Обстоятелства, предхождащи жалбата

1. През март 2015 г. комисарят по въпросите на вътрешния пазар, промишлеността, предприемачеството и МСП свика Групата на личностите по подготвителното действие за научни изследвания, свързани с общата политика за сигурност и отбрана („Групата на личностите“) като „група на високо равнище от политици, представители на академичните среди, мозъчни тръстове и изпълнителни директори на дружества в областта на отбраната, която да предоставя съвети относно начините, по които ЕС може да подкрепя научните изследвания, свързани с общата политика за сигурност и отбрана“. [1] Групата беше председателствана от комисаря. Тя се състоеше от шестнадесет членове, по-голямата част от които по това време работеха за отбранителната промишленост, научноизследователските и технологичните организации. Двама бяха членове на национални парламенти, един беше член на Европейския парламент (член на ЕП), а един беше член на Комисията (върховен представител на ЕС по въпросите на външните работи и политиката на сигурност и заместник-председател на Комисията). Членовете на групата определиха и група „Шерпа“, която да подготви обсъжданията. Групата на личностите проведе три заседания и беше разпусната след публикуването на доклада си на 23 февруари 2016 г.[2]

2. На 23 май 2016 г. жалбоподателят, Европейската мрежа срещу търговията с оръжие, изпрати писмо до Комисията относно прозрачността на групата от личности, и по-специално относно факта, че тя не е включена в регистъра на експертните групи и други подобни субекти на Комисията („регистъра“).

3. На 25 ноември 2016 г. Комисията отговори на жалбоподателя, като заяви, че групата от личности е приключила работата си и вече не съществува. Тя добави, че информацията за работата на групата на личностите е широко разпространена, включително до Европейския парламент и до постоянните представителства на всички държави членки под формата на доклад. Комисията предостави на жалбоподателя връзка към този доклад.

4. През март 2017 г. в отговор на въпрос на член на ЕП [3] Комисията представи допълнителни аргументи за това, че групата на личностите не е регистрирана като експертна група, като се позова на политическия и стратегическия характер на поисканите от нея съвети и на факта, че в нея не са включени технически експерти. 

5. Жалбоподателят е недоволен от отговора на Комисията и на 12 май 2017 г. подава жалба до омбудсмана.

Проучването

6. Омбудсманът започна проверка по жалбата. Жалбоподателят заяви, че групата е трябвало да бъде регистрирана като експертна група и че информацията относно групата на личностите, включително датите на заседанията, списъкът на участниците в групата на личностите и заседанията на шерпите, както и протоколите от тези заседания, следва да бъдат публикувани.

7. В хода на проверката омбудсманът прикани Комисията да разгледа въпросите, повдигнати от жалбоподателя, в по-подробен отговор. Омбудсманът получи отговора на Комисията, а впоследствие и коментарите на жалбоподателя по този отговор. Решението на омбудсмана взема предвид аргументите и становищата, изложени от страните.

Оценка на омбудсмана

Дали Комисията е трябвало да регистрира групата на личностите като „експертна група“

8. Комисията счита, че групата „Личности“ не се е квалифицирала като „експертна група“ съгласно правилата за експертните групи, приложими към момента на нейното създаване [4], или съгласно действащите правила, приети на 30 май 2016 г.[5] Комисията по същество твърди, че това е така, защото i) групата „Личности“ е имала ясна политическа известност и ii) предоставените от нея съвети са били от политическо и стратегическо естество.

I. Членството в групата на личностите

9. Комисията твърди, че с оглед на действителния им състав през годините и разпоредбите, уреждащи тяхната роля и членство, „експертните групи на Комисията“ трябва да се считат за консултативни органи, действащи на техническо и/или административно равнище. Според Комисията, макар правилата да не изключват изрично присъствието на членове на правителството или на членове на парламента в експертни групи, текстът и духът на тези правила ясно сочат в тази посока. Във връзка с това Комисията заявява, че разпоредбите относно членството в експертни групи предвиждат, че Комисията може да взаимодейства с „органите на държавите членки“, което според нея изключва политическото равнище.

10. За разлика от това Комисията счита, че членството в групата на личностите е имало ясна политическа значимост, като посочва петима от нейните членове, които са имали политически мандат.

11. Освен това Комисията уточнява, че групата „Шерпа“, която е подготвяла заседанията на групата „Личности“, също не се определя като „експертна група“ на Комисията, тъй като нейните членове са били номинирани и докладвани на групата „Личности“, а не на Комисията. 

12. Жалбоподателят посочва факта, че в доклада на групата от личности групата се нарича „експертна група“. В коментарите си жалбоподателят отбелязва, че може да се твърди, че само за четирима от шестнадесетте членове на групата на личностите всъщност може да се счита, че имат политически мандат. Всъщност, докато друг член е бивш министър, по това време той е бил член на управителния съвет на научноизследователска организация с нестопанска цел.

13. Въз основа на гореизложеното омбудсманът заключава, че е правилно четирима членове (член на ЕП, двама членове на националните парламенти и един член на Комисията) да се считат за „политически членове“, участващи в групата на личностите.

14. Освен това Омбудсманът отбелязва, че както предишните „хоризонтални“ правила относно експертните групи, приложими към момента на създаването на групата от личности, така и настоящите правила определят различните видове членове, от които могат да бъдат съставени експертните групи. При разглеждането на позицията на „политическите членове“на групата на личностите са от значение три от различните видове членове на експертната група.

15. Първият вид се отнася до „лица, назначени в лично качество“.[6] В настоящите правила се добавя, че тези членове трябва да действат независимо и в обществен интерес. Омбудсманът отбелязва, че процесът на подбор на този вид членове обикновено следва да се извършва чрез публични покани за представяне на кандидатури. Омбудсманът счита, че е малко вероятно лица със специфични политически мандати (членове на ЕП/членове на националните парламенти/ членове на Комисията) да бъдат избрани да участват в експертна група чрез публична покана.

16. Другите два вида членове на експертни групи от значение са 1) „агенции на Съюза“ и „органи на Съюза“и 2) „органи на държавите членки на национално, регионално или местно равнище“.[7] Комисията счита, че позоваването на „органи на държавите членки“не включва политическото равнище. Омбудсманът отбелязва, че това тълкуване е изрично посочено в действащите правила, в които се посочва, че представителите на органите на държавите членки или на органите, службите или агенциите на Съюза трябва да бъдат държавни служители или държавни служители.[8] Фактът, че правилата предвиждат представителство на агенции, служби [9] или органи на Съюза, предполага, че физически лица, като например член на ЕП или член на Комисията, не се считат за членове на експертна група [10].

17. Въз основа на гореизложеното омбудсманът като цяло е съгласен с Комисията, че формулировката и духът на правилата относно експертните групи, както и действителният им състав през годините, сочат в посока, че експертните групи не са предназначени да включват „политически членове“. Освен това Омбудсманът отбелязва, че тъй като „експертните групи“ трябва да предоставят на Комисията специализирани съвети по политически и законодателни въпроси, които имат за цел да информират лицата, отговорни за вземането на решения, не би било полезно членовете на Комисията и лицата, отговорни за вземането на решения, да бъдат включени в тях.

18. Поради това Омбудсманът счита, че с оглед на неговия състав би било трудно – строго погледнато – групата на личностите да се счита за „експертна група“.

II. Ролята на групата от личности

19. Що се отнася до политическия и стратегическия характер на съветите, предоставени от групата на личностите, Комисията твърди, че групата е формулирала препоръки на високо равнище, които е трябвало да бъдат доразвити, за да се разработят подготвителното действие за научни изследвания, свързани с общата политика за сигурност и отбрана („подготвителното действие“), и бъдещата програма за научни изследвания в областта на отбраната. Във връзка с това Комисията признава, че е използвала препоръките на Групата на личностите като „стратегически и политически източник на принос“за Европейския план за действие в областта на отбраната (EDAP), приет на 30 ноември 2016 г. В него обаче се посочва, че при изготвянето на Плана за действие за европейската демокрация не са проведени консултации с групата на личностите, тъй като тя е престанала да съществува през февруари 2016 г. Комисията добавя, че впоследствие са създадени две експертни групи, които са включени в регистъра, за да се доразвият съветите относно подготвителното действие, предоставени от групата на личностите [11].

20. По този въпрос жалбоподателят отново посочва факта, че в доклада на групата от личности се посочва, че групата е представила „конкретни предложения“и „ясна визия за обхвата на подготвителното действие — работещ формат за неговото изпълнение“. Поради това жалбоподателят счита, че това представлява съвет относно „подготовката на законодателни предложения и политически инициативи“[12].

21. Омбудсманът повтаря коментарите, направени в писмото ѝ за започване на проверката, в което отбелязва, че групата от личности изглежда е изиграла значителна роля в подготовката на плана за действие на Комисията за европейската демокрация, особено по отношение на Европейския фонд за отбрана.

22. Например омбудсманът отбелязва, че в доклада на групата от личности се предлага общ бюджет от най-малко 3,5 милиарда евро за периода 2021—2027 г., за да се гарантира надеждността на Европейската научноизследователска програма в областта на отбраната. Въпреки че Комисията твърди, че групата от личности не е била консултирана при изготвянето на Плана за действие за европейската отбрана, тъй като той е престанал да съществува през февруари 2016 г., това предложение беше последвано от доклад на Европейския парламент относно Европейския съюз за отбрана [13] и беше включено от Комисията в Плана за действие за европейската отбрана. Омбудсманът счита, че това вероятно е конкретно предложение, което надхвърля общите стратегически съвети.

23. По отношение на подготвителното действие Омбудсманът отбелязва също така, че докладът на групата от личности включва и препоръки относно нейния обхват, управление, условия, принципи и ресурси.

24. Омбудсманът счита, че всички горепосочени препоръки представляват „съвет“относно подготовката на политическа инициатива.

25. Омбудсманът посочва, че повишената прозрачност при изготвянето на политиките допринася за по-голяма легитимност на тези политики.

26. Поради това омбудсманът счита, че въпреки че групата на личностите изглежда е била ad hoc структура, която би било трудно да се разглежда като „експертна група“ с оглед на нейния състав, тя все пак е трябвало да подлежи на подходящи изисквания за прозрачност.

27. Това е особено важно, когато съветите, предоставени от групата на личностите, са „на високо равнище“ или „стратегически“ и когато се отнасят до изготвянето на „законодателни предложения и политически инициативи“. Дори ако групата на личностите не трябваше да бъде регистрирана като експертна група с оглед на нейния състав, особено важно е тези консултативни органи да бъдат възможно най-прозрачни, като се има предвид потенциалното им въздействие върху посоката, следвана от законодателството и политиката на ЕС.

28. Омбудсманът отбелязва също така, че ако на хибридни образувания като групата на личностите бъде разрешено да извършват дейност изцяло извън рамките на подходящите изисквания за прозрачност, просто поради присъствието на „политически членове“, това би улеснило относително заобикалянето на правилата и принципите за прозрачност. Всъщност то противоречи на здравия разум, че Комисията би могла да избегне спазването на стандартите за прозрачност просто като назначи член на Комисията, член на ЕП или член на национален парламент в консултативен орган.

29. Същото се отнася и за групата на шерпите, която съветва групата на личностите. Не следва да се позволява нейната работа да се изплъзва от обществения контрол само защото тя се отчита пред Групата на личностите, а не пряко пред Комисията.

30. Омбудсманът отбелязва, че съгласно действащия режим на прозрачност за експертните групи Комисията „[...] предоставя всички съответни документи на експертните групи и подгрупите, включително дневния ред, протоколите и изявленията на участниците, или в Регистъра на експертните групи, или чрез връзка от Регистъра към специален уебсайт, където може да бъде намерена тази информация. Достъпът до такъв уебсайт не се подлага на регистрация на потребител или на каквото и да е друго ограничение. По-специално отделите осигуряват публикуването на дневния ред и други съответни съпътстващи документи своевременно преди заседанието, последвано от своевременно публикуване на протоколите. Изключения от публикуването се предвиждат само когато се счита, че оповестяването на даден документ би засегнало защитата на обществен или частен интерес, както е определено в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.“[14]

31. Омбудсманът счита, че следва да се прилага равностойна степен на прозрачност за групата от личности и за всички други органи със сходна консултативна роля, които не са регистрирани като експертни групи. По отношение на групата от личности и подобни групи мерките за прозрачност следва да включват публикуването на дневния ред и протоколите от заседанията, както и на изявленията на участниците, освен в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на обществен или частен интерес, както е определено в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001.

32. Действащите правила за експертните групи предвиждат, че подборът на членовете [15] се извършва чрез публични покани за представяне на кандидатури, в които ясно се посочват критериите за подбор, включително необходимите експертни познания и, когато има такива, интересите, които трябва да бъдат представлявани. Когато Комисията реши, че публична покана не е подходящ инструмент, изборът на експерти се прави въз основа на обективно проверими критерии, които са публикувани в регистъра [16].

33. Действащите правила предвиждат също така, че при подбора на членовете на групите службите на Комисията се стремят да осигурят, доколкото е възможно, високо равнище на експертен опит, географски баланс, както и балансирано представителство на съответните „ноу-хау“ и области на интерес, като вземат предвид специфичните задачи на експертната група, вида на необходимия експертен опит и получения отговор на поканите за представяне на кандидатури [17]. Омбудсманът счита, че тези правила и принципи е трябвало да се прилагат по прозрачен начин при подбора на неполитическите членове на групата на личностите.

34. Прозрачността в това отношение е трябвало да бъде особено важна в случая на групата от личности, като се има предвид, че дружествата, представени в рамките на групата, биха могли да отговарят на условията за финансиране по програмите, за които тя е предоставяла консултации. В действителност дружествата, представени в рамките на групата, впоследствие са получили такова финансиране [18].

Заключение

Омбудсманът заключава, че решението на Комисията да не регистрира групата от личности като експертна група не представлява лошо администриране, като се има предвид, че би било трудно тя да се разглежда като „експертна група“ с оглед на нейния състав, който включва лица с политически мандат на равнището на държавите членки или на институционално равнище на ЕС. Осигуряването на подходяща прозрачност във връзка с работата на Групата от личности обаче не следва да зависи от категоризирането на тази група като „експертна група“. Омбудсманът не намира лошо администриране в това, че Комисията не е осигурила подходяща прозрачност по отношение на работата на групата. Въпреки това, като се има предвид ролята на групата, е ясно, че би било подходящо равнище на прозрачност, до голяма степен равностойно на това, което се прилага в случай на „експертна група“. Омбудсманът прави предложение в това отношение по-долу.

Освен това омбудсманът счита, че в бъдеще Комисията следва да предприеме мерки, за да гарантира, че групите, които оказват влияние върху развитието на политиката на ЕС, като например групата на личностите, подлежат на подходящи изисквания за прозрачност.

Предложения за подобрение

По отношение на групата от личности Комисията следва да публикува дневния ред и протоколите от заседанията си, както и изявленията на участниците (освен в случаите, когато оповестяването би засегнало защитата на обществен или частен интерес, както е определено в член 4 от Регламент (ЕО) No 1049/2001).

В бъдеще Комисията следва да гарантира, че правилата за прозрачност, които се прилагат за експертните групи, или до голяма степен еквивалентни правила, следва да се прилагат за всяка нова версия на групата „Личности“ и за всички подобни органи, които оказват влияние върху развитието на политиката на ЕС.

Емили О'Райли

Европейски омбудсман

Страсбург, 19.9.2018 г.

[1] https://ec.europa.eu/growth/content/commissioner-bie%C5%84kowska-launches-high-level-group-defence-research-0_en (на английски)

[2] Институт на Европейската комисия за изследване на сигурността, Група на личностите: European Defence Research — The case for an EU-funded defence R&T programme (Европейски научни изследвания в областта на отбраната — обосновка за финансирана от ЕС програма за научни изследвания и иновации в областта на отбраната), февруари 2016 г., на разположение на следния адрес: https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/GoP_report.pdf

[3] Отговор, даден от Комисията на 14 март 2017 г. на парламентарен въпрос No E-009217/16, достъпен на следния адрес: http://www.europarl.europa.eu/sides/getAllAnswers.do?reference=E-2016-009217&language=EN

[4] Съобщение на председателя до Комисията от 10 ноември 2010 г., Рамка за експертните групи на Комисията: Хоризонтални правила и публичен регистър, C (2010) 7649 окончателен. 

[5] Решение на Комисията от 30 май 2016 г. за установяване на хоризонтални правила относно създаването и функционирането на експертните групи на Комисията, C(2016) 3301 final.

[6] C (2010) 7649, член 8, параграф 1 и C (2016) 3301, член 7, параграф 2, буква а).

[7] C (2010) 7649, член 8, параграфи 3, 4 и C (2016) 3301, член 7, параграф 2, букви г) и д).

[8] C (2016) 3301, член 9, параграф 2.

[9] Терминът „служби“ се среща в настоящите правила, но не и в предишните правила.

[10] Предишните и настоящите правила относно експертните групи се отнасят до евентуалното участие на „експерти на Европейския парламент“в заседанията на експертните групи. Не е ясно обаче в какво качество ще се проведе това участие, тъй като приложимите правила предвиждат, че те могат да бъдат поканени да „присъстват“на заседания. Във всеки случай наименованието „експерти на Европейския парламент“ вероятно няма за цел да обхване членовете на ЕП.

[11] Програмен комитет за научни изследвания в областта на отбраната „As-If“ (E03524); „Консултативна група за подготвителното действие за научни изследвания в областта на отбраната“ (E03523).

[12] C (2010) 7649, член 3 (Роля на експертните групи) - C (2016) 3301, член 3, параграф 1, буква а).

[13] Доклад на Европейския парламент от 31 октомври 2016 г. относно Европейския съюз за отбрана, 2016/2052(INI).

[14] C (2016) 3301, член 26.

[15] С изключение на някои категории членове, както е посочено в C (2016) 3301, член 10, параграф 1.

[16] C (2016) 3301, член 10, параграфи 1, 2, 4.

[17] C (2016) 3301, член 10, параграф 5.

[18] Според уебсайта на жалбоподателя най-големият проект, възложен в рамките на подготвителното действие Ocean2020, е бил предоставен на консорциум, ръководен от дружеството Leonardo S.p.A (преди Finmeccanica). Изпълнителните директори/президенти на водещата компания и на други бенефициенти бяха членове на Групата на личностите.