети предвид за целите на прегледа [17]. Според жалбоподателя обаче в доклада не се обяснява как това е било направено на практика.

Оценка на омбудсмана

18. Член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти подлежи на различни тълкувания. Въпреки че жалбоподателят е на мнение, че преразглеждането е трябвало да приключи до 11 януари 2015 г., становището на омбудсмана е, че Регламентът относно козметичните продукти задължава Комисията да започне преразглеждането не по-късно от 11 януари 2015 г.[18].

19. Тъй като Комисията вече приключи преразглеждането и тъй като желаният от жалбоподателя резултат беше преразглеждането да приключи, този въпрос вече не е от съществено значение. Въпреки това, като се има предвид, че целта на преразглеждането е да се гарантира, че общественото здраве и околната среда са защитени, очевидно е в обществен интерес преразглеждането да приключи възможно най-бързо. Когато има въпросителни относно потенциалната безопасност на продуктите, те следва да бъдат разрешени без ненужно забавяне. Както самата Комисия посочва в своя доклад за преглед, „козметичните продукти са потребителски продукти, използвани от всеки гражданин всеки ден“.

20. Както беше отбелязано по-горе, Комисията приключи прегледа почти две години след крайния срок, за който беше поела публичен ангажимент. Жалко е, както по отношение на общественото доверие, така и по отношение на добрата административна практика, че дадена администрация определя и след това пропуска крайни срокове.

21. Що се отнася до това дали времето, необходимо на Комисията за приключване на прегледа, е било разумно, омбудсманът признава, че въпросът за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, е сложен. Освен това тя отбелязва, че Комисията е обяснила защо прегледът в крайна сметка е приключил две години след крайния срок, за който е поела публичен ангажимент.

22. Жалбоподателят оспорва обосноваността на решението на Комисията да обвърже работата си по прегледа на Регламента относно козметичните продукти с обсъжданията относно приемането на критериите за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита. Аргументът на Комисията за причината, поради която е направена тази връзка, е по същество от научно естество и омбудсманът не разполага с научни или технически експертни познания, за да постави под въпрос този подход. Значението на осигуряването на „съгласуваност във всички сектори“ (вж. бележка под линия 13) също изглежда разумно.

23. Омбудсманът отбелязва обаче, че до средата на декември 2013 г. [19] Комисията е била задължена да представи проекти за мерки (по отношение на пестицидите) и да приеме делегирани актове (по отношение на биоцидите), в които се установяват научни критерии за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система. Комисията не е направила това навреме. Общият съд на ЕС счете за незаконосъобразно неспазването от страна на Комисията на срока за приемане на делегирани актове, определен в Регламента за биоцидите [20].  

24. Най-малкото може да се твърди, че това забавяне се е отразило на преразглеждането на Регламента относно козметичните продукти. Според самата Комисия до края на 2016 г., въпреки че подготовката на документа за преглед е напреднала значително, приемането му е било отложено, тъй като са били необходими допълнителни обсъждания с държавите членки с оглед на (тогавашните) текущи обсъждания относно критериите за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в биоцидите и продуктите за растителна защита.

25. От значение е също така, че самите (общностни или международно договорени) критерии, посочени от законодателя в член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти, все още не са налице. Комисията е задължена да използва критериите за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, веднага щом тези критерии станат налични. Фактът, че тези критерии все още не са налични, сам по себе си е повод за безпокойство.

26. Комисията призна, че е важно „да се увеличат усилията на ЕС“ в тази област [21]. В прегледа, представен през ноември 2018 г., тя пое ангажимент да изготви приоритетен списък на потенциалните ендокринни нарушители до първото тримесечие на 2019 г. и да гарантира, че веществата се оценяват с оглед на незабавната забрана или ограничаване на употребата им в козметични продукти.

27. Омбудсманът настоятелно призовава Комисията да спази този самоналожен срок и я приканва да я информира веднага след изготвянето на списъка с приоритети. Като се има предвид последващото участие на държавите членки, заинтересованите страни и академичните среди, както и на Научния комитет по безопасност на потребителите, тя приканва Комисията да докладва в срок от една година относно по-нататъшните стъпки, които са завършени в тази област.

Заключение

Въз основа на проверката омбудсманът приключва случая със следните заключения:

Тъй като Комисията вече представи своя преглед на Регламента относно козметичните продукти по отношение на веществата със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, не са обосновани допълнителни проучвания на жалбата. Като се има предвид, че целта на прегледа е да се гарантира, че общественото здраве и околната среда са защитени, омбудсманът изразява съжаление, че Комисията е приключила този преглед почти две години след крайния срок, за който е поела публичен ангажимент.

Комисията следва да информира Омбудсмана веднага след изготвянето на списъка с приоритети, посочен в нейния преглед, и в срок от една година за по-нататъшните стъпки, които са завършени в тази област.

Комисията и жалбоподателят ще бъдат информирани за това решение.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 7.2.2019 г.

Приложение: Тълкуване на член 15, параграф 4

28. В член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти се посочва, че „[к]огато са налице критерии на Общността или международно приети критерии за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, или най-късно на 11 януари 2015 г. Комисията преразглежда настоящия регламент по отношение на веществата със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система“.

29. Член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти може да бъде разделен на две части. Първо, задължение за преразглеждане на регламента възниква, след като са налице критериите за идентифициране на веществата със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система. Това е основният механизъм за задействане, който стартира процеса на преглед. Второ, като резервен механизъм за задействане, ако до 11 януари 2015 г. не станат налични критерии за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, задължението за преразглеждане на регламента възниква не по-късно от 11 януари 2015 г. Важно е да се отбележи, че задължението за „преразглеждане“ на регламента се прилага и за двете обстоятелства по еднакъв начин (това се доказва от факта, че и двата механизма за задействане се съдържат в едно и също изречение в член 15, параграф 4 от Регламента за козметичните продукти).  Позоваването на задължение за преразглеждане на Регламента относно козметичните продукти не може да има едно значение за ситуации, в които критериите за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, са станали достъпни преди 11 януари 2015 г., и друго съвсем различно значение за ситуации, в които критериите не са станали достъпни до 11 януари 2015 г.

30. Целта на първата част на член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти е Комисията да бъде задължена да използва критериите за идентифициране на вещества със свойства, нарушаващи функциите на ендокринната система, веднага щом тези критерии станат налични. Като такова, когато член 15, параграф 4 от Регламента за козметичните продукти се позовава на задължението на Комисията „да преразгледа регламента“, това задължение „да преразгледа“ не може да се разбира като задължение за приключване на прегледа, тъй като това би означавало, че посоченият преглед е трябвало да бъде завършен, като се използват критериите, в точния момент, в който критериите са станали достъпни за първи път, което е невъзможно. Единственото значение, което може да се даде на тази разпоредба, е, че задължението „да се преразгледа регламентът“ е задължение да се започне преразглеждане на регламента, като се използват критериите, след като критериите станат налични.

31. Поради това задължението за преразглеждане на регламента до 11 януари 2015 г. трябва да означава, че Комисията е трябвало да започне преразглеждането на регламента не по-късно от 11 януари 2015 г.[22].

[1] Регламент (ЕО) No 1223/2009 относно козметичните продукти: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX%3A32009R1223.

[2] Ендокринните нарушители могат да причинят здравословни проблеми, които според проучванията могат да включват рак, вродени дефекти и други нарушения в развитието.

[3] Настоящият режим за преодоляване на опасенията във връзка с безопасността, свързани с употребата на вещества, нарушаващи функциите на ендокринната система, в козметичните продукти се основава на научна оценка на риска на козметичните съставки, извършена от Научния комитет по безопасност на потребителите (НКБП) на ЕС. НКБП е независим научен комитет, който извършва научна оценка на риска от веществата преди включването им в приложенията към Регламента относно козметичните продукти. Веществата, определени като вещества, нарушаващи функциите на ендокринната система, са предмет на регулаторни действия за всеки отделен случай.

[4] Член 15, параграф 4 от регламента.

[5] Съобщение на Комисията до Европейския парламент и Съвета относно веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, и проектите на актове на Комисията за установяване на научни критерии за тяхното определяне в контекста на законодателството на ЕС относно продуктите за растителна защита и биоцидите, COM/2016/0350 final, достъпно на адрес: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52016DC0350&qid=1512988202902&from=EN

[6] Вж.: http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/E-8-2016-003989-ASW_EN.html?redirect

[7] Работната група по козметичните продукти предоставя съвети на Комисията по въпроси, свързани със съставките на козметичните продукти. Нейните членове включват националните органи, както и промишлеността и гражданското общество. Повече информация: ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetail&groupID=1302&news=1

[8] Вж. протокола от заседанието на работната група по козметичните продукти, 14 март 2017 г., на разположение на адрес: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail.groupDetailDoc&id=34018&no=2.  

[9] Вж. решение на Общия съд от 16 декември 2015 г. по дело T-521/14, Швеция/Европейска комисия, ECLI:EU:T:2015:976. Швеция беше подкрепена от Европейския парламент, Съвета и редица държави членки.

[10] Регламент (ЕС) No 528/2012 относно предоставянето на пазара и употребата на биоциди https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A32012R0528.

[11] Член 15, параграф 4 от регламента.

[12] Оценката на въздействието беше публикувана през юни 2016 г.: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/endocrine_disruptors/docs/2016_impact_assessment_en.pdf.

[13] По-нататък Комисията посочва, че на нейния Съвместен изследователски център е възложено да разработи „методология за скрининг“, която след това е била приложена за скрининг на наличните доказателства за приблизително 600 химикала. Проверката започна през май 2015 г. и обхвана активни вещества, използвани в продукти за растителна защита и биоциди, както и подбрани вещества, попадащи в обхвата на Регламента REACH, Регламента за козметичните продукти и Рамковата директива за водите. Комисията заяви, че козметичните продукти „са разгледани в по-широкия контекст на тази работа и поради текущата оценка на въздействието беше решено, че осигуряването на съгласуваност във всички сектори е важно, без да се създава ненужен риск за потребителите и без да се понижава равнището на защита на човешкото здраве“.

[14] Жалбоподателят твърди, че Регламентът за козметичните продукти и Регламентът за продуктите за растителна защита са приети приблизително по едно и също време (съответно през ноември и октомври 2009 г.). Въпреки че Регламентът относно продуктите за растителна защита задължава Комисията да разработи критерии до 14 декември 2013 г., в Регламента относно козметичните продукти няма позоваване на това задължение. Вместо това намерението на законодателя е било Комисията да приключи преразглеждането на Регламента относно козметичните продукти не по-късно от 5 години след влизането му в сила, т.е. 11 януари 2015 г.

[15] Жалбоподателят твърди, че не е ясно дали критериите за растителна защита или биоциди могат да се прилагат за други сектори или продуктови групи, като например козметичните продукти. Тя се позова на обобщените протоколи на Постоянния комитет по растенията, животните, храните и фуражите и на Експертната група по биоцидите от юни 2016 г. до юли 2017 г., в които Комисията многократно признава, че критериите не са пряко приложими за други сектори, включително козметичните продукти.

[16] На разположение на адрес: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/EN/COM-2018-739-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF.  

[17] Жалбоподателят се позовава и на Стратегията относно веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, в съобщение, озаглавено „Към всеобхватна рамка на Европейския съюз относно веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система“, което Комисията публикува на 7 ноември 2018 г.: http://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2018/EN/COM-2018-734-F1-EN-MAIN-PART-1.PDF. В съобщението се посочва, че „Комисията ще започне проверка за пригодност, за да прецени дали съответното законодателство на ЕС относно ендокринните нарушители постига общата си цел за защита на човешкото здраве и околната среда чрез свеждане до минимум на експозицията на тези вещества. ... Тя ще обърне специално внимание на областите, в които законодателството не съдържа специални разпоредби за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, като играчки, козметика и материали, предназначени за контакт с храни“.

[18] Мотивите на омбудсмана относно начина, по който следва да се тълкува член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти, могат да бъдат намерени в приложението. Омбудсманът обаче посочва, че единствено Съдът на Европейския съюз може да даде авторитетно тълкуване на правото на ЕС.

[19] Точка 3.6.5 от приложение II към Регламента за продуктите за растителна защита гласи: „[б]и 14 декември 2013 г. Комисията представя на Постоянния комитет по хранителната верига и здравето на животните проект за мерки относно специфични научни критерии за определяне на свойствата, нарушаващи функциите на ендокринната система, които да бъдат приети в съответствие с процедурата по регулиране с контрол, посочена в член 79, параграф 4“.

Член 5, параграф 3 от Регламента за биоцидите гласи: „Не по-късно от 13 декември 2013 г. Комисията приема делегирани актове в съответствие с член 83 за уточняване на научните критерии за определяне на свойствата, нарушаващи функциите на ендокринната система“.

[20] В горепосоченото решение от 16 декември 2015 г. по дело T-521/14, Швеция/Европейска комисия (ECLI:EU:T:2015:976). Едва през септември 2017 г. Комисията действително прие делегираните актове, предвидени в Регламента за биоцидите (и през юни 2016 г. представи проект на мерки за установяване на научни критерии за определяне на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, по отношение на пестицидите).

[21] В своето съобщение: „Към всеобхватна рамка на Европейския съюз относно веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система“ Комисията заявява, че „[п]очти двадесет години след Стратегията на Общността за веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система от 1999 г., нарушаването на функциите на ендокринната система продължава да бъде глобално предизвикателство и източник на безпокойство за много граждани на ЕС. Въпреки че през последните две десетилетия беше постигнат значителен напредък за по-добро разбиране и управление на веществата, нарушаващи функциите на ендокринната система, е важно да се увеличат усилията на ЕС.

[22] Жалбоподателят се позовава на решение на Общия съд (по дело T-521/14 Швеция срещу Комисията), в което се твърди, че Комисията е била длъжна да приключи прегледа си не по-късно от 11 януари 2015 г. По това дело Общият съд тълкува член 5, параграф 3, първа алинея от Регламента за биоцидите в смисъл, че предвижда „ясно, точно и безусловно“задължение за приемане на делегирани актове не по-късно от 13 декември 2013 г. Настоящото дело не може да се използва за тълкуване на член 15, параграф 4 от Регламента относно козметичните продукти, тъй като формулировката на съответната разпоредба от Регламента относно биоцидите и съответната разпоредба от Регламента относно козметичните продукти е различна. Задължението за приемане на делегиран акт до определена дата е недвусмислено — задължението може да се разбира само в смисъл, че въпросният акт трябва да бъде приет до датата на въпроса. За разлика от това задължението за преразглеждане на даден регламент до определена дата не е недвусмислено.